A1 20 77
ARRÊT DU 11 AOÛT 2021
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président, Thomas Brunner et Jean-Bernard Fournier,
juges, Elodie Cosandey, greffière ad hoc,
en la cause
X _________ SA , recourante, représentée par Maître M _________
contre
CONSEIL D'ETAT DU VALAIS , autorité attaquée, ADMINISTRATION COMMUNALE
DE A _________ , autre autorité, COMMUNAUTÉ DES PROPRIÉTAIRES PAR
ETAGES DE L’IMMEUBLE
"B _________" ,
agissant par son administrateur
C _________, et Y _________ , représenté par Maître N _________, tiers concernés
(Construction & urbanisme)
recours de droit administratif contre la décision du 4 mars 2020
Faits
A.
Le 23 juillet 1987, D _________ et E _________ ont obtenu de la Commission
cantonale des constructions (ci-après : la CCC) une autorisation de construire pour
démolir un hôtel et construire un immeuble « B _________ » destiné au commerce et à
l’habitation sur la parcelle n° xx1 _________ de la commune de F _________, devenue
depuis lors la commune de A _________. Un restaurant était prévu dans la partie
sud-ouest du rez-de-chaussée. Les plans approuvés dans le cadre de ce projet ne
mentionnaient pas d’aménagements extérieurs particuliers du côté de la façade ouest
du bâtiment. Toutefois, une porte s’y trouvait et permettait d’accéder aux cuisines du
restaurant.
Le 27 février 1989, la CCC a accordé une autorisation de construire portant sur le même
immeuble visant la pose d’enseignes lumineuses. Les plans approuvés pour ce projet
faisaient état d’une porte existante au rez-de-chaussée sur la partie arrondie au
sud-ouest du bâtiment.
Le 31 octobre 1995, le conseil communal de F _________ (ci-après : le conseil
communal) a délivré une autorisation de construire
à Y _________
pour la
« transformation du café-restaurant et de la terrasse » de l’immeuble sis sur la parcelle
n° xx1 _________. Selon le plan autorisé, le projet portait sur l’agrandissement de la
terrasse existante devant la façade sud ainsi que sur plusieurs modifications à l’intérieur
du restaurant. Ce plan montrait également un espace à l’ouest du bâtiment avec une
indication « gril », sans autre qualificatif.
Le 14 juin 1996, Y _________ a reçu du conseil communal une autorisation de construire
portant sur la construction d’un « jardin d’hiver » sur le côté sud du restaurant, où se
trouvait précédemment la terrasse agrandie le 31 octobre 1995. Le plan approuvé
indiquait également l’existence d’un espace à l’ouest du bâtiment avec une indication
« gril », sans autre qualificatif. La photo de la façade sud existante jointe au dossier de
demande d’autorisation de construire permettait de constater que l’espace à l’ouest du
restaurant était, notamment, accessible par la terrasse sud.
B. Le 21 avril 2016, le conseil communal a accordé à la communauté des propriétaires
par étage de l’immeuble « B _________ » (ci-après : CPPE « B _________ ») une
autorisation de construire ayant pour objet la démolition et la reconstruction du jardin
d’hiver du restaurant, désormais exploité sous l’enseigne « G _________ ». Ce faisant,
il a également levé les oppositions de X _________ SA et de la communauté des
propriétaires par étage de l’immeuble « I _________ », lesquelles avaient invoqué un
empiètement sur l’alignement de la route cantonale, l’agrandissement caché de
l’établissement et le défaut d’intégration du projet. Le plan de situation faisait apparaître
en rouge une modification du jardin d’hiver au sud de la parcelle n° xx1 _________. Par
ailleurs, sur le plan du rez-de-chaussée, l’espace à l’ouest disposant d’un gril selon les
plans précédents portait désormais la dénomination « terrasse » et était accessible
depuis le jardin d’hiver.
Par décision du 30 août 2016, le conseil communal a permis des modifications au projet
autorisé le 21 avril 2016, à savoir la création de fenêtres en façade sud et la modification
des ouvertures en façades est, en faisant abstraction de l’enquête publique. Il avait, en
effet, estimé que les changements étaient de peu d’importance. Sur le plan approuvé
figurait, à nouveau, une terrasse à l’ouest du restaurant.
Selon le formulaire d’annonce du début des travaux reçu par la commune de
F _________ le 14 septembre 2016, ces derniers ont commencé le 5 septembre 2016.
Ayant constaté que des modifications n’avaient pas été soumises à l’enquête publique,
X _________ SA a requis, le 19 octobre 2016, la notification à cette personne morale de
l’autorisation de construire complémentaire du 30 août 2016, laquelle lui a été expédiée
le 24 octobre suivant.
Selon le formulaire d’annonce de fin des travaux transmis à la commune de
F _________, ces derniers se sont terminés le 18 novembre 2016.
