A1 15 59
A1 15 60
ARRÊT DU 30 SEPTEMBRE 2016
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris,
juges ; Ferdinand Vanay, greffier.
en les causes
PRO NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE , WWF
SUISSE , MOUNTAIN WILDERNESS SUISSE , et FONDATION SUISSE POUR LA
PROTECTION ET L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE , recourants, tous représentés
par M_________
et
CLUB ALPIN SUISSE
contre
CONSEI L D’ÉTAT DU CANTON D U VALAIS, autorité attaquée, et ADMINISTRATION
COMMUNALE DE N_________ , autre autorité, représentée par Maître O_________
(aménagement du territoire ; PAD « P_________ »)
recours de droit administratif contre la décision du 11 février 2015
Faits
A. A plus de 2300 m d’altitude, A_________ et B_________ sont deux montagnes
voisines qui dominent, d’une part, les villages de N_________ et du C_________, en
Suisse, et d’autre part, celui de D_________, en E_________. Elles forment un petit
massif montagneux situé entre F_________, au sud-est, et G_________ −
H_________, au nord-ouest. Du côté E_________, le domaine skiable de I_________ −
J_________ − D_________ s’étend sur les flancs de ce massif ; il comprend huit
installations de remontées mécaniques et une vingtaine de pistes.
B. Par avis inséré au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2008 (p. xxx s.), la commune
de N_________ mit à l’enquête publique une modification partielle de son règlement
communal des constructions et des zones (ci-après : RCCZ), adopté par l’assemblée
primaire le 13 mars 1993 et approuvé par le Conseil d’Etat le 18 janvier 1995, ainsi
qu’un projet de plan d’aménagement détaillé (ci-après : PAD) « P_________ », lequel
prévoyait notamment la création d’un domaine skiable sur le versant suisse de la
montagne (quatre pistes, deux télésièges du K_________ et de L_________), en liaison
avec celui qui existait déjà côté E_________. Cette publication incluait une demande de
défrichement portant sur 20 278 m2, pour les besoins du domaine skiable projeté ; elle
se référait aussi à un rapport d’impact sur l’environnement (ci-après : RIE) relatif audit
domaine skiable.
Dite publication suscita l’opposition conjointe, les 9 et 29 février 2008, de cinq organi-
sations, soit Pro Natura − Ligue suisse pour la protection de la nature, association de
siège à Q_________ intervenant en accord avec sa section valaisanne (ci-après : Pro
Natura), le WWF Suisse, fondation de siège à R_________ intervenant en accord avec
sa section valaisanne (ci-après : WWF), le Club Alpin Suisse, association de siège à
Q_________ (ci-après : CAS), Mountain Wilderness Suisse, association de siège à
R_________, et la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage,
de siège à Q_________ (ci-après : FP). Pour l’essentiel, ces organisations critiquaient la
création d’un domaine skiable dans un espace écologiquement sensible et reconnu
d’intérêt exceptionnel en raison de la richesse et de la diversité de sa flore et de sa
faune sauvage indigènes. Elles mirent en évidence les exigences élevées de
coordination que le projet nécessitait et qui n’étaient pas réalisées, ainsi que son
absence de justification économique. Elles se référèrent, en outre, à un précédent projet
de développement portant sur ce secteur et resté inabouti au milieu des années 1990,
dont celui mis à l’enquête plus de dix ans après reprenait les caractéristiques
principales.
Après la tenue d’une séance de conciliation qui ne permit pas de rapprocher les points
de vue des parties, la commune de N_________ répondit à chacun des arguments
développés dans l’opposition et les rejeta, le 12 mai 2008. Huit jours plus tard,
l’assemblée primaire de N_________ vota la modification partielle du RCCZ
(modification de l’art. 60 RCCZ), de même que le PAD « P_________ » et son
règlement. Cette décision fut publiée au B. O. n° xxx du xxx 2008 (p. xxx).
C.a Conformément à l’article 37 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’application de
la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcAT ; RS/VS 701.1), les cinq organisa-
tions précitées saisirent le Conseil d’Etat d’un recours contre cette décision du législatif
communal, le 28 juin 2008, concluant en particulier à l’annulation de celle-ci et au refus
du défrichement sollicité.
Les organisations invoquèrent plusieurs violations du principe de coordination. Elles
relevèrent qu’une partie du projet de domaine skiable devait être réalisée sur le territoire
E_________ et observèrent que ni les autorités E_________ ni la population locale
n’avaient pu participer à la procédure, en violation de la convention internationale du
25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte
transfrontière (Convention d’Espoo ; RS 0.814.06) et de la convention du 7 novembre
1991 sur la protection des Alpes (Convention alpine ; RS 0.700.1). Elles ajoutèrent que
l’approbation du PAD « P_________ » contrevenait aux exigences de coordination
prévues à l’article 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT ; RS 700), dès lors que la procédure n’avait pas été coordonnée avec celles
permettant d’obtenir les autorisations fédérales nécessaires à la construction des deux
télésièges projetés (concession, approbation des plans des installations à câbles,
défrichement). Les organisations signalèrent aussi que le périmètre sur lequel s’étendait
le PAD était affecté, selon le plan d’affectation des zones, à une zone mixte, à la fois
agricole et d’activités récréatives et sportives, ce qui créait des contradictions graves en
matière d’aménagement du territoire, car les deux affectations étaient en réalité
incompatibles, situation que la création du PAD ne résolvait pas. Celui-ci était en outre,
de leur point de vue, surdimensionné, dès lors que son périmètre (750 hectares)
s’étendait bien au-delà du strict secteur des infrastructures liées au ski (87 hectares au
maximum).
Les organisations critiquèrent encore à plusieurs égards le contenu du nouvel article 60
RCCZ et discutèrent aussi des modalités retenues dans le dossier de défrichement, à
leur avis contraire à l’article 4 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts
(LFo ;RS 921.0), dès lors que la surface à déboiser était manifestement sous-estimée.
Elles contestèrent en outre la nécessité du défrichement, que l’article 5 alinéa 1 LFo
interdisait par principe et dont la justification pour la création d’un nouveau domaine
skiable n’était en règle générale pas admise par la jurisprudence. Elles se référèrent, à
cet égard, à l’avis que l’Office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) avait émis
en 1996, dans le cadre d’une précédente procédure relative, elle aussi, à la création
d’un domaine skiable dans ce secteur. Les organisations soulignèrent encore les
impacts de cette planification nouvelle sur la faune, la flore et le paysage, invoquant la
violation des articles 18 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature
et du paysage (LPN ; RS 451), 14 et 20 de l’ordonnance fédérale du 16 janvier 1991 sur
la protection de la nature et du paysage (OPN ; RS 451.1) et 7 de la loi fédérale du
20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages
(LChP ; RS 922.0). Elles critiquèrent les conclusions du RIE qui tempéraient lesdits
impacts et jugèrent inefficaces les mesures de protection que ce rapport proposait.
Enfin, elles estimèrent que la création de ce nouveau domaine skiable ne pouvait
s’appuyer sur aucune justification, en particulier économique et démographique.
Les organisations sollicitèrent l’administration de plusieurs moyens de preuve et joigni-
rent à leur recours notamment un plan du secteur ainsi qu’une documentation sur les
corridors faunistiques en Suisse.
C.b La commune de N_________ proposa de rejeter ce recours, le 26 septembre
notamment que le précédent projet de domaine skiable n’avait pas été mené à son
terme en raison de problèmes de coordination liés au défrichement pour la construction
des remontées mécaniques (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1A.113/2002 du 14 mars
2003), difficultés que le nouveau projet avait résolues en prévoyant une coordination au
niveau cantonal. Elle releva que la planification litigieuse apportait les précisions
exigées pour la création du domaine skiable, que le dossier de défrichement était
conforme au droit forestier et que les atteintes portées par le projet aux milieux naturels
n’étaient pas aussi importantes que les organisations le mentionnaient, s’appuyant sur
les mesures d’atténuation et de protection prévues par le RIE. Enfin, la commune
estima que le domaine skiable projeté avait été correctement redimensionné et pensé,
afin d’assurer son développement économique et de maîtriser le ski hors-piste.
