A1 17 102
ARRÊT DU 24 NOVEMBRE 2017
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris,
juges ; Ferdinand Vanay, greffier
en la cause
X _________ , recourant, représenté par Maître M _________, avocat
contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CA NTON DU VALAIS , 1950 Sion, autorité attaquée, et ADMI-
NISTRATION COMMUNALE DE Y _________ , autre autorité
(aménagement du territoire)
recours de droit administratif contre la décision du 26 avril 2017
Faits
A. X _________ est propriétaire des parcelles nos xx1 et xx2 du cadastre communal
de Y _________. Ces biens-fonds, situés au lieu dit « A _________ », bordent le
chemin de B _________, entre la voie de chemin de fer CFF et l’autoroute A9, à
proximité immédiate de celle-ci. Ils sont rangés en zone d’affectation différée, à teneur
du plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) et du règlement communal des cons-
tructions et des zones (ci-après : RCCZ), votés par l’assemblée primaire, le 28 juin
1990, et approuvés par le Conseil d'Etat, le 13 mars 1991.
B. Conformément à l’article 34 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’application de
la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcAT ; RS/VS 701.1), l’exécutif commu-
nal a fait paraître au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2015 (p. xxx) un projet de
modifications partielles du PAZ et du RCCZ qui changeaient, en particulier, l’affectation
des nos xx1 et xx2, les rangeant en zone agricole.
X _________ a formé opposition contre ces modifications, le 14 septembre 2015, se
référant notamment à une décision de l’assemblée primaire de Y _________ de 2007
qui acceptait d’affecter ses parcelles à la zone à bâtir et se plaignant de n’avoir pu
participer à l’établissement du nouveau projet de planification locale. Cette opposition a
été maintenue à l’issue d’une séance de conciliation qui s’est déroulée le 8 octobre
suivant.
Quatre jours plus tard, le conseil communal a levé dite opposition, rappelant notam-
ment que le Conseil d’Etat avait refusé, le 4 décembre 2013, d’homologuer les modifi-
cations de planification votées en 2007 par le législatif communal et qui concernaient le
secteur « A _________ ».
Le 1er décembre 2015, l’assemblée primaire de Y _________ a adopté les
modifications partielles du PAZ et du RCCZ, décision qui a été publiée au B. O. n° xxx
du xxx suivant (p. xxx).
C. Le 22 décembre 2015, X _________ a contesté auprès du Conseil d’Etat cette
décision, ainsi que celle du conseil communal écartant son opposition. A l’appui de son
recours, le prénommé a reproché à l’exécutif communal un défaut de coordination et
invoqué une violation de son droit d’être entendu, dès lors que l’autorité communale
n’avait pas mis à l’enquête publique tous les documents relatifs aux modifications par-
tielles du PAZ et du RCCZ. Sur le fond, l’intéressé s’est prévalu d’une violation de l’article
14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700),
estimant que l’affectation des parcelles sises au lieu dit « A _________ » ne respectait
aucun principe clair et était incohérente ; à le suivre, tout le secteur situé entre la voie de
chemin de fer CFF et l’autoroute A9 formait une unité et, à ce titre, aurait dû être affecté
in globo à la zone à bâtir. X _________ a aussi soutenu que l’autorité communale avait
agi contrairement aux règles de la bonne foi, puisqu’elle lui avait de longue date assuré
que les nos xx1 et xx2 seraient affectés à la zone à bâtir. Il a ajouté que le refus de
classer ses biens-fonds en zone constructible ne pouvait pas être justifié par des motifs
tirés de l’ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710).
Le 17 mars 2016, le conseil communal de Y _________ a proposé de rejeter le
recours, dans la mesure où il était recevable, et a déposé un extrait du procès-verbal
de la séance de l’assemblée primaire du 1er décembre 2015.
Consulté, le Service du développement territorial a précisé, le 24 octobre 2016, que les
nos xx1 et xx2 étaient rangés en zone d’affectation différée, selon le PAZ en vigueur, et
qu’une telle zone n’était pas à considérer comme de la zone constructible, mais était
assimilable à la zone agricole. Il s’est en outre référé au préavis du Service de la
protection de l’environnement (ci-après : SPE), délivré le 17 mai 2016 dans le cadre de
la procédure d’homologation, pour qui un classement des parcelles précitées en zone
à bâtir contreviendrait à l’article 16 ORNI. Il a, en conséquence, proposé de rejeter le
recours administratif.
