A1 16 207
ARRÊT DU 5 MAI 2017
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Christophe Joris, juge ; Frédéric Fellay,
juge suppléant
en la cause
V_________,
W_________
et
X_________ ,
Y_________ ,
recourants,
tous
représentés par Maître M_________
contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CA NTON DU VALAIS, autorité attaquée, et COMMUNE DE
N_________ , autre autorité, dans l’affaire qui oppose les recourants à Z_________ ,
intimé, représenté par Maître O_________
(construction ; renonciation à exiger la remise en état des lieux)
recours de droit administratif contre la décision du 22 juin 2016
Faits
A.a La parcelle n° xxx1 à A_________, en zone T2 de la station de B_________
(art. 106 et tableau des zones annexé à l’art. 97 du règlement de construction de
N_________ - RCC, approuvé en Conseil d’Etat les 6 février 2002 et 25 juin 2003),
appartient pour moitié chacun aux enfants de Z_________. Ce terrain de 629 m2
supporte le chalet « C_________ » que le prénommé fut autorisé à agrandir par
décision du conseil municipal de N_________ du 18 novembre 2009 portant
n° xxx2 (cf. dossier CE « contrôle de conformité p. 53 à 72). Les travaux agréés
touchaient le rez supérieur, l’étage et les combles, sans intervention au rez inférieur.
A.b Au cours des travaux, le maître d’œuvre décida, à la suite d’une analyse sismi-
que, de démolir et de reconstruire le garage existant au côté rez inférieur est, ainsi que
les éléments d’annexes construits en 1979.
Lors de l’achèvement du nouveau volume brut, un copropriétaire par étage de la PPE
« D_________ » érigée sur la parcelle de base n° xxx3, attenante au nord du n° xxx1,
intervint, le 25 août 2011, pour signaler une réalisation qui ne lui paraissait pas
conforme au permis de bâtir.
Le 1er septembre 2011, Z_________ requit l’autorisation de modifier le projet autorisé
sous n° xxx2, joignant des plans qui indiquaient essentiellement des travaux au rez
inférieur, soit l’agrandissement du garage au nord-est, la création d’un local à skis,
l’édification d’un mur accompagnant la terrasse et l’aménagement d’un accès à l’est.
La publication de cette demande au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du xxx 2011 suscita
plusieurs oppositions, dont celle de divers propriétaires d’appartements en PPE dans
l’immeuble « D_________ ».
Par décision du 23 décembre 2011, le conseil municipal de N_________ approuva les
plans de cette transformation portant le n° xxx4 et la date du 8 novembre 2011 (CE p.
1 à 30). Il leva simultanément les oppositions, en constatant la régularité de l’implanta-
tion du bâtiment et la conformité des travaux avec le permis antérieur et le RCC.
Le 26 janvier 2012, V_________ et consorts déférèrent ce prononcé auprès du Conseil
d’Etat qui, par décision du 25 avril 2012, admit partiellement leur recours. L’exécutif
cantonal confirma le permis du 23 décembre 2011 en ce qu’il concernait les plans du
premier étage et des combles. Elle l’annula en revanche pour les autres
transformations, notamment pour le mur latéral d'accès au garage, le nouvel escalier
d'accès à l'est et la nouvelle terrasse au rez supérieur. Alors que ces aménagements
étaient prévus dans l’alignement, la municipalité n’avait mené aucun examen sur
l’octroi d’une autorisation exceptionnelle ; au surplus, le dossier ne comportait aucune
trace d’une renonciation inscrite au Registre foncier en faveur de la commune, comme
le demandait pourtant en pareil cas l’article 50 lettre b RCC. Le Conseil d’Etat observa
également qu’en zone T2, la distance minimale à la limite de propriété était de
5 mètres, conformément au tableau des zones. Or, il ressortait du plan de situation du
28 avril 2011 que l’extension du garage est était prévue au-dessous du terrain naturel.
Cependant, à la lecture des plans de la façade sud-ouest et de coupe A-A, la toiture de
la partie agrandie du garage apparaissait au-dessus du terrain naturel. Projetée sur le
plan de situation du 28 avril 2011, elle était implantée à une distance inférieure à la
distance réglementaire de 5 mètres.
V_________ et consorts portèrent vainement leur cause devant le Tribunal cantonal,
qui rejeta leur recours de droit administratif par arrêt A1 12 107 du 9 novembre 2012,
puis devant le Tribunal fédéral, qui les débouta le 24 avril 2013 (1C_657/2012).