A la demande de l’organe d’instruction, la commune déposa, le 24 novembre 2008,
plusieurs documents émis entre 1993 et 1995, relatifs à la coordination transfrontalière
franco-suisse pour le projet de domaine skiable sur le versant suisse.
Le 10 janvier 2009, les organisations maintinrent leurs conclusions, observant en parti-
culier que les pièces déposées par la commune concernaient un projet qui n’était plus
d’actualité et qu’elles ne comprenaient aucune décision ou document contraignant. Elles
firent de même, le 20 avril suivant, se déterminant sur un préavis du Service de l’amé-
nagement du territoire, actuellement le Service du développement territorial (ci-après :
SDT), qui rejetait leurs arguments.
Le 3 juin 2009, la commune de N_________ maintint sa position.
D. En marge de cette procédure de recours, la commune transmit son dossier aux
autorités cantonales, le 26 septembre 2008, en vue de l’homologation du PAD et de la
modification partielle du RCCZ par le Conseil d’Etat.
L’organe chargé de l’instruction sollicita les préavis de différents services cantonaux, qui
se déterminèrent positivement entre les mois d’octobre 2008 et mars 2009. Toutefois, le
traitement matériel du dossier fut par la suite ralenti, dès lors que se posaient des ques-
tions de coordination en lien avec les défrichements envisagés et les procédures
fédérales de concession et d’approbation de plans pour les deux télésièges projetés. En
même temps, la nécessité d’adapter la fiche de coordination xxx2 du plan directeur
cantonal, relative au projet de domaine skiable litigieux, fut mise en évidence. La nou-
velle fiche de coordination xxx1 fut adoptée par le Conseil d’Etat, le 29 août 2012, et
approuvée par la Confédération, le 15 mai 2013, après plusieurs échanges et séances
entre les autorités fédérales et cantonales spécialisées (Office fédéral des transports −
ci-après : OFT, Office fédéral du développement territorial − ci-après : ARE, OFEV,
SDT).
Une nouvelle ronde de consultations des services cantonaux s’ouvrit par la suite. Le
projet reçut les préavis positifs, moyennant le respect de conditions et l’ajout de complé-
ments, en particulier :
du Service de la chasse, de la pêche et de la faune (17 juillet 2013) ;
du Service du développement économique (30 juillet 2013) ;
du Service des transports (23 août 2013) ;
du Service des forêts et du paysage (23 août 2013) ;
du Service de l’agriculture (27 août 2013) ;
du Service administratif et juridique du Département des transports, de l’équipement et de
l’environnement (10 septembre 2013) ;
du Service des routes, transports et cours d’eau (11 octobre 2013).
Le 24 janvier 2014, le Service de la protection de l’environnement fit la synthèse des
impacts du projet sur l’environnement, conformément aux articles 13 et 17 lettres c et d
de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1968 relative à l'étude de l'impact sur l'environ-
nement (OEIE ; RS 814.011), et mentionna toutes les charges et conditions à respecter
pour l’homologation du PAD et de la modification partielle du RCCZ.
Le 21 mai 2014, le SDT rappela les conditions et remarques émises par les autres servi-
ces cantonaux consultés, formula ses propres conditions et remarques et proposa à
l’organe d’instruction de faire homologuer la modification partielle du RCCZ et le PAD
« P_________ » par le Conseil d’Etat.
Les modifications et conditions proposées à l’issue de cette consultation furent commu-
niquées à la commune, qui les accepta, les 11 et 30 septembre 2014.
Les organisations recourantes purent également se déterminer à ce sujet. Le 23 juillet
2014, elles déplorèrent de ne pas avoir été consultées durant le processus d’adoption
de la nouvelle fiche xxx1 et critiquèrent le contenu et la portée juridique de celle-ci,
puisqu’elle avait été adoptée uniquement pour les besoins du projet. Elles affirmèrent
que la justification économique de celui-ci tablait sur des données obsolètes et que les
problèmes de coordination qu’elles avaient déjà signalés perduraient.
E. Le Conseil d’Etat rejeta le recours, le 11 février 2015, excluant une violation des
conventions de droit international, relevant la collaboration existant entre les autorités
E_________ et suisses depuis de nombreuses années sur ce dossier et considérant
que la procédure de planification avait été menée dans le respect de la nouvelle fiche de
coordination xxx1 du plan directeur cantonal et des principes de l’aménagement du
territoire, en particulier du principe de coordination. Il rappela aussi les prescriptions
figurant dans le règlement du PAD « P_________ » et qui permettaient de compenser
les impacts sur la faune, la flore et le paysage. En outre, il renonça à examiner les griefs
qui concernaient l’application de la LFo, cette problématique liée aux demandes de
défrichement devant être traitée dans le cadre des procédures fédérales.
Le même jour, le Conseil d’Etat approuva le PAD « P_________ », son règlement et la
nouvelle version de l’article 60 RCCZ, moyennant certaines modifications. Cette déci-
sion d’homologation réservait expressément l’obtention des autorisations de construire
nécessaires pour les pistes de ski, les installations d’enneigement et autres installations
de compétence cantonale, ainsi que l’approbation des plans des remontées mécaniques
projetées et l’obtention des autorisations spéciales y relatives, notamment en matière de
défrichement. Elle fut publiée au B. O. n° 8 du 20 février 2015 (p. 438).
F. Le 23 mars 2015, Pro Natura, le WWF, Mountain Wilderness Suisse et la FP conclu-
rent céans, sous suite de dépens, à l’annulation de ces deux décisions du Conseil d’Etat
et au refus de l’homologation du PAD « P_________ » et de son règlement (recours
libellé A1 15 59). Le même jour, le CAS contesta également les décisions susmention-
nées et prit les mêmes conclusions, dans un mémoire de recours séparé à la motivation
identique (recours libellé A1 15 60).
A la forme, les recourants invoquèrent une violation des articles 29 alinéa 1 et 30 alinéa
2 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ;
RS/VS 172.6), dès lors que la décision d’homologation ne leur avait jamais été notifiée.
Ils signalèrent aussi que leur droit d’être entendus n’avait pas été respecté, puisqu’ils
n’avaient pas pu se prononcer sur les modifications notables dont l’article 60 RCCZ et le
règlement du PAD avaient fait l’objet à la suite de la consultation des divers services
cantonaux, alors même que la commune avait été invitée à le faire. A les suivre, ces
modifications substantielles exigeaient que le projet soit remis à l’enquête publique et
que l’assemblée primaire communale se prononce à nouveau, conformément à l’article
36 alinéa 2 LcAT.
Sur le fond, les recourants rappelèrent que la zone soumise au PAD avait été mal déli-
mitée, dès lors qu’elle dépassait 750 hectares et que le secteur traversé par les installa-
tions de ski avoisinait 87 hectares. Ils en déduisirent un surdimensionnement de cette
planification, ce qui était contraire aux principes de l’aménagement du territoire. En
outre, ils maintinrent que le projet n’emportait aucune justification économique ou
sociale crédible. Ils critiquèrent sur ce point la motivation de l’autorité précédente qui
s’appuyait vainement sur le contenu discutable et obsolète de la fiche de coordination
xxx1 tout en s’abstenant de répondre aux griefs topiques qu’ils avaient formulés à ce
sujet, notamment l’incapacité du projet à développer un tissu économique attractif et à
générer des emplois stables et rémunérateurs, ainsi que l’absence de retombées finan-
cières pour la commune de N_________ par ailleurs déjà bénéficiaire de redevances
hydrauliques confortables. Les recourants remirent aussi formellement en cause le
mode d’élaboration et le contenu de la fiche de coordination xxx1, instrument auquel ils
n’accordaient, au vu des déficiences qu’ils relevaient, aucune portée juridique décisive.