C. Le 22 novembre 2016, X _________ SA a déposé un recours auprès du Conseil
d’Etat à l’encontre de la décision du 30 août 2016, concluant à son annulation. Elle a
estimé que les modifications touchaient des caractéristiques principales du projet, soit
l’aspect extérieur, et nécessitaient donc le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation
de construire soumise à l’enquête publique. Elle a également critiqué le fait que
l’autorisation du 30 août 2016 ne concernait pas la façade ouest et ne permettait donc
pas la pose de la grande porte vitrée donnant sur la terrasse ouest. Au surplus, elle s’est
plainte d’une violation de son droit d’être entendue et du fait que la construction litigieuse
ne respectait pas la distance à la limite côté ouest.
Interrogée sur le recours du 22 novembre 2016, la CPPE « B _________ » a expliqué,
le 20 décembre 2016, que la terrasse à l’ouest du bâtiment existait depuis la
reconstruction de l’immeuble en 1987 et qu’elle avait toujours été exploitée, que les
portes est et ouest figuraient déjà, dans les mêmes dimensions, sur les plans d’enquête
autorisés le 21 avril 2016 et qu’elles avaient simplement été remplacées par des portes
coulissantes en lieu et place de charnières.
Par courrier du 24 avril 2017, X _________ SA a informé la commune de F _________
que des travaux venaient d’être exécutés du côté ouest du restaurant « G _________ »
et que la terrasse qui s’y trouvait avait été garnie de tables, chaises et parasols afin d’être
exploitée, le tout sans aucune autorisation.
Le 18 mai 2017, la commune de F _________ a répondu à X _________ SA qu’à sa
connaissance, il n’y avait pas eu de travaux effectués et qu’il n’y avait pas besoin
d’autorisation de construire pour installer des tables et des chaises.
Par courrier du 22 mai 2017, X _________ SA a critiqué la position de la commune,
soulignant que la terrasse privative avait été ouverte au public, ce qui constituait un
changement d’affectation. Elle a requis qu’une décision susceptible de recours soit
rendue. Elle a également transmis, le 27 juin 2017, deux photographies du côté ouest
du bâtiment « B _________ », l’une montrant une pelle mécanique et l’autre une terrasse
complètement bétonnée.
Le 7 août 2017, la commune de F _________ a indiqué à X _________ SA que « la
terrasse était exploitée de manière publique avant les travaux liés à G _________ » et
que « aucuns travaux soumis à autorisation de construire [n’avaient] été effectués ». Ces
affirmations ont été contestée par X _________ SA le 28 août 2017.
Le 8 juin 2018, la commune de F _________ a refusé de traiter la dénonciation de
X _________ SA au motif que certains éléments soulevés dans le recours administratif
du 22 novembre 2016 avaient déjà trait à l’existence de la terrasse et qu’il n’était pas
opportun de multiplier les procédures à ce sujet. Elle a ajouté que « après vérification
d’anciens dossiers concernant cette parcelle, il [était] aisé de constater que l’accès à
cette terrasse existait déjà en 1987 et qu’un grill y était installé », ce qui laissait
« manifestement paraître une utilisation active de la terrasse ».
D. Par décision du 29 août 2018, le Conseil d’Etat a rejeté le recours administratif du
22 novembre 2016. En substance, il a estimé que la violation du droit d’être entendu
avait été réparée devant lui, que le changement d’ouverture des portes fenêtres par
coulissement n’avait aucun impact sur la structure extérieure du jardin d’hiver, de sorte
que l’aspect extérieur de la façade ouest demeurait fidèle au projet d’origine et que l’ajout
de deux fenêtres sous le toit de la façade sud ne constituait pas non plus une
transformation importante de l’aspect extérieur.
Le même jour, X _________ SA a formé une plainte auprès du Conseil d’Etat à l’encontre
de la commune de F _________, au motif que cette dernière négligeait ses tâches
d’autorité de police des constructions en ne prenant pas de mesures pour déterminer la
licéité de la terrasse sise à l’ouest du restaurant « G _________ ».
Le 19 septembre 2018, le Conseil d’Etat a classé cette plainte, estimant qu’elle portait
sur des éléments en lien étroit avec sa décision du 29 août 2018 et que le délai de
recours n’était pas échu pour la contester.
Par courrier du 21 janvier 2019, X _________ SA a interpellé, une nouvelle fois, la
commune de F _________
relativement à la terrasse ouest du restaurant
« G _________ ». Ayant consulté le dossier relatif à cet établissement, elle a constaté
que la terrasse, telle qu’exploitée, n’avait jamais été autorisée. Cette dernière ne figurait
sur aucun plan et ne respectait, par ailleurs, pas les normes en matière de bruit.
X _________ SA a, dès lors, requis la commune de F _________ d’intervenir et de lui
faire part des mesures entreprises.
E.