Le 12 décembre 2016, X _________ a maintenu ses motifs et conclusions.
D. Parallèlement à cette procédure de recours administratif, le dossier relatif aux modi-
fications partielles du PAZ et du RCCZ a été transmis au Conseil d’Etat pour homolo-
gation, le 15 janvier 2016.
La consultation des différents services cantonaux s’est étendue jusqu’au 17 janvier
matif paru au B. O. n° xxx du xxx 2017 (p. xxx).
Le 26 avril 2017, le Conseil d’Etat a décidé d’homologuer les modifications partielles du
PAZ et du RCCZ telles que votées par l’assemblée primaire de Y _________, le
1er décembre 2015, avec les modifications publiées au B. O. du xxx 2017. Cette
décision a fait l’objet d’une publication au B. O. n° xxx du xxx 2017 (p. xxx).
Le même jour, l’exécutif cantonal a rejeté le recours de X _________. Il a considéré
que la procédure menée par l’autorité communale était conforme aux exigences tirées
des articles 33 ss LcAT et au principe de coordination. Le Conseil d’Etat n’a en outre
constaté aucune violation du droit d’être entendu de X _________, puisque celui-ci
avait pu faire opposition et participer à l’assemblée primaire et que rien ne permettait
d’admettre que des informations importantes avaient été omises par le conseil
communal. Sur le fond, l’autorité précédente a écarté comme infondés tous les
arguments du prénommé.
E. Dans son recours de droit administratif du 30 mai 2017, X _________ a conclu, sous
suite de dépens, à l’annulation des deux décisions rendues, respectivement, par le
conseil communal de Y _________ et par l’assemblée primaire de cette commune. Il a
aussi requis l’affectation de ses parcelles nos xx1 et xx2 en zone à bâtir. A l’appui de ses
conclusions, le prénommé a soutenu qu’aucune justification n’avait été apportée quant
au fait qu’une telle affectation contreviendrait aux buts et aux principes de l’amé-
nagement du territoire. Il a invoqué, sur ce point, une violation de son droit d’obtenir une
décision motivée. Il a aussi rappelé que le découpage des zones dans le secteur « A
_________ » était contraire à l’article 14 LAT, car il scindait la zone à bâtir en deux
parties séparées par une zone agricole. A le suivre, ledit secteur formait une unité
géographique qui devait conduire à la mise en zone constructible de toutes les parcelles
s’y trouvant. Le recourant s’est également référé aux conclusions du rapport (« étude
xxx ») rédigé en vertu de l’article 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1), ainsi qu’aux engagements pris par « les
anciennes autorités communales » pour affirmer que les nos xx1 et xx2 auraient dû être
rangés en zone à bâtir. En outre, s’agissant des règles découlant de l’ORNI, X
_________ a reproché à l’autorité précédente de s’être soumise au préavis du SPE du
17 mai 2016 sans chercher à en discuter la teneur, rappelant que ce mode de faire
violait son droit d’obtenir une décision motivée. Il a affirmé, au demeurant, que l’ORNI
était inapplicable au cas d’espèce. Le recourant a ajouté qu’un éventuel dépassement
des valeurs limites d’immissions (ci-après : VLI) sur ses parcelles n’avait jamais été
constaté et que, même si tel avait été le cas, il aurait encore fallu évaluer les possibilités
de s’y conformer au moyen de mesures de planification ou de règles topiques de cons-
truction. Il a souligné que toute la zone au sud des nos xx1 et xx2 était bâtie tout en se
trouvant directement sous les lignes électriques, lignes qui, par ailleurs, allaient être
démontées dans un proche avenir. A titre de moyen de preuve, le recourant a sollicité le
dépôt du dossier complet de la cause, ainsi qu’une visite des lieux.
Le 20 juin 2017, le conseil communal s’est référé à la détermination qu’il avait dépo-
sée, le 17 mars 2016, devant le Conseil d’Etat et a indiqué faire siens les arguments de
l’exécutif cantonal ; le lendemain, celui-ci a déposé le dossier de la cause et proposé
de rejeter le recours, rappelant que la clause du besoin pour une extension de la zone
à bâtir sur les parcelles nos xx1 et xx2 n’était pas établie.
Le recourant a maintenu ses motifs et conclusions, le 19 juillet suivant.
Cette ultime écriture a été communiquée aux autorités précédentes le lendemain, pour
information.