Ils signalèrent encore que le projet impliquait la création, sur le territoire E_________,
de divers aménagements et installations ayant un impact sur la nature et sur
l’environnement. Sur cet arrière-plan, ils mirent en avant la nécessité d’une coordination
internationale, conformément à la Convention alpine, coordination qu’aucune pièce
récente au dossier n’attestait de manière probante. Les recourants maintinrent aussi
leurs griefs invoquant la violation à plusieurs degrés du principe de coordination entre
les diverses procédures nécessaires à la création du domaine skiable (autorisations
pour
la
construction
des
remontées
mécaniques,
défrichements,
mesures
compensatoires), ainsi que leurs arguments qui contestaient la conformité des
défrichements projetés aux articles 4 et 5 LFo. Ils rappelèrent également les atteintes
portées par le projet à la nature et au paysage et reprochèrent à l’autorité précédente de
n’avoir procédé à aucune pesée d’intérêts permettant de discuter l’admissibilité de ces
impacts au regard de la législation protégeant la nature et le paysage. A les suivre, cet
examen devait être fait d’emblée et indépendamment de l’existence de mesures de
compensation, dont l’adéquation devait être vérifiée dans un second temps, une fois les
impacts admis dans leur principe. Enfin, les recourants soutinrent que les mesures
compensatoires prévues étaient insuffisantes et difficilement réalisables, pointant au
surplus l’absence de toute obligation d’entretien dans le temps et l’existence de graves
lacunes en matière de coordination.
A titre de moyens de preuve, ils proposèrent l’édition du dossier par le Conseil d’Etat,
une inspection des lieux, ainsi que l’édition d’une convention internationale établie en
1994 entre les ministres S_________, E_________ et suisse en charge de
l’environnement, document auquel se référait la fiche xxx1 du plan directeur cantonal.
G. Le 15 avril 2015, le Conseil d’Etat déposa le dossier de la cause et proposa de reje-
ter ces deux recours, relevant, en particulier, avoir respecté les exigences de coordina-
tion dans sa décision d’homologation.
Le 6 mai suivant, la commune de N_________ proposa elle aussi de rejeter ces
recours, sollicitant la jonction des causes. Elle rappela l’historique du dossier qui
remontait aux années 1980 et discuta tous les arguments formulés par les recourants.
En particulier, elle estima que le projet était justifié afin de canaliser le ski hors-piste sur
le versant suisse du P_________ et que la coordination transfrontalière avait été
assurée à satisfaction de droit, T_________ et l’association U_________ étant
étroitement liées à l’élaboration du projet litigieux. Elle ajouta que les exigences de coor-
dination entre les procédures cantonales et fédérales avaient été étudiées conjointe-
ment par les autorités intéressées au projet, que l’adoption de cette planification de
détail avait respecté lesdites exigences, que les recourants brossaient un tableau
catastrophiste des atteintes portées par le projet à la nature et que celles-ci avaient été
dûment évaluées et compensées au moyen de mesures efficaces et adéquates,
d’autres atteintes et compensations devant par ailleurs être étudiées et réglées dans les
procédures fédérales liées aux installations de remontées mécaniques.
Le 11 juin 2015, Pro Natura, le WWF, Mountain Wilderness Suisse et la FP maintinrent
leurs motifs et conclusions.
Cette ultime écriture fut communiquée le lendemain au Conseil d’Etat et à la commune
de N_________, pour information ; celle-ci renonça à formuler des observations
complémentaires, le 15 juillet 2015.
Considérant en droit
1.1 L’affaire concerne l’approbation d’un plan d’aménagement détaillé, lié à la création
de quatre pistes de ski et de deux installations de remontées mécaniques sur le terri-
toire de la commune de N_________, ainsi que la modification partielle du RCCZ
afférente à cette planification de détail. La procédure qui a été suivie est celle que
prévoient les articles 33 ss LcAT. Aux termes de la loi, la voie du recours de droit
administratif céans est ouverte tant contre la décision du Conseil d’Etat qui statue sur un
recours contre la décision du conseil communal sur l'opposition (art. 37 al. 4 in fine
LcAT) que contre la décision d'homologation (art. 38 al. 3 LcAT). Ces procédures sont
connexes, de sorte que le sort réservé au recours ouvert selon l'article 37 LcAT a les
mêmes incidences, pour les questions traitées, sur la décision d'homologation dont la
force obligatoire est conditionnée par l'issue du recours relatif à l'issue de l'opposition
(cf. p. ex. ACDP A1 12 96 du 21 septembre 2012 consid. 1).
1.2 Il faut encore déterminer si les recourants ont qualité pour former des recours de
droit administratif céans contre les décisions précitées du Conseil d’Etat. Aux termes
des articles 80 alinéa 1 lettre a et 44 alinéa 1 lettre b LPJA a qualité pour recourir toute
organisation que la loi autorise, sans qu'elle ait alors à se prévaloir d'un intérêt digne de
protection à obtenir la réforme ou l'annulation de la décision critiquée (art. 44 al. 1 let. a
LPJA ; art. 37 al. 2 LcAT). Les recourants estiment avoir qualité pour agir céans sur la
base des articles 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE ; RS 814.01) et 12 LPN, ce qu’il convient de vérifier.
1.2.1 Pro Natura, le WWF, Mountain Wilderness Suisse, la FP et le CAS font partie des
organisations que l’article 1 de l'ordonnance relative à la désignation des organisations
habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de
la protection de la nature et du paysage (ODO ; RS 814.076) et que les chiffres 3, 6, 7,
13 et 31 de son annexe habilitent à recourir, en particulier sur la base des articles
55 LPE et 12 LPN.
1.2.2 L’article 55 LPE permet aux organisations à but non lucratif, actives au niveau
national et qui se vouent à la protection de l’environnement, de recourir contre les déci-
sions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction
ou à la modification d’installations soumises aux dispositions sur l’étude d’impact sur
l’environnement (ci-après : EIE ; art. 10a LPE). Dans la mesure où le projet prévoit des
modifications de terrain supérieures à 2000 m2 pour des installations de sports d'hiver
(cf. RIE p. 2 et 5), il est soumis à une étude d’impact sur l’environnement (cf. art. 1 de
l’ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l’EIE − OEIE ; RS 814.011 ;
ch. 60.3 de l’annexe à l’OEIE, dans sa version en vigueur au 1er janvier 2008).
1.2.3 Cela étant, les organisations recourantes ont qualité pour recourir et formuler, à
l’encontre du PAD « P_________ » et de la modification partielle du RCCZ y afférente,
tout grief relatif à la protection de l’environnement. Il est, dès lors, superflu d’examiner si
leur qualité pour agir peut être également admise à l’aune des conditions fixées par
l’article 12 alinéa 1 lettre b LPN.
1.3 Les recours remplissent les autres exigences de forme posées par la loi (cf. art. 72,
78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA) ; la jonction des causes A1 15 59 et A1 15 60
sollicitée par la commune de N_________ est admise, les conditions prévues à l’article
11b alinéa 1 LPJA étant remplies.
2.1 Les recourants sollicitent céans l’administration de plusieurs moyens de preuve.
Prévu par la loi (art. 17 al. 2 LPJA, applicable par renvoi des art. 80 al. 1 let. d et 56 al. 1
LPJA), le droit de faire administrer des preuves est une composante du droit d’être
entendu que garantit l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
(Cst. ; RS 101). Il n’est cependant pas absolu, la prise en considération de moyens de
preuve supposant que ceux-ci apparaissent utiles à l’établissement des faits pertinents.
L’autorité de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de l’utilité du
moyen de preuve offert et renoncer à l’administrer lorsque le fait dont les parties veulent
établir la réalité n’est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte
déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que ces
preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu’elles ne pourraient
l’amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1, 130 II 425 consid. 2.1 et la
jurisprudence citée ; RVJ 2009 p. 49 consid. 3b).