B. Le 12 septembre 2014, Maître M_________, qui agissait pour V_________ et
consorts, interpella la commune de N_________ sur « le fait que la surface construite
[était] nettement supérieure à ce qui est prévu par l’article 94 [RCC] ». Elle lui rappela
que cette irrégularité avait été déjà soulevée en mai 2014 par E_________, architecte
qu’avaient mandaté ses clients et dont les calculs avaient mis en évidence un
dépassement de la densité admissible.
Le 18 septembre 2014, la commune de N_________ répondit qu’elle allait
prochainement vérifier la conformité de la construction aux plans autorisés et entrés en
force, en précisant que le courrier du 20 mai 2014 de E_________ n’était pas resté sans
réponse de sa part.
Le 22 septembre 2014, Maître M_________ demanda à pouvoir participer à la visite
des lieux, requête que la commune de N_________ rejeta implicitement en déclarant
qu’elle allait tenir cette avocate informée des résultats du contrôle une fois celui-ci
accompli.
Maître M_________ contesta cette approche le 1er octobre 2014. Elle souligna que le
caractère exécutoire de l’autorisation de construire ne signifiait pas que les normes en
vigueur fussent respectées. Dans ce sens, cette avocate rappela qu’en juin 2014,
E_________ avait procédé à un nouveau calcul de densité tenant compte des
remarques du service communal des constructions et que, selon cet architecte, « la
surface construite […] [était] supérieure aux possibilités de l’art. 97 [RCC], soit
35.68 m2 de plus que la densité autorisée ».
Le 2 octobre 2014, la commune de N_________ accusa réception de cette lettre et
informa Maître M_________ que le service des constructions avait procédé au contrôle
de la construction. Il en ressortait « que la surface de même que l’affectation des
locaux étaient respectées, conformément aux plans autorisés ». L’autorité locale
souligna, à cet égard, « que la problématique liée à la densité fai[sait] partie intégrante
de l’autorisation de bâtir entrée en force suite à l’ordonnance du Tribunal fédéral » et
« que ce point n’[était] plus contestable ». Par contre, « concernant la surhauteur
constatée au niveau du garage, l’Administration communale [allait s’assurer] du
respect de l’autorisation de construire délivrée ».
Le 9 octobre 2014, Maître M_________ requit la commune de N_________ de lui
préciser quelle était la surhauteur constatée et de lui indiquer comment ainsi que dans
quel délai elle entendait s’assurer du respect de l’autorisation de construire.
Le 22 octobre 2014, cette mandataire professionnelle interpella derechef la municipa-
lité afin de pouvoir consulter le dossier et prendre connaissance du rapport concernant
la conformité de la construction de Z_________, en l’avertissant que, sans réponse
d’ici au 30 octobre 2014, ce silence serait considéré comme un déni de justice.
C.a Le 3 novembre 2014, V_________ et consorts déposèrent un recours à l’encontre
de la décision du 2 octobre 2014 auprès du Conseil d’Etat, arguant d’un déni de justice
de la part de la commune de N_________ et d’une violation de leur droit d’être
entendus, en reprochant encore à cette collectivité publique de n’avoir pas procédé
d’office aux mesures de contrôle prévues par les articles 49 ss de la loi sur les cons-
tructions du 8 février 1996 (LC ; RS/VS 705.1).
Le 12 décembre 2014, la commune de N_________ déposa sa réponse en produisant
un rapport de conformité daté du 10 décembre 2014 (CE p. 175).
C.b Statuant formellement au sujet de la différence de hauteur du garage en séances
des 31 mars et 7 avril 2015, le conseil municipal décida de renoncer à ordonner la
remise en état des lieux pour des motifs de proportionnalité. En bref, cette autorité
retint que le garage n’avait pas été réalisé entièrement au-dessous du sol puisqu’une
surhauteur de 4 cm avait été constatée. La distance à la limite n’était donc plus respec-
tée et la construction s’écartait des plans autorisés le 8 novembre 2011. La municipa-
lité rappela ensuite que les prescriptions en matière de distance à la limite assumaient
une fonction protectrice envers le voisinage, en visant à préserver un minimum de
lumière, d’air et de soleil entre les constructions. La construction litigieuse était en
l’occurrence enfouie sous un remblai. Ses façades n’étaient dès lors pas visibles de
l’extérieur, de sorte que le garage ne causait aucun désagrément pour le voisinage. De
plus, la surhauteur de 4 cm n’apportait aucun avantage à l’immeuble. Elle découlait
d’une légère et involontaire erreur d’implantation à la suite de différence de niveau
dans deux relevés du bureau d’ingénieur dont l’altitude différait de 4 cm. Les coûts de
remise en état avoisinaient 128 600 fr. et impliquaient la pose d’un pilier au milieu du
garage afin de garantir la stabilité de la construction, élément qui allait entraver les
manœuvres. Dans ces circonstances, il apparaissait excessif d’exiger de Z_________
qu’il supprime l’irrégularité constatée.
