Par arrêt du 23 mars 2021 (1C_452/2020), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière
de droit public interjeté par X_ contre ce jugement.
A1 19 241
ARRÊT DU 26 JUIN 2020
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Thomas Brunner, juges ; Frédéric Fellay,
juge suppléant ; Ferdinand Vanay, greffier
en la cause
X ________, recourant, représenté par Maître M ________
contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, et ADMINISTRATION
COMMUNALE DE Y ________, tiers concerné, représentée par Maître N ________
(droit des constructions ; dérogation)
recours de droit administratif contre la décision du 13 novembre 2019
Faits
A. Les parcelles nos yy1, yy2, yy3 et yy4, plans nos xx1 et xx2, du cadastre communal
de Y ________ forment un mas de quelque 3850 m2 aux lieux dits « Z _________ » et
« A _________ », en bordure de la route de B _________, tout près du vieux village.
Propriété de la commune de Y ________, elles sont rangées en zone mixte C, selon le
plan d’affectation des zones et le règlement de construction et de zones (ci-après :
RCCZ), votés en assemblée primaire, le 16 juin 2005, et homologués par le Conseil
d'Etat, le xx1 avril 2006. Ladite zone a été créée à la suite d’une révision du PAZ et du
RCCZ (art. 52bis), approuvée par l’assemblée primaire de Y ________, le 24 janvier
2013, et homologuée par le Conseil d’Etat, le 9 septembre 2015.
B. Le 12 avril 2016, la commune de Y ________ a déposé une demande d’autorisation
pour la construction d’une école avec salle de gymnastique, ainsi que pour des
logements et des locaux commerciaux sur les parcelles précitées. Selon les plans
déposés, les travaux consistaient à démolir un pavillon scolaire, une maison d’habitation
et un garage existants et à ériger, côté nord-est, un complexe scolaire incluant une salle
de gymnastique et, côté sud-ouest, un bâtiment séparé incluant des surfaces
commerciales et neuf appartements sur six niveaux dont deux partiellement enterrés.
La parution de cette demande au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2016 a suscité trois
oppositions, deux d’entre elles ayant été déposées le 4 mai suivant par X ________,
propriétaire du n° yy5, bien-fonds sis en limite nord du n° yy1. Contestant à la fois la
démolition des bâtiments existants et la construction du projet de complexe scolaire, le
prénommé faisait notamment valoir la violation de dispositions en matière de distance à
la limite, de distance entre les bâtiments et de hauteur de ceux-ci, le nombre insuffisant
de places de parc prévu par le projet et les nuisances de bruit engendrées par les
installations de ventilation des bâtiments de l’école.
Le 21 juillet 2016, la commune de Y ________ s’est déterminée sur les motifs des
oppositions, qu’elle a en substance proposé de rejeter.
Le 2 août suivant, le dossier a été transmis à la Commission cantonale des constructions
(ci-après : CCC) comme objet de sa compétence, s’agissant d’un projet déposé par
l’autorité communale (art. 2 al. 2 de la loi du 8 février 1996 sur les constructions – aLC ;
RO/VS 1996 p. 42 ss).
Consultés, les services cantonaux intéressés ont tous préavisé favorablement le projet,
sous certaines réserves et conditions, entre le 5 août 2016 et le 8 mars 2017.
Une séance de conciliation a été organisée par la CCC, le 19 mai 2017, au terme de
laquelle les oppositions ont été maintenues.
Dans la décision qu’elle a rendue, le 22 juin 2017, la CCC a délivré l’autorisation de
construire sollicitée, moyennant le respect de charges et de conditions, et a écarté les
oppositions.
C.
Après avoir déposé une demande d’octroi de l’effet suspensif, le 28 juin 2017,
X ________ a contesté cette décision devant le Conseil d’Etat, le 25 juillet suivant. Il a
invoqué, à cette occasion, la violation des prescriptions en matière de places de
stationnement et de gestion du trafic automobile, ainsi que le non-respect de la distance
minimale entre le projet de bâtiment destiné à accueillir des logements et des locaux
commerciaux et celui existant au sud-est (salle polyvalente, crèche et UAPE). Il a aussi
soutenu que le respect des prescriptions en matière de hauteur des bâtiments et de
protection contre le bruit n’avait pas été correctement vérifié.
Le Conseil d’Etat a rejeté ce recours, le 7 novembre 2018. Quant à la question des places
de stationnement, il a relevé que X ________ disposait de places privées affectées à son
immeuble et a considéré que l’hypothèse d’un parcage anarchique devant sa parcelle
n° yy5 n’était aucunement établie et était, au contraire, contredite dans les faits.
S’agissant de la distance entre le bâtiment existant au sud-est et celui destiné à accueillir
des logements et des locaux commerciaux, le Conseil d’Etat a estimé qu’une servitude
de contiguïté, réglant ce problème, pouvait être constituée avant le début des travaux.
L’exécutif cantonal a également confirmé le respect des prescriptions en matière de
hauteur figurant à l’article 52bis RCCZ. Enfin, il a considéré que le projet, qui avait fait
l’objet de deux études acoustiques fiables, était conforme aux prescriptions légales en
matière de protection contre le bruit.
Le 7 décembre 2018, X ________ a contesté céans cette décision du Conseil d’Etat,
concluant à son annulation. Il a maintenu ses griefs, affirmant que le nombre de places
de stationnement prévues était insuffisant pour répondre aux besoins du complexe
scolaire projeté, que celui-ci ne tenait pas la distance minimale entre bâtiments prévue
à l’article 10 alinéa 2 aLC et que le projet contrevenait aux dispositions légales en
matière de protection contre le bruit.
Dans un arrêt rendu le 23 avril 2019 (ACDP A1 18 259), la Cour de céans a partiellement
admis ce recours, a annulé la décision du Conseil d’Etat en ce qu’elle concernait
X ________ et a renvoyé l’affaire à cette autorité pour instruction complémentaire et
nouvelle décision. Rejetant les griefs invoquant un nombre insuffisant de places de parc
(consid. 4) et la violation des dispositions légales en matière de protection contre le bruit
(consid. 5), la Cour a en revanche considéré que le complexe scolaire projeté avait été
autorisé sans que les règles légales en matière de distance entre les bâtiments ne soient
respectées (consid. 3). En effet, le bâtiment d’affectation mixte projeté devait être
implanté à 1 m 75 du bâtiment existant sur la même parcelle et abritant la salle
polyvalente, la crèche et l’UAPE. Or, cette distance était inférieure à la distance minimale
entre bâtiments que prévoyait l’article 10 alinéa 2 aLC et qui s’appliquait à ces deux
constructions. Dès lors, l'octroi du permis de bâtir impliquait un examen particulier sous
l'angle des articles 30 aLC et 37 de l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions
(aOC ; RO/VS 1996 p. 342 ss aOC) relatifs au régime dérogatoire en zone constructible.
Une dérogation au texte de loi devait être justifiée par des motifs objectifs importants
permettant de comprendre pourquoi, en considérant tous les aspects du cas particulier,
il y avait lieu de s’écarter exceptionnellement de la règle de droit des constructions. Cette
justification essentielle faisant en l’occurrence défaut, il s’ensuivait que le projet
contrevenait en l’état à l’article 10 alinéa 2 aLC. Pour cette raison, il s’imposait de
renvoyer l’affaire devant le Conseil d’Etat, qui devait exiger de l’autorité communale,
porteuse du projet, qu’elle corrige cette irrégularité, en déposant une demande de
dérogation motivée. Une fois les motifs de la dérogation connus, il revenait au Conseil
d’Etat d’interpeller la CCC et X ________ afin qu’ils se déterminent (art. 57 al. 4 aOC),
puis d’apprécier si ladite dérogation se justifiait ou non, en tenant compte de tous les
intérêts en jeu.
