A1 15 13
ARRÊT DU 16 JUIN 2015
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris,
juges ; Ferdinand Vanay, greffier
en la cause
HELVETIA NOSTRA , recourante, représentée par Maître M_________
contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, dans l’affaire qui
oppose la recourante à X_________, représenté par Maître N_________ et à la
COMMUNE DE O_________, autre autorité, représentée par Maître P_________
(droit des constructions ; permis de bâtir un complexe hôtelier)
recours de droit administratif contre la décision du 1er décembre 2014
Faits
A. La parcelle n° xxx1 du cadastre communal de O_________ se trouve au lieu-dit
« A_________ », au-dessus de B_________. Rangée en zone constructible 4 (ordre
dispersé, densité 0,60) selon le plan d’affectation des zones (PAZ) et le règlement
intercommunal des constructions et des zones (RIC), elle forme la partie sud-ouest du
plan de quartier (PQ) « C_________ − A_________ », approuvé par le conseil
communal le 29 février 2012. Cette planification de détail prévoit l’implantation, à cet
endroit, d’un parking souterrain surmonté de trois bâtiments contigus (H1, H2 et H3)
totalisant quelque 298 lits hôteliers et, dans sa partie nord-est, la construction de
logements regroupés dans huit chalets d’habitation de quatre à sept niveaux (L1 à L8).
Le 18 juillet 2012, le conseil communal de O_________ délivra à X_________ le
permis de construire que celui-ci avait sollicité pour ériger ces huit bâtiments (dossier
n° 12/11). Cette décision, qui rejetait l’opposition de D_________ SA, ne fut pas
contestée par un recours ; elle est ainsi entrée en force.
Le 5 décembre 2012, le conseil communal délivra à X_________ un second permis de
construire pour ériger sur le n° xxx1 une route d’accès, le parking souterrain et les trois
bâtiments à vocation hôtelière H1, H2 et H3 (dossier n° 12/27). Il leva également, à
cette occasion, l’opposition que l’association Helvetia Nostra avait déposée à la suite
de la parution de ce projet au Bulletin officiel (B. O.) n° xxx.
B. Helvetia Nostra porta cette décision devant le Conseil d’Etat, le 9 janvier 2013,
arguant que le projet de construction concernait très vraisemblablement des rési-
dences secondaires interdites depuis l’acceptation, le 11 mars 2012, de l’initiative
populaire visant à limiter la construction de ce type de logements dans les communes
qui en comptent déjà plus de 20 % sur leur territoire.
La commune de O_________ proposa de déclarer ce recours irrecevable, le 28 juillet
2013, observant que Helvetia Nostra s’était abstenue d’agir dans les procédures anté-
rieures, amorcées en 2008, qui avaient conduit à modifier le PAZ communal et à
approuver le PQ « C_________ − A_________ ». Elle souligna également la
destination exclusivement hôtelière des trois bâtiments autorisés, ainsi que cela
ressortait de cette planification de détail et de son règlement (annexe 5.9).
Le 9 octobre suivant, la commune assortit le permis de bâtir d’un avenant qui constatait
formellement la vocation hôtelière des logements autorisés, imposait des charges y
relatives et prévoyait l’inscription au registre foncier d’une mention « résidence affectée
à l’hébergement touristique ». Elle déposa cette pièce deux jours plus tard, accom-
pagnée de copies de plusieurs documents relatifs au PQ « C_________ −
A_________ », et confirma ses conclusions.
X_________ proposa lui aussi de déclarer le recours irrecevable, subsidiairement de le
rejeter, le 22 octobre 2013.
Le 14 novembre suivant, Helvetia Nostra indiqua recourir contre l’avenant du 9 octobre
2013 et avoir qualité pour le faire.
A la demande de l’organe d’instruction du Conseil d’Etat, la commune déposa par la
suite le dossier d’approbation du PQ « C_________ − A_________ » et celui de
permis de construire pour les bâtiments L1 à L8 ; après avoir pu consulter ces pièces
et obtenir un délai de détermination prolongé, Helvetia Nostra ne déposa aucune
observation.
Le 26 novembre 2014, le Conseil d’Etat rejeta ces deux recours, pour autant que rece-
vables, et confirma la légalité du permis de bâtir litigieux, lequel ne contrevenait pas à
la réglementation limitant la construction de résidences secondaires. Il observa en
particulier que le projet contesté visait à ériger un complexe hôtelier, tel que prévu par
le PQ en force, dont l’exploitation sur la durée ressortait d’un business plan détaillé et
dont l’affectation à cet usage était, conformément aux exigences tirées de l’article 6
alinéas 1 et 2 de l’ordonnance fédérale du 22 août 2012 sur les résidences secon-
daires (ORSec ; RS 702), garantie au moyen de charges figurant dans l’avenant du
9 octobre 2013.