Considérant en droit
1.1 En vertu de l'effet dévolutif complet du recours administratif, la décision du Conseil
d'Etat du 26 avril 2017 s'est substituée de plein droit à celle de première instance
(art. 47 et 60 de loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives −
LPJA ; RS/VS 172.6 ; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd.
2011, p. 812). Pour cette raison, les conclusions nos 2 et 3 du recours déposé céans,
qui sont dirigées contre les décisions du conseil communal et de l’assemblée primaire
de Y _________, sont en soi irrecevables, sauf à les comprendre, au vu des critiques
faites au Conseil d'Etat, comme visant le prononcé du 26 avril 2017, seul attaquable
céans (art. 72 LPJA).
En outre, la décision d’affecter l’une ou l’autre partie du territoire communal à la zone à
bâtir est de la compétence de l’autorité locale (art. 3 al. 1 et 11 al. 1 LcAT) et doit
suivre la procédure prévue aux articles 33 ss LcAT. La conclusion n° 4 qui demande le
classement des nos xx1 et xx2 en zone à bâtir est donc elle aussi irrecevable, la Cour
de céans n’ayant pas la compétence formelle, même en cas d'admission du recours,
pour décréter l’affectation de ces biens-fonds en zone constructible.
1.2 Sous ces réserves, le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b et c, 46
et 48 LPJA). Propriétaire des nos xx1 et xx2 que la modification partielle du PAZ et du
RCCZ de Y _________ attribue à la zone agricole, X _________ dispose en particulier
d'un intérêt à contester la décision du Conseil d’Etat qui rejette son recours administratif
(art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. a LPJA). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.
1.3 Le Conseil d’Etat a déposé le dossier complet de la cause, de sorte que la requête
du recourant en ce sens est satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). Il ne
se justifie pas de procéder à une visite des lieux, le dossier comprenant notamment
des plans qui permettent de se représenter parfaitement l’endroit où se situent les par-
celles du recourant (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1, 130 II 425 consid. 2.1 et la jurispru-
dence citée ; RVJ 2009 p. 49 consid. 3b).
2.1 Le recourant reproche d’abord à l’autorité précédente de ne pas avoir motivé sa
décision en ce qu’elle retenait qu’une affectation des nos xx1 et xx2 à la zone à bâtir
contreviendrait aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire. Il invoque une
violation de son droit d’obtenir une décision motivée.
2.2 La jurisprudence admet que l’autorité a l’obligation de motiver ses décisions, exi-
gence déduite du droit d’être entendu des parties à un procès, que prévoit l’article 29
alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101 ; v. aussi art. 29
al. 3 LPJA). Pour satisfaire à cette obligation, l’autorité doit mentionner, au moins briè-
vement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière
que le justiciable puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en con-
naissance de cause (cf. p. ex. ATF 142 I 135 consid. 2 et 138 I 232 consid. 5.1 ; ACDP
A1 16 83 du 16 décembre 2016 consid. 3.2). L'autorité ne doit toutefois pas se pronon-
cer sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (cf.
p. ex. ATF 142 II 154 consid. 4.2 et 137 II 266 consid. 3.2).
2.3 En l’occurrence, la décision attaquée indique au considérant 6 que les parcelles
nos xx1 et xx2 se trouvent à l’extérieur de la zone à bâtir et qu’un classement de ces
biens-fonds dans cette zone s’opposerait à un développement de l’urbanisation vers
l’intérieur du milieu bâti et à la création d’un milieu bâti compact, comme exigé par le
législateur fédéral à l’article 1 alinéa 2 lettres abis et b LAT. Quoi qu’en dise le recou-
rant, ces explications constituent une motivation suffisante, au sens de la jurisprudence
précitée, et permettent de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité précédente
a estimé qu’une affectation à la zone à bâtir serait contraire aux buts et aux principes
de l’aménagement du territoire. Ce premier grief formel doit, dès lors, être écarté.
3.1 Ensuite, le recourant critique le découpage des zones dans le secteur « A
_________ », tel que décidé par l’assemblée primaire de Y _________, le 1er
décembre 2015, et homologué par le Conseil d’Etat, le 26 avril 2017. Selon lui, ce
secteur forme une unité géographique qui doit conduire à la mise en zone à bâtir de
toutes les parcelles s’y trouvant. Il affirme que la création d’une zone agricole isolée à
cet endroit, au milieu de zones constructibles, est contraire à l’article 14 LAT. Il se
réfère aussi aux conclusions d’une « étude xxx » et aux engagements pris par les
anciennes autorités communales pour affirmer que les nos xx1 et xx2 auraient dû être
rangés en zone à bâtir.