Le 20 juillet 2015, V_________ et consorts interjetèrent un second recours
administratif auprès du Conseil d’Etat contre cette décision expédiée le 16 juin 2015.
Le 29 avril 2016, déférant à une ordonnance du 4 mars 2016 de l’organe d’instruction
du recours, la commune de N_________ déposa notamment les photographies du
garage litigieux (CE p. 221/222), les « plans mentionnant la hauteur autorisée du
garage et la hauteur construi[te] » (CE p. 215 à 220).
L’échange d’écritures relatif au recours du 20 juillet 2015 s’est achevé le 7 juin 2016.
C.c Par deux décisions portées séparément le 22 juin 2016 et communiquées le
27 suivant, le Conseil d’Etat trancha les recours dont l’avaient saisi V_________ et
consorts.
Dans sa décision sur recours du 20 juillet 2015, l’exécutif cantonal confirma la décision
communale prise les 31 mars/7 avril 2015. V_________ et consorts s’étaient plaints de
ne pas avoir été conviés au contrôle de conformité et avaient reproché à la municipalité
d’avoir refusé de se prononcer sur leur demande de consultation du dossier. Sur ce
point, le Conseil d’Etat releva qu’après l’achèvement des travaux, seul l’examen du
respect de l’autorisation de construire et des conditions et charges liées à cette auto-
risation demeurait admissible et que, dans ce cadre, l’article 50 lettre c LC chargeait
les autorités de police de construction de délivrer ou de refuser le permis d’habiter.
Cela étant, en mai 2014, le service des constructions avait inspecté le bâtiment afin de
déterminer si le permis d’habiter pouvait être délivré. Ce permis n’avait pas été octroyé
à Z_________ compte tenu, notamment, de la problématique du garage, de sorte que
la procédure relative au permis d’habiter n’était pas terminée. L’exécutif cantonal
souligna que cette procédure n’intéressait en principe pas les tiers, attendu qu’elle ne
visait qu’à sanctionner le propriétaire en infraction par rapport aux plans autorisés et
aux conditions assortissant le permis de construire. En conséquence, les recourants
n’étaient pas habilités à soulever des griefs « dans la procédure visant à délivrer le
permis d’habiter, en particulier lors de la conformité de la construction aux plans
autorisés et aux conditions de l’autorisation de construire ». Cela étant, leur présence
lors de la visite des lieux ne se justifiait pas. Quant à une éventuelle violation de leur
droit de consulter le dossier, elle avait été réparée en instance de recours administratif.
Pour le reste, le litige se limitait à la décision de remise en état des lieux relative à la
différence de hauteur du garage entre l’autorisation délivrée et la construction finie. Le
plan muni du sceau communal du 11 août 2009 montrait, à ce sujet, une hauteur de
référence du garage à 1495 m 65 alors que le relevé de géomètre du 6 mars 2014
montrait une cote à 1495 m 61. Cette différence restait minime et ne causait aucun
inconvénient au voisinage, le garage étant au surplus couvert par un remblai. Elle
n’apportait pas non plus au requérant un avantage dans l’utilisation du garage. La
pesée des intérêts effectuée par la municipalité respectait le principe de
proportionnalité car le maintien du garage tel que réalisé primait sur l’intérêt public au
rétablissement d’une situation conforme au droit. La commune de N_________ avait
donc renoncé à bon droit à exiger la démolition de cette différence de hauteur.
D. Par deux recours de droit administratif datés du 29 août 2016,V_________ et
consorts entreprirent séparément les décisions portées le 22 juin 2016 par le Conseil
d’Etat, en requérant le Tribunal de joindre les causes A1 16 207 et 208 y relatives.
Dans leur recours A1 16 207, les prénommés conclurent à l’annulation du prononcé
résumé sous lettre C.c ainsi que la décision municipale communiquée le 16 juin 2015.