Le recours que X ________ a déposé devant le Tribunal fédéral contre cet arrêt cantonal
a été déclaré irrecevable, le 3 juin 2019 (arrêt 1C_300/2019).
D. Le 25 juin suivant, l’organe d’instruction du Conseil d’Etat a demandé à l’autorité
communale de déposer une demande de dérogation motivée concernant la distance
entre bâtiments, conformément au considérant 3 de l’ACDP A1 18 259 précité.
La commune de Y ________ a requis cette dérogation, le 30 juillet 2019. Elle l’a justifiée
en relevant notamment que le projet de complexe scolaire avait été approuvé à une large
majorité en assemblée primaire, qu’il était d’utilité publique et qu’il permettait la mise en
œuvre d’un concept fonctionnel visant à exploiter de manière optimale toutes les
synergies entre plusieurs services publics et semi-publics (école, salle de sport, UAPE,
cantine scolaire, centre médical, logements pour personnes âgées), optimisation qui
était d’intérêt public et qui ne pouvait pas être réalisée si les constructions concernées
devaient tenir la distance minimale légale entre bâtiments (près de 11 m). Elle a aussi
indiqué qu’une dérogation à cette distance minimale s’imposait pour des raisons liées à
la mobilité et à la sécurité des piétons, en particulier des écoliers pour lesquels une place
d’accès sécurisée avait été dimensionnée, esplanade qui ne pouvait pas être maintenue
sans ladite dérogation. Elle a ajouté que le bâtiment existant abritant la salle polyvalente,
la crèche et l’UAPE allait être chauffé par des installations à réaliser dans le nouveau
complexe, ce qui justifiait également un rapprochement entre ces deux constructions
pour des raisons d’efficacité énergétique. Une telle dérogation permettait aussi aux
nouvelles constructions de s’intégrer harmonieusement à celles existantes,
conformément à l’article 52bis RCCZ, disposition qui autorisait par ailleurs des
dérogations en termes de distances. Enfin, le projet avait obtenu l’aval de l’Office
cantonal du feu (ci-après : OCF), de sorte que la construction rapprochée des bâtiments
ne contrevenait pas aux normes de protection incendie.
X ________ s’est déterminé sur cette demande de dérogation, le 5 septembre 2019,
soutenant qu’aucun des motifs énoncés par l’autorité communale ne permettait de
justifier dite demande. Il a, en conséquence, maintenu son recours administratif et requis
l’annulation du permis de bâtir que la CCC avait octroyé.
Celle-ci a indiqué qu’elle renonçait à se déterminer, le 12 septembre suivant. A la
demande de l’organe d’instruction du Conseil d’Etat, la CCC a cependant déposé une
détermination formelle, le 30 septembre 2019. Elle a estimé que l’implantation des
bâtiments répondait à un besoin objectif lié à la fonctionnalité des diverses structures,
dans la mesure où celles-ci ne pouvaient pas coexister sans déroger aux distances entre
bâtiments. En effet, une application stricte desdites distances conduisait à éloigner de
manière substantielle les constructions, qui perdaient ainsi une part de leur
fonctionnalité. Or, celle-ci revêtait un intérêt public important, car elle permettait l’accueil
sur un même site de neuf nouvelles salles de classe, d’une nouvelle salle de sport, de
neuf appartements à encadrement médico-social, d’un centre médical et de locaux
destinés aux futurs besoins de la crèche, de l’UAPE, de la cantine scolaire et de l’étude
surveillée. La dérogation était donc une réponse à la nature particulière du cas, soit un
groupement de bâtiments d’intérêt public. Dès lors qu’il n’existait pas d’intérêts privés ou
publics prépondérants s’opposant à ce projet, celui-ci pouvait être autorisé avec la
dérogation requise par l’autorité communale, conformément aux réquisits de l’article
30 aLC.
Le 13 novembre 2019, le Conseil d’Etat a rejeté le recours de X ________. Il a estimé
que la dérogation en matière de distance entre bâtiments avait été justifiée de manière
convaincante, de sorte que le projet pouvait être autorisé conformément aux
prescriptions de l’article 30 aLC. En effet, ledit projet était d’utilité publique et avait été
élaboré de manière à exploiter au mieux le lien fonctionnel entre le bâtiment existant
abritant la salle polyvalente, la crèche et l’UAPE et le nouveau bâtiment projeté juste à
côté, optimisation qu’une stricte application des règles légales en matière de distance
réduirait à néant. En outre, la dérogation ne portait pas atteinte aux intérêts privés de
X ________ et elle répondait aux exigences d’aménagement du territoire tirées du plan
directeur cantonal approuvé le 1er mai 2019 par le Conseil fédéral, notamment en termes
de densification des surfaces destinées à l’habitat et de développement de l’urbanisation
vers l’intérieur.
E.
Le 16 décembre 2019, X ________ a conclu céans, sous suite de dépens,
principalement à l’annulation de cette décision, subsidiairement à son annulation et au
renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour nouvelle décision. Il a d’abord relevé que la
construction du nouveau bâtiment projeté à proximité immédiate de celui abritant la salle
polyvalente, la crèche et l’UAPE n’était pas d’intérêt public, puisqu’il était prévu d’y
aménager des locaux commerciaux et neuf logements. L’affectation de ces nouvelles
surfaces démontrait que le bâtiment projeté n’avait aucun rapport avec le centre scolaire
voisin. Ensuite, l’intéressé a contesté tout lien fonctionnel entre les deux bâtiments
précités, observant que celui projeté allait simplement s’adosser à celui existant au
niveau du rez inférieur, dans un secteur enterré. Dans les faits, ces deux bâtiments
allaient être clairement cloisonnés, sans possibilités concrètes de passer de l’un à
l’autre. Au surplus, même en admettant l’existence d’un lien fonctionnel, il n’était pas
démontré que celui-ci ne puisse pas être maintenu tout en appliquant la distance
minimale légale entre les bâtiments. Enfin, X ________ a rappelé, en se référant à la
jurisprudence (ATF 107 Ia 216 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_92/2015 du 18 novembre
2015 consid. 4.2), que des raisons purement économiques ou l’intention d’obtenir la
meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisaient pas
à elles seules pour justifier une dérogation et a ajouté que l’objectif de densification du
centre du village de Y ________ devait être assuré par le biais de la planification et non
au moyen de dérogations. Le susnommé en a déduit, en synthèse, qu’aucune situation
exceptionnelle ne justifiait la demande de dérogation, laquelle reposait uniquement sur
un objectif d’optimisation du projet. L’écart à la règle légale en matière de distance entre
les bâtiments était en outre important et rien n’indiquait que le projet autorisé était le seul
envisageable, ce qui aurait dû conduire l’autorité précédente à annuler le permis de bâtir.
A titre de moyen de preuve, X ________ a demandé l’édition par la commune de
Y ________ des projets présentés dans le cadre du concours d’architecture.
Le 9 janvier 2020, la CCC a indiqué renoncer à se déterminer.
Le Conseil d’Etat a déposé son dossier, le 22 janvier suivant, et a proposé de rejeter le
recours.
Six jours plus tard, la commune de Y ________ a fait la même proposition et a sollicité
des dépens. Elle a notamment relevé que le bâtiment d’affectation mixte projeté allait
permettre la création d’un centre médical et de logements à encadrement médico-social,
ce qui était d’intérêt public. Elle a aussi souligné que l’octroi d’une dérogation supposait
une pesée des intérêts en présence et a rappelé que ceux de X ________ n’étaient pas
touchés par ladite dérogation.
