Construction supervision complaint is inadmissible; fees upheldGénéré par IA

RVJ / ZWR 2017

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Procédure

Verfahren

ATC (Cour de droit public) du 12 août 2016*–*A1 16 51

Procédure

• Compétences légales du Conseil d’Etat comme autorité de surveillance en matière

de police des constructions (art. 58 et 60 OC ; consid. 1).

• Subsidiarité de la plainte par rapport au recours administratif (consid. 3).

• Le traitement d’une plainte ne débouche en principe pas sur une décision au sens de

l’article 5 LPJA ; des exceptions sont réservées (consid. 4).

• L’article 88 alinéa 1 LPJA autorise le prélèvement d’émoluments et de débours dès

qu’un administré demande ou déclenche une intervention de l’autorité, indépendam-

ment d’une décision consécutive à cette intervention (art. 88 al. 1 LPJA ; consid. 5).

• L’article 88 alinéa 1 LPJA peut être utilisé pour la perception d’émoluments dans des

affaires de surveillance où des dénonciations se heurtent à des non entrées en

matière (art. 88 al. 1 LPJA ; art. 23 al. 1 let. c LTar ; consid. 6).

Verfahren

• Gesetzliche Kompetenzen des Staatsrats als Aufsichtsbehörde im Baupolizeirecht

(Art. 58 und 60 BauV; E. 1).

• Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde zur Verwaltungsbeschwerde (E. 3).

• Die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde stellt grundsätzlich keine Verfügung im

Sinne von Art. 5 VVRG dar; Ausnahmen sind möglich (E. 4).

• Wer eine Amtshandlung veranlasst oder verlangt, kann gemäss Art. 88 Abs. 1 VVRG

zur Übernahme von Gebühren und Kosten verpflichtet werden und zwar unabhängig

davon, ob die Intervention einen Entscheid zur Folge hat (Art. 88 Abs. 1 VVRG; E. 5).

• Gestützt auf Art. 88 Abs. 1 VVRG können auch Abgaben erhoben werden in

Angelegenheiten betreffend Aufsicht, bei denen Anzeigen zu Nichteintretens-

entscheiden führen (Art. 88 Abs. 1 VVRG, Art. 23 Abs. 1 lit. c GTar; E. 6).

Faits

A. En 1996, le Conseil communal de N. autorisa Y. à construire un

mur de clôture à la limite nord de la parcelle n° xxx1 du cadastre

municipal, bien-fonds dont le requérant et son épouse X. sont copro-

priétaires et qui est bâti d’une maison. Cette autorisation notait qu’une

servitude, également inscrite en faveur de la commune, avait été

convenue avec des tiers en raison des règles sur les distances.

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B. Le n° xxx1 jouxte au sud-est le n° xxx2, en copropriété entre les

époux A. et B. qui ont obtenu, le 11 octobre 2010, un permis de bâtir

communal pour la construction d’un nouveau mur de soutènement

remplaçant un mur existant sur leur parcelle. Le projet de cet ouvrage

en zone à bâtir n’avait suscité aucune opposition lors de sa publica-

tion au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2010.

C. En mai 2011, Y. signala au Conseil communal que le mur autorisé

sur le n° xxx2 était quasi terminé et qu’un « contrôle de conformité »,

voire un ordre de démolition, s’imposaient parce que ce mur était trop

proche de la limite, sans que les constructeurs se soient procurés une

servitude remédiant à ce manco de distance.

Les 30 mai et 6 juin 2011, le Conseil communal rejeta la requête du

11 mai 2011 de Y. qui l’avait complétée dans l’intervalle en mention-

nant agir aussi pour son épouse. Ce refus tablait sur l’omission des

requérants de s’opposer à l’octroi de l’autorisation, désormais en

force, du 11 octobre 2010. Il évoquait implicitement la garantie des

situations acquises (cf. art. 3 de la loi du 8 février 1996 sur les

constructions - LC ; RS/VS 705.1), en soulignant que le mur critiqué

était assimilable à une réfection de celui qui préexistait.