Ils requirent ensuite le Tribunal « [d’] ordonner une nouvelle vision locale contradic-
toire », « [d’] ordonner une expertise tendant à établir les violations des constructions
aux permis de construire sur la parcelle xxx1, principalement la surhauteur du garage
et la violation de la distance aux limites (notamment mesures par le géomètre officiel
ou tout autre expert de la surface et du volume des bâtiments construits sur la parcelle
xxx1 (chalet et parking), de la hauteur et de la distance entre le corps du bâtiment sis
sur la parcelle xxx1 et la parcelle xxx3), « [de] constater que les travaux réalisés
concernant le garage ne sont pas conformes aux plans autorisés », « [de] constater la
violation de la densité autorisée quant aux constructions érigées sur la parcelle n° xxx1
en l’absence de dérogations et, partant, la nullité des permis de construire octroyés
(dossiers xxx2 et xxx4) » et « [d’] ordonner la remise en état conforme au droit
conformément à l’art. 50 LC aux frais de M. Z_________ dans un délai de 30 jours »,
le tout sous suite de frais et de dépens. La motivation du recours tient sur quelque
treize pages et concentre, sous trois chapitres, des griefs de violation du droit d’être
entendu et de déni de justice (mémoire let. B.a), de constatation inexacte des faits et
d’appréciation arbitraire des preuves (mémoire let. B.b) et de violation des articles 51
LC et 58 de l’ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (OC ; RS/VS
705.100 ; mémoire let. B. c).
Le Conseil d’Etat proposa de rejeter le recours, le 14 septembre 2016, en insistant sur
le fait qu’une différence de hauteur de 4 cm ne causait aucun inconvénient au
voisinage.
Le 13 octobre 2016, dans le délai prolongé qui lui avait été accordé, la commune de
N_________ proposa également le rejet du recours en s’opposant à la jonction des
causes.
Le 31 octobre 2016, Z_________ conclut à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement
à son rejet.
Ces réponses furent communiquées le 3 novembre 2016 aux recourants, qui main-
tinrent leurs conclusions le 9 novembre 2016.
L’instruction s’est close le 10 novembre 2016 par la transmission de cette écriture à
l’intimé et aux autorités précédentes.
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.1 Destinataires directs de la décision attaquée, les recourants sont légitimés à agir
céans (art. 80 let. a et 44 al. 1 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridic-
tion administratives - LPJA ; RS/VS 172.6). Le recours étant régulièrement formé, il
convient d’entrer en matière sous les réserves qui vont suivre (art. 72, 78 let. a, 79a
let. b, 80 let. b et c, 46 et 48 LPJA).
1.2 Les conclusions à caractère constatatoire articulées par les recourants ne sont pas
recevables. Pour qu'une autorité rende une décision de cette nature, il faut en effet que
le requérant démontre un intérêt juridique à obtenir un tel prononcé, cet intérêt faisant
en principe défaut lorsqu'une décision constitutive ou formatrice est, comme en
l’espèce, envisageable (p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_161/2010 du 21 octobre
2010 consid. 3.1 ; E. Poltier/P. Moor, Droit administratif, vol. II, 3ème éd. 2011, p. 808).
1.3 Les recourants demandent de joindre les causes A1 16 207 et A1 16 208, requête
non motivée à laquelle le Tribunal, qui dispose à cet égard d’un large pouvoir
d’appréciation (T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 1 ad art. 17), ne donnera pas
suite. Si les deux recours du 29 août 2016 se rapportent l’un et l’autre à la construction
érigée par Z_________ sur la parcelle n° xxx1, ils sont toutefois dirigés à l’encontre de
décisions prises séparément par le Conseil d’Etat relativement à des objets distincts :
l’un des prononcés entrepris contrôle la légalité du renoncement de la commune de
N_________ à exiger la remise en état relativement à la surhauteur du garage (A1 16
- ; la décision communale examinée représente, à cet égard, l’aboutissement de la
procédure de régularisation visée par l’article 51 LC. Le second discute des modalités
de la procédure de contrôle de conformité et statue, dans ce contexte, sur un grief de
déni de justice articulé à l’endroit de la municipalité, à qui les recourants reprochaient
de n’avoir pas entrepris les démarches nécessaires au rétablissement d’une situation
conforme au droit (A1 16 208). Dans ces conditions, les recours seront traités
séparément (cf. RVJ 2011 p. 139 consid. 2).
2.1 Corollaire de ce qui précède et de la règle selon laquelle la décision attaquée
délimite, à l'égard du recourant, le cadre matériel admissible de l'objet du litige
(p. ex. B. Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 554), les griefs et conclu-
sions touchant à la problématique de déni de justice dans le cadre du contrôle de
conformité, aspect relevant de la décision prise sur le recours du 3 novembre 2014 et
de la cause A1 16 208, devraient être écartés, respectivement déclarés irrecevables.