2.2 Le Conseil d’Etat a déposé céans le dossier de la cause ; la requête des recourants
en ce sens est donc satisfaite. Celui-ci comporte tous les documents nécessaires à la
résolution du cas, raison pour laquelle la Cour peut renoncer à une vision locale, moyen
de preuve dont la mise en œuvre apparaît superflue. Pour les mêmes motifs, l’édition de
la convention internationale établie en 1994 entre les ministres S_________,
E_________ et suisse en charge de l’environnement n’est pas un moyen qu’il est
nécessaire d’administrer.
3.1 Dans un premier grief formel, les recourants reprochent au Conseil d’Etat de ne pas
leur avoir notifié sa décision d’homologation, alors qu’ils avaient été parties à la procé-
dure y relative, et de s’être borné à publier cette décision au B. O. n° xxx du xxx 2015.
Ils invoquent, à ce sujet, la violation de l’exigence de notification personnelle qui ressort
des articles 29 alinéa 1 et 30 alinéa 2 LPJA. Les recourants n’ont toutefois aucun intérêt
à l’examen de ce grief car, quoi qu’il en soit, cette prétendue irrégularité ne les a
aucunement empêchés de recourir contre ladite décision d’homologation en
connaissance de cause et de faire valoir, dans leur mémoire, tout grief à l’encontre de
ce prononcé.
3.2 Toujours au plan formel, les recourants estiment que la procédure a méconnu leur
droit d’être entendus, puisqu’ils n’ont pas pu se prononcer sur les modifications notables
dont l’article 60 RCCZ et le règlement du PAD ont fait l’objet à la suite de la consultation
des divers services cantonaux, alors même que la commune a été invitée à le faire. Ce
grief tombe manifestement à faux, puisque l’organe d’instruction a transmis aux recou-
rants, le 3 juin 2014, le préavis de synthèse du SDT et leur a octroyé un délai pour se
déterminer à ce sujet, ce qu’ils ont été en mesure de faire, le 23 juillet suivant.
Au demeurant, en exigeant de bénéficier des mêmes prérogatives procédurales que la
collectivité publique concernée, les recourants perdent de vue que celle-ci est à la base
du projet de planification litigieux, qu’elle a transmis aux autorités cantonales en vue de
son approbation. Pour cette raison, il est d’usage que le conseil communal soit informé,
au préalable, d’éventuelles modifications touchant le projet de planification ; le cas
échéant, l’exécutif communal pourrait être amené à formuler d’autres propositions
compte tenu des modifications imposées par les autorités cantonales. La situation
juridique des recourants n’est pas comparable, dès lors que la LcAT n’impose aucune-
ment que leur soient communiquées les modifications envisagées au stade de l’homolo-
gation (cf. spéc. art. 38 LcAT) et qu’ils ne peuvent, en particulier, s’appuyer sur aucun
droit de proposition que la loi leur réserverait quant au contenu de la planification liti-
gieuse. C’est la raison pour laquelle, devant le Conseil d’Etat, ne leur sont généralement
communiqués pour détermination que les avis prenant position formellement sur les
motifs et conclusions de leur recours administratif et le préavis de synthèse du SDT, les
autres pièces du dossier d’homologation pouvant quant à elles être consultées sur
demande. Cette manière de faire ne porte pas atteinte à leur droit d’être entendus.
Au surplus et en tout état de cause, comme cela a déjà été dit, ce procédé n’a nullement
empêché les recourants de recourir céans et de formuler tout grief qu’ils estiment perti-
nent à l’encontre du PAD « P_________ » et de l’article 60 RCCZ tels qu’approuvés par
le Conseil d’Etat. Partant, ce grief doit être écarté.
3.3 Les recourants ajoutent que les modifications substantielles intervenues au cours
de la procédure d’homologation cantonale exigeaient que le projet soit remis à l’enquête
publique et que l’assemblée primaire communale se prononce à nouveau, conformé-
ment à l’article 36 alinéa 2 LcAT. Ce grief formel doit lui aussi être écarté, pour autant
que recevable. En effet, la LcAT n’impose nullement un renvoi du dossier devant le
législatif communal en pareilles circonstances. La Cour a d’ailleurs déjà eu l’occasion de
juger que l'admissibilité de ce genre de modifications subséquentes dépend uniquement
de leur adéquation avec la législation pertinente, de l'accord de l'autorité requérante et
du résultat de l'enquête publique sur ces modifications, formalité qui permet, à certaines
conditions, de guérir d’éventuelles insuffisances d'une première requête d'approbation
(cf. ACDP A1 10 72 du 1er décembre 2010 consid. 2). Or, toutes ces exigences sont
réalisées en l'état et rendent superflue une reprise de la procédure au niveau commu-
nal. Au surplus, les recourants ne sont pas les représentants de tiers (exploitants agrico-
les du secteur, citoyens de N_________) dont les intérêts auraient pu éventuellement
être touchés par lesdites modifications et dont aucun ne s’est manifesté à la suite de la
publication au B. O. n° xxx du xxx 2015. Il est donc inutile de s’attarder sur les griefs se
rapportant à ces intérêts de tiers.
3.4 Les recourants remettent aussi formellement en cause le mode d’élaboration et le
contenu de la fiche de coordination xxx1 du plan directeur cantonal intitulée « Nouveau
domaine skiable N_________ − A_________ », fiche approuvée en 2013 par la
Confédération et à laquelle les recourants n’accordent, au vu des déficiences qu’ils
relèvent, aucune portée juridique décisive.
En vigueur depuis le 1er juillet 2007, l’article 10 alinéa 2 LAT dit que les cantons règlent
la manière dont notamment les organisations de protection de l'environnement, de la
nature ou du paysage ayant qualité pour recourir au sens de l'article 55 LPE et de
l'article 12 LPN sont appelées à coopérer à l'élaboration des plans directeurs. Cette
exigence a été transposée dans le droit cantonal en vigueur depuis le 1er janvier 2015,
l’article 7 alinéa 1 LcAT prévoyant depuis lors que l’avant-projet du plan directeur
cantonal est soumis à la consultation des organisations ayant qualité pour recourir au
sens de l'article 10 alinéa 2 LAT ; elle vaut aussi en cas de modification ou de révision
du plan directeur cantonal (art. 9 al. 1 LcAT). Au moment de l’adoption de la fiche de
coordination xxx1, la prescription de l’article 10 alinéa 2 LAT n’avait pas encore été
transposée dans la LcAT. Il n’y a pas lieu de rechercher si le défaut de consultation des
organisations recourantes dans le cadre de l’élaboration de cette fiche a violé le droit
fédéral. En effet, quoi qu’il en soit, les critiques que celles-ci auraient souhaité émettre
dans le cadre de cette consultation ont pu être formulées dans les procédures de
recours lancées devant le Conseil d’Etat, puis céans, à l’encontre de la planification du
domaine skiable qui fait exclusivement l’objet de cette fiche de coordination. La Cour ne
saurait, dès lors, retenir que le procédé a prétérité les droits procéduraux des organisa-
tions recourantes, étant encore précisé que, dans la mesure utile à l’examen des griefs
que celles-ci invoquent, le présent arrêt ne se contentera pas de renvoyer au contenu
de la fiche de coordination xxx1 sans apprécier la portée et la pertinence de son
contenu (cf. infra consid. 6).
4.1 Sur le fond, les recourants critiquent d’abord la délimitation du périmètre du PAD
« P_________ », soutenant qu’elle est contraire aux principes de l’aménagement du
territoire figurant aux articles 1, 2, 3 et 14 LAT, en particulier l’utilisation rationnelle du
sol et le développement harmonieux du pays. Ils pointent le surdimensionnement de
cette planification qui couvre plus de 750 hectares, alors que le secteur traversé par les
installations de ski n’avoisinait que 87 hectares. De leur point de vue, cette délimitation
est dépourvue de justification, dès lors que la majeure partie des surfaces englobées
n’est pas concernée par l’article 60 RCCZ (zone d’activités sportives, récréatives et
d’accueil) réglementant le domaine skiable.