D. Le Conseil d’Etat déclara irrecevable la plainte du 6 juillet 2011

dont les époux X. et Y. l’avaient saisi dans cette affaire. Il se référa à la

loi du 5 février 2014 sur les communes (LCo ; RS/VS 175.1) qui confie

à cette autorité la surveillance des communes (art. 114 al. 1) et institue

une plainte que tout intéressé peut déposer, en la motivant, contre les

organes de ces collectivités (art. 153 al. 1), le plaignant ayant alors

droit à une réponse de l’autorité de surveillance (art. 153 al. 2). La pra-

tique privait néanmoins de ce droit les plaignants qui avaient négligé

d’utiliser des moyens juridictionnels où ils auraient pu défendre leurs

intérêts, par exemple la procédure d’opposition ouverte par l’avis au B.

O. n° xxx du xxx 2010 et la procédure de recours administratif en

matière d’autorisation de bâtir (cf. art. 36 ss et 46 al. 1 LC).

Le Conseil d’Etat a, en outre, astreint les époux X. et Y. à payer, soli-

dairement entre eux, un émolument de 493 fr., débours inclus, en

application de l’article 88 alinéa 1 de la loi du 6 octobre 1976 sur la

procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) et des

articles 2 alinéa 3, 3 alinéa 1, 13 alinéa 1 et 23 alinéa 1 de la loi du

11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités

judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8). Les prénommés

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ont été astreints à verser, en sus, 7 fr. en application de l’article 1 de

l’arrêté du 7 octobre 2009 fixant le barème du droit spécial perçu pour

la

promotion

de

la

santé

et

la

prévention

de

maladies

(RS/VS 801.110).

E. Les époux X. et Y. ont déféré céans ce prononcé en concluant au

constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation et à l’allocation

de dépens. Ils ont, en substance, reproché au Conseil d’Etat d’avoir

rendu une décision sur leur plainte au lieu de leur communiquer une

simple réponse à cette plainte comme l’auraient voulu tant l’article 153

alinéa 2 LCo que la jurisprudence (cf. ATF 123 II 402 et 128 II 156).

De surcroît, cette autorité ne pouvait mettre légalement des frais à leur

charge parce que la LTar n’en tarifie que pour des décisions ou des

jugements, soit pour des actes autres que la réponse à une plainte.

(…)

Considérants (extraits)

1. La police des constructions est régie par les articles 49 ss LC et

par l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (OC ;

RS/VS 705.100) adoptée en vertu d’une délégation législative habili-

tant le Conseil d’Etat à édicter des règles de droit en ce domaine

(cf. art. 58 al. 2 let. c LC). Aux termes de l’article 60 alinéa 1 OC, si les

autorités compétentes en matière de police des constructions négli-

gent leurs tâches ou ne sont pas en mesure de les remplir et que des

intérêts publics sont de ce fait menacés, le Conseil d’Etat, en qualité

d’autorité de surveillance de la procédure d’autorisation de construire

et de la police des constructions, doit se substituer à elles et ordonner

les mesures nécessaires. Selon l’article 60 alinéa 2 OC, le Conseil

d’Etat impartit alors à ces autorités défaillantes un délai convenable

pour l’exécution de leurs tâches.

L’article 58 alinéa 2 lettre c LC et l’article 60 alinéa 1 OC rangent expli-

citement les compétences ainsi attribuées au Conseil d’Etat dans ses

attributions d’autorité de surveillance, ce qui justifie d’assimiler ces dis-

positions à des normes de portée spéciale prévalant, dans les affaires

communales, sur les règles plus générales des articles 114 et 153

LCo. Il s’ensuit que, si un Conseil communal s’abstient à tort d’user de

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ses compétences d’autorité ordinaire de police des constructions dans

la zone à bâtir (cf. art. 51 al. 1 LC en relation avec l’art. 2 al. 1 de cette

loi), le Conseil d’Etat devient lui-même autorité de police des construc-

tions, rôle qu’il garde aussi longtemps que le Conseil communal ne

s’est pas plié à l’injonction prévue à l’article 60 alinéa 2 OC.

Ce système a pour corollaire que, dans cette hypothèse, le Conseil

d’Etat doit veiller à faire respecter le droit qu’ont les voisins d’exiger

qu’une procédure de police des constructions soit lancée en raison de

la réalisation d’un ouvrage non autorisé ou s’écartant du permis

délivré au constructeur et de participer à cette procédure, puis de

recourir contre les décisions prises dans ce cadre (cf. là-dessus p. ex.