Par décision du 16 juillet 2019, le conseil communal a classé la dénonciation du
21 janvier 2019. Il a retenu que la terrasse litigieuse faisait l’objet d’une autorisation en
force, que le Conseil d’Etat, dans sa décision du 29 août 2018, s’était prononcé sur la
légalité dans sa globalité, y compris en ce qui concernait la problématique liée au bruit,
et que, dans la mesure où X _________ SA n’avait pas recouru à l’encontre de celle-ci,
elle ne pouvait pas pallier les conséquences de sa négligence par le biais d’une
dénonciation.
F. Le 14 août 2019, X _________ SA a recouru auprès du Conseil d’Etat, concluant à
l’annulation de la décision du 16 juillet 2019 et à ce qu’ordre soit donné au conseil
communal d’impartir un bref délai au propriétaire et à l’exploitant du restaurant
« G _________ » pour mettre à l’enquête publique une demande d’autorisation de bâtir
et d’exploiter la terrasse litigieuse ou, à défaut, de prononcer l’interdiction d’exploiter
celle-ci. Elle a également requis, à titre de mesures provisionnelles, l’interdiction
d’exploiter la terrasse ouest du restaurant jusqu’à droit connu sur l’issue du recours. A
l’appui de ses conclusions, elle a d’abord invoqué une absence d’autorisation d’exploiter
la terrasse litigieuse, expliquant que, jusqu’à l’année 2017, cette dernière était réservée
à un usage privatif et n’était pas ouverte à la clientèle du restaurant. Le conseil communal
s’était borné à soutenir que la décision du Conseil d’Etat s’étendait à la légalité dans sa
globalité. Il n’avait, toutefois, jamais fourni de preuve que l’exploitation de la terrasse
avait été dûment autorisée. X _________ SA a ensuite exposé qu’en raison de
l’exploitation nouvelle de la terrasse ouest, il était nécessaire d’examiner si les
prescriptions en matière de bruit étaient respectées, ce qui n’avait pas été fait. Enfin,
sous l’angle du droit des constructions, aucune terrasse ne figurait à l’ouest sur les plans
de transformation autorisés en 1996 et aucune autorisation de construire relative à cette
terrasse ne se trouvait dans le dossier communal. Elle était, dès lors, illicite. De plus,
contrairement aux affirmations du conseil communal, la décision du Conseil d’Etat du
29 août 2018 se contentait de constater l’existence de la terrasse litigieuse, sans
toutefois entrer en matière sur sa légalité, étant donné qu’elle ne faisait pas l’objet de
l’autorisation de bâtir contestée devant lui.
Le 9 septembre 2019, la commune de F _________ a déposé le dossier de la cause,
soit toutes les affaires liées à une autorisation de construire en lien avec le restaurant
sis sur la parcelle n° xx1 _________ ainsi que celles relatives aux autorisations
d’exploiter ledit restaurant. Elle
s’est déterminée
sur la requête
de mesures
provisionnelles et a proposé de la déclarer irrecevable, subsidiairement de la rejeter,
estimant que cette demande ne visait pas à maintenir un état de fait ou de droit, mais à
obtenir, de manière anticipée, ce qui faisait l’objet des conclusions au fond du recours.
Le 20 septembre 2019, la commune de F _________ a également proposé de déclarer
les conclusions au fond du recours du 14 août 2019 irrecevables, subsidiairement de les
rejeter. Concernant l’existence de la terrasse litigieuse, elle a renvoyé aux plans versés
en cause sur lesquels elle apparaissait, ainsi qu’un gril, avant et après les
transformations réalisées en 1996. Quant au respect des prescriptions en matière de
bruit, cette question avait été examinée au moment de la délivrance des autorisations
de construire, il n’y avait donc pas besoin de l’analyser à nouveau au moment de l’octroi
de l’autorisation d’exploiter. Au demeurant, il convenait de retenir que ces prescriptions
étaient respectées pour la terrasse litigieuse, puisqu’elle se trouvait dans une zone
colloquée en degré II de sensibilité au bruit et que la fixation et le contrôle du respect
des heures d’ouverture permettaient de limiter les émissions de bruit.
Le 10 octobre 2019, X _________ SA a réitéré ses griefs et maintenu ses conclusions.
Par courrier du 11 octobre 2019, la CPPE « B _________ » a déposé diverses pièces
en lien, notamment, avec le bail à loyer conclu entre Y _________, propriétaire du
restaurant « G _________ », et J _________ et K _________, exploitantes de ce
dernier, ainsi que le transfert de la patente qui en découlait.
Le 25 octobre 2019, la commune de F _________ a transmis les déclarations du chiffre
d’affaire annuel du restaurant « G _________ » des années 2004 à 2018. Au surplus,
elle a rappelé que, étant donné que la terrasse apparaissait sur les plans marqués par
l’emplacement d’un « gril » et qu’elle existait déjà avant les transformations importantes
de 1987, toute remise en état serait prescrite.
G.