Dès lors que les recourants les reprennent dans leur recours de droit administratif
dirigé à l’encontre de la décision des 31 mars/7 avril 2015 confirmée en Conseil d’Etat,
le Tribunal s’y arrêtera néanmoins pour relever ce qui suit.
2.2 En substance, V_________ et consorts font valoir que leur dénonciation du
12 septembre 2014 portait non seulement sur la différence de hauteur du garage et la
violation des règles sur les distances aux limites, mais également « sur la violation de
la densité autorisée, en l’absence de dérogation », en rappelant, sur cet arrière-plan,
qu’ils avaient requis « la remise en état de l’ensemble de la construction ». Ils se
plaignent à cet égard du fait que la décision prise en séances du 31 mars/7 avril 2015
« ne porte que sur la remise en état du garage et ne traite aucunement de la remise en
état de l’ensemble de la construction qui a également été construite en violation des
dispositions applicables en la matière et des plans autorisés ».
2.3 Les recourants ne sont cependant pas sans savoir que le Conseil d’Etat a porté
une décision séparée, le 22 juin 2016, sur leur recours pour déni de justice du
3 novembre 2014 qui reprochait à la municipalité, au regard d’un dépassement
prétendu de densité, de ne pas avoir agi afin de rétablir une situation conforme au
droit. Cette problématique a été dûment traitée par l’exécutif cantonal. Elle relève de la
cause A1 16 208 tranchée parallèlement ce jour par la Cour de céans (cf. supra
consid. 1.2 et 1.3) dans un arrêt rappelant que le voisin ne peut, dans le cadre de la
procédure de contrôle, remettre en cause la légalité formelle et matérielle du permis de
construire entré en force mais seulement arguer de la non-conformité du projet réalisé
par rapport aux plans approuvés (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_279/2011 du
7 octobre 2011 consid. 5 ; RVJ 2011 précitée consid. 2c). La contestation portant sur le
respect de l’indice d’utilisation admissible en zone T2, selon les dispositions du RCC,
n’est partant pas recevable. Son traitement n’est pas non plus à envisager sous l’angle
d’une prétendue nullité des permis de construire xxx2 et xxx4 « en l’absence de
dérogation » (cf. conclusion n° 5 4e tiret), une éventuelle irrégularité sur ce point ne
revêtant pas le degré de gravité suffisant pour entraîner une telle conséquence
(cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_318/2015 du 7 septembre 2015 consid. 5). Ces
constats épuisent les griefs de déni de justice et de violation de l’obligation de motiver
articulés par les recourants, qu’il sied au surplus de renvoyer à la lecture des consi-
dérants 3.1, 3.2 et 4.3 de l’arrêt A1 16 208.
3.1 Les recourants considèrent avoir été privés, en violation de leur droit d’être enten-
dus (art. 29 al. 2 Cst.), de la possibilité de participer au contrôle de conformité effectué
par le service communal des constructions.
3.2 Ce grief formel est à rejeter. V_________ et consorts perdent en effet de vue qu’il
revient à la municipalité, qui peut déléguer cette tâche, de veiller d’office à ce que les
projets soient exécutés conformément aux plans autorisés (art. 58 al. 1 let. d OC).
Dans ce contexte, le voisin dénonciateur a droit à ce que l’autorité prenne en compte
sa dénonciation et, cas échéant, prononce le rétablissement d’une situation conforme
au droit, à peine de commettre un déni de justice dont ce voisin est habilité à se plain-
dre (RVJ 2011 p. 139 consid. 2c ; ACDP A1 2005 174 du 23 novembre 2005 consid. 3b
in : RDAF 2006 I p. 399 ss ; U. Zimmerli, Das öffentliche Nachbarrecht in : Baurechtsta-
gung 1985 I p. 67 ; B. Knapp, Le maître de l’ouvrage et ses voisins - du projet à la fin du
chantier in : Journée du droit de la construction 1985, p. 71). Cependant, les contrôles
de conformité - qui peuvent être réalisés tout le long du chantier, et en certaines cir-
constances particulières, hors la présence du propriétaire ou du maître de l’ouvrage -
restent l’affaire de la police des constructions. D’ailleurs, les injonctions et communica-
tions prises dans le cadre de ces contrôles n’ont pas à être communiquées aux tiers ;
seule la décision relative à un éventuel complément ou modification de projet doit l’être
(cf. C. Fritzsche/P. Bösch/T. Wipf, Zürcher Planungs-und Baurecht, vol. I, 5e éd. 2011,
p. 396, 397 et 399). Ces opérations de contrôle n’ont, à l’instar de la visite litigieuse
(effectuée en vue de délivrer le permis d’habiter), ainsi pas à être menées en présence
du voisin dénonciateur, dont on pourrait tout au plus envisager qu’il y participe à la
demande de l’organe de contrôle si celui-ci estimait la présence de ce tiers nécessaire
à l’éclaircissement de certains faits. Or, dans le cas particulier, les recourants ne pré-
tendent pas que, sans leur concours, le service communal ne pouvait correctement
exécuter sa mission ou ne pas être en mesure d’éclaircir certains points précis. Pour le
reste, leurs différents griefs, dont certains sont exorbitants au litige, telle la question du
respect de l’indice de densité, peuvent être valablement tranchés par le Tribunal au vu
du dossier, partant sans qu’il soit nécessaire de procéder à l’inspection des lieux que
V_________ et consorts réclament céans (cf. infra consid. 5.2).