RVJ 2011 p. 144 ss consid. 2c et les citations).

2. Ici, les époux X. et Y. avaient contesté devant le Conseil d’Etat le

refus du Conseil communal d’engager la procédure de police des

constructions qu’ils avaient sollicitée contre les époux A. et B. Ils l’ont

fait sans indiquer que leur démarche se fondait sur l’article 60 OC.

De son côté, le Conseil d’Etat n’a pas recherché si cette démarche

devait être examinée à l’aune de cette disposition. Il s’est borné à

l’envisager sous l’angle des articles 144 et 153 LCo, seuls textes dont

arguaient les époux X. et Y. qui, loin de prétendre que l’autorité

attaquée les a privés d’une décision rendue sur la base de l’article 60

OC, lui font grief céans d’avoir illégalement rendu une décision dans

une affaire où il aurait dû se contenter de répondre à leur mémoire du

6 juillet 2011 lequel, à les écouter, n’était rien d’autre qu’une plainte

tablant sur la LCo. De plus, les époux X. et Y. n’avancent aucun motif

dénotant que le sort de cette plainte leur paraît laisser indûment

subsister un mur qui aurait dû être supprimé ou rectifié si les règles de

police des constructions avaient été correctement appliquées.

3. La plainte de l’article 153 LCo est, par essence, subsidiaire au

recours administratif de l’article 41 LPJA, de sorte que, dans les

causes où le Conseil d’Etat est compétent à la fois comme autorité de

recours et comme autorité de surveillance, il doit d’abord vérifier si les

plaintes qu’il reçoit satisfont aux réquisits d’un recours et, dans l’affir-

mative, le traiter conformément aux articles 41 ss LPJA, à condition

que le plaignant ne s’y oppose pas, ou qu’il n’ait pas d’avance

renoncé expressément ou tacitement à recourir et choisi volontaire-

ment la plainte plutôt que le recours (cf. p. ex. ACDP A1 05 70 du

24 juin 2005 p. 5 et les citations).

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En l’espèce, la motivation développée dans le recours de droit

administratif du 18 février 2016 des époux X. et Y. suffit à établir a

posteriori qu’en intervenant le 6 juillet 2011 auprès du Conseil d’Etat,

ils lui avaient sciemment adressé une plainte, et non un recours admi-

nistratif, contre le refus du 30 mai/6 juin 2011 du Conseil communal.

S’il en allait autrement, on comprendrait mal pourquoi ils estiment que

le Conseil d’Etat a illégalement opté pour une décision sur leur plainte

plutôt que pour une réponse à celle-ci.

4. Il est généralement admis que le traitement d’une plainte ne

débouche sur une décision au sens de l’article 5 LPJA et n’est

susceptible d’être revu par une juridiction de recours que si, tout en

renseignant l’administré sur la suite qu’a eue sa plainte, cette réponse

change la situation juridique de l’intéressé ou de tiers en diminuant

leurs droits ou en aggravant leurs obligations. Il n’en va pas ainsi

lorsque l’autorité de surveillance déclare irrecevable une plainte au

motif que le plaignant n’a pas défendu ses droits dans une autre pro-

cédure où il lui était loisible de le faire. Une pareille irrecevabilité

n’entre pas dans les prévisions de l’article 5 alinéa 1 lettre c LPJA qui

confère la nature de décision aux mesures adoptées par les autorités

administratives aux fins de déclarer irrecevables des demandes ten-

dant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obliga-

tions. Elle exprime uniquement un refus d’entrer en matière sur une

plainte en raison du caractère subsidiaire de ce type de dénonciation

à l’autorité de surveillance. Dans cette éventualité, le plaignant ne

peut utilement interjeter un recours de droit administratif (art. 72

LPJA ; cf. p. ex. ACDP A1 12 81 du 4 juillet 2012 consid. D-G et les

citations).

5. L’article 77 lettre b LPJA exclut ce recours s’il est dirigé contre le

sort des frais et des dépens dans une cause que le Tribunal ne peut

juger sur le fond. Il est superflu de s’interroger sur les exceptions que

l’article 77bis LPJA apporte à cette exclusion car, même si l’une de ces

exceptions était pertinente, les époux X. et Y. devraient être déboutés

sur la question des frais statués par le Conseil d’Etat.

