Road redesign upheld despite parking loss and aesthetic objectionsGénéré par IA

Par arrêt du 31.10.2017 (1C_317/2017), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière

de droit public interjeté par X _________ contre ce jugement*.*

A1 16 256

ARRÊT DU 28 AVRIL 2017

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris,

juges ; Patrizia Pochon, greffière,

en la cause

X_________ , recourant

contre

CONSEIL D'ÉTAT DU CANTON DU VALAIS , autorité attaquée, CONSEIL

COMMUNAL DE M_________ , autre autorité, représentée par Maître N_________

(plan de travaux routiers)

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Nouvel arrêt contre la décision du 24 février 2016

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Faits

A. Par avis inséré dans le Bulletin officiel n° xx du xxx 2014 (p. xxx), la municipalité de

A_________, laquelle a depuis lors fusionné avec celles de B_________, C_________

et D_________ pour former, dès le 1er janvier 2017, la commune de M_________, a

mis à l’enquête publique le projet de réaménagement de l’ensemble de l’espace routier

de l’avenue E_________ de cette localité, de la modification de l’utilisation routière de

cet espace public avec, en particulier, l’installation d’aménagements urbains décoratifs

et structurants, de même que la mise en place d’un espace d’information et de

rencontre.

Ce projet a notamment suscité l’opposition de X_________, propriétaire d’un immeuble

sis à l’avenue E_________, à A_________.

Le 24 février 2016, le Conseil d’Etat a approuvé les plans et documents techniques de

novembre 2014 décrivant le projet de réaménagement de l’avenue E_________ sur le

territoire de la commune de A_________ (ch. 1), ouvrage déclaré d’utilité publique

(ch. 2) ; il a rejeté, en tant qu’elle était recevable, l’opposition formulée par

X_________ (ch. 3), réservé une procédure ultérieure de signalisation routière (ch. 4)

et muni cette décision de diverses clauses accessoires (ch. 5).

B. Le 1er avril 2016, X_________ a déféré céans ce prononcé en concluant, sous suite

de frais et dépens, à son annulation.

C. L’arrêt d’irrecevabilité que la Cour a porté dans cette affaire le 17 juin 2016

(ACDP A1 16 102) fut partiellement annulé sur recours par le Tribunal fédéral le

18 octobre 2016 (arrêt 1C_334/2016). La Cour cantonale avait considéré que le

recours ne répondait pas aux exigences de motivation définies par l’article 48 al. 2 de

de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ;

RS/VS 172.6), applicable par renvoi de l’article 80 al. 1 let. b LPJA, si bien qu’elle

n’était pas entrée en matière. Elle avait retenu que le recourant n’avait pas réellement

pris la peine de critiquer les considérants de la décision du Conseil d’Etat, ni expliqué

en quoi cette autorité avait violé le droit en se fondant sur les rapports et préavis émis

par les différents services cantonaux. En particulier, les nuisances sonores avaient été

pronostiquées par le Service de la protection de l’environnement (SPE) dans un

rapport du 6 janvier 2016, duquel il ressortait que le projet répondait aux prescriptions

légales résumées dans ce passage. L’argumentation de X_________ s’était limitée à

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avancer une opinion contraire, sans discuter celles du SPE et du Conseil d’Etat, si bien

qu’il avait mésusé les règles de motivation. La juridiction fédérale a partagé, sur ce

dernier point, l’opinion de la Cour en écartant ce grief.

La juridiction fédérale a, en revanche, censuré l’arrêt cantonal en tant qu’il déniait à

X_________ tout intérêt à se plaindre de la violation des règles d’esthétique et à

contester la suppression de places de stationnement. Cette opinion a été censurée

comme restreignant à l’excès la notion de qualité pour agir, laquelle doit avoir, en droit

cantonal, la même portée qu’en droit fédéral. La cause a, en conséquence, été

envoyée à la Cour de droit public pour qu’elle statue à nouveau tant sur ces deux

points que sur le sort des frais et dépens.

D. Le juge chargé de l’instruction a sollicité, le 18 novembre 2016, de nouvelles déter-

minations de X_________ et des autorités précédentes.

Le conseil communal s’est déterminé le 15 décembre 2016. X_________ en a fait de

même le 19 décembre 2016, avant de répliquer le 9 janvier 2017. Le conseil communal

a encore dupliqué le 3 février 2017 (sceau postal).

Le Conseil d’Etat n’a déposé aucune détermination.