Par décision du 4 mars 2020, expédiée le 9 suivant, le Conseil d’Etat a admis
partiellement le recours et a annulé la décision du conseil communal du 16 juillet 2019
en tant qu’elle refusait d’ouvrir une procédure selon la loi du 8 avril 2004 sur
l'hébergement, la restauration et le commerce de détail de boissons alcoolisées (LHR ;
RS/VS 935.3) pour permettre l’exploitation commerciale de la terrasse sise à l’ouest du
restaurant « G _________ ». Il l’a, cependant, confirmée en ce qu’elle constatait la
légalité de cette terrasse sous l’angle du droit des constructions. Concernant la légalité
de la terrasse, il a estimé que les décisions communales des 21 avril 2016 et
30 août 2016 étant devenues définitives, il y avait lieu d’établir que l’aménagement de la
terrasse à l’ouest du restaurant avait été dûment autorisé et que ce point ne pouvait plus
être contesté sous l’angle du droit des constructions. En revanche, la patente H relative
au café-restaurant « G _________ » était basée sur la capacité annoncée de
l’établissement, soit 96 m2 de surface nette d’exploitation et 32 m2 de surfaces annexes,
et la surface de la terrasse située à l’ouest et ressortant des plans autorisés les 21 avril
et 30 août 2016 n’était comprise dans aucune de ces surfaces. Partant, il n’existait pas
d’autorisation d’exploiter commercialement la terrasse aménagée à l’ouest.
H. Le 6 mai 2020, X _________ SA a formé céans un recours de droit administratif
partiel contre ce prononcé, concluant à l’annulation partielle de la décision du 4 mars
2020, dans le sens où elle confirmait la légalité de la terrasse ouest du restaurant
« G _________ », le tout sous suite de frais et dépens. Elle s’est d’abord plainte de
l’appréciation du Conseil d’Etat selon laquelle les décisions du conseil communal des
21 avril et 30 août 2016 qui étaient devenues définitives couvraient la question de la
légalité de la terrasse ouest du restaurant « G _________ ». En effet, ces autorisations
de construire, tout comme les précédentes, ne concernaient pas la terrasse litigieuse.
Elle a ensuite expliqué que, avant l’été 2017, cette terrasse n’était utilisée
qu’occasionnellement par les employés du restaurant lors de leurs pauses. En avril
2017, des travaux non autorisés avaient eu lieu pour agrandir et aménager cet espace.
A la suite de ces derniers, des tables, des chaises et des parasols avaient été installés
dans le but d’ouvrir cet endroit aux clients, ce qui constituait un changement d’affectation
soumis à autorisation de construire.
Le 27 mai 2020, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et a proposé le rejet
du recours. La commune de F _________ a fait de même le 8 juin 2020, revoyant à la
motivation contenue dans les décisions du 4 mars 2020 et du 16 juillet 2019.
Le 22 juin 2020, la CPPE « B _________ » a conclu au rejet du recours sous suite de
frais et dépens. Elle a expliqué que, depuis la reconstruction du bâtiment en 1987, une
porte-fenêtre se trouvait sur la façade ouest et que cette dernière avait pour but
d’accéder à la terrasse litigieuse, laquelle avait toujours été destinée à l’exploitation du
restaurant et n’avait jamais été employée par des privés. Au surplus, le mur de
soutènement ainsi que les barrières délimitant la terrasse ne dépassant par la hauteur
de 1.50 m, leur construction ne nécessitait pas d’autorisation de construire. Il en allait de
même de la pose d’un gril. Les travaux qui avaient eu lieu en 2017 ne concernaient que
la remis en état du dallage existant, de sorte qu’aucune autorisation de construire n’était,
là aussi, nécessaire. Enfin, la terrasse litigieuse existant depuis plus de 20 ans, la
prescription absolue était largement acquise et aucune remise en état ne pouvait être
exigée.
Le même jour, Y _________ a également conclu au rejet du recours, ténorisant les
mêmes arguments que la CPPE « B _________ ».
Par courrier du 17 juillet 2020, X _________ SA a réitéré sa position et produit un courriel
du responsable technique de la commune de F _________, daté du 14 septembre 2016,
au terme duquel il indiquait qu’aucune terrasse ne figurait sur les plans de
transformations du restaurant en 1996.
Le 30 juillet 2020, Y _________ a produit l’acte constitutif de la PPE « B _________ »
et le règlement d’utilisation et d’administration de la PPE « B _________ » du
3 décembre 1987, exposant que le lot n° xxx, correspondant à la PPE n° xxx, était
affecté à l’exploitation d’un restaurant et que les terrasses du rez-de-chaussée jouxtant
le local commercial n° xxx constituaient des jouissances exclusives de la PPE avec un
droit exclusif sur le local n° xxx.
