Defective staking-out of road project does not nullify procedure absent prejudiceGénéré par IA

A1 16 213

ARRÊT DU 2 FÉVRIER 2017

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Thomas Brunner, président, Christophe Joris, juge, et Frédéric Fellay,

juge suppléant,

en la cause

X_________ SA , recourante, représentée par Maître M_________

contre

CONSEIL D’ÉTAT DU VA LAIS, et COMMUNE DE N_________ , autre autorité,

représentée par Maître O_________

(voie publique)

recours de droit administratif contre la décision du 22 juin 2016

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Faits

A. Par avis inséré au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2015 (p. xxx), la Ville de

N_________ mit à l’enquête publique des travaux d’élargissement et d’aménagement

de la route B_________. Celle-ci doit servir d’accès à la future déchetterie de

A_________, dont le projet avait été lui-même déposé publiquement deux semaines

auparavant (cf. B.O. n° xxx du xxx 2015 p. xxx). En bref, il est prévu d’élargir le côté

ouest de la chaussée existante, sur une section de 190 mètres comprise dans la partie

sud de la route B_________. Le gabarit de 6 mètres prévu doit assurer le croisement

d’une voiture de tourisme et d’un poids lourd.

La correction envisagée met à contribution une surface d’environ 185 m2 courant le

long des parcelles nos xxx1, xxx2 et xxx3, propriété de X_________ SA, ce dont cette

société avait été personnellement avisée par lettre recommandée du 14 décembre

2015 de la Ville de N_________. Le 6 janvier 2016, une rencontre fut organisée sur

place entre X_________ SA, assistée de son architecte, et des représentants de la

municipalité. Le 11 janvier 2016, le tracé fut piqueté à la demande de la société qui, le

14 suivant, forma opposition au projet routier.

B. Le 22 juin 2016, le Conseil d'Etat approuva les plans d'exécution de l’ouvrage,

« sous réserve de l’approbation de [la] déchetterie de A_________ et de l’entrée en

force de la décision » et déclara les travaux d'intérêt public, moyennant diverses

charges et conditions. Il rejeta simultanément l’opposition de X_________ SA. Entre

autres griefs, cette société s’était plainte de l’absence de piquetage du tracé

préalablement à l’enquête publique en arguant, à cet égard, d’une violation de son droit

d’être entendue. Le Conseil d’Etat concéda que cette formalité, prescrite par l'article 42

alinéa 1 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 (LR ; RS/VS 725.1), avait été

méconnue. Cependant, un piquetage défectueux voire absent n'entraînait pas

nécessairement l’invalidation de la mise à l'enquête et de la procédure d'approbation

des plans. Encore fallait-il que les parties aient été privées d’une défense efficace de

leurs intérêts, sans quoi l'exigence du piquetage ne serait qu'une exigence formelle

vide de sens. Or, X_________ SA n’avait pas expliqué réellement en quoi l’irrégularité

critiquée l'avait empêchée de se défendre correctement. De fait, le dossier d’enquête

comportait les informations indispensables à une saine compréhension du projet et

mettait les intéressés en situation de défendre valablement leurs intérêts. Dans ces

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conditions, le moyen tiré d’une absence de piquetage et celui d’une violation du droit

d’être entendu devaient être rejetés.

C. Le 30 août 2016, X_________ SA conclut céans à l'annulation de ce prononcé

communiqué le 29 juin 2016, au « rejet » du projet routier et du plan d’expropriation y

relatif, subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision

au sens des considérants. Dans un unique moyen, la recourante reproche en

substance à l’autorité précédente de n’avoir pas sanctionné la violation pourtant

constante de l’article 42 alinéa 1 LR et celle, qui en était le corollaire, de l’article 29

alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) lui garantissant son

droit d’être entendue.

Le 28 septembre 2016, le Conseil d’Etat proposa de rejeter le recours, qui développait

une argumentation de teneur identique à celle que sa décision avait dûment écartée.

La commune de N_________ conclut également au rejet du recours, le 3 octobre

2016, en réclamant des dépens.

La recourante déposa des remarques complémentaires, le 13 octobre 2016.

Le 24 octobre 2016, la commune de N_________ indiqua n’avoir aucune observation à

émettre sur cette dernière écriture.

Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le recours est recevable (art. 47 al. 2 LR ; art. 72, 78 let. a, 79a let. b, 80 al. 1 let. a-

c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction

administratives - LPJA ; RS/VS 172.6).

2. X_________ SA n’articule aucune critique de fond à l’encontre du projet routier.

Son recours vise à « réparer des manquements de la commune aux règles de

procédure élémentaires » (cf. sa détermination du 13 octobre 2016 p. 2). Dès lors, le

litige consiste exclusivement à déterminer si l’inobservation, non contestée, de

l’obligation de piqueter le tracé préalablement à l’enquête publique (art. 42 al. 1 LR)

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doit conduire à l’annulationde la décision du 22 juin 2016 voire au renvoi du dossier au

Conseil d’Etat, ainsi que le demande la recourante.