L’autorité précédente ne répond pas spécifiquement à cet argument dans ses détermi-
nations du 15 avril 2015 ; ses décisions du 11 février précédent ne comportent pas non
plus d’explications à ce sujet. Quant à la commune de N_________, elle relève, dans sa
réponse du 6 mai 2015, que le règlement du PAD contient des dispositions qui concer-
nent l’ensemble du périmètre, lequel comprend également des secteurs de protection
de l’environnement qui forment un tout avec ceux liés à la pratique du ski.
4.2 Les critiques des organisations recourantes sur ce point sont à rejeter. Celles-ci
voudraient réduire le PAD « P_________ » au secteur traversé par les pistes de ski et
les installations de remontées mécaniques. Cette planification ne vise cependant pas à
régler exclusivement le régime prévalant dans cette zone dédiée aux activités sportives,
récréatives et d’accueil que réglemente l’article 60 RCCZ. Elle prévoit également
d’autres secteurs (notamment un secteur de refuge de la faune, un secteur de protec-
tion de la nature, un secteur de protection du paysage et un secteur inculte), où cette
disposition ne s’applique manifestement pas et où valent les prescriptions ad hoc du
règlement du PAD. Il ne faut pas voir ce PAD comme un plan dédié uniquement au
domaine skiable. Cette manière de planifier n’est pas contraire aux principes de l’amé-
nagement du territoire ; en particulier, on ne voit pas en quoi elle contreviendrait au prin-
cipe d’utilisation rationnelle du sol, attendu que chaque secteur fait l’objet d’une délimita-
tion propre en fonction des caractéristiques du terrain et est soumis à des prescriptions
spécifiques. L’article 60 RCCZ n’a pas vocation à s’appliquer dans l’ensemble du péri-
mètre, mais uniquement dans un secteur qui est bien défini.
5.1 Les recourants relèvent, ensuite, que le projet implique la création, sur le territoire
E_________, de plusieurs aménagements et installations ayant un impact sur la nature
et sur l’environnement (parties d’installations à câble, station d’arrivée de l’un des télé-
sièges, tronçons de piste, terrassements, etc.). Sur cet arrière-plan, ils mettent en avant
la nécessité d’une coordination internationale, conformément à l’article 2 de la Conven-
tion alpine, coordination qu’aucune pièce récente au dossier ne permettrait d’attester de
manière probante, lacune que démontrerait d’ailleurs le fait que le projet contesté n’a
nullement été mis en consultation auprès des autorités et de la population locale côté
E_________.
5.2 Avec raison, les recourants s’abstiennent de motiver ce grief en invoquant céans
une violation de la Convention d'Espoo. En effet, comme l’a relevé l’autorité précédente,
le public des zones frontalières susceptibles d’être touchées par un projet générant un
impact transfrontière sur l’environnement dispose, en principe, d’une possibilité de parti-
ciper aux procédures pertinentes d’évaluation dudit impact qui est limitée aux « activités
proposées » (cf. art. 2 ch. 2 et 6 Convention d’Espoo), soit celles qui sont mentionnées
à l’appendice I de ladite Convention et où ne figurent pas les installations liées à
l’aménagement d’un domaine skiable (dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal fédéral
1C_242/2014 du 1er juillet 2015 consid. 3.1). La E_________ et la Suisse n’ont en outre
pas utilisé la possibilité (art. 2 ch. 5 Convention d’Espoo) de soumettre ce type
d’installations au même régime que celles listées dans l’appendice I.
5.3 Les recourants invoquent en revanche une violation des obligations générales qui
ressortent de l’article 2 de la Convention alpine. Cette disposition impose aux Parties
contractantes d’assurer « une politique globale de préservation et de protection des
Alpes », dans le respect des principes de précaution, du pollueur-payeur et de coopéra-
tion, en prenant en considération de façon équitable les intérêts de tous les Etats alpins,
de leurs régions alpines ainsi que de la Communauté économique européenne tout en
utilisant avec discernement les ressources et en les exploitant de façon durable (art. 2
ch. 1). Les Parties contractantes doivent prendre « des mesures appropriées » pour
atteindre cet objectif (art. 2 ch. 2), notamment dans les domaines de l’aménagement du
territoire (développement sain et harmonieux ; let. b), de la protection de la nature et de
l’entretien des paysages (protection et garantie de développement durable ; let. f), des
forêts de montagne (préservation ; let. h) et du tourisme et des loisirs (harmoniser les
activités touristiques et de loisir avec les exigences écologiques et sociales, tout en
limitant les activités préjudiciables à l'environnement ; let. i). Chaque domaine a fait
l’objet d’un protocole d’accord topique visant à mettre en application les exigences spé-
cifiques y relatives. En Suisse, après plusieurs années de délibération, le Conseil natio-
nal s'est cependant définitivement opposé, le 29 septembre 2010, à une ratification de
ces protocoles d’application (cf. Bulletin officiel du Parlement BO 2010 n° 1580 au sujet
de l’objet 01.083-1). Seul le texte de la Convention alpine lie donc les autorités suisses
et son article 2, sur lequel s’appuient les recourants, ne revêt pas un caractère d’appli-
cabilité directe (« self-executing », sur cette notion, cf. p. ex. ATF 140 II 185 consid. 4.2
et la jurisprudence citée), en raison de la nature de son contenu qui est largement pro-
grammatique, ce que l’élaboration des protocoles d’application confirme par ailleurs.
C’est, partant, en vain que les recourants invoquent cette disposition de droit internatio-
nal pour motiver leur argument lié à une violation de l’obligation de coordonner le projet
sur le territoire E_________.
5.4 Au-delà des conventions internationales, les recourants s’inquiètent de l’absence de
coordination transfrontalière, dans la mesure où les infrastructures projetées sur le sol
E_________ nécessiteront des permis spécifiques émanant des autorités E_________,
après consultation de la population locale. Ils constatent que le dossier et la commune
demeurent muets quant à l’existence de démarches concrètes officiellement menées en
ce sens auprès desdites autorités et ils insistent sur la nécessité de coordonner les
procédures, dès lors qu’un refus de ces permis contraindrait à modifier
considérablement le projet.
La décision homologuant le PAD « P_________ » réserve expressément l’obtention des
autorisations de construire nécessaires notamment pour les pistes de ski et les
installations de remontées mécaniques. Concrètement, cela signifie que cette homolo-
gation ne vaut que pour autant que ces autorisations soient délivrées. Les recourants ne
démentent pas les affirmations de la commune (cf. réponse du 6 mai 2015 p. 10), selon
laquelle le projet litigieux est connu et suivi tant par les autorités E_________, par le
biais de l’initiative de coopération transfrontalière U_________, que par T_________,
société exploitant le domaine skiable existant. Ils ne démontrent pas non plus que,
matériellement, le PAD « P_________ » a été élaboré sans aucune considération pour
les infrastructures du domaine skiable E_________. L’examen de cette planification
révèle, au contraire, que le tracé des pistes et le positionnement des installations de
remontées mécaniques projetés ont été pensés de manière à constituer un prolonge-
ment cohérent des infrastructures existantes côté E_________.
Cela étant, il est exact que la question des autorisations de construire à délivrer par les
autorités E_________, notamment pour la station d’arrivée du télésiège du
K_________, n’a, à teneur des pièces au dossier, pas encore fait l’objet de discussions.
Cette question devra logiquement être examinée dans le cadre de la procédure de
concession/ approbation des plans des installations à câbles (ci-après : PAP), laquelle
n’a à ce jour pas été introduite auprès de l’OFT (au sujet des questions de coordination
sur territoire suisse, v. aussi infra consid. 7).