Par courrier du 17 août 2020, X _________ SA a rétorqué que ces documents ne
prouvaient pas que la terrasse litigieuse avait été autorisée. De plus, il fallait faire la
distinction entre l’espace au sud, qui était clairement dénommé « terrasse », et celui à
l’ouest, qui était appelé « place ».
Considérant en droit
1. Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 79a let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la
loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA ; RS/VS
172.6] et compte tenu des féries de Pâques étendues du 21 mars 2020 au 19 avril 2020
par l’article 1 al. 1 de l’ordonnance du 20 mars 2020 sur la suspension des délais dans
les procédures civiles et administratives pour assurer le maintien de la justice en lien
avec le coronavirus [COVID 19 ; RS 173.110.4, état au 1er mai 2020]). La recourante,
propriétaire d’un appartement dans l’immeuble I _________ sis sur la parcelle n° xx2,
voisine de la parcelle n° xx1 _________ sur laquelle se trouve la terrasse litigieuse,
dispose en particulier d'un intérêt digne de protection à contester la décision du Conseil
d’Etat qui confirme la légalité de cette terrasse sous l’angle du droit des constructions
(art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA).
La CPPE « B _________ », en tant que destinataire de la décision du 4 mars 2020, et
Y _________, en tant que propriétaire de la PPE n° xxx de l’immeuble sis sur la parcelle
n° xx1 _________, où se trouve le restaurant « G _________ », et ayant précédemment
participé à la procédure comme membre de la CPPE « B _________ », ont la qualité de
partie à la présente procédure (art. 6, 80 al. 1 let. a et 44 LPJA). De plus, la commune
de A _________ s’est subrogée de plein droit à l’ex-commune de F _________, avec
effet au 1er janvier 2021 (art. 1 et 3 de la décision du 11 mars 2020 concernant la fusion
des communes municipales et bourgeoisiales de F _________ et L _________). Elle
dispose ainsi de la qualité de partie (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 6 let. b LPJA).
2. A titre de moyens de preuve, la recourante a sollicité l’édition du dossier de la cause
par la commune de A _________, son interrogatoire ainsi que l’audition des propriétaires
voisins du restaurant. Elle a également réservé une vision locale. La CPPE
« B _________ » et Y _________ ont, en sus, requis leur interrogatoire respectif ainsi
que l’audition de C _________, D _________ et J _________.
2.1 La procédure administrative est en principe écrite et les parties n’ont pas le droit
inconditionnel à faire valoir leur point de vue par oral (arrêt du Tribunal fédéral
8C_628/2020 du 11 mai 2021 consid. 2.2 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2e éd. 2018, n. 1537 et 1539, p. 522).
Le droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1). L'autorité peut
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1). En particulier, le droit d'être entendu ne
comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_628/2020 précité consid. 2.2) ;
l'autorité de jugement peut renoncer à faire citer des témoins si elle peut dénier à ces
témoignages une valeur probante décisive pour le jugement (arrêt du Tribunal fédéral
2C_922/2018 du 13 mai 2019 consid. 5.2.1 ; ATF 130 II 425 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal
fédéral 2C_850/2014 du 10 juin 2016 consid. 6.1, non publié in ATF 142 II 388). De même,
le droit d’être entendu ne comprend pas le droit d’obtenir une inspection des lieux lorsque
tous les éléments de fait nécessaires à la solution du litige ressortent du dossier (art. 56
et 17 al. 2 LPJA ; ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.179/2004 du
2 septembre 2004 consid. 2.1 ; ACDP A1 20 34 du 4 mars 2021 consid. 2.1).
2.2 En l’occurrence, le dossier du conseil communal a été produit, avec celui du Conseil
d’Etat, le 27 mai 2020. La requête des parties est donc, sur ce point, satisfaite (art. 80 al.
1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
S’agissant de la requête de la recourante tendant à procéder à son interrogatoire, elle a
pu s’exprimer à maintes reprises par écrit, en particulier dans son recours administratif
du 14 août 2019, dans sa réplique du 10 octobre 2019, dans son recours de droit
administratif du 6 mai 2020 ainsi que dans ses écritures des 17 juillet 2020 et 17 août
sur la présente procédure dans ses observations des 11 octobre 2019 et 22 juin 2020,
ainsi que de Y _________, lors de ses prises de position des 22 juin 2020 et
30 juillet 2020. Leur interrogatoire est donc superflu.
Quant à la visite des lieux et à l’audition de diverses personnes, ce moyen n’est pas
essentiel pour le fond de la cause. En effet, plusieurs clichés ainsi que de nombreux plans
figurent dans le dossier communal et la recourante a également joint à son recours du
6 mai 2020 plusieurs prises de vue de la terrasse litigeuse à différentes périodes. La Cour
de céans a donc une connaissance suffisante des lieux. Sur ce point, l’on peut encore
relever que, si la recourante et les autres parties estimaient absolument indispensable
de faire connaître le point de vue de certaines personnes, il leur était loisible de déposer
des déclarations écrites provenant des intéressés ainsi que les documents idoines, car
la maxime inquisitoire ne dispense pas les parties de collaborer étroitement à
l'établissement des faits (arrêts du Tribunal fédéral 1C_464/2019 du 5 décembre 2019
consid. 4.1 et 1C_296/2018 du 16 octobre 2018 consid. 2.1).