L’article 63 alinéa 3 LC énonce, en effet, que les frais relatifs à la

police des constructions sont régis par la LPJA qui distingue les frais

en général (art. 88) des frais de recours (art. 89), en spécifiant, pour

les premiers, que celui qui provoque ou requiert une démarche de

l’administration acquitte l’émolument fixé par l’autorité et peut être

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tenu de rembourser tout ou partie des débours (art. 88 al. 1 LPJA). La

notion de frais revient à l’article 1 alinéa 1 lettre d LTar, où on lit que

leur définition appert des articles 3 à 5 de cette loi et de la LPJA.

L’article 3 LTar porte que les frais comprennent les débours de

l’autorité et l’émolument de justice (al. 1), les débours incluant les

dépenses nécessitées par la procédure engagée (al. 2), tandis que

l’émolument est la taxe perçue en contrepartie de l’intervention saisie

de la cause, cette taxe devant couvrir les frais de chancellerie et les

autres frais analogues (al. 3). L’article 5 alinéa 1 LTar prescrit que la

décision de l’autorité sur le montant des débours et des émoluments

est fixée dans le dispositif de toute décision.

Les époux X. et Y. infèrent de l’article 5 alinéa 1 LTar que ces créan-

ces de droit public sont illégales si aucune décision n’est rendue,

notamment si l’affaire se termine sur une réponse de l’autorité de sur-

veillance à une plainte, acte qui, on l’a vu au considérant 4, n’équivaut

pas à une décision. Cette opinion est inexacte, attendu que l’article 1

alinéa 1 lettre d LTar est rédigé de manière à montrer que la définition

des frais ne résulte pas exclusivement des articles 3 à 5 LTar, les-

quels doivent s’interpréter en tenant compte de la LPJA, dont l’article

88 alinéa 1 est conçu de manière à autoriser le prélèvement d’émolu-

ments et de débours dès qu’un administré demande ou déclenche

une intervention de l’autorité et indépendamment d’une décision

consécutive à cette intervention. L’article 5 alinéa 1 LTar n’y change

rien : il veut que l’autorité qui rend une décision intègre à celle-ci la

fixation des débours et des émoluments, ce qui ne signifie pas encore

que ces contributions ne sont pas dues quand l’action de l’autorité ne

se concrétise par aucune décision, solution qui ne se concilierait pas

avec l’article 88 alinéa 1 LPJA.

6. Le grief soulevé sur ce volet du dossier tombe d’autant plus à faux

qu’en visant explicitement n’importe quelle démarche de l’administra-

tion, l’article 88 alinéa 1 LPJA élargit, de fait, le cercle des affaires

administratives, catégorie que l’article 4 de cette loi restreint en prin-

cipe à celles de ces affaires où l’autorité rend des décisions (au sens

de l’article 5 LPJA). De ce chef, l’article 88 alinéa 1 LPJA peut être

utilisé pour la perception d’émoluments dans des affaires de surveil-

lance où des dénonciations se heurtent à des non-entrée en matière.

L’article 23 alinéa 1 lettre c LTar corrobore cette interprétation de

l’article 88 alinéa 1 LTar en arrêtant un tarif identique pour les affaires

du ressort du Conseil d’Etat et pour celles où est compétente l’autorité

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de surveillance des avocats, dont il est notoire qu’elle refuse parfois,

via des irrecevabilités analogues à celles figurant dans le prononcé

entrepris, d’entrer en matière sur des plaintes ou dénonciations de

clients de ces mandataires professionnels.

7. Le calcul des 507 fr. que le Conseil d’Etat a imposés aux époux X.

et Y. n’a pas à être abordé plus avant, du moment que le Tribunal doit

juger le recours et non le motiver dans l’acception des articles 80

alinéa 1 lettre c et 48 alinéa 2 LPJA.

8. Le recours de droit administratif du 18 février 2016 est rejeté, sans

plus ample discussion de sa recevabilité (art. 80 al. 1 let. e, 59 et 60

al. 1 LPJA).

Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a rejeté le

14 décembre 2016 (1C_144/2016)