4. Au fond, le litige consiste à déterminer si le renoncement de la commune de
N_________ à exiger la remise en état du garage procède d’une saine application du
droit, ce que contestent les recourants.
4.1 En cas de refus de l’autorisation de construire, l’autorité décide simultanément si
et dans quelle mesure l’état conforme au droit doit être rétabli (art. 51 al. 2 let. d LC) en
tenant notamment compte du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst. ; art. 58
al. 2 OC). Selon la jurisprudence (p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_292/2016 du
23 février 2017 consid. 5.1 et les références), l'ordre de démolir une construction
édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est, en
soi, pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à
ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public
lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître
de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore
s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'atten-
dre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'évi-
ter les inconvénients qui en découlent pour lui.
4.2 Arguant, dans ce contexte, d’une constatation inexacte des faits, V_________ et
consorts contestent les 4 cm de surhauteur retenus par les autorités successives.
Selon eux, la dalle du garage émargerait du terrain naturel de quelque 10 à 15 cm.
Dans sa réponse au recours, la municipalité réfute cette assertion et persiste à tabler
sur une différence de 4 cm, expliquant que « le relevé du géomètre approuvé par le
Conseil communal le 11 août 2009 mentionne une hauteur de référence pour le garage
de 1496 m 65 alors que le relevé du géomètre du 6 mars 2014 montre une hauteur de
référence de 1495 m 61, soit une différence de 4 cm ». Le Conseil d’Etat s’est référé à
ces mêmes indications.
Celles-ci apparaissent toutefois d’une pertinence douteuse. Les admettre reviendrait
en effet à constater que le garage n’a pas été rehaussé, mais plutôt renfoncé de 4 cm.
Ensuite, la référence manuscrite de 1496 m 65 ressort du plan de situation du 20 avril
2009 portant le sceau d’approbation communal du 11 août 2009 (CE p. 218) ; ce docu-
ment fait donc partie du dossier n° xxx2, dont il est constant qu’il ne prévoyait aucune
intervention au niveau du rez inférieur, où se situe justement le garage litigieux (supra
let. A.a). Celui-ci a été démoli puis reconstruit au cours des travaux, ce qui a conduit
Z_________ à solliciter une autorisation complémentaire (dossier n° xxx4) portant sur
la modification du projet autorisé sous n° xxx2 (supra let. A.b). L’on ne saurait dès lors
valablement se référer aux relevés mentionnés dans les plans relatifs au projet agréé
le 18 novembre 2009. Il convient en outre de garder à l’esprit que, dans sa décision du
25 avril 2012, le Conseil d’Etat avait censuré l’extension du garage au motif que son
sommet émargeait du terrain naturel (supra let. A.b). De fait, les relevés de géomètre
seuls déterminants sont ceux datés du 6 mars 2014 et qui figurent sur les plans
communiqués le 29 avril 2016 par la commune de N_________ à la demande de
l’organe d’instruction du recours administratif (CE p. 215, 217 et 220). Or, ces relevés
font clairement état d’une surhauteur par rapport au TN allant jusqu’à 14 cm. Force est
partant d’admettre que la décision attaquée procède, sur ce point et à l’instar de celle
de la commune de N_________, d’une constatation inexacte des faits, erreur que l’on
ne s’explique guère attendu que l’intimé avait lui-même concédé, dans le cadre de la
procédure au permis n° xxx4, « une erreur de hauteur » commise dans le cadre de
« l’agrandissement du garage à l’est », en affirmant que « la surface du garage
dépass[ait] le terrain naturel de 10 à 20 cm » (CE p. 109, p. 6 de la détermination de
Z_________ du 20 octobre 2011 sur l’opposition du 13 octobre 2011 de V_________
et consorts).