Celui-ci, par le biais de son nouveau mandataire, a maintenu ses motifs et conclusions,
le 4 mars 2020. Il a notamment rappelé qu’il n’existait aucune situation exceptionnelle
justifiant de déroger à la règle légale en matière de distance entre les bâtiments, que
l’affectation des surfaces du nouveau bâtiment (centre médical, appartements à
encadrement médico-social) n’était aucunement garantie, qu’il n’existait aucun lien
fonctionnel entre les deux bâtiments concernés et que, partant, il n’y avait aucun intérêt
public prépondérant à autoriser la dérogation sollicitée par l’autorité communale. Il a
aussi signalé que le projet comportait une autre dérogation, puisque les deux nouveaux
bâtiments projetés, à savoir le complexe scolaire et l’immeuble d’affectation mixte
(commerces/logements), n’étaient séparés que par une distance de 4 m, très inférieure
à la distance minimale légale entre bâtiments. Selon X ________, ces dérogations ne
pouvaient pas être autorisées en raison de motifs de salubrité, de sécurité incendie et
d’esthétique, ainsi que l’attestait un rapport établi le 3 mars 2020 par un bureau
d’architectes et joint à sa réplique. Enfin, l’intéressé a soutenu que le projet violait les
prescriptions imposant que le complexe scolaire s’étende sur une surface totale
correspondant à 500 m2 par salle de classe et il a réitéré ses arguments invoquant des
places de stationnement insuffisantes.
La CCC a indiqué qu’elle renonçait à dupliquer, le 25 mars 2020.
Le 2 avril suivant, le Conseil d’Etat s’est abstenu de formuler des observations
complémentaires.
La commune de Y ________ a dupliqué le même jour, observant en particulier que le
rapport produit par X ________ s’assimilait à une allégation de partie et que son contenu
n’était pas pertinent pour trancher le litige.
Ces écritures ont été communiquées à X ________, pour information, le 6 avril 2020.
Considérant en droit
1.1 Le recours est recevable (art. 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du 6 octobre
1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). X ________
est propriétaire du n° yy5, bien-fonds contigu aux parcelles sur lesquelles il est prévu de
bâtir le complexe scolaire litigieux. A ce titre, il est particulièrement touché par la décision
du Conseil d’Etat qui rejette son recours administratif et qui confirme la validité du permis
de bâtir critiqué et il dispose d'un intérêt digne de protection à en obtenir un contrôle
juridictionnel (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA). La Cour rappelle qu’en matière de droit
des constructions, le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en
principe la qualité pour recourir (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_170/2018 du 10 juillet 2018 consid. 4.1), étant entendu qu’il est certain ou très
vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions
–
bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée
–
l’atteignant spécialement
(ATF 140 II 214 consid. 2.3 et 136 II 281 consid. 2.3.1).
1.2 La Cour peut s’abstenir de requérir de la commune de Y ________ le dépôt des
projets présentés dans le cadre du concours d’architecture lancé en vue de la
construction du complexe scolaire communal (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA ;
ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1). En effet, ce moyen, dont le
recourant propose l’administration afin de remettre en question la nécessité de la
dérogation liée au projet autorisé, n’apparaît pas déterminant pour juger de la légalité de
ladite dérogation (cf. infra, consid. 4 et 5).
1.3 D’ordinaire, un recours doit être jugé selon la loi applicable à la date de la décision
attaquée, même si cette loi a été modifiée ou abrogée dans l’intervalle, à moins que la
novelle ne soit assortie de dispositions transitoires donnant, dans cette hypothèse,
priorité au droit nouveau, ou à moins qu’un intérêt public prépondérant n’impose une
telle priorité (cf. p. ex. ATF 141 II 398 consid. 2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_171/2018 du 29 août 2018 consid. 7.2 et 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1,
cités in : ACDP A1 18 5 du 28 janvier 2019 consid. 2).
Les dispositions transitoires de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ;
RS/VS 705.1) et de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ;
RS/VS 705.100), approuvée le 8 juin 2017 en Grand Conseil, s’inspirent de cette règle
générale. L’article T1-1 LC veut, en effet, que cette loi s’applique dès son entrée en
vigueur et qu’elle régisse, hormis des exceptions inapplicables ici, toute décision prise
après le 1er janvier 2018 (al. 1). La deuxième phrase de l’article T1-1 OC maintient, en
revanche, l’application de l’ancien droit aux procédures de recours portant sur une
autorisation de bâtir et pendantes au 1er janvier 2018 (cf. p. ex. RVJ 2019 p. 20
consid. 1.2 ; ACDP A1 19 145/153 du 5 mai 2020 consid. 1.4 et A1 18 5 précité
consid. 2).
En l’occurrence, le recours doit être tranché en application de l’ancien droit (aLC et aOC),
puisque le litige trouve son origine dans la décision de la CCC délivrant l’autorisation de
construire, prononcé qui est antérieur au 1er janvier 2018 et dont la légalité doit être
examinée à l’aune du droit applicable au moment où il a été rendu.
2. L’affaire a trait à la construction d’un complexe scolaire avec salle de gymnastique
ainsi que d’un bâtiment d’affectation mixte (habitations, commerces), à proximité du
centre du village de Y ________. Dans son ACDP A1 18 259 du 23 avril 2019 admettant
partiellement le recours de X ________, la Cour de céans avait annulé la décision du
Conseil d’Etat du 7 novembre 2018 et renvoyé l’affaire à cette autorité pour instruction
complémentaire et nouvelle décision. Le Conseil d’Etat s’est conformé à cet arrêt en
requérant de la commune de Y ________ le dépôt d’une demande de dérogation
motivée concernant la distance entre bâtiments, puis en soumettant dite demande à la
CCC et au recourant pour déterminations et, enfin, en statuant sur le recours
administratif que celui-ci a déclaré maintenir. Céans, X ________ affirme que la décision
rejetant ledit recours et confirmant la régularité du permis de bâtir avec la dérogation
précitée n’est pas conforme à la loi, dès lors que cette dérogation ne repose sur aucun
motif valable. Il convient donc d’examiner cette question.
3.1 Au considérant 3 de l’arrêt de renvoi précité, la Cour de céans a retenu que le projet
ne respectait pas la distance légale minimale entre les bâtiments, puisqu’il prévoyait
d’implanter le bâtiment d’affectation mixte à 1 m 75 de celui abritant la salle polyvalente,
la crèche et l’UAPE. Ledit projet devait donc être examiné sous l’angle de la dérogation.
3.2 La Cour rappelle que l’article 10 aLC définit les notions de distance à la limite et de
distance entre bâtiments. La distance à la limite est ainsi la distance horizontale la plus
courte entre la façade et la limite du fonds (al. 1), tandis que la distance entre bâtiments
est la distance horizontale la plus courte entre deux bâtiments et correspond à la somme
des distances légales par rapport à la limite (al. 2). L’article 22 aLC fixe des règles à
respecter en matière de calcul des distances. Il prévoit notamment que la distance à la
limite doit égaler le tiers de la hauteur des façades, mais atteindre au minimum 3 m à
partir de chaque point de façade (al. 1). Au niveau du droit communal, l’article 48 RCCZ
renvoie au droit cantonal pour ce qui concerne les définitions et les mesures notamment
en matière de distance entre bâtiments. Dans la zone mixte C, où se trouve le bien-fonds
concerné, l’article 52bis lettre f RCCZ prévoit, sous le titre « distance », 1/3 de la hauteur
et 3 m au minimum.