3. Dans un unique grief, la recourante critique la position du Conseil d’Etat selon laquelle
les décisions des 21 avril et 30 août 2016 de la commune de F _________ étant devenues
définitives, il y a lieu de retenir que la terrasse litigieuse a été dûment autorisée. Elle estime,
au contraire, que la terrasse n’ayant pas fait elle-même l’objet d’une autorisation de
construire, elle est illicite, tout comme les travaux effectués en avril 2017 sans autorisation.
Au surplus, depuis ces derniers, la terrasse litigieuse a été ouverte au public et aurait donc
subi un changement d’affectation, lui aussi, non autorisé.
3.1.1 L'article 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT ; RS 700) pose le principe qu'aucune construction ou installation ne peut être créée
ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Selon la jurisprudence, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'article 22 al. 1 LAT
tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement, ou soit encore parce
qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid.
3.4.1). L'élément déterminant pour l'assujettissement à l'autorisation n'est pas tant
l'installation ou la construction en tant que telle que l'utilisation organisée qui en sera
faite. Sous cet angle, il peut donc arriver que des aménagements qui ne sont en principe
pas soumis à autorisation puissent devenir l'objet d'une décision administrative, lorsqu'ils
ont des conséquences importantes du point de vue des règles de police (Alexander
Ruch, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et
procédure, Zurich, 2020, nos 35 et 36, ad art. 22). La procédure d'autorisation doit
permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement
prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours
ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2 ; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1).
Sont assimilés à des constructions tous les bâtiments en surface, y compris les abris
mobiles, installés pour un temps non négligeable en un lieu fixe (ACDP A1 17 208 du
20 avril 2018 consid. 3.1.1). L'exigence de la relation fixe avec le sol n'exclut pas la prise
en compte de constructions mobilières, non ancrées de manière durable au sol et qui
sont, cas échéant, facilement démontables (ATF 123 II 256 consid. 3 ; Alexander Ruch,
op. cit., no 32, ad art. 22). L'assujettissement a ainsi été admis pour une roulotte de
grandes dimensions destinée à jouer le rôle d'une maison de vacances (ATF 100 Ib 482
consid. 4), des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), une serre
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_32/2008 du 21 août 2008 consid. 3), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin ou un couvert servant de garage (arrêt du Tribunal fédéral
non publié 1A.92/1993 consid. 2a et les références). Il en va de même pour des
aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en
pierre ou une terrasse (arrêt du Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid.
3.1 et les références citées).
Au niveau cantonal, l’article 34 de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ;
RS/VS 705.1) précise que sont assujetties à une autorisation de construire la création,
la transformation, l'agrandissement, la rénovation, le changement d'affectation ainsi que
la démolition de tout aménagement durable créé par l'homme et ayant une incidence du
point de vue de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement ou de
la police des constructions. En outre, selon l'article 18 de l’ordonnance du 22 mars 2017
sur les constructions (OC ; RS/VS 705.100), toute modification importante apportée aux
constructions et installations est soumise à autorisation de construire (al. 1). Le
changement d’affectation de constructions et d’installations ayant un effet sur le respect
des prescriptions applicables à la zone et des dispositions relatives aux distances et aux
alignements ou provoquant une charge supplémentaire importante pour les installations
d’équipement sont en particulier réputés être des modifications importantes (art. 18 al. 2
let. b OC). En revanche, conformément à l’article 17 al. 1 let. a OC, ne sont pas soumis
à autorisation de construire, notamment, les travaux ordinaires d’entretien des bâtiments
et installations. Le règlement communal des constructions et des zones de la commune
de F _________ (RCCZ), homologué par la Conseil d’Etat le 25 juin 2003, précise à cet
égard que les travaux ordinaires d’entretien des bâtiments, toitures et installations ne
sont pas soumis à autorisation de construire pour autant que les gabarits et les matériaux
ne soient pas modifiés (art. 7 let. a RCCZ).
3.1.2 Selon l’article 57 al. 1 LC, lorsqu'un projet est exécuté sans autorisation de
construire ou contrairement à l'autorisation délivrée, ou que lors de l'exécution d'un projet
autorisé des dispositions sont violées, l'autorité compétente fixe un délai convenable au
perturbateur (par situation et/ou par comportement) pour se déterminer sur les travaux
exécutés. Si une régularisation n'est pas d'emblée exclue, l'autorité impartit un délai
convenable pour déposer une demande d'autorisation de construire en vue de la
régularisation des travaux effectués. A défaut de dépôt d'une demande dans le délai fixé,
l'autorité fait élaborer un dossier de demande d'autorisation de construire, les frais y
relatifs étant à la charge du perturbateur (art. 57 al. 2 LC).