3.2 Aux termes de l’article 14 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation
du sol et délimitent, en premier lieu, les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones
à protéger. Ils constituent le moyen essentiel permettant à l’autorité de satisfaire à son
obligation générale de planifier et de concrétiser les buts et principes de l’aménage-
ment du territoire, dans la mesure où les politiques publiques de gestion de l’espace
imposent que le statut juridique de tout périmètre soit défini en relation avec l’ensemble
où il est inséré et que les droits et obligations des propriétaires y soient fixés. La répar-
tition des affectations que prévoit l’article 14 LAT est ainsi le premier moyen de réaliser
l’objectif constitutionnel d’une utilisation judicieuse du sol et d’une occupation
rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.), dont la séparation du bâti et du non-bâti est
l’un des aspects essentiels (cf. Eloi Jeannerat / Pierre Moor, in : Heinz Aemisegger et
al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016,
nos 3, 9 s. et 35 s. ad art. 14 LAT).
Lorsqu’une collectivité publique adopte un plan d’affectation, le modifie ou procède à la
réglementation d’une zone, elle doit le faire en respectant les droits constitutionnels,
notamment la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), la protection de la bonne foi
(art. 9 Cst.) et le principe d’égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst. ; cf. p. ex. arrêt du
Tribunal fédéral 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.1 et 5.1). De jurisprudence,
une décision contrevient au principe d’égalité de traitement lorsqu'elle établit des dis-
tinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'impo-
sent au vu des circonstances (cf. ATF 136 I 297 consid. 6.1, cité p. ex. in ACDP
A1 14 86 du 16 juin 2014 consid. 2.1). L’égalité de traitement a cependant une portée
restreinte de par la nature même du processus d’aménagement du territoire qui, mal-
gré la ressemblance qui pourrait ressortir de la comparaison des parcelles concernées,
peut ou même doit fixer des limites et introduire des différences dont le bien-fondé ne
résulte pas toujours des caractéristiques concrètes intrinsèques de ces parcelles.
L’analyse comparative de parcelles considérées isolément est donc remplacée par un
examen plus large, celui des motifs justifiant des différences de classement dans la
cohérence du plan dans son ensemble et dans la concrétisation qu’il donne sur le
terrain aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire. Quant au principe de
la bonne foi − qui protège dans ce contexte le citoyen dans la confiance légitime qu’il
place dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après
ces assurances − il doit s’appliquer tout en tenant compte qu’en matière d’aménage-
ment du territoire, les décisions des autorités sont par nature sujettes à changement
(v. art. 21 al. 2 LAT), ce qui relativise le plus souvent la légitimité de l’expectative d’un
propriétaire foncier à l’affectation de ses biens-fonds à une zone déterminée (cf. p. ex.
arrêt du Tribunal fédéral 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1 et les réf. cit. ;
ACDP A1 09 187 du 7 mai 2010 consid. 5 et les réf. cit. ; Eloi Jeannerat / Pierre Moor,
loc. cit., nos 40 ss et spéc. nos 47 et 48 ad art. 14 LAT).
3.3 En l’occurrence, selon les plans d’affectation homologués, dans le secteur « A
_________ », cinq parcelles accolées les unes aux autres (nos xx1 à xx4) ont été
affectées à la zone agricole. Leurs limites nord-ouest et sud-ouest sont bordées par C
_________ et B _________, voies communales carrossables au-delà desquelles
s’ouvre une zone d’habitation de faible densité déjà largement bâtie. Au sud-est, la
dernière de ces parcelles (n° xx4) jouxte la zone mixte de faible densité à aménager,
destinée à l’habitat aux conditions que pose l’article 77 RCCZ, parmi lesquelles figure
le respect d’un secteur de sécurité autour de la ligne à haute tension pour les
nouveaux lieux à utilisation sensible. Enfin, au nord-est, une autre route communale
longe ces parcelles, en bordure de l’autoroute A9, au-delà de laquelle la zone agricole
s’étend jusqu’au Rhône.