3.3 Des dérogations aux prescriptions relatives à l'affectation de la zone à bâtir et aux
autres dispositions en matière de construction peuvent être octroyées par l'autorité
compétente lorsque des circonstances exceptionnelles ou des motifs importants le
justifient et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant des voisins ne s'en trouve lésé
(art. 30 al. 1 aLC). L’article 77 let. a RCCZ ne prévoit rien de fondamentalement différent,
prescrivant que le conseil municipal peut exceptionnellement déroger aux dispositions
du règlement si l'application stricte des prescriptions légales ne s'adapte pas aux
conditions d'un terrain ou d'un programme particulier, et à condition que ni l'intérêt
général ni les intérêts importants des voisins ne soient lésés. Dans les cas où la
délivrance de l'autorisation de construire nécessite une dérogation, celle-ci doit être
requise expressément et motivée dans la demande (art. 37 al. 1 aOC, auquel renvoie
expressément l’art. 9 let. f RCCZ).
Le Message accompagnant l’aLC (BSGC 1995, session ordinaire de novembre 1995,
p. 644 ss, plus spécialement p. 670 ss) est muet sur les notions de « circonstances
exceptionnelles » et de « motifs importants » contenues dans l’article 30 aLC. La
jurisprudence a retenu que l’octroi d’une dérogation suppose une « situation
exceptionnelle » et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente
pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou
communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts
publics et ceux du propriétaire requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des
raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution
architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à
conduire à l’octroi d’une dérogation (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_257/2019 du
24 avril 2020 consid. 4.1 et 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2 ; RVJ 2018
p. 8 consid. 3.1 ; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd. 1988,
p. 193 s.). Même si l’autorité qui délivre le permis de bâtir dispose en la matière d’un
certain pouvoir d’appréciation (cf. Steve Favez, La dérogation en zone à bâtir et ses
alternatives, in : RDAF 2012 I p. 1 ss, p. 8 ch. 3.1.2), il n’en demeure pas moins qu’elle
doit se livrer à cette pesée des intérêts, car une requête de dérogation, qui on l’a vu
suppose une situation exceptionnelle (cf. ég. RVJ 2002 p. 22 consid. 3.5), doit être sous-
tendue par un motif objectif (cf. Benoît Bovay, op. cit., p. 193).
4.1 En premier lieu, le recourant soutient que le cas d’espèce n’est pas constitutif d’une
situation exceptionnelle permettant de déroger à la règle légale en matière de distance
entre les bâtiments. Selon lui, rien n’indique que le projet autorisé est le seul
envisageable. De plus, la dérogation en cause ne serait motivée que par un but
d’optimisation dudit projet, objectif à lui seul inapte à justifier l’octroi d’un permis de bâtir
dérogatoire.
4.2 La Cour relève d’abord que le projet de construction litigieux doit être implanté à
proximité du centre du village de Y ________, sur des parcelles dont l’autorité
communale est propriétaire et qui sont les seules à être affectées à la zone mixte C. Il
se caractérise par la construction d’un complexe scolaire et d’un autre bâtiment dont on
verra qu’il est d’intérêt public (cf. infra, consid. 5.2.1). Le cas est ainsi très spécifique,
voire unique, de par la nature du projet et son implantation dans la zone précitée. Dans
ces circonstances particulières, le risque de créer un précédent susceptible de forger
une pratique dérogatoire généralisée est nul. En outre, ledit projet a été présenté et
approuvé lors d’une session extraordinaire de l’assemblée primaire réunie le 26 mars
le permis de construire s’est substituée au législateur communal par le biais de la
dérogation. En ce sens, on peut considérer que le caractère exceptionnel de la situation
est donné.
A cela s’ajoute que le projet tel que validé par l’assemblée primaire de Y ________ forme
un tout. Bien que celui-ci comporte en surface deux bâtiments clairement séparés,
l’examen des plans des niveaux partiellement ou complètement enterrés montre que
ceux-ci sont accolés pour former un complexe bâti qui s’étend dans toute la partie nord-
ouest de la zone mixte C, notamment sous la place piétonne sise devant l’entrée de
l’école, au niveau de la route de B _________. Pour cette raison, on ne saurait présumer
que l’une de ces constructions puisse être bâtie sans l’autre. Il n’est pas non plus
possible de considérer que le bâtiment d’affectation mixte puisse être implanté sans
difficultés plus au nord, sur l’espace réservé à la place piétonne, afin de respecter la
distance légale avec le bâtiment existant abritant la salle polyvalente, la crèche et
l’UAPE. Une telle solution ne serait en effet pas sans poser une série d’inconvénients
majeurs (cf. infra, consid. 5.2) et, en réalité, elle remettrait en cause l’ensemble du projet,
la distribution des niveaux partiellement ou complètement enterrés (vestiaires de la salle
de sport, locaux techniques, salle multi-usages) devant être intégralement revue. Cela
signifie que, sans la dérogation litigieuse, ce n’est pas seulement le bâtiment
d’affectation mixte qui est remis en question, mais bien l’ensemble du projet de complexe
scolaire. L’impact d’un refus de dérogation aurait ainsi des conséquences rigoureuses
sur l’avenir de ce projet voté en assemblée primaire et autorisé par la CCC. Ladite
dérogation ne peut donc pas être réduite à une simple mesure permettant d’optimiser le
projet de construction.
La Cour rappelle, sur cet arrière-plan, qu’une dérogation vise avant tout à éviter les
solutions trop rigoureuses auxquelles peut conduire, dans certaines circonstances
particulières, l’application des règles ordinaires (cf. ATF 108 Ia 74 consid. 4a,
cité p. ex.in : arrêt du Tribunal fédéral 1C_257/2019 précité consid. 4.1) et que son
octroi suppose, partant, l'existence d'une situation spéciale rendant inopportune la stricte
application de la norme. Dans le cadre du droit des constructions, il existe quantité de
cas spécifiques, particuliers ou exceptionnels, et le plan d'affectation ne peut pas prévoir
une règle ad hoc pour chacun. La dérogation fait dès lors pleinement partie du jeu et
peut être assimilée à une institution ordinaire du droit des constructions (cf. Steve Favez,
loc. cit., p. 14 ch. 4.1.2 et les réf. cit.).
Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, la Cour est d’avis que le cas d’espèce
est très particulier et qu’à ce titre, il est susceptible de faire l’objet d’une dérogation
permettant d’éviter les effets rigoureux de la réglementation en vigueur, à condition que
le résultat de la pesée des intérêts en présence le permette.
5.1 Le recourant affirme que cette condition n’est pas remplie. Il critique à plusieurs
égards la pesée des intérêts à laquelle l’autorité précédente a procédé et conteste les
justifications formulées par la commune de Y ________.
5.2 Celle-ci a légitimé sa demande de dérogation en invoquant plusieurs motifs, dont il
convient d’apprécier ci-après la pertinence.
5.2.1 Elle a d’abord soutenu que le projet litigieux était d’utilité publique et permettait la
mise en œuvre d’un concept fonctionnel visant à exploiter de manière optimale toutes
les synergies entre plusieurs services publics et semi-publics (école, salle de sport,
UAPE, cantine scolaire, centre médical, logements pour personnes âgées), optimisation
qui était d’intérêt public et qui ne pouvait pas être réalisée si les constructions
concernées devaient tenir la distance minimale légale entre bâtiments.