Considérant en droit

1.1 Au regard des considérants de l’arrêt fédéral de renvoi, le recours est recevable

(art. 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 46 et 48 LPJA).

1.2 En vertu de l’article 61 LTF, les arrêts du Tribunal fédéral acquièrent force de

chose jugée le jour où ils sont prononcés. Dans le cas d’un arrêt de renvoi, l’autorité à

laquelle la cause est renvoyée doit s’en tenir aux motifs de l’arrêt du Tribunal fédéral

(ATF 135 III 334 consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 4A_555/2015 du 18 mars 2016

consid. 2.2 et 6B_434/2014 du 24 novembre 2014 consid. 1.3.2 ; ACDP A1 16 148 du

14 novembre 2016 consid. 1.2 ; v. aussi Jean-Maurice Frésard, in : Bernard Corboz et

al. [édit.], Commentaire de la LTF, 2e éd 2014, n. 16 ad art. 61 LTF).

En l’espèce, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à la Cour de céans pour que celle-

ci examine le bien-fondé des griefs du recourant liés à la suppression des places de

stationnement et à l’intégration dans le paysage et qu’il soit statué sur les frais et

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dépens. Partant, le Tribunal cantonal est lié par cette considération du Tribunal fédéral

et, d’une manière plus générale, par les faits tels que retenus par l’arrêt de renvoi.

1.3 Après avoir accepté la fusion de leurs communes sous le nom de « Commune de

M_________ », le 14 juin 2015, les citoyens de B_________, C_________,

A_________ et D_________ ont également adhéré, le 18 octobre 2015, au contrat de

fusion proposé par les autorités. Celui-ci prévoit que la commune de M_________

reprend tous les droits et obligations des communes fusionnées (art. 14) et règle leurs

affaires pendantes (art. 17).

Cela étant, la commune de M_________ s’est subrogée de plein droit à l’ancienne

commune de A_________, avec effet au 1er janvier 2017 (cf. art. 1 al. 3 et 10 al. 1 de la

décision concernant la fusion des communes municipales de B_________,

C_________, A_________ et D_________, prise en séance du Grand Conseil le xxx

2016, entrée en vigueur le xxx 2016 [cf. B.O. n° xxx du xxx 2016, p. xxx]). Elle dispose

ainsi de la qualité de partie (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 6 let. b LPJA).

1.4 Le Conseil d’Etat a déposé céans le dossier complet de la cause ; la demande du

recourant en ce sens est dès lors satisfaite (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2

LPJA).

2. Le recourant soutient que la suppression des places de parc léserait les

commerçants du quartier. La nécessité de leur maintien n’aurait, à tort, pas été

examinée. En outre, « l’accès à l’avenue E_________ toute entière […] serait

compromis pour les personnes à mobilité réduite ».

2.1 L’article 2 al. 1 de la loi du 3 septembre 1965 sur les routes (LR ; RS/VS 725.1)

précise que les voies publiques sont notamment les routes proprement dites et les

places aménagées.

Selon l’article 25 LR, les voies publiques doivent être construites et aménagées

conformément aux nécessités techniques et économiques du trafic et d'une manière

appropriée à leur classement ; la capacité financière du maître de l'œuvre entre

également en considération. L’article 26 LR dispose que, lors de la construction de

voies publiques, il faut tenir compte des principes reconnus en la matière, notamment

de la protection de la population ainsi que de son milieu naturel et bâti (let. a) ; de la

sécurité du trafic (let. b) ; de la protection des utilisateurs, particulièrement les piétons,

les cyclistes et les handicapés (let. c) ; des transports publics (let. d) ; de la protection

des sites et du patrimoine (let. e) et d'une utilisation mesurée du sol (let. g). Par

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ailleurs, la construction, la correction et la réfection des places de stationnement

communales sont du ressort des communes territoriales et à la charge de celles-ci (art.

28bis al. 1 LR). Ces collectivités s’acquittent de leurs tâches en cette matière

notamment en adoptant des plans d’exécution, comme ceux dont X_________ critique

l’approbation (cf. art. 39 LR).