3.3.1 La Cour estime, en premier lieu, que l’argument du recourant invoquant l’unité
géographique du secteur « A _________ » n’établit pas que le découpage homologué
par l’autorité précédente serait contraire au droit fédéral de l’aménagement du territoire
et, en particulier, à l’article 14 LAT. L’existence d’une limite géographique identifiée sur
le terrain − limite qui, dans le secteur « A _________ », serait constituée par
l’autoroute A9 et qui servirait, en quelque sorte, à séparer la zone à bâtir, au sud-ouest,
de la zone agricole, au nord-est − n’est pas un élément à lui seul décisif pour
déterminer l’affectation des parcelles comprises dans ce secteur. En effet, les limites
de la zone à bâtir doivent être fixées en fonction de plusieurs autres critères et, notam-
ment, en fonction de la clause du besoin et des exigences légales de dimensionne-
ment que prévoit l’article 15 LAT. Pour cette raison, on ne saurait étendre la zone à
bâtir jusqu’à une limite géographique naturelle (p. ex. une forêt, un terrain accidenté ou
un cours d’eau) ou résultant de l’action de l’homme (p. ex. une route) pour la seule
raison que cette limite existe. Il n’est pas contesté que l’autoroute A9 pourrait consti-
tuer une frontière pertinente afin de circonscrire les différentes affectations du territoire
communal, en particulier de séparer le territoire à bâtir et celui qui est voué à l’agricul-
ture ; cette solution ne saurait, par contre, être envisagée comme la seule possibilité
judicieuse, rationnelle et juridiquement valable de délimiter les zones dans ce secteur.
Contrairement à ce que semble vouloir affirmer le recourant, la zone agricole dans
laquelle ont été rangées ses parcelles nos xx1 et xx2 n’est pas une enclave séparant
plusieurs zones constructibles. Ces biens-fonds se trouvent, comme l’a souligné l’auto-
rité précédente, en bordure de la zone à bâtir et, de par cette situation périphérique,
leur affectation à la zone agricole n’est ni manifestement incohérente, ni de facto en
contradiction avec une utilisation judicieuse du sol ou une occupation rationnelle du
territoire.
C’est le lieu de rappeler que les autorités en charge de l'aménagement du territoire
bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs
tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Certes, cette
liberté d'appréciation n'est pas totale, mais il reste que l’autorité de recours doit s'impo-
ser une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de
trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 136 I 265 consid. 2.3 et 135 I 302
consid. 1.2), ce qui est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des
zones d'affectation (cf. ATF 136 I 265 consid. 2.3 et 117 Ia 497 consid. 2e et les arrêts
cités). In casu, la Cour n’a aucune raison de considérer que cette délimitation viole le
droit fédéral de l’aménagement du territoire ; ce premier grief matériel est, partant,
rejeté.
3.3.2 Le recourant justifie aussi un classement de ses biens-fonds en zone à bâtir en
se référant à une « étude xxx ». Il indique que celle-ci a été élaborée à l’appui d’une
demande d’homologation dans laquelle les nos xx1 et xx2 étaient rangés en zone à
bâtir et souligne que son contenu n’a pas été démenti par la suite. Manifestement, le
recourant ne se réfère pas au rapport d’août 2015 du bureau d’ingénieurs xxx, rapport
selon l’article 47 OAT qui figure au dossier sous pièces nos xxx à xxx et qui, lui,
mentionne et justifie un classement des parcelles précitées en zone agricole (secteur
B1 ; cf. rapport p. 4). Le document qu’évoque l’intéressé est probablement le rapport
qui a été produit à l’appui de la demande d’homologation de 2007 et que le Conseil
d’Etat a refusé d’homologuer en 2013. Or, le recourant ne peut rien tirer de cette
précédente demande d’homologation et des pièces produites dans ce cadre, non seu-
lement parce que dite demande n’a pas abouti, mais aussi parce que le contexte
juridique s’est considérablement modifié depuis lors, notamment du fait de l’entrée en
vigueur de la LAT révisée, le 1er mai 2014. En outre, la proposition faite par l’autorité
communale à l’époque n’est aucunement déterminante pour juger de la légalité de la
décision qui affecte différemment les nos xx1 et xx2, légalité que confirment les
développements du considérant précédent.