Aux termes de l’article 57 al. 4 LC, dix ans après le jour où l’état de fait contraire au droit
était reconnaissable, la remise en état des lieux ne peut être exigée que si elle est
commandée par des intérêts publics impératifs. La prescription absolue est de 20 ans
dès l’achèvement des travaux.
3.2.1 En l’espèce, force est de constater que le Conseil d’Etat n’a pas traité la question
de la légalité de la terrasse litigieuse dans son entier, puisqu’il s’est contenté de se
référer aux décisions des 21 avril et 30 août 2016 pour retenir que celle-ci avait fait l’objet
d’une autorisation de construire valable. Or, bien que cette terrasse ait été mentionnée
sur les plans approuvés dans le cadre de ces décisions, il n’en demeure pas moins que
ces dernières portaient uniquement sur la démolition et la reconstruction du jardin d’hiver
du restaurant « G _________ » ainsi que sur la création de fenêtres supplémentaires en
façade sud et la modification des ouvertures de ce nouveau jardin d’hiver. Il en va de
même du recours dirigé contre la seconde de ces autorisations et ayant mené à la
décision du 29 août 2018. Dès lors que ces autorisations de construire n’ont pas examiné
la question de la terrasse sise à l’ouest du restaurant, elles ne sauraient la légitimer.
En ce qui concerne l’autorisation de construire délivrée en 1987, lors de la reconstruction
complète du bâtiment, les plans approuvés dans le cadre de ce projet ne mentionnent
pas d’aménagements extérieurs particuliers du côté de la façade ouest, même si une
porte permettant d’accéder aux cuisines du restaurant y est représentée. Dans ces
circonstances, il n’est pas possible d’affirmer avec certitude que cet espace était réservé
pour la réalisation d’une terrasse dallée et que l’autorité compétente qui a autorisé le
projet en ait eu conscience. De plus, le plan de la façade ouest semble plutôt montrer la
présence d’herbe le long du mur du restaurant. En revanche, les plans approuvés le
31 octobre 1995 dans le cadre de la transformation du café-restaurant et de la terrasse
sud délimitent, en effet, un espace extérieur, accessible depuis la terrasse existante au
sud et sur lequel a été installé un gril. Ces éléments conduisent à retenir que, au moins
depuis 1995, une partie de l’espace à l’ouest du bâtiment était recouverte de dalles.
D’ailleurs, la recourante s’accorde avec cette version des faits, puisqu’elle indique, dans
son recours de droit administratif, qu’une « terrasse a été construire à l’ouest du
restaurant G _________ entre 1991 et 1995 » (cf. recours du 6 mai 2020, p. 11). En
conséquence, la terrasse telle que représentée sur les plans approuvés le 31 octobre
1995 existe depuis plus de 26 ans et la prescription absolue de 20 ans dès l’achèvement
des travaux prévue par l’article 57 al. 4 LC est acquise, si bien qu’elle ne peut plus,
aujourd’hui, faire l’objet d’une remise en état et qu’il n’y a donc plus d’opportunité à
contester sa licéité.
3.2.2 La recourante se plaint d’un changement d’affectation depuis l’été 2017, lequel
aurait dû faire l’objet d’une autorisation de construire. Le changement d’affectation est
une modification du but de l’utilisation de la construction ou de l’installation (Alexander
Ruch, op. cit., no 39, ad art. 22). En l’occurrence, selon l’acte constitutif de la PPE
« B _________ » du 3 décembre 1987 et le règlement d’utilisation et d’administration de
cette dernière, le lot n° xxx au rez-de-chaussée, correspondant au restaurant
« G _________ », est affecté en priorité à l’exploitation d’un café-restaurant (cf. acte
constitutif de propriété par étages, p. 13). Ce lot a la jouissance avec droit exclusif de la
place « a » et de la terrasse « b » qui lui sont adjacentes (cf. acte constitutif de propriété
par étages, p. 16). La place « a » correspond à l’emplacement de la terrasse litigieuse
(cf. plans annexés au règlement d’utilisation et d’administration, pièce 60 du dossier de
la Cour de céans). Il apparaît ainsi que, depuis la constitution de la PPE
« B _________ », l’espace où se situe la terrasse litigieuse a toujours été dévolu à
l’exploitation d’un café-restaurant, indépendamment du fait qu’elle ait ou non toujours
été utilisée concrètement de la sorte ou qu’elle ait fait l’objet d’une autorisation
d’exploiter. Dès lors, il n’y a pas eu de changement d’affectation de cet endroit.