2.2 La construction, la correction et la réfection d'une voie publique cantonale et com-

munale sont réglées par les dispositions de la LR et sont fixées par un projet

d'exécution ayant force obligatoire. Ce projet peut être établi par le conseil municipal

pour les voies publiques communales (art. 39 al. 1 ch. 2 LR). L’article 39 al. 2 LR

précise que le projet d'exécution contient notamment les indications nécessaires

concernant les rapports de voisinage entre les propriétaires de la voie publique et les

propriétaires fonciers touchés directement ou indirectement par la construction, la

correction ou la réfection de celle-ci (let. a) ; les alignements indiquant les distances à

observer par rapport aux voies publiques, aux voies de chemin de fer, conduites, cours

d'eau, etc. (let. b) ; les plans de situation, le profil normal, les profils en long, les profils

en travers et les plans d'acquisition des terrains (let. c) ; les indications éventuelles sur

l'aménagement des trottoirs ou de chemins pour piétons le long de la chaussée ou des

routes collectrices, sur la concentration des accès en des points de jonction

déterminés, l'adaptation aux exigences du trafic, de la configuration des fonds voisins,

etc. (let. d).

2.3 Les communes disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant au tracé des

voies publiques qui sont de leur compétence. C'est à elles qu'il appartient en particulier

de décider s'il se justifie de maintenir une voie publique communale en l'état, de la

transformer, de la redimensionner ou d'en construire une nouvelle en fonction des

besoins actuels et futurs prévisibles (ACDP A1 12 62 du 4 octobre 2012 consid. 4b et

A1 10 169 du 5 novembre 2010 consid. 3b et les réf. citées).

2.4 Le projet contesté prévoit la modification de l’utilisation routière de l’avenue

E_________ avec, en particulier, la suppression de plusieurs aires de stationnement

public jouxtant directement la parcelle de base du bâtiment dont le recourant est

copropriétaire par étages. Le conseil communal projette de substituer à ces places un

espace public de rencontre pourvu de gradins et orné de statues de bouquetins.

L’argumentation développée à ce propos par le conseil communal et valablement prise

en compte dans la décision querellée table à bon escient sur divers faits dont le

recourant sous-estime, à tort, l’importance : la restructuration de l’espace urbain sur

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l’avenue E_________ en tenant compte des nouvelles circonstances (réaménagement

du centre, considération du parking F_________) tendant à la réalisation d’un

aménagement uniforme sur tout le gabarit de la rue, sans délimitation visuelle précise

d’une voie de circulation, avec éclairage, mobilier urbain adapté au caractère alpin du

site et arborisation adaptée à l’altitude et aux contraintes du lieu, correspond à un

véritable intérêt public et aux standards de l’article 25 LR, vu qu’elle permet la création

d’un espace de rencontre adapté aux besoins actuels, offrant ainsi à toute la

population un cadre de vie plus agréable.

L’on ne saurait suivre le recourant lorsqu’il estime que la suppression des places de

parc porterait préjudice aux commerçants du quartier. En effet, X_________ oublie que

les principaux intéressés, à savoir les acteurs économiques de l’avenue E_________,

se sont montrés favorables au projet. Par ailleurs, le réaménagement prévu permettra

un développement urbanistique attractif ; l’avenue E_________ sera rattachée à son

funiculaire et les futurs gradins offriront une vue panoramique sur les Alpes

valaisannes, redynamiseront le centre de la station et augmenteront son attrait

touristique. Ces éléments vont à l’endroit des intérêts économiques des commerçants

alentours.

De surcroît, la réduction de places de stationnement nécessaires pour ce projet n’en

supprimera qu’un petit nombre, les lieux comportant déjà des parkings, en particulier

celui de F_________, situé à moins de 200 mètres de l’avenue E_________ et dont la

capacité (200 places) est assez grande pour pallier à cette réduction. A ce propos, le

recourant soutient aussi que la suppression desdites places rendrait l’accès à l’avenue

E_________ illusoire pour des personnes à mobilité réduite. Or, le plan détaillé de

l’aménagement de la place E_________ prévoit le maintien de deux places de

stationnement pour personnes avec un handicap, si bien que ce grief est infondé. Puis,

le rapport technique du 20 novembre 2014 indique que le revêtement de surface de la

route tient compte de l’utilisation de la rue par une population importante de personnes

à mobilité réduite, notamment de personnes handicapées en chaises roulantes

(proximité de la Clinique G_________), ce qui démontre que ce besoin a bien été pris

en considération par la commune lors de l’élaboration du projet litigieux.

En conséquence, l’intérêt général d’un espace public, accessible à chacun et redyna-

misant le centre de la station, l’emporte sur le maintien des places de stationnement

supprimées.Le projet critiqué résiste ainsi aux griefs dirigés contre son intérêt public.