3.1 Le piquetage remplit une fonction de publicité relevant du droit d’être entendu

(arrêt du Tribunal fédéral 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3 et les

références). Cette mesure tend à éviter que les tiers concernés omettent d’intervenir à

temps dans la procédure faute d’avoir connaissance du projet (Waldmann/Bickel in :

Waldmann/ Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2e éd.

2016, n° 34 ad art. 30a PA ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berne 2001, n° 918). Sous cet angle, la violation de l’article

42 alinéa LR est demeurée sans effet pour la recourante : il appert que cette dernière

n’a nullement été privée de l’exercice formel de son droit d’opposition (art. 43 LR).

3.2.1 L’autre fonction du piquetage est de permettre aux intéressés de se représenter

plus concrètement le projet (« Visualisierungsfunktion », cf. Marti, Die Bauaussteckung

• bewährte Rechtsschutzeigenheit des Schweizerischer Bau-und Planungsrechts in :

Staats - und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zurich

2012, p. 225). Or, de ce point de vue et contrairement à ce que soutient la recourante

en excipant de la nature formelle du droit d’être entendu, un piquetage défectueux

voire absent n’invalide pas d’office la procédure. Ainsi que l’a relevé à juste titre

l’autorité intimée dans sa décision, pareille issue suppose encore que les intéressés

aient subi un inconvénient de ce fait, sans quoi la répétition de cette formalité ne serait

qu’une exigence formelle vide de sens (arrêt du Tribunal fédéral 1C_348/2011 du 15

mars 2012 consid. 4 in fine confirmant l’arrêt du Tribunal administratif fédéral A-

3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 10.2 ; cf. ég. arrêts du Tribunal fédéral

1C_387/2014 du 20 juin 2016 consid. 5.4, 1C_154/2015 du 22 décembre 2015,

1C_518/2010 du 22 mars 2011 consid. 3.3 ; ACDP A1 15 49 et 51 du 17 septembre

2015 consid. 4.2.1 ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit, n° 918).

3.2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a retenu que la recourante n’avait pas été

entravée dans la défense de ses intérêts, si bien que son grief tiré d’un défaut de

piquetage préalable s’avérait inopérant.

L’intéressée conteste cette appréciation en faisant valoir que la seule consultation des

plans déposés ne lui avait, contrairement à ce que prétendait l’autorité précédente, pas

permis de prendre la mesure des interventions constructives prévues sur la route

B_________. Cette argumentation n’est pas crédible dans la mesure où le tracé a tout

de même été piqueté le 11 janvier 2016, ainsi que le relève la recourante elle-même

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(cf. allégué 16 du mémoire). Or, cette dernière affirme avoir été en mesure, à partir de

là, « de se faire une première idée de l’impact du projet mis à l’enquête sur son

patrimoine » (cf. allégué 17 du mémoire) et, notamment, « de constater qu’elle perdrait

l’usage de nombreuses places de parc, et que des aménagements conséquents se

révéleraient nécessaires pour garantir celui des places restantes » (cf. allégué 18 du

mémoire). Dans ces circonstances, X_________ SA ne peut valablement se limiter à

réclamer l’annulation de la procédure au motif, strictement formel, que le tracé n’avait

pas été piqueté préalablement à l’enquête publique, comme l’exigeait l’article 42 alinéa

1 LR, et s’abstenir de toute discussion matérielle du projet routier.

Certes, le piquetage est intervenu le 11 janvier 2016 seulement, soit sept jours avant

l’échéance du délai d’opposition (qui tombait le 18 janvier ; cf. art. 15 LPJA). La recou-

rante s’en plaint en assurant n’avoir pas pu procéder « à un examen sérieux des

conséquences qu’engendrerait l’expropriation telle que projetée par la Ville de

N_________ sur sa propriété dans un délai de seulement quelques jours ». Elle ne

prétend cependant pas avoir cherché à compléter sa motivation sur le fond

postérieurement au délai d’opposition (cf. art. 12 al. 2 ou 50 LPJA par analogie), ce

qu’elle aurait par exemple pu faire dans la lettre qu’elle avait spontanément adressée à

l’organe cantonal en charge de l’instruction du dossier, le 31 mars 2016 (pièce 9 du

dossier du Conseil d’Etat). Or, elle s’en est abstenue, persistant au contraire à

dénoncer l’inobservation des formalités prévues par l’article 42 alinéa 1 LR alors même

que la municipalité, reconnaissant son erreur, avait fait piqueter le tracé sitôt que

l’intéressée le lui avait demandé. Sur cet arrière-plan, la recourante, qui persévère

dans une attitude purement procédurière, ne peut qu’être déboutée de ses conclusions

en annulation de la décision attaquée ou de renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour

nouvelle décision.