6.1 Les organisations recourantes contestent aussi la justification du projet de domaine
skiable litigieux. Dans son préavis du 21 mai 2014 (p. 2), le SDT a analysé la justifica-
tion de la clause du besoin et de la localisation dudit projet. Sur la base du rapport
d’étude selon l’article 47 OAT, il relève notamment ce qui suit :
Pour rappel, la Confédération a approuvé la fiche xxx1 « Nouveau domaine skiable N_________ −
A_________ » du plan directeur cantonal le 15 mai 2013. Ainsi, comme mentionné dans la fiche
précitée, « ce projet de nouveau domaine skiable, dont l’aptitude naturelle est démontrée, est en
concordance avec le concept touristique du Programme de développement de la Région de
V_________ qui le classe au chapitre des « Actions et projets prioritaires ». Il vise notamment à freiner
la perte de substance économique et démographique des communes de N_________ et de
W_________. D’ailleurs, les différentes analyses socio-économiques effectuées dans le cadre de ce
projet et en particulier le rapport économique détaillé sur la région concernée élaboré par l’Association
suisse pour le service aux régions et aux communes (SEREC) à la demande des autorités fédérales,
prouvent que le projet répond à un besoin prépon dérant pour l’économie de la région ».
Par ailleurs, l’afflux croissant de skieurs en provenance du domaine skiable E_________ provoque des
conflits d’utilisation qui obligent les autorités à prendre des mesures de planification et d’organisation.
Dans ce contexte, l’aménagement d’un nouveau domaine skiable, par le biais d’un PAD, permettra de
canaliser le flux de skieurs hors-piste qui dévalent le versant suisse du P_________, tout en s’assurant
de la connexion avec le versant E_________ du domaine skiable. Il convient également de relever que
le requérant a restreint considérablement le périmètre réservé à l’activité sportive hivernale pour tenir
compte des griefs formulés dans les dossiers précédents.
Finalement, selon le Service du développement économique, il ressort que ce projet touristique s’inscrit
dans un développement économique cohérent de la commune de N_________.
Dès lors, du point de vue de l’aménagement du territoire, nous pouvons considérer que la clause
du besoin de ce PAD et de cette modification du RCCZ est justifiée et que le bien-fondé de leur
localisation est avéré .
A l’instar du SDT, le Conseil d’Etat s’est référé au contenu de la fiche de coordination
xxx1 du plan directeur cantonal pour écarter les critiques visant la justification du projet
(cf. décision attaquée consid. 9).
6.2 Les recourants ne se montrent pas convaincus par cette analyse, maintenant que le
projet n’emporte aucune justification économique ou sociale crédible. Ils critiquent sur
ce point la motivation de l’autorité précédente qui s’appuie, à leur avis vainement, sur le
contenu discutable et obsolète de la fiche de coordination xxx1 tout en s’abstenant de
répondre aux griefs topiques qu’ils avaient formulés à ce sujet, à savoir l’incapacité du
projet à développer un tissu économique attractif, à générer des emplois stables et
rémunérateurs, à désengorger la vallée de W_________ et à bénéficier d’un
enneigement naturel. Ils soulignent aussi l’absence de toute retombée financière pour la
commune, par ailleurs déjà bénéficiaire de redevances hydrauliques confortables. Enfin,
ils tiennent pour extravagante la justification avancée par les autorités précédentes, à
savoir la nécessité de canaliser le ski hors-piste sur le versant suisse du P_________.
6.3 Le rapport économique du SEREC, auquel la fiche de coordination xxx1 se réfère
notamment, a été établi en 1998. En admettant que ce document apporte une
justification économique et sociale concrète au projet de domaine skiable de l’époque,
l’analyse et les conclusions ainsi formulées au sujet des retombées attendues pour les
collectivités locales, notamment celles de N_________ et de W_________, ont perdu
leur acuité du fait de l’écoulement du temps. En effet, ce rapport s’appuie sur des
données économiques, démographiques et touristiques datant des années 1990, dont
on ne saurait présumer qu’elles sont demeurées les mêmes, plus de vingt ans plus tard.
De plus, le projet de domaine skiable a été notablement modifié dans sa version mise à
l’enquête en 2008 : les conclusions du rapport économique du SEREC se rapportant
aux effets prévisibles du projet de domaine skiable élaboré en 1994 ne peuvent donc
être utilisées telles quelles afin de justifier le nouveau projet. On relèvera, en particulier,
que le projet de 1994 sur lequel tablait ce rapport d’analyse incluait trois installations de
remontées mécaniques, dont un téléphérique partant de C_________ qui permettait
d’accéder au domaine skiable directement depuis le territoire helvétique. Dix ans plus
tard, ce projet n’ayant pas pu voir le jour, les exploitants du domaine skiable ont décidé
de construire une télécabine sur le territoire E_________, à proximité de la frontière,
permettant de rejoindre les pistes depuis D_________. Dès lors, il ne faisait plus guère
de sens de prévoir un téléphérique à C_________, si bien que le projet d’extension côté
suisse, dans sa version de 2008, a été notablement réduit, l’accès au domaine skiable
se faisant exclusivement par les stations E_________ de D_________ et du
J_________ (fiche de coordination xxx1 p. 4 point f). Ce remaniement du projet fait que
les justifications avancées par le passé, notamment dans le rapport économique du
SEREC, ne sont plus fiables. Les infrastructures du domaine skiable E_________ ont
notablement évolué depuis les années 1990, avec la construction du télésiège de
A_________ et surtout, en 2004, de la télécabine de D_________, laquelle permet
désormais l’accès aux pistes de ski directement depuis ce côté de la vallée, données
que ne prennent pas en considération les analyses faites dans le cadre du projet de
domaine skiable de 1994.
6.4 Elaboré sur la base de données disponibles en 2008, le RIE comporte en revanche
sous point 5.6 (p. 9 ss) des éléments de justification du projet qui tiennent compte des
modifications intervenues entre-temps. Il réaffirme en particulier le besoin pour les com-
munes de N_________ et de W_________ de diversifier leurs activités et d’assurer des
revenus provenant d’autres secteurs économiques que celui lié aux forces hydrauliques.
Il fait état de données démographiques actualisées, atteste la volonté des collectivités
locales de rendre leurs villages plus attractifs tant pour la population locale que pour les
touristes et relève que la fréquentation estivale constitue l’essentiel du mouvement
touristique, d’où la recherche de solutions permettant d’attirer les touristes durant la
saison d’hiver et d’assurer ainsi la pérennité des infrastructures hôtelières et para-
hôtelières existantes. Le RIE indique aussi que la création des installations de ski
projetées permettra à la commune de N_________ de percevoir des redevances liées à
leur exploitation et générera une dizaine d’emplois directs durant la saison d’hiver. Il
souligne, enfin, que celles-ci permettront d’équilibrer la fréquentation du domaine
skiable et de proposer une offre de ski intéressante et garantie au départ de
D_________ quelles que soient les conditions météorologiques, signalant que le
télésiège E_________ de A_________, qui assure la liaison avec le versant sud-ouest
du domaine et dont la ligne est particulièrement exposée au vent et au givre, ne peut
pas toujours être exploité.
L’objectif de renforcement du tourisme en période hivernale sur le territoire des com-
munes de W_________ et de N_________ peine à convaincre. En effet, la création des
deux installations de remontées mécaniques et des quatre pistes projetées ne garantit
pas une augmentation de la fréquentation touristique dans ces deux villages durant la
période d’exploitation. Ces infrastructures de ski seront éloignées desdits villages et ne
seront accessibles qu’en passant d’abord par la télécabine existante de D_________.
On voit difficilement pourquoi cette extension du domaine skiable profiterait
nécessairement à l’hôtellerie et à la parahôtellerie de ces collectivités, plutôt qu’à celles,
plus proches, de E_________ voisine. Ni le RIE ni une autre pièce au dossier ne
développent d’explication logique à ce sujet. De même, rien n’indique que les quelques
emplois saisonniers créés permettraient de dynamiser efficacement la démographie de
W_________ et de N_________. En outre, les redevances liées à l’exploitation des
nouvelles installations n’ont pas fait l’objet de données chiffrées, même évaluées
approximativement, qui permettraient de mesurer leur impact sur les finances de la
commune de N_________. Ces justifications apparaissent ainsi insuffisantes, en l’état,
pour motiver le projet litigieux. Seules demeurent, en définitive, les explications qui
concernent l’équilibrage de la fréquentation du domaine skiable et les avantages
procurés par les nouvelles installations en tant que liaison vers le versant sud-ouest du
domaine, lorsqu’il n’est pas possible d’utiliser le télésiège de A_________.