Le recourant critique cette justification. Il affirme, d’une part, que la construction du
nouveau bâtiment projeté à proximité immédiate de celui abritant la salle polyvalente, la
crèche et l’UAPE n’est pas d’intérêt public, puisqu’il est prévu d’y aménager des locaux
commerciaux (au rez-de-chaussée) et neuf logements (trois à chaque étage). La Cour
relève que l’autorité communale a manifesté d’emblée son intention d’attribuer les
surfaces commerciales à la création d’un centre médical et d’aménager les logements
projetés en appartements protégés (cf. avis publié au B. O. n° xxx du xxx 2016). Quoi
qu’en dise le recourant, il appert donc que la municipalité vise à construire un bâtiment
médico-social d’utilité publique à proximité d’autres infrastructures servant elles aussi
des buts d’intérêt public (notamment le complexe scolaire, la salle polyvalente et l’EMS
« C _________ ») et non à réaliser un simple investissement financier. Certes, il est
exact que rien ne contraint formellement la commune de Y ________ à assurer les
affectations précitées en centre médical et en appartements à encadrement médico-
social, attendu que la zone mixte C est à la fois destinée à l’habitation collective, aux
commerces, à l’hôtellerie et aux équipements d’intérêt général (art. 52bis let. a RCCZ).
La Cour n’a toutefois aucune raison sérieuse de douter de l’affectation annoncée
d’emblée par l’autorité communale, qui est seule propriétaire des parcelles concernées
et porteuse du projet. Elle observe d’ailleurs, à l’examen des plans approuvés, que les
logements ont été manifestement prévus pour servir d’appartements protégés (surfaces
modestes entre 49 et 54 m2, sanitaires aménagés pour personnes à mobilité réduite,
portes coulissantes ; cf. les 3 plans d’étages « niveau école & logements »).
L’implantation de ces services destinés à la population sur les parcelles concernées, qui
sont idéalement situées au centre du village, revêt dès lors un intérêt public important. Il
s’ensuit que les critiques du recourant sont mal fondées.
Celui-ci conteste, d’autre part, tout lien fonctionnel entre les deux bâtiments précités,
observant que celui projeté va simplement s’adosser à celui existant au niveau du rez
inférieur, dans un secteur enterré. Dans les faits, ces deux bâtiments étaient donc
clairement cloisonnés, sans possibilités concrètes de passer de l’un à l’autre. Ce constat
est exact : l’examen des plans (cf. notamment « plan_rez/inférieur : niveau entrée école
& commerces/logements_préau scolaire ») montre que les deux bâtiments en question
ne seront pas directement reliés entre eux. Contrairement à ce que soutient le recourant,
cela ne signifie toutefois pas qu’il n’existe aucun lien fonctionnel entre ces constructions
susceptible de motiver leur rapprochement. En effet, l’autorité communale a expliqué
que certaines structures existantes, comme l’UAPE et la cantine scolaire, étaient très
fréquentées et nécessitaient des espaces supplémentaires, raison pour laquelle le
nouveau bâtiment d’affectation mixte comportait, au niveau du rez inférieur donnant sur
la cour de l’école, une salle multi-usages. Celle-ci allait permettre de développer des
synergies entre les divers services offerts au public et de mettre à disposition des
volumes à même de répondre aux besoins croissants des structures publiques
surchargées, créant par ce biais un lien fonctionnel direct entre le centre médical, les
logements sociaux, l’école, la salle de sports et les structures para-scolaires (utilisation
comme salle de cours d’appui ou d’activités créatrices pour l’école, utilisation pour les
besoins de l’UAPE ou de la cantine scolaire, utilisation pour l’organisation de repas
intergénérationnels ou la livraison de repas à domicile pour les résidents des
appartements à encadrement médico-social ; cf. demande de dérogation du 30 juillet
2019 p. 3 s.). Le recourant objecte néanmoins que ce lien fonctionnel pourrait être
maintenu tout en respectant la distance minimale légale entre les bâtiments. La Cour
convient que les synergies mentionnées ci-dessus pourraient être mises en œuvre
même si les deux bâtiments concernés devaient être éloignés d’une dizaine de mètres
pour respecter la distance minimale légale. En effet, on voit mal pour quelles raisons une
telle distance – relativement courte – empêcherait véritablement l’emploi de la salle
multi-usages selon les diverses modalités envisagées par l’autorité communale. Ce
raisonnement demeure cependant très théorique car, dans les faits, il n’est pas possible
d’envisager un déplacement du bâtiment d’affectation mixte vers le nord-ouest sans
créer des incompatibilités avec d’autres parties du projet. A titre d’exemple, la salle multi-
usages se situerait alors dans des volumes enterrés que le projet prévoit de dédier aux
installations
techniques
(cf. « plan_rez/inférieur :
niveau
entrée
école
&
commerces/logements_préau scolaire »). En réalité, la solution que suggère le
recourant revient à remettre en question l’ensemble du projet (cf. supra, consid. 4.2).
Dans ces conditions, la Cour peut retenir comme valable l’argument du lien fonctionnel
entre les bâtiments, même si la portée de cette justification doit être relativisée.
5.2.2 La commune de Y ________ a en outre motivé sa demande en invoquant des
raisons liées à la mobilité et à la sécurité des piétons, en particulier des écoliers pour
lesquels une place d’accès sécurisée a été dimensionnée au nord-ouest du bâtiment
d’affectation mixte projeté, esplanade qui ne pouvait pas être maintenue sans la
dérogation requise. Cette justification apparaît pertinente, dès lors que, pour respecter
la distance minimale entre les constructions, le bâtiment précité devrait être déplacé
d’une dizaine de mètres vers le nord-ouest, réduisant pratiquement à néant la place
piétonne
aménagée
devant
l’entrée
principale
du
complexe
scolaire
(cf. « plan_rez/supérieur : niveau entrée école & commerces/logements_route de
B _________ »).
5.2.3 L’autorité communale a aussi indiqué que le bâtiment existant abritant la salle
polyvalente, la crèche et l’UAPE allait être chauffé par des installations à réaliser dans
le nouveau complexe, ce qui justifiait également un rapprochement entre ces deux
bâtiments pour des raisons d’efficacité énergétique. Si la logique de cet argument est
imparable, la valeur intrinsèque de celui-ci doit être relativisée, dès lors que
l’aménagement de tuyaux de chauffage sur une dizaine de mètres supplémentaires
n’apparaît pas de nature à faire perdre une quantité très importante d’énergie.
5.2.4 Le Conseil d’Etat a ajouté que la demande de dérogation s’inscrivait dans une
volonté de la commune de Y ________ de valoriser les parcelles concernées, dont elle
était propriétaire, et de densifier le centre du village. Selon l’autorité précédente, pareille
démarche était justifiée, dès lors qu’une gestion appropriée des finances publiques était
dans l’intérêt des administrés et que le projet se conformait aux exigences de
l’aménagement du territoire qu’énonçait le plan directeur cantonal approuvé le 1er mai
2019 par le Conseil fédéral, telles que la densification des surfaces destinées à l’habitat
ou le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti. De l’avis de la Cour,
ces remarques sont pertinentes. Elles mettent en lumière le fait que la dérogation requise
par l’autorité communale permet une optimisation du site concerné en termes
d’utilisation du terrain, conformément au principe de gestion rationnelle des biens publics
et à certains buts et principes de l’aménagement du territoire, à savoir « orienter le
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité
de l’habitat appropriée », « créer un milieu bâti compact » et « prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des
surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat »
(cf. art. 1 al. 2 let. abis et b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire – LAT ; RS 700 ; art. 3 al. 3 let. abis LAT). Certes, il est exact, comme le signale
le recourant, que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la
meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à
elles seules pour justifier une dérogation (cf. ATF 107 Ia 216 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2). En l’occurrence, ces raisons ne sont
cependant pas les seules à motiver la demande de dérogation (cf. supra, consid. 5.2.1
à 5.2.3). Quant à l’argument objectant que la densification du centre du village de
Y ________ ne doit pas être assurée par l’octroi de permis de construire dérogatoires,
mais au moyen d’une adaptation de la planification votée par le législatif communal, il
n’enlève rien au fait que, dans le cas particulier, la dérogation exceptionnellement
autorisée est conforme aux buts et principes d’aménagement du territoire précités. Dite
dérogation concerne par ailleurs un projet d’utilité publique présenté en assemblée
primaire et accepté par cette autorité, de sorte qu’on ne saurait l’assimiler à une décision
qui empiéterait sur les prérogatives du législatif communal en matière de planification
(cf. supra, consid. 4.2).