3.3.3 X _________ invoque encore les engagements pris par les anciennes autorités
communales pour soutenir que les nos xx1 et xx2 auraient dû être rangés en zone à
bâtir. Cet argument tombe toutefois à faux, pour plusieurs raisons. D’abord, le dossier
ne révèle aucune pièce faisant état de promesses claires et fermes quant à un
classement de ces parcelles en zone constructible, seules des possibilités en ce sens
étant évoquées : « l’Administration fera le maximum… » (cf. lettre du 7 juillet 1989),
« le Conseil communal avait fait tout son possible pour obtenir la zone à bâtir… » (cf.
lettre du 29 mars 1990), « les parcelles concernées pourraient être transférées en zone
à construire » (cf. lettre du 8 juin 2010). Ensuite, l’autorité communale compétente pour
en décider est l’assemblée primaire, l’exécutif communal n’ayant qu’un pouvoir de pro-
position. A cela s’ajoute que la décision communale est de toute façon soumise à
l’approbation du canton. Ainsi, en matière d’aménagement du territoire, aucune assu-
rance émanant du conseil communal ne peut en principe être sérieusement prise en
compte. En l’occurrence, c’est en vain que le recourant invoque l’existence de pro-
messes crédibles pour motiver un classement en zone à bâtir.
4.1 Enfin, X _________ critique à plusieurs égards l’application des dispositions de
l’ORNI.
4.2 Entrée en vigueur le 1er février 2000, cette ordonnance fédérale a pour but de proté-
ger l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1). Selon
son article 16, les zones à bâtir ne doivent être définies que là où les valeurs limites de
l'installation au sens de l'annexe 1 sont respectées, ou peuvent l'être grâce à des mesu-
res de planification ou de construction. Sont à considérer les installations existantes,
ainsi que les projets établis conformément au droit de l'aménagement du territoire. Pour
les lignes aériennes et lignes en câbles de transport d'énergie électrique, la valeur limite
de l'installation est de 1 µT (1 micro-tesla) pour la valeur efficace de la densité de flux
magnétique (cf. annexe 1 ch. 14). En outre, l’annexe 2 de l’ORNI définit des VLI qui
doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1).
4.3 Le recourant relève, en premier lieu, que l’ORNI est entrée en vigueur bien après
l’installation des lignes à haute tension qui traversent ses parcelles et qu’elle est inap-
plicable au cas d’espèce, au vu de ses dispositions transitoires et de l’affectation des
biens-fonds concernés, promis à la zone constructible. La Cour ne voit pas à quelles
dispositions transitoires le recourant se réfère. Désigné comme tel, l’article 20 ORNI
n’exclut nullement l’application de cette ordonnance fédérale. D’ailleurs, celle-ci prévoit
des règles spécifiques qui s’appliquent aux « anciennes installations » (art. 3 al. 1 et
art. 7 à 9 ORNI) ; la préexistence des lignes à haute tension que mentionne X
_________ n’est donc pas un motif d’inapplicabilité de l’ORNI. En outre, le prénommé
persiste, à tort, à assimiler la zone différée à une zone constructible.
4.4 Ensuite, le recourant remarque qu’un éventuel dépassement des VLI sur ses par-
celles n’a jamais été constaté et ajoute que, même si tel avait été le cas, il aurait
encore fallu évaluer les possibilités de s’y conformer au moyen de mesures de planifi-
cation ou de règles topiques de construction, comme l’indique l’article 16 ORNI. En
réalité, cette disposition se réfère au respect des valeurs limites de l'installation, au
sens de l'annexe 1, et non au respect des VLI. Or, une étude d’Energie Ouest Suisse
(ci-après : EOS) du 21 avril 2009 indique que, dans le secteur « A _________ », cette
valeur limite d’installation de 1 µT mesurant la densité de flux magnétique se situe à
36 m de l’axe de la ligne 220 kV D _________ (cf. pièce n° 73 et plan répertorié sous
pièce n° 71). Il en découle que la plus grande partie du n° xx2 est exposée à des
valeurs supérieures à cette limite de 1 µT, d’où suit qu’en vertu de l’article 16 ORNI,
cette parcelle n’est pas adéquate pour l’instauration d’une zone à bâtir (v. aussi préavis
du SPE du 17 mai 2016 p. 3, répertorié sous pièce n° 116). On comprend ainsi
pourquoi les autorités de planification ont préféré créer une zone constructible mixte au
sud-est, dans un secteur compact et plus éloigné de cette ligne électrique. Du moment
que la création d’une zone à bâtir n’est pas envisagée dans le périmètre exposé,
l’article 16 ORNI ne contraint nullement lesdites autorités à évaluer les possibilités de
respecter cette valeur limite de 1 µT moyennant des mesures de planification ou
l’introduction de règles topiques de construction. Le recourant n’a donc aucun droit à
ce que cette question soit éclaircie pour sa parcelle n° xx2.