6.5 Selon les autorités précédentes, l’extension du domaine skiable à cet endroit se jus-
tifie également aux fins d’encadrer un secteur d’ores et déjà largement utilisé par les
skieurs hors-piste. En effet, le versant suisse de la montagne présente une attractivité
certaine, dans la mesure où les remontées mécaniques du domaine E_________
amènent les skieurs jusque sur la crête de ce massif, où les adeptes du ski hors-piste
peuvent alors aisément basculer côté helvétique ; cette activité est d’ailleurs
encouragée par les acteurs du tourisme local (cf. p. ex. http://www.X_________.net,
consulté le 20 septembre 2016). Néanmoins, comme le relèvent les organisations
recourantes, la logique visant à canaliser le ski hors-piste en étendant le périmètre d’un
domaine skiable paraît en soi très discutable, car elle pourrait conduire à terme à des
extensions en chaîne, ce qui serait contraire au principe d’utilisation rationnelle et
mesurée du sol (cf. art. 1 al. 1 et art. 3 LAT ; plan directeur cantonal, fiche de
coordination D.6/2) et ne résoudrait pas le problème à sa source, attendu que les adep-
tes du ski hors-piste iront chercher plus loin et ailleurs les sensations qu’ils ne peuvent
trouver sur le domaine balisé. On comprend que les autorités locales et les sociétés de
remontées mécaniques cherchent à tirer parti de ce constat selon lequel, de fait, le
versant suisse est déjà en partie parcouru par des skieurs. Mais il reste que si l’objectif
à atteindre est de protéger la faune et de lutter à cette fin contre le ski hors-piste, les
pièces au dossier ne permettent pas de comprendre pourquoi, dans le cas particulier, il
serait plus judicieux de créer un nouvel espace balisé autorisé à la pratique du ski et de
nouvelles remontées mécaniques, plutôt que de prendre des mesures pour interdire le
ski hors-piste sur le versant suisse, à défaut pour en limiter au maximum les effets
indésirables. Dans son avis sommaire du 7 novembre 2012, l’OFEV ne s’est d’ailleurs
pas montré très convaincu par cette justification, évoquant une « nécessité relative ».
6.6 Au vu de ce qui précède, la Cour ne peut pas retenir que la clause du besoin est
remplie du point de vue de l’aménagement du territoire. En l’état, les pièces au dossier
sont insuffisantes pour établir que le projet litigieux répond à un besoin sous l’angle éco-
nomique et qu’il constitue une solution d’investissement cohérente et apte à freiner la
perte de substance économique et démographique des communes de N_________ et
de W_________. Les arguments qui ont trait à l’équilibrage de la fréquentation du
domaine skiable existant et à la liaison vers le versant sud-ouest doivent, le cas
échéant, être confirmés et étayés, tout comme ceux qui concernent l’encadrement du
ski hors-piste. Le dossier devra ainsi être complété quant à la justification du projet du
point de vue de l’aménagement du territoire, qui est en l’état lacunaire.
7.1 Les recourants invoquent également la violation, à plusieurs degrés, du principe de
coordination ancré à l’article 25a LAT. Cette disposition énonce des principes en
matière de coordination « lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction
ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités » (al. 1).
Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les
pièces du dossier de demande d'autorisations soient mises simultanément à l'enquête
publique (al. 2 let. b) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi
que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (al. 2 let. d) ; ces déci-
sions ne doivent pas être contradictoires (al. 3).
7.2 Compte tenu de l'intervention de différentes autorités, communales, cantonales et
fédérales, qui se prononcent sur des questions étroitement liées, il est nécessaire d'har-
moniser la durée et le contenu des procédures afin de permettre in fine une évaluation
globale et intégrale de la compatibilité du projet avec la protection de l'environnement et
du paysage (cf. OFEV/OFT, Environnement et aménagement du territoire dans les pro-
jets d'installations à câbles, Q_________ 2013, p. 20 s.). Cette coordination matérielle
peut se faire en menant parallèlement les deux procédures et en réservant, dans le plan
d'affectation, la décision fédérale d'approbation (cf. idem, fig. 1 p. 12). Lorsque la
procédure d'aménagement s'achève avant la fin de la procédure d'approbation fédérale,
cela comporte le risque qu'une modification du projet soit exigée par l'OFT, qui impose
une nouvelle adaptation des plans. Il est donc en principe préférable que la procédure
d'aménagement du territoire se déroule parallèlement à la PAP, afin notamment d'éviter
des décisions contradictoires ou, au contraire, des conflits négatifs impliquant que cer-
tains points ne soient en définitive pas traités (cf. idem p. 27 ; v. aussi arrêt du Tribunal
fédéral 1C_515/2014 du 22 juin 2016 consid. 3.6).
7.3 Dans l’affaire en procès, les recourants soutiennent que la procédure de planifica-
tion a été menée sans aucune coordination formelle ou matérielle avec celle devant
aboutir, à terme, à l’approbation des deux installations de remontées mécaniques proje-
tées. Il est exact que le PAD « P_________ » et la modification du RCCZ y relative ont
été élaborés et approuvés sans que n’ait été introduite auprès de l’OFT, en parallèle, la
PAP, ainsi que les demandes de défrichement qui y sont liées et qui doivent être
soumises à l’examen de l’OFEV.
Il ressort des pièces au dossier que la problématique posée par cette affaire sous
l’angle de la coordination a fait, depuis 2009, l’objet de plusieurs échanges de vue et
discussions entre les autorités cantonales et fédérales. Le 20 mars 2013, l’OFT, l’OFEV
et l’ARE écrivaient dans une position commune :
Les procédures cantonale et fédérale doivent tendre à des décisions harmonisées quant au fond, ce qui
implique un déroulement quasi parallèle des différentes procédures pour aboutir si possible en même
temps à un résultat coordonné matériellement et formellement. D'où l'importance des échanges des
prises de position complètes de toutes les instances concernées tout au long des différents processus à
suivre simultanément. Ce processus de coordination entre les procédures fédérale et cantonale exige un
dialogue permanent entre les deux autorités directrices compétentes (OFT et office cantonal compétent)
devant garantir une évaluation globale de tous les intérêts en présence la plus coordonnée possible. […]
En résumé, les différentes procédures tant fédérale que cantonale doivent être coordonnées au plus tôt,
et être engagées autant que possible parallèlement.
Dans son rapport d’examen du 25 avril 2013 relatif à la fiche de coordination xxx1,
l’ARE notait en particulier que :
Lorsqu'un projet de remontées mécaniques est lié à un projet d'aménagement de pistes et que tous
deux requièrent un défrichement, les procédures fédérales et cantonales doivent être coordonnées. […]
Il est essentiel qu'une coordination matérielle et sur le fond soit assurée entre ces deux procédures. Par
ailleurs, les surfaces de défrichement indiquées en relation avec les installations de remontées mécani-
ques correspondent aux défrichements définitifs requis, alors que ces installations nécessiteront égale-
ment des défrichements temporaires. L'OFEV, instance fédérale concernée par les procédures de défri-
chement liées à ce projet de domaine skiable, se prononcera sur les défrichements définitifs et tempo-
raires prévus dans le cadre de la procédure d'approbation des plans dès qu'il aura reçu le dossier
correspondant.