5.2.5 Attendu ce qui précède, la Cour constate qu’il existe plusieurs motifs objectifs qui
concourent à la justification de la dérogation à la distance entre les bâtiments.
Considérés dans leur ensemble, ces motifs peuvent être qualifiés d’importants.
5.3 Cela étant, il convient de déterminer s’il existe des intérêts qui s’opposent à l’octroi
de ladite dérogation et, le cas échéant, d’en apprécier la portée.
5.3.1 A cet égard, le recourant mentionne d’abord des motifs de sécurité incendie, de
salubrité et d’esthétique, en se référant à un rapport établi le 3 mars 2020 par un bureau
d’architectes qu’il joint à sa réplique.
Ces motifs concernent essentiellement l’intérêt public au respect de la règle légale
instaurant une distance minimale entre bâtiments. En effet, en droit des constructions,
les règles de distances tendent à concrétiser des standards minimaux de sécurité,
d'hygiène et de confort : les bâtiments doivent, en principe, être entourés d'un espace
libre, de manière à diminuer le risque d'incendie, à protéger la vie privée, à disposer
d'une lumière du jour suffisante et à éviter, dans une certaine mesure, à leurs résidents
les conséquences de la densification de la population (cf. RVJ 2004 p. 38 consid. 2.1,
ACDP A1 19 145/153 précité consid. 5.3.1 et A1 15 32 du 2 octobre 2015 consid. 5.3
ainsi
que
les
arrêts
cités ;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Neuchâtel 2001, no 857).
La Cour observe qu’en l’occurrence, le projet a été examiné par l’OCF, le 26 août 2016.
Si celui-ci a constaté que les distances entre les bâtiments et avec la limite de propriété
n’étaient pas conformes à celles prescrites par les règles de l’Association des
établissements cantonaux d'assurance incendie (ci-après : AEAI), il a aussi signalé que
des mesures compensatoires avaient été prévues dans un concept de protection
incendie ad hoc. Ainsi, moyennant le respect de ce concept et de certaines conditions,
l’OCF a émis un préavis favorable. La CCC a derechef délivré le permis de bâtir sollicité,
en mentionnant en page 8 dudit permis que les conditions fixées par l’OCF en faisaient
partie intégrante. Sous l’angle de la sécurité incendie, il appert donc que le projet a été
dûment examiné par l’office cantonal spécialisé, y compris quant à la question de la
distance entre bâtiments. Partant, on voit mal quels problèmes de sécurité particuliers la
dérogation litigieuse pourrait poser. Le recourant se borne à affirmer l’existence de tels
problèmes en s’appuyant sur le rapport du 3 mars 2020 cité plus haut, mais celui-ci se
limite à constater le non-respect de la distance légale entre bâtiments et en déduit que
« cette situation pose clairement des problèmes de salubrité et de sécurité », sans
discuter, ni même mentionner, l’avis de l’OCF et les mesures compensatoires prévues.
Dans ces conditions, la Cour ne saurait retenir que des motifs de sécurité incendie
s’opposent à l’octroi de la dérogation litigieuse.
Elle pose le même constat en matière de salubrité, le rapport du 3 mars 2020 déposé
par le recourant énonçant l’existence de problèmes de cet ordre sans toutefois exposer
concrètement en quoi lesdits problèmes consisteraient. La Cour relève d’ailleurs, à
l’examen des plans approuvés, que le bâtiment existant ne comporte que deux
ouvertures vis-à-vis de la façade sud du bâtiment d’affectation mixte projeté. L’une est
une entrée pour l’accès piéton aux escaliers extérieurs, à un niveau où la façade sud du
bâtiment d’affectation mixte ne comporte, elle, aucune ouverture en vis-à-vis (niveau
« commerces ») ; l’autre est une fenêtre qui donne sur le hall d’entrée de la crèche
(cf. ouvertures en traits tillés rouges sur le plan « Façades_sud : école &
commerces/logements »).
Enfin, le recourant se plaint que le projet autorisé vise la construction d’un bâtiment
surdimensionné qui ne respecte pas la loi, qui est mal conçu et qui crée un front bâti en
face de sa parcelle, se référant à l’avis exprimé dans le rapport du 3 mars 2020
(cf. réplique p. 8 s.). En tant qu’elle vise à remettre en question les dimensions du projet
de complexe scolaire, cette argumentation est totalement étrangère à la question de la
dérogation, laquelle n’a trait ni aux dimensions des volumes projetés, ni à l’utilisation de
la densité autorisée dans la zone ; sur ces points, le projet est en effet conforme aux
prescriptions de la zone. Quant aux critiques en matière d’esthétique et d’intégration du
projet dans l’environnement bâti (inadéquation de l’aménagement du projet en placettes
et ruelles inspirées des anciens villages, création d’un front bâti étranger au contexte et
massif en limite de la parcelle du recourant), elles ne portent pas non plus sur la
dérogation, mais ciblent le projet dans son ensemble et, plus spécialement, le bâtiment
du complexe scolaire (cf. infra, consid. 6.3). Il s’ensuit qu’aucun motif d’esthétique qui
s’opposerait à l’octroi de la dérogation n’a été mis en évidence.
Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que, dans le cas particulier, l’intérêt
public au respect de la règle légale en matière de distance minimale entre bâtiments est
faible.
5.3.2 Ensuite, s’agissant des intérêts privés du recourant, la Cour de céans a déjà retenu
dans l’ACDP A1 18 259 (consid. 3.5.4) que ceux-ci ne sont pas touchés par la dérogation
en cause. En effet, celle-ci induit le rapprochement de deux bâtiments en limite sud du
n° yy1. Or, le bien-fonds du recourant jouxte le n° yy1 du côté nord, soit à l’opposé, dans
un secteur où doit être érigé le bâtiment du complexe scolaire. Dans ces conditions, le
non-respect de la distance légale entre les deux bâtiments concernés ne cause aucune
atteinte au droit de propriété du recourant, dont la situation concrète n’est pas péjorée
par cet état de fait.
Dans sa détermination du 5 septembre 2019 devant l’autorité précédente (cf. p. 3 s.),
l’intéressé a affirmé le contraire, exposant que la dérogation octroyée lui portait
préjudice, que le bâtiment d’affectation mixte était visible depuis sa parcelle, qu’il se
trouvait dans le champ de déplacement du soleil et que, si ce bâtiment était implanté à
une distance conforme aux prescriptions de la zone (art. 52bis let. f RCCZ), sa hauteur
devrait être diminuée à 9 m au lieu des quelque 20 m projetés. La Cour relève que
l’article 52bis RCCZ ne fixe pas de hauteur maximale pour les bâtiments de la zone mixte
C, mais prévoit en sa lettre e que « l’altitude maximale est définie par un plan incliné
parallèle à la route cantonale passant par l’altitude de 945.30 m au droit de la façade
sud du bâtiment parascolaire et de 943.05 m en limite nord de la zone mixte C ». C’est
ce plan incliné qui sert de limite à la hauteur des constructions, limite que le bâtiment
d’affectation mixte respecte (cf. plan « coupe/vue sur route cantonale, gabarits/hauteurs
de construction »). En soi, les prescriptions de la zone autoriseraient donc la construction
d’un bâtiment de gabarit semblable et de même hauteur que celui projeté un peu plus
au nord, le long de la route de B _________, tout en respectant la distance avec le
bâtiment abritant la salle polyvalente, la crèche et l’UAPE. La Cour ne peut donc pas
suivre le recourant lorsque celui-ci affirme que, sans la dérogation litigieuse, la hauteur
du bâtiment projeté devrait forcément être diminuée et que la vue depuis sa parcelle serait
plus dégagée. En conséquence, elle maintient que les intérêts privés du recourant ne
sont pas touchés par la dérogation à la distance légale entre les bâtiments.