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2.5 Reste à savoir s’il ne viole pas le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 de

la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse - Cst. ; RS 101) qui

exige que les moyens mis en œuvre par l’administration restent toujours dans un

rapport raisonnable avec l’intérêt public poursuivi. Ce principe a trois corollaires : une

mesure étatique doit être apte à atteindre le but d’intérêt public visé (aptitude), être

nécessaire pour que ce but puisse être réalisé (nécessité) et enfin être dans un rapport

raisonnable avec l’atteinte aux droits des particuliers qu’elle entraîne (proportionnalité

au sens étroit ; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif*,*Genève/Bâle/Zurich

2011, n. 550 et les réf., p. 187). On rappellera, dans ce contexte, que l'intérêt public au

développement touristique d'une commune pèse ordinairement d'un grand poids dans

la balance des intérêts en présence (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I*,*

Neuchâtel 1984, p. 347 et les réf. ; ATF 98 Ib 499 consid. 7).

Ici, il est évident que l’emplacement choisi, central et également proche de l’arrivée du

funiculaire, se prête de manière adéquate au réaménagement routier prévu. En effet, la

suppression des places de stationnement dégagera la surface nécessaire à la création

d’une place publique qui deviendra, de par sa situation et une fois restructurée selon le

projet en cause, un espace d’accueil, engageant et fluide, à proximité E_________ du

funiculaire et au centre de la station. Le Service des routes, transports et cours d’eau

(SRTE) l’a implicitement constaté en préavisant favorablement le projet, le 16 mars

2015, à charge de l’administration communale de demander, avant le début des tra-

vaux, une approbation et une homologation des marquages et de la signalisation par la

Commission cantonale de signalisation routière (CCSR). Enfin, les objectifs d’aména-

gement liés à la création d’un espace de rencontre susceptible d’accueillir des mani-

festations publiques resteraient lettre morte si les places de stationnement litigieuses

étaient maintenues. La mesure envisagée est ainsi nécessaire et adéquate. Elle ne va

pas au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d’intérêt public légitimes

poursuivis par la commune de M_________, de sorte que le principe de proportion-

nalité est respecté, le recourant n’étant au demeurant pas parvenu à démontrer qu’il

subirait un quelconque dommage en lien avec le projet envisagé par le conseil

communal.

3. Le recourant se plaint de l’intégration des aménagements litigieux dans l’environne-

ment et soulève une violation de la clause d’esthétique.

3.1 D’après l’article 26 let. f LR, lors de la construction de voies publiques, il faut tenir

compte des principes reconnus en matière de protection de la nature et du paysage.

L’article 3 al. 2 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire

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(LAT ; RS 700) énonce que le paysage doit être préservé et qu’il convient notamment

de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que

les installations s’intègrent dans le paysage. Les mesures d’aménagement doivent

tendre à créer et à maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé (art. 1 al. 2 let.

b LAT ; ATF 1P.167/2003 du 3 juillet 2007 consid. 4.2 ; cf. aussi Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6e éd. 2016, p. 326 et 327). Cette

disposition n’exige toutefois pas une mise en veilleuse de la créativité architecturale ou

un style complètement conservateur, la mise en valeur du paysage par des ouvrages

remarquables peut aussi ressortir de ce principe (Pierre Tschannen in : Heinz

Aemisegger et al. [édit.], Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du

territoire, Genève/ Zurich/Bâle 2010, n. 50 ad art. 3 LAT).

L’appréciation de l’esthétique d’un projet est fondée sur sa relation avec un ensemble

d’une certaine durée, qu’il s’agisse du paysage, d’un site, d’une rue ou d’un quartier.

Elle doit reposer non pas sur une approche subjective, mais sur des critères objectifs

et systématiques (ATF 114 Ia 343 consid. 4b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_265/2014

du 22 avril 2015 consid. 4.1). La portée des clauses d’esthétique synthétisée plus haut

dépend ainsi avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question.

S’il s’agit d’un site sensible, porté à l’inventaire ou présentant des caractéristiques

particulières, l’exigence d’intégration sera plus élevée qu’en présence d’un paysage de

moindre intérêt (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006,

n. 27 ad art. 3 LAT).

3.2 Une construction ou une installation s’intègre dans le paysage lorsque son

implantation et ses dimensions n’affectent ni les caractéristiques ni l’équilibre du site et

si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l’originalité (Benoît Bovay et

al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, p. 17 ; RVJ 2014 p. 5 et 6).