Le 3 juillet 2013, le SDT releva que :
Suite aux dernières séances de coordination entre le Canton du Valais et le DETEC (Département
fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication) concernant les procédu-
res d’homologation de plans d’affectation (PAZ ou PAD) dans le cadre d’un domaine skiable et des
décisions spéciales y relatives, il a été décidé, compte tenu de l’évolution jurisprudentielle et doctrinale
actuelle, que les défrichements nécessaires pour les éléments du projet qui sont soumis à autorisation
de construire cantonale (pistes, enneigeurs) ou à approbation fédérale de plans (télésièges) seront for-
mellement autorisés dans le cadre des procédures d’autorisation de construire spécifiques. Par
conséquent, l’entrée en force de l’homologation du PAD « P_________ », dans lequel figurera la forêt,
pourra avoir lieu uniquement sous réserve de l’octroi et de l’entrée en force des autorisations de
construire et de défrichements. De même, l’entrée en force de ces autorisations sera subordonnée à
celle du PAD.
Cette approche a été confirmée par les services cantonaux consultés, en particulier par
le SFP et le SPE dans leurs déterminations respectives des 23 août 2013 et 24 janvier
2014 : aucun défrichement n’avait à être autorisé dans le cadre de l’approbation du PAD
« P_________ », les décisions y relatives devant être prises dans les procédures
subséquentes d’autorisation de construire pour les pistes de ski et leurs annexes
(cantonal) et d’approbation de plans d’installations à câbles (fédéral) ; dès lors la coordi-
nation nécessaire à ce stade avait été assurée.
7.4 La réserve émise par l’autorité précédente quant à l’approbation du PAD − dont
l’entrée en force est suspendue à l’obtention des autorisations de construire nécessaires
pour les pistes de ski, les installations d’enneigement et autres installations de compé-
tence cantonale, ainsi qu’à l’approbation des plans des remontées mécaniques proje-
tées et à l’obtention des autorisations spéciales y relatives, notamment en matière de
défrichement − assure le respect du principe de coordination du point de vue formel.
Les autorités précédentes ont fait le choix de ne pas mener en parallèle la procédure
cantonale de planification et la PAP, de rang fédéral, qui n’a à ce jour pas été introduite
auprès de l’OFT. Ce choix induit des risques au niveau de la coordination matérielle,
dès lors que le contenu de la planification a été élaboré par la commune, puis approuvé
au niveau cantonal, sans que le dossier n’ait pu faire l’objet d’un premier pronostic de
l’OFT, au sujet des résultats auxquels la PAP devrait aboutir. On peut dès lors s’interro-
ger sur la compatibilité matérielle du PAD « P_________ » avec les résultats de la PAP
et sur le respect des prescriptions de coordination qui visent à limiter le risque de
décisions contradictoires et à éviter que la planification en force ne doive être adaptée à
la suite des résultats de la procédure fédérale. Dans son avis sommaire du 7 novembre
2012 relatif au défrichement lié à la procédure de planification cantonale, l’OFEV aver-
tissait que « pour que les conditions de l’aménagement du territoire soient remplies, la
procédure directrice fédérale de concession/approbation des plans (PAP) pour les
installations de remontées mécaniques (y compris la demande de défrichement) doit
avoir été ouverte afin de permettre une coordination matérielle avec la procédure canto-
nale du PAD et RCCZ » (cf. avis OFEV p. 3). L’examen préalable des demandes dépo-
sées dans ce cadre auprès des autorités fédérales permettrait ainsi de s’assurer que le
projet ne comporte pas d’écueil majeur sur le plan des installations de remontées
mécaniques et d’avoir une vue d’ensemble aussi précise que possible des impacts sur
la nature et le paysage du projet de domaine skiable litigieux.
Dans sa réponse du 6 mai 2015 (p. 12), la commune de N_________ se réfère, certes,
aux anciennes concessions fédérales délivrées. Celles-ci avaient toutefois trait à un
projet de domaine skiable et d’installations de remontées mécaniques datant des
années 1990 et dont la mise en œuvre n’a pas pu être concrétisée à la suite de l’arrêt
du Tribunal fédéral 1A.113/2002 du 14 mars 2003. Comme déjà dit, le projet de 2008
est sensiblement différent et nécessite l’introduction d’une PAP ad hoc auprès de l’OFT,
ce qui ressort d’ailleurs expressément de la fiche de coordination xxx1 (p. 2). La
référence aux anciennes procédures fédérales n’apparaît ainsi pas pertinente pour juger
du respect des prescriptions de coordination sous l’angle matériel.
La Cour laissera indécise cette question, dès lors que l’affaire doit de toute façon être
renvoyée à l’autorité précédente pour compléments quant à la justification du projet. Les
autorités communales et cantonales sont néanmoins rendues attentives à cette problé-
matique et vivement invitées à examiner l’opportunité, respectivement la nécessité, de
coordonner leurs actions avec l’OFT et l’OFEV.
8.1 Compte tenu des lacunes du dossier d’homologation, l’affaire doit être renvoyée au
Conseil d’Etat, à charge pour lui de faire compléter ledit dossier ou de le retourner à
l’autorité communale pour reprise de la procédure d’aménagement du territoire. Dans un
cas comme dans l’autre et pour autant que l’autorité communale persiste dans son
projet de PAD en vue de l’extension du domaine skiable dans le secteur du
P_________, dite autorité prendra soin de justifier son projet d’aménagement sur la
base d’un dossier complet et de données actualisées.
8.2 Attendu que le dossier doit être renvoyé en précédente instance pour, le cas
échéant, être complété, la Cour estime qu’il est superflu de traiter, à ce stade, les autres
arguments invoqués par les recourants, qui ont trait aux défrichements, à la pesée des
intérêts en jeu et aux mesures de compensation projetées, points qui sont susceptibles
de connaître des modifications en fonction des compléments apportés au dossier.
9.1 Les recours sont admis et les décisions du Conseil d’Etat sont annulées (art. 80
al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA) ; l’affaire est renvoyée à cette autorité, conformément au
considérant 8.1 ci-dessus.
9.2 Il n’est pas perçu de frais (art. 89 al. 4 LPJA).
9.3 Les recourants obtiennent gain de cause et sollicitent des dépens (art. 91 al. 1
LPJA). Selon l’article 4 alinéa 1 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et
dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), les
dépens comprennent, d’une part, l'indemnité à la partie pouvant y prétendre et, d’autre
part, ses frais de conseil juridique. Ils couvrent, en principe, les frais indispensables
occasionnés par le litige.
En l’occurrence, aucune des associations recourantes ne s’est adjointe les services d’un
avocat, Pro Natura, le WWF, Mountain Wilderness Suisse et la FP ayant agit conjointe-
ment par le biais du chargé d’affaires de Pro Natura, M_________, tandis que le CAS
est intervenu céans sans être formellement représenté, son mémoire de recours com-
portant cependant une motivation et des conclusions identiques à celles du mémoire
des autres recourants. En conséquence, elles ne peuvent pas prétendre au rembourse-
ment de frais de conseil juridique, mais uniquement à des indemnités de partie couvrant
leurs débours, à la charge de la commune de N_________. Celle due à Pro Natura, au
WWF, à Mountain Wilderness Suisse et à la FP est arrêtée de manière globale à 500 fr.
pour les deux instances (art. 4 al. 1 et 2 LTar) ; le CAS a quant à lui droit à une
indemnité de 200 francs.
Prononce
Les causes A1 15 59 et A1 15 60 sont jointes.
Les recours sont admis et les décisions attaquées annulées.
Il n’est pas perçu de frais.
La commune de N_________ versera une indemnité globale de 500 fr. à Pro
Natura, au WWF, à Mountain Wilderness Suisse et à la FP pour leurs dépens.
La commune de N_________ versera une indemnité de partie de 200 fr. au CAS.
Le présent arrêt est communiqué à N_________, pour Pro Natura, le WWF,
Mountain Wilderness Suisse et la FP, au CAS, à Q_________, à Maître
O_________, pour la commune de N_________, et au Conseil d’Etat.
Sion, le 30 septembre 2016.