4.3 Cela étant,que la surhauteur retenue par les autorités précédentes (4 cm) ait été
sous-estimée d’environ 10 cm (au plus) relativement au dépassement effectif du
garage par rapport au TN (de 14 cm au maximum) n’est pas de nature à remettre en
cause la légalité du renoncement communal à exiger la remise en état.
4.3.1 Comme le relève à juste titre l’exécutif local, les prescriptions réglementaires
violées du fait que ce garage n’est pas entièrement sous le terrain naturel (cf. art. 86
let. c RCC et art. 22 al. 5 LC) sont celles en matière de distance (art. 97 RCC). Selon la
jurisprudence, ces normes remplissent fondamentalement une fonction protectrice
envers le voisinage : elles tendent ainsi à préserver un minimum de lumière, d’air et de
soleil entre les constructions, afin de garantir un aménagement sain et rationnel, et veu-
lent éviter que les habitants de biens-fonds contigus aient l’impression que la cons-
truction voisine ne les écrase (RVJ 2013 p. 7 consid. 4b). Sous cet angle et à l’examen
des photographies versées au dossier (CE p. 221 et 222 ; cf. ég. dossier CE « contrôle
de conformité », p. 310 à 312), l’on ne saurait sérieusement prétendre que la construc-
tion litigieuse, qui dépasse le terrain naturel de 14 cm au maximum, cause un quel-
conque inconvénient au voisinage, singulièrement aux recourants. Comme le fait à juste
titre remarquer Z_________, ces derniers évoquent « une grave atteinte à [leur]
propriété » mais n’expliquent pas sous quel(s) aspect(s) précis cet aménagement,
couvert par un remblai ou appelé à l’être d’après les explications non contredites du
Conseil d’Etat et de la commune de N_________ (décision attaquée p. 5 et réponse de
la commune du 13 octobre 2016 p. 6 ; cf. ég. le plan rez supérieur AR 10 du 29 août
2011, CE p. 20), affecte concrètement leur situation en terme de vue, d’ensoleillement,
de dégagement etc. En somme, le préjudice « important » dont excipent V_________ et
consorts consiste en le simple fait de savoir que la construction voisine ne tient pas les
règles en matière de distance. Ils arguent aussi d’un empiètement de 75 m2 sur leur
parcelle, en se référant au projet d’acte de constitution de servitude de dérogation à la
limite (CE p. 137) destinée « notamment à régulariser la surhauteur du parking
souterrain » (CE p. 130). Contrairement à ce que les recourants laissent entendre, il n’y
a cependant aucune emprise matérielle du garage sur leur bien-fonds, les 75 m2
évoqués représentant simplement l’assiette de la servitude que Z_________ avait
vainement proposé de créer sur la parcelle de base n° xxx3 moyennant le versement
aux propriétaires d’étages concernés d’une indemnité de 25 000 francs.
4.3.2 L’on ne voit pas non plus en quoi l’intérêt public lésé, qui se limite, quoi qu’en
disent V_________ et consorts, à la seule application correcte du droit, pourrait justifier
le dommage que la démolition de l’ouvrage causerait immanquablement à l’intimé. Les
recourants se bornent à prétendre, par référence à l’article 54 alinéa 1 lettre a LC, que le
fait de « réaliser une construction sans autorisation de construire constitue une violation
grave passible d’une amende de 1000 à 100 000 francs ». Le comportement incriminé
ne constitue cependant pas, de soi, une violation « grave », cette hypothèse postulant la
réalisation de circonstances particulières visées par l’article 54 alinéa 2 LC. Leur argu-
ment est mal fondé et relève, au demeurant, d’une problématique à caractère pénal
clairement exorbitante au litige.