3.2.3 Pour le reste et en tout état de cause, le Conseil d’Etat n’est pas à contredire

lorsqu’il estime que le dossier d’enquête contenait les éléments nécessaires à une

saine compréhension du projet. Force est en effet d’admettre que l'emprise de la voie

publique par rapport aux parcelles voisines ressort clairement du plan de situation

n° xxx4 au 1:500 (pièce n° 2). Ce plan indique, par l’utilisation de couleur spécifique, le

gabarit le chaussée actuelle (en gris), la localisation de l’élargissement prévu (en

jaune) et l’emplacement des accotements et talus (en vert). Avec l’autorité précédente,

il convient de souligner que, s’agissant d’un projet d’élargissement, la représentation

du futur tracé sur le terrain se trouve facilitée par le point de référence que constitue la

route existante. Le recourante, dont on rappellera qu’elle avait participé à la séance sur

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place du 6 janvier 2015 accompagnée de son architecte, déclare ignorer si les remblais

prévus seront constitués sur ses parcelles, s’ils feront partie des surfaces expropriées,

« à défaut s’ils font partie des aménagements à effectuer sur [sa] propriété restante

[…] que l’expropriation rendra nécessaire, s’il s’agit d’esthétisme, s’il s’agit de sécurité,

etc » (mémoire p. 7). Ainsi que l’a relevé à juste titre le Conseil d’Etat, le plan

d’expropriation n° xxx5 (pièce n° 3) montre cependant que les emprises du projet sur

les terrains de X_________ SA comprennent les surfaces nécessaires à

l'élargissement de la chaussée, à l'aménagement de la banquette ouest et des talus.

Dans sa détermination complémentaire du 13 octobre 2016, la recourante maintient

que « la commune ne peut pas évaluer avec précision quel impact aura l’expropriation

sur les expropriés ». Sur ce point, elle reproche singulièrement à la Ville de

N_________ d’avoir, lors de la séance du 6 janvier 2016, fourni des indications « avec

une marge d’erreur de 30 cm », excessive de l’avis de la recourante. L’on ne saurait

toutefois considérer que cette imprécision toute relative empêche X_________ SA de

se représenter les conséquences du projet pour elle : céans, elle assure en effet

qu’elle ne perdra pas 5 places de stationnement, comme le prétendait la Ville de

N_________ dans sa réponse documentée d’un plan de situation du parking de la

recourante (cf. pièce 13 du dossier communal), mais « en tous les cas 7 ». Au surplus,

il sied de renvoyer la recourante à la consultation du plan d’expropriation et des profils

P1 à P6 s’agissant des talutages et de la problématique de différences de niveaux

qu’évoque encore sa dernière écriture. Enfin, il importe de lui rappeler que la

détermination exacte des surfaces qui donneront lieu à indemnisation relève du plan

d'abornement (art. 65 ss LR), de sorte qu’elle ne saurait reprocher aux plans d’enquête

de ne pas être suffisants pour établir « avec exactitude et de manière liante les enjeux

encourus [par elle] du fait de cette procédure d’expropriation ».

3.3 En définitive, le moyen tiré d’une violation de l’article 42 alinéa 1 LR et celui, qui

est son corollaire, de violation du droit d’être entendu, se révèlent impropres à

entraîner l’annulation du prononcé attaqué voire un renvoi du dossier au Conseil d’Etat

pour nouvelle décision.

4.1 Le recours doit, en conséquence, être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

4.2 Cette issue du litige s'impose sans qu'il soit nécessaire d’interroger les parties, qui

ont eu tout loisir de s'exprimer par écrit (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).

4.3 La recourante supportera un émolument de justice fixé, notamment au vu des

principes de couverture des frais et d’équivalence des prestations, à 1500 fr. (art. 89 al.

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• 7 -

1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 sur le tarif des frais et

dépens devant les autorités judiciaires ou administratives - LTar ; RS/VS 173.8). Elle

n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). La commune de

N_________ en a réclamé sans toutefois prétendre ni démontrer que des motifs

particuliers commanderaient de déroger à la règle générale du refus de cette indemnité

aux collectivités qui obtiennent gain de cause (art. 91 al. 3 LPJA).

Prononce

Le recours est rejeté.

Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de la recourante.

Il n’est pas alloué de dépens.

Le présent arrêt est communiqué à Maître M_________, pour la recourante, au

Conseil d’Etat, et à Maître O_________, pour la commune de N_________.

Sion, le 2 février 2017