5.3.3 Attendu ce qui précède, il y a lieu de conclure que les intérêts qui s’opposent à
l’octroi de ladite dérogation sont faibles, voire inexistants.
5.4 Au terme de la pesée des intérêts en présence, force est de constater que ceux qui
motivent l’octroi de la dérogation en cause, considérés dans leur ensemble, sont
prépondérants. En effet, on peut admettre que la plupart des raisons invoquées à l’appui
de la demande de dérogation sont objectivement justifiées et que, dans le même temps,
aucun intérêt public ou privé important ne s’oppose in concreto à la délivrance de ladite
dérogation. Les considérants qui précèdent permettent de comprendre pourquoi, en
considérant tous les aspects du cas particulier, il est possible de s’écarter
exceptionnellement de la règle de droit des constructions, l’intérêt à la dérogation devant
primer sur l’intérêt au respect de ladite règle. Il s’ensuit que l’autorité précédente a
confirmé à bon droit la légalité du permis de bâtir dérogatoire.
La Cour signale par ailleurs que, dans le cadre d’une contestation en matière de
dérogation, l’autorité de recours doit se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans
le pouvoir d'appréciation de l’autorité locale, laquelle dispose d’une marge de manœuvre
pour apprécier s’il y a lieu ou non de déroger au règlement de la zone qu’elle a elle-
même adopté. Or, en l’occurrence, aucun abus ou excès de cette sorte n’a été mis en
évidence.
6.1
Indépendamment de la question de la dérogation précitée, le recourant formule
encore des griefs supplémentaires qu’il convient d’examiner ci-après.
6.2 Dans sa réplique du 4 mars 2020 (p. 8), l’intéressé signale que le projet comporte
une autre dérogation, puisque les deux nouveaux bâtiments projetés, à savoir le
complexe scolaire et l’immeuble d’affectation mixte, ne sont séparés que par une
distance de 4 m, très inférieure à la distance minimale légale entre bâtiments. Il s’appuie
sur le rapport du 3 mars 2020 précité pour soutenir que cette situation n’est pas
admissible sur le plan sécuritaire. Ledit rapport mentionne en page 3 que, « selon les
exigences AEAI, les fenêtres des logements donnant en vis-à-vis du complexe scolaire
devront être fixes et Ei60 en raison de la présence d’un mur de façade […] à moins de
4 m ». Il précise toutefois que « ce constat ne vaut qu’en cas de revêtement de façade
incombustible alors que les élévations évoquent du bois ».
Sur ce point, la Cour rappelle que le projet a fait l’objet d’un examen par l’OCF, lequel
n’a pas ignoré que les distances entre les bâtiments n’étaient pas conformes à celles
prescrites par les règles de l’AEAI. Cet office a signalé que des mesures compensatoires
avaient été prévues dans un concept de protection incendie ad hoc et a ainsi émis un
préavis favorable, moyennant le respect dudit concept et de certaines conditions. La
Cour précise que, selon la directive AEAI 15-15f en matière de distances de sécurité
incendie, celles-ci peuvent être réduites à 4 m entre deux bâtiments de hauteur moyenne
dont les parois extérieures (à l’exception des fenêtres et des portes qui s’ouvrent)
présentent une résistance au feu d’au moins 30 minutes, à condition que la couche
extérieure des deux façades soit composée de matériaux RF1 (cf. ch. 2.2 al. 3), ce qui
est le cas en l’occurrence (cf. préavis OCF). Elle ajoute que, parmi les conditions posées
par l’OCF, figure celle concernant le revêtement des façades avec du bois, dont les
détails de construction devront correspondre au Lignum (isol. RF1). Dans ces conditions,
la Cour estime que l’implantation des deux bâtiments projetés est conforme aux
prescriptions de protection incendie. Pour le reste, le recourant ne fait valoir aucun autre
motif particulier qui s’opposerait à cette implantation, de sorte que ce grief est à rejeter.
6.3 Toujours dans sa réplique (p. 8 s), le recourant émet en outre des critiques tenant à
l’esthétique du projet dans son ensemble, se plaignant du manque d’intégration dudit
projet dans l’environnement bâti existant.
6.3.1
En zone mixte C, l’article 52bis lettre c RCCZ prévoit notamment que les
constructions nouvelles doivent s’harmoniser aux constructions existantes et impose de
soumettre le choix des matériaux à l’approbation de la commune. Au plan cantonal,
l’article 17 alinéa 1 aLC dit que les constructions et installations doivent respecter
l'environnement naturel et bâti dans lequel elles s'inscrivent notamment du point de vue
du volume, de l'emplacement, de la forme, des matériaux et de leur couleur.
L'intégration demandée par ce type de clauses n'est pas une fin en soi, mais un moyen
d'assurer que le site ou le quartier en cause continuent à offrir au regard une impression
somme toute satisfaisante. Le but des prescriptions d'intégration des constructions dans
les sites n'est donc pas d'obliger un constructeur à aligner l'apparence de son projet sur
celle des installations ou bâtiments voisins ; en ce sens, il n’est pas possible d’imposer
une conception de bâtiment ou une qualité architecturale particulière ou de prescrire une
reprise spécifique de matériaux de construction, des formes ou des couleurs présents
dans le voisinage (cf. RVJ 2015 p. 29 consid. 3.2, citée p. ex. in : ACDP A1 19 56 du
3 février 2020 consid. 3.2). Afin de déterminer si, après une éventuelle réalisation du
projet, le secteur continue à offrir au regard une impression somme toute satisfaisante, il
faut pronostiquer son apparence future et la comparer à l'aspect actuel des lieux. A cet
égard, on ne saurait se fonder simplement sur n’importe quel sens esthétique subjectif
(ATF 114 Ia 343 consid. 4b ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_80/2015 du 22 décembre 2015
consid. 2.5.1 et 1C_265/2014 du 22 avril 2015 consid. 4.1 non publié in : ATF 141 II 245 ;
Benoît Bovay, Bien bâtir, les clauses d’esthétique en droit public des constructions,
in : Etudes en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Genève/Zurich/Bâle 2019,
p. 43 ss, no 7 p. 47). Il s’agit, au contraire, de démontrer pourquoi, dans le cas particulier,
une certaine construction ou un certain agencement ne peuvent être satisfaisants ni pour
eux-mêmes, ni pour l’environnement (RVJ 2014 p. 3 consid. 3.2 ; ACDP A1 19 56 précité
consid. 3.2). Les critères à appliquer ne doivent pas refléter une sensibilité spécifique à
certains milieux, mais être généralement admis dans la population (RVJ 2015 précitée
consid. 3.3).
Dans le domaine de l’esthétique et de l’intégration au site, les autorités communales
disposent d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 142 I 162 consid. 3.2.2). C’est
précisément le cas lorsqu’elles examinent la question de savoir si une construction ou une
installation est de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une localité,
d’un quartier ou d’une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_521/2018 du 3 septembre 2019 consid. 4.1.2 et 340/2015 du 16 mars 2016
consid. 6.1.1 ; ACDP A1 16 168 du 15 juillet 2017 consid. 4.2.2).