Pour qu’un projet se heurte aux réquisits fédéraux de l’article 3 al. 2 let. b LAT (et/ou

de l’art. 26 let. f LR), il doit porter une atteinte grave à un paysage d’une valeur

particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d’une appréciation soigneuse des

divers intérêts en présence (RDAF 1999 p. 410/415 ; cf. aussi art. 3 al. 1 de

l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire - OAT ; RS 700.1).

3.3 Les autorités locales disposent d'un large pouvoir lorsqu'il s'agit d'examiner

l'application de clauses d'esthétique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_133/2010 du 4 juin

2010 consid. 2.1 ; RVJ 2014 p. 9 consid. 4.4).

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• 10 -

Conformément à l’article 3 al. 1 de la loi d'application du 23 janvier 1987 de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT ; RS/VS 701.1), l'aménagement du

territoire communal incombe aux communes. Les communes définissent les

possibilités d'utilisation des différentes zones d'affectation dans un règlement des

zones et des constructions (art. 13 al. 1 LALAT). Ce règlement définit notamment les

modalités de la sauvegarde du paysage et des sites ainsi que des ouvrages dignes de

protection (art. 13 al. 2 let. f LALAT).

3.4 En l’occurrence, comme cela a déjà été relevé, le projet tend à réaliser un espace

public de rencontre avec des gradins orientés sur le panorama des Alpes valaisannes

et surmontés de statues de bouquetins, un éclairage, un mobilier urbain et une

arborisation adaptés à l’altitude et aux contraintes du lieu. Les plans et photos versés

en cause démontrent que le projet dispose d’un rapport réfléchi et voulu avec les

caractéristiques du paysage concerné notamment eu égard à la mise en avant de la

vue panoramique et de l’existence d’un « fil rouge » (revêtement du sol, éclairage et

bouquetins) guidant le piéton tout au long de l’avenue E_________ jusqu’à l’espace de

rencontre. En outre, le projet a été préavisé positivement, le 3 mars 2015, par le

Service du développement territorial (SDT), car l’aménagement prévu allait dans le

sens des principes fixés dans le plan directeur cantonal. Le Service des bâtiments,

monuments et archéologie, section patrimoine (SBMA) a, quant à lui, indiqué le 4 mars

2015 n’avoir aucune remarque particulière à formuler au sujet de ce projet qui s’insère

dans un quartier pour lequel aucune protection spécifique n’a été instituée.

L'argumentation présentée par le recourant, qui se réfère simplement à « la nécessité

de conserver un ensemble architectural et harmonieux avec [l]a région », caractère qui

serait incompatible avec « la création d’une fausse colline, qui plus est surmontée de

bouquetins », ne permet pas de discerner en quoi la création de l’espace public projeté

porterait une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière et serait

inacceptable dans le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts en

présence. En l’absence d’une décision illégale sur ce point, la Cour de céans n’a pas à

substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité communale dans ce domaine où

elle jouit d’une grande marge de manœuvre.

4. Le recourant estime accessoirement que, dans la mesure où l’installation d’une

buvette et de toilettes publiques (« buts principaux du projet ») a été abandonnée, le

« reste du plan d’aménagement a donc perdu sa raison d’être ».

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• 11 -

En réalité, le conseil communal souhaite réaliser un espace public et réaménager de

manière uniforme l’avenue E_________. Il s’ensuit que le projet prévu n’a jamais eu

pour unique justification la construction d’une buvette et de toilettes publiques.

5.1 Le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

5.2 X_________ supportera les frais de justice fixé, eu égard notamment aux

principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr.

(art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le

tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives - LTar;

RS/VS 173.8), sans allocation de dépens (art. 91 a contrario LPJA). Les dépens requis

par la commune lui sont également refusés en application de l'article 91 al. 3 LPJA qui

commande, en règle générale, de refuser les dépens aux autorités qui obtiennent gain

de cause dans un recours, étant précisé que le conseil communal n’a pas expliqué

pourquoi il faudrait déroger à cette norme dans la présente affaire.

Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce

Le recours est rejeté.

Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X_________.

Il n’est pas alloué de dépens.

Le présent arrêt est communiqué à X_________, à M_________, à

Maître N_________, pour le conseil communal de M_________, et au Conseil

d’Etat.

Sion, le 28 avril 2017