Dans le cadre de l’examen de la proportionnalité de la remise en état, la décision com-
munale des 31 mars/7 avril 2015 articule un coût de 128 600 francs en se référant à une
estimation déposée par Z_________ ; elle retient aussi la nécessité de poser un pilier au
milieu du garage pour garantir la stabilité du chalet construit, en précisant que cette
installation entraverait considérablement la circulation des véhicules et perturberait
l’utilisation du garage. La municipalité a manifestement omis de joindre cette estimation
au dossier ainsi que les explications techniques inhérentes aux travaux à entreprendre. Il
n’est cependant pas contestable que la suppression de la hauteur engendrerait, si elle
devait être exigée, des frais non négligeables pour Z_________ ; quant aux difficultés
d’utilisation liées à la pose d’un pilier, elles ne sont pas remises en cause par les
recourants. Pour le reste, ces derniers ne sont pas à contredire quand ils soulignent que,
dans sa lettre du 15 février 2012 à l’organe d’instruction (CE p. 108), l’intimé s’était
engagé à démolir la partie de la dalle située au-dessus du terrain naturel afin de
reprendre les travaux. Cette circonstance n’est cependant pas de nature à modifier le
résultat de la pesée des intérêts opérée par la comme de N_________, qui aboutit à une
solution empreinte de bon sens et conforme au principe de proportionnalité. Le cas
d’espèce ne souffre aucune comparaison avec celui à la base de l’arrêt du Tribunal
fédéral 1C_449/2010 du 5 septembre 2011 dont excipent les recourants pour convaincre
la Cour de céans de l’illégalité du renoncement confirmé en Conseil d’Etat. L’affaire
précitée concerne, en effet, des travaux à plusieurs égards illicites et réalisés en zone
agricole.
4.3.3 La décision confirmée sur recours s’avère d’autant moins contestable ou « arbi-
traire » que, dans l’arrêt publié à la RVJ 2013 p. 7, il a été jugé qu’un local dont le mur sud
dépassait le sol naturel d’environ un mètre, mais qui était recouvert sous un remblai, aux
façades partant invisibles de l’extérieur, n’était par principe pas assujetti aux règles sur la
distance aux limites. Il n’y avait en effet pas lieu de traiter différemment deux remblais
d’apparence extérieure identique selon qu’une construction s’y trouve ou non enfouie,
sous réserve des situations particulières dans lesquelles d’importantes modifications du
terrain naturel à proximité des limites voisines astreignaient le constructeur à tenir la
distance légale. La décision attaquée du Conseil d’Etat, qui s’était attaché au seul aspect
extérieur des travaux réalisés, n’était pas critiquable : au final, seule leur apparence finale
importait en définitive au voisin, nullement gêné par un mur qu’il ne voyait pas.
4.3.4 Au vu des considérants qui précèdent, le renoncement de la commune de
N_________ à exiger la remise en état du garage peut être également confirmée céans,
tout en relevant que cette problématique a été tranchée par la municipalité sans
préjudice des conséquences à caractère pénal du cas puisque elle a sanctionné
Z_________ d’une amende pour violation de l’article 54 alinéa 1 lettre a LC (cf. sa
réponse du 13 octobre 2016 p. 69).
5.1 Le recours doit être rejeté dans toutes ses conclusions et dans la mesure de sa
recevabilité (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5.2 Cette issue du litige s’impose sans qu’il soit nécessaire de procéder à l’inspection
des lieux demandée par les recourants, qui ne précisent pas en quoi ce moyen de
preuve serait utile à la résolution du litige. Les dossiers déposés par le Conseil d’Etat,
comprenant ceux de la commune de N_________, suffisent à trancher le recours et,
en particulier, la controverse liée à l’ampleur du dépassement du garage par rapport au
terrain naturel (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
5.3 Les recourants supporteront, solidairement entre eux, un émolument de justice
arrêté, notamment eu égard au principe de la couverture des frais et de l’équivalence
des prestations, à 2000 fr. (art. 88 al. 2 et 89 al. 1 LPJA, art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires
ou administratives - LTar ; RS/VS 173.8). Les dépens leur sont refusés (art. 91 al. 1 a
contrario LPJA). Ils en verseront par contre solidairement entre eux à Z_________, qui a
gain de cause et a pris une conclusion dans ce sens ; ces dépens seront arrêtés à
2200 fr. compte tenu notamment du travail effectué par Maître O_________ et qui a
consisté principalement en la rédaction d’une réponse d’environ 6 pages (art. 91 al. 1
LPJA ; art. 4, 27, 29 et 39 LTar).
Prononce
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais, par 2000 fr., sont mis à la charge de V_________, W_________ et
X_________ ainsi que Y_________, solidairement entre eux.
Les recourants n’ont pas droit à des dépens. Ils en verseront par contre, avec soli-
darité, à raison de 2200 fr., à Z_________.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M_________, pour les recourants, à
Maître O_________, pour Z_________, à la commune de N_________, et au
Conseil d’Etat.
Sion, le 5 mai 2017