6.3.2 Le recourant relève que si le projet peut se lire comme la réinterprétation des villages
anciens faits de placettes et de ruelles, « cette reprise littérale d’un tissu bâti ne fonctionne
pas dans le cadre d’un projet de ce type » car « l’échelle des bâtiments – fractionnés
artificiellement en plusieurs volumes pour paraître moins imposants – n’est pas en rapport
et ce pastiche s’effectue ex nihilo à la périphérie de la zone village, sur un site bâti
seulement partiellement ». Il indique aussi que « le long de la route de B _________, le
projet ajoute donc un volume implanté en retrait – plus profond que large – impression
trompeusement faussée par l’agrégation de plusieurs corps de bâtiment. Il en résulte la
création d’un front bâti étranger au contexte et massif, érigé en limite immédiate de [sa
parcelle]. Ce parti conforte malheureusement le bâtiment […] de l’UAPE dont l’implantation
constitue déjà un accident dans ce contexte (cf. réplique p. 8 s. et rapport du 3 mars 2020
p. 6).
Loin de pouvoir faire l’objet d’un consensus général, ces arguments reflètent une
sensibilité esthétique particulière et subjective. La Cour signale d’emblée que le projet
autorisé est le résultat d’un concours dont le jury était composé de plusieurs architectes
(cf. notamment duplique de la commune de Y ________ du 2 avril 2020 p. 6). Cela signifie
que les qualités esthétiques du projet ont été appréciées par des professionnels de la
branche. Ensuite, la Cour relève que les motifs du recourant ciblent plus spécialement le
bâtiment du complexe scolaire, lequel inclut une salle de gymnastique et dont la
destination en fait, par définition, une construction aux dimensions relativement grandes.
Elle rappelle, dans ce contexte, que les constructions projetées respectent les gabarits
prévus dans la zone mixte C, dévolue à l’habitation collective, aux commerces, à
l’hôtellerie et aux équipements d’intérêt général, affectations qui sont toutes susceptibles
de nécessiter des volumes bâtis importants. Elle constate également, à l’instar du
recourant, que le bâtiment du complexe scolaire a été scindé en trois corps étagés, afin
de paraître moins imposant. La Cour remarque encore que les constructions projetées ne
doivent pas s’insérer au sein d’un milieu bâti présentant une totale uniformité
architecturale. Les abords immédiats sont en effet bâtis tant de villas individuelles (au nord
et à l’est, en zone d’extension village) que d’un bâtiment aux dimensions bien plus
imposantes (bâtiment comprenant l’UAPE, la crèche et la salle polyvalente au sud-est) ;
au sud-ouest, de l’autre côté de la route de B _________, se trouve par ailleurs un
bâtiment relativement grand, aménagé sur quatre niveaux et abritant des commerces et
de l’habitat collectif. Partant, la Cour ne peut pas considérer que le projet porté par
l’autorité communale nuit à l’aspect particulier du site. Les griefs formulés à ce propos par
le recourant sont donc rejetés.
6.4
Celui-ci soutient encore que le projet de complexe scolaire viole l’article 4 du
règlement du 23 mars 2005 fixant les normes et directives concernant les constructions
scolaires (RS/VS 400.200), car les espaces extérieurs s’étendent sur une surface
inférieure au minimum légal.
Selon cette disposition, le plan d'aménagement local doit prévoir la réservation des
terrains nécessaires aux besoins scolaires (al. 1). Les surfaces des terrains à prendre
en considération doivent comporter l'aire d'emprise des bâtiments, les espaces
nécessaires à l'aménagement des cours de récréation, des places de jeux, de
gymnastique et de sports ainsi que des préaux couverts, et les espaces verts (al. 3). La
valeur totale des surfaces indiquées ci-dessus doit en principe correspondre à 500 m2
par salle de classe de base admise par le département (al. 4).
Puisque le projet comporte six salles de classe, il devrait en principe s’étendre, à teneur
de la disposition précitée, sur une surface de 3000 m2 (6 x 500 m2). Le recourant affirme
que le secteur concerné, en incluant l’UAPE, occupe une surface d’environ 2400 m2
(60 m de long pour 40 m de large). Il ajoute que l’implantation du complexe scolaire en
cœur de parcelle ainsi que la réalisation d’un bâtiment destiné uniquement à des
activités non scolaires (logements et commerces) réduisent encore l’aire disponible à
environ 1700 m2 (cf. réplique p. 9 et rapport du 3 mars 2020 p. 6). Ces arguments ne sont
pas convaincants. Les calculs opérés par le recourant sont très approximatifs et se
fondent sur une base erronée. Il y a lieu de relever, en particulier, que les quatre
parcelles concernées par le projet de construction forment un mas de 3847 m2
(cf. formule de demande d’autorisation de construire). En outre, le bâtiment d’affectation
mixte comporte, au niveau de la cour d’école, une salle multi-usages notamment
destinée à des activités scolaires ou para-scolaires (cf. supra, consid. 5.2.1), de sorte
que la surface ainsi mise à disposition pour les besoins de l’école devrait être prise en
compte dans le calcul. De plus, le recourant omet de tenir compte d’une aire de jeux déjà
aménagée pour les enfants à proximité immédiate du complexe scolaire (parcelle
no yy6), de l’autre côté de l’impasse D _________, dans un secteur rangé en zone de
constructions et d'installations d'intérêt public. Cette surface, supérieure à 1000 m2,
devrait, elle aussi, être comptabilisée comme terrain nécessaire aux besoins scolaires
au sens de la disposition précitée. Enfin, la Cour remarque que la règle fixant le ratio de
500 m2 par salle de classe de base n’est pas absolue (« en principe »). Pour toutes ces
raisons, il n’y a pas lieu de retenir que le projet viole l’article 4 du règlement précité.
6.5 Enfin, le recourant réitère ses griefs invoquant un nombre insuffisant de places de
parc pour les besoins du complexe scolaire, griefs qui ont déjà été examinés et rejetés
dans l’ACDP A1 18 259. Il n’y a pas lieu d’y revenir céans, mais de renvoyer à la teneur
du considérant 4 dudit arrêt.
7.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
7.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
7.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations
et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 2500 fr., débours
compris (art. 11 LTar).
7.4 La commune de Y ________, qui obtient gain de cause, a sollicité de dépens. L’article
91 alinéa 3 LPJA prévoit cependant qu’aucune indemnité pour les frais de procédure n’est
allouée, en règle générale, aux autorités et organismes chargés de tâches de droit public
qui obtiennent gain de cause. Les dérogations à cette règle générale sont subordonnées à
des conditions particulières que ne définit pas la loi, mais dont la réalisation ne peut se
présumer. Il appartient ainsi aux autorités et organismes intéressés d'établir que ces
conditions sont réalisées dans les affaires où elles demandent des dépens, en motivant leur
requête dans ce sens (cf. p. ex. ACDP A1 18 69 du 22 février 2019 consid. 7.4 et la réf. cit.).
En l’occurrence, la collectivité publique n’expose dans son mémoire aucun argument pour
motiver l’allocation de dépens, de sorte que rien ne permet de s’écarter de la règle générale
que prévoit la disposition précitée. L’allocation de dépens est ainsi refusée.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est rejeté.
Les frais, par 2500 fr., sont mis à la charge de X ________, à qui les dépens sont
refusés.
Aucun dépens n’est alloué à la commune de Y ________.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M ________, pour X ________, à Maître
N ________, pour la commune de Y ________, et au Conseil d'Etat.
Sion, le 26 juin 2020.