3.2.3 Il semble encore nécessaire de se pencher sur les travaux effectués en avril 2017.
En effet, bien que la commune de F _________ ait indiqué qu’à sa connaissance, il n’y
avait pas eu de travaux à cette période, tant la CPPE « B _________ » que Y _________
ont admis que « le dallage existant avait été remis en état car les racines des arbres
avoisinant avaient légèrement déplacé les dalles ». Comme exposé au considérant
3.1.1, les travaux ordinaires d’entretien des bâtiments et installations ne sont, en
principe, pas soumis à autorisation de construire. Cependant, le RCCZ de F _________
précise que cette règle s’applique, pour autant que les gabarits et les matériaux ne soient
pas modifiés. In casu, de nombreuses photos de la terrasse litigieuse, en particulier le
dossier photographique en pièce 79 du dossier communal, nous montre qu’une partie
de l’espace à l’ouest du restaurant est pourvu de dalles et qu’une autre partie, jouxtant
l’arrondi du bâtiment, est recouverte d’herbe. Or, les photos annexées au courrier du
27 juin 2017, par lequel la recourante se plaignait des travaux effectués sans
autorisation, nous montre une pelle mécanique dans cet arrondi ainsi qu’une terrasse
complétement bétonnée (cf. pièce 43 du dossier communal). Ces éléments indiquent
clairement que les travaux effectués en 2017 ont dépassé le cadre du simple entretien,
puisque les dimensions de la terrasse à l’ouest s’en sont trouvées modifiées. Même si
la surface en question n’est pas extrêmement grande, il apparaît problématique de
considérer de manière générale qu’une modification s’avérant particulièrement modeste
vue sous l’angle de ses effets sur l’environnement et la planification n’est pas soumise
à permis de construire (Alexander Ruch, op. cit., no 43, ad art. 22). Dans le cas particulier,
il faut noter que la parcelle n° xx1 _________ se trouve à côté de la Route de
O _________ qui est une route cantonale. Or, la souveraineté sur cette voie publique
est exercée par le canton (art. 14 al. 1 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 [LR] ;
RS/VS 725.1) et tout projet de construction, de reconstruction, de transformation ou de
rénovation d’un bâtiment sis à moins de 30 m des bords de cette route cantonale est
soumis à l’autorisation préalable du département cantonal compétent (art. 210 al. 1 LR).
Dans ce cadre, les travaux en question nécessitaient donc non seulement l’aval de
l’autorité communale, mais aussi celui de l’autorité cantonale, et il convient de ne pas
passer outre. Partant, les travaux effectués en avril 2017 sur la terrasse litigieuse
auraient dû faire l’objet d’une autorisation de construire.
4. Attendu ce qui précède, il convient d’admettre le recours, d’annuler partiellement la
décision du Conseil d’Etat du 4 mars 2020 en tant qu’elle constate la légalité de la terrasse
ouest sous l’angle du droit des constructions et de renvoyer la cause à la commune de
A _________ afin qu’elle entame une procédure de régularisation au sens de l’article 57
al. 1 et 2 LC.
5.1 Vu les critères et limites des articles 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant
le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ;
RS/VS 173.8) et, en particulier, les principes de la couverture des frais et de l’équivalence
des prestations, l'émolument de justice, qui comprend les frais de chancellerie (art. 3 al. 3
et 11 LTar), est fixé à 1 500 francs.
5.2 L’issue du litige commande de mettre les frais de la cause, avec solidarité, à la
charge de la CPPE « B _________ » et de Y _________ (art. 89 al. 1 LPJA), à qui les
dépens sont refusés (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). Ils verseront également à la
recourante, qui obtient gain de cause et a pris une conclusion en ce sens, une indemnité
de dépens (art. 91 al. 1 et 2 LPJA) pour les deux instances de recours. Cette indemnité
est fixée, en l’absence de décompte, à 2500 fr. (débours [les copies étant calculées à
0,50 cts l’unité] et TVA compris ; cf. art. 4 al. 3, 27 al. 1, 37 al. 2 et 39 de la loi fixant le
tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives du 11 février
2009 [LTar ; RS/VS 173.8]), sur le vu de l’activité déployée par l’avocat de la recourante,
qui a consisté principalement en la rédaction des recours des 14 août 2019 et 6 mai
2020 ainsi que des écritures des 10 octobre 2019, 17 juillet 2020 et 17 août 2020.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est admis. La décision du Conseil d’Etat du 4 mars 2020 est partiellement
annulée, en tant qu’elle constate la légalité de la terrasse ouest sous l’angle du droit
des constructions, et le dossier est renvoyé à la commune de A _________ pour
entamer une procédure de régularisation au sens du considérant 4.
Les frais, par 1 500 fr., sont mis à la charge de la CPPE « B _________ » et de
Y _________, solidairement entre eux.
La CPPE « B _________ » et Y _________ verseront, avec solidarité, 2500 fr. de
dépens à X _________ SA.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour la recourante, à
C _________, pour la CPPE « B _________ », à Maître N _________, pour
Y _________, à l’administration communale de A _________, et au Conseil d’Etat.
Sion, le 11 août 2021