La parcelle n° xx1 n’est pas traversée par la ligne 220 kV D _________, mais par la ligne
125 / 132 kV E _________ (cf. pièces nos 180 et 71). L’étude EOS précitée ne discute
pas explicitement la distance à respecter avec l’axe de cette ligne électrique. Toutefois,
la carte du champ d’induction magnétique y figurant en page 10 (cf. pièce n° 70) définit
aussi dans l’espace la limite de 1 µT pour cette installation. On peut déduire de cette
carte que la limite devrait se trouver au minimum à 15 m (mais plus vraisemblablement
à 20 m ou plus) de l’axe de la ligne électrique, ce qui définit déjà un secteur impropre à
la construction selon l’article 16 ORNI et couvrant une très large part du n° xx1 (v.
aussi préavis du SPE du 17 mai 2016 p. 3, répertorié sous pièce n° 116).
Au vu de ce qui précède, la justification de ne pas étendre la zone à bâtir aux parcelles
du recourant sur la base de l’article 16 ORNI n’a rien d’irrégulier et c’est à tort que le
recourant en conteste le bien-fondé.
4.5 Le recourant ajoute que toute la zone au sud de ces parcelles est bâtie tout en se
trouvant directement sous les lignes électriques ; il invoque une inégalité de traitement
(sur le principe d’égalité de traitement et sa portée en droit de l’aménagement du terri-
toire, cf. supra consid. 3.2). En l’occurrence, l’affectation différente des secteurs dont
fait mention le recourant est objectivement justifiée. En effet, contrairement aux par-
celles nos xx1 et xx2 , le secteur situé au sud était déjà légalisé en zone à bâtir par le
PAZ en vigueur ; dite zone n’a pas été créée par la modification partielle de 2015 et
échappe ainsi aux règles de l’article 16 ORNI. En outre, ce secteur constitue un quar-
tier d’habitation composé de parcelles qui sont déjà presque toutes intégralement
bâties, alors que les nos xx1 et xx2 sont libres de toute construction. Cela explique
pourquoi ces espaces sont affectés à des zones différentes, lors même que tous se
trouvent sous des lignes électriques.
X _________ allègue encore que certaines de ces lignes vont être démontées dans un
proche avenir, citant une lettre du 12 octobre 2015 émanant de la société xxx. En
réalité, selon ce courrier, seule la ligne 125 / 132 kV E _________ serait appelée à être
supprimée, à condition que soit réalisée la nouvelle ligne 380 kV F _________. Le
mode de réalisation de cette ligne électrique est cependant toujours en discussion et
les procédures d’expropriation n’ont pas encore commencé. La Cour ne peut donc pas
considérer que la ligne 125 / 132 kV Y _________ sera supprimée à brève échéance.
Au demeurant, cette suppression ne signifierait pas encore que l’affectation de la
parcelle n° xx1 doive être revue, pour les motifs exposés aux considérants 3.3 et
suivants ci-dessus.
4.6 Enfin, toujours en lien avec l’ORNI, l’intéressé reproche à l’autorité précédente de
s’être soumise au préavis du SPE du 17 mai 2016 sans chercher à en discuter la
teneur, rappelant que ce mode de faire viole son droit d’obtenir une décision motivée.
Ce dernier grief est manifestement infondé, le Conseil d’Etat ayant exposé de manière
régulière les raisons pour lesquelles il tenait ce préavis pour probant et ayant expliqué
pourquoi il n’avait aucun motif de s’en écarter (cf. décision attaquée consid. 6 in fine).
Au surplus, à la lumière des considérants qui précèdent portant sur l’application des
règles de l’ORNI dans le cas d’espèce, la position de l’autorité précédente sur ce point
résiste à l’examen.
5.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable
(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
5.3 Eu égard aux principes de la couverture des frais et de l’équivalence des presta-
tions et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et
25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités
judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à
1500 fr., débours compris (art. 11 LTar).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, avocat, pour le
recourant, à la commune de Y _________, à l’Office fédéral du développement
territorial, à Berne, et au Conseil d’Etat, à Sion.
Sion, le 24 novembre 2017.