C. Le 19 janvier 2015, Helvetia Nostra conclut céans, principalement, à l’annulation de
cette décision et du permis de bâtir délivré le 5 décembre 2012, subsidiairement au
renvoi de la cause à l’autorité communale pour nouvelle décision, une fois la loi fédé-
rale sur les résidences secondaires entrée en vigueur. Elle se référa à la teneur de
l’ATF 139 II 243 consid. 10.5 pour soutenir que le Tribunal fédéral avait édicté, dans le
cadre de l’application de l’article 75b de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ;
RS 101) limitant la construction de ce type de résidences, une interdiction provisoire de
délivrer des permis de bâtir pour des constructions telles que celles qu’elle contestait in
casu, jusqu’à ce que la législation sur les résidences secondaires fixe les conditions
permettant d’éventuellement autoriser un projet de ce genre. A la suivre, pareil permis
de bâtir ne pouvait pas être délivré sur la seule base de l’ORSec, le Conseil fédéral
ayant excédé la marge de manœuvre qui était la sienne lorsqu’il a adopté cette
ordonnance. Elle signala par ailleurs que l’on ne pouvait pas lui reprocher de n’être pas
intervenue dans la procédure d’adoption du PQ « C_________ − A_________ » et que
l’article 8 ORSec, dont elle contestait la constitutionnalité, ne pouvait pas valablement
permettre la construction de résidences secondaires prévues par cette planification
adoptée en urgence le 29 février 2012. La recourante requit expressément le dépôt du
dossier n° 12/11 ayant conduit la commune de O_________ à délivrer, le 18 juillet
2012, un permis de construire pour les bâtiments L1 à L8.
Le Conseil d’Etat déposa le dossier de la cause, y compris celui précité et celui relatif à
la procédure d’adoption du PQ « C_________ − A_________ », le 4 février 2015, et
proposa de rejeter le recours ; il précisa que le projet contesté concernait la
construction d’un hôtel de 93 chambres, avec un restaurant et divers locaux de
services et de bien-être, et non de logements parahôteliers.
La commune de O_________ proposa, principalement, de déclarer le recours irrece-
vable, subsidiairement de le rejeter, le 16 février 2015. A la forme, elle rappela que le
permis de construire contesté était l’aboutissement d’un processus entamé en 2008
avec la modification de son PAZ, soit bien avant l’initiative sur les résidences secon-
daires. Elle réaffirma que la recourante n’était jamais intervenue dans les procédures
de planification générale et spéciale − ni d’ailleurs dans celle d’autorisation de
construire pour les bâtiments L1 à L8 − ce qui la privait de la possibilité d’exiger le
contrôle incident du PAZ ou du PQ dans le cadre d’une procédure de permis de bâtir.
Sur le fond, la commune souligna que le projet contesté visait à construire un hôtel, ce
que n’interdisait nullement l’article 75b Cst.
Le 4 mars 2015, X_________ proposa lui aussi de rejeter le recours pour autant qu’il
soit recevable, sous suite de dépens.
Ces écritures furent communiquées le lendemain à la recourante, qui fut invitée à
déposer ses éventuelles remarques complémentaires jusqu’au 20 mars 2015. Après
plusieurs demandes de prolongation de ce délai, celle-ci signala, le 13 avril 2015,
l’existence de pourparlers transactionnels entre les parties. A sa demande, un ultime
délai échéant le 16 mai suivant lui a été imparti pour se déterminer sur les écritures
précitées, en cas d’échec des pourparlers. Aucune détermination ne fut déposée dans
ce délai ni à ce jour.
Considérant en droit
1.1 Le recours répond aux exigences formelles que posent les articles 72, 78 lettre a,
80 alinéa 1 lettres b-c, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) ; il est donc sous cet angle recevable.
1.2 A qualité pour recourir toute organisation que la loi autorise (art. 80 al. 1 let. a et
44 al. 1 let. b LPJA), sans qu'elle n’ait alors à se prévaloir d'un intérêt digne de protec-
tion à obtenir la réforme ou l'annulation de la décision critiquée (art. 44 al. 1 let. a
LPJA). La qualité pour agir de Helvetia Nostra est contestée, en particulier par la
commune de O_________ qui relève que le permis de bâtir litigieux s’appuie sur une
planification de détail en force que cette association n’a jamais contestée, ce qui
priverait cette association de la possibilité d’agir au stade ultérieur de la procédure de
permis de bâtir, conformément à l’article 12c alinéa 3 de la loi fédérale du 1er juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451). La Cour peut
s’abstenir de trancher formellement cette question et malgré tout entrer en matière sur
le recours de droit administratif, eu égard à l’issue matérielle de celui-ci (cf. infra
consid. 2).
1.3 Le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause, le 4 février 2015, lequel
comprend le dossier communal n° 12/11 relatif à la demande d’autorisation de cons-
truire les bâtiments L1 à L8 ; la requête de la recourante en ce sens est donc satisfaite
(art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA).
2.1 La décision attaquée confirme le permis de bâtir délivré, le 5 décembre 2012, pour
la construction sur le n° xxx1 d’une route d’accès, d’un parking souterrain et de trois
bâtiments H1, H2 et H3 totalisant quelque 298 lits (dossier n° 12/27). La recourante
critique ce prononcé en arguant que le permis de bâtir concerne des logements entrant
dans la catégorie des « hébergements touristiques qualifiés », au sens de l’article 4
lettre b ORSec. Or, selon elle, le Tribunal fédéral a provisoirement interdit, dans le
cadre de l’application de l’article 75b Cst. limitant la construction de résidences secon-
daires, de délivrer des permis de bâtir pour la construction de logements de vacances
utilisés intensivement, jusqu’à ce que la législation sur les résidences secondaires fixe
les conditions permettant d’éventuellement autoriser un projet de ce genre ; Helvetia
Nostra se réfère à cet égard à l’ATF 139 II 243 consid. 10.5.
2.2 Cette jurisprudence fédérale mentionne en particulier ce qui suit :
« Soweit Art. 75b Abs. 1 BV eine absolute Grenze von 20 % am Gesamtwohnungsbestand und an der
Wohnnutzfläche jeder Gemeinde festschreibt, besteht Klarheit und Bestimmtheit des Tatbestands und
der Rechtsfolge hinsichtlich derjenigen neuen Wohnnutzungen, die unzweifelhaft unter den Zweit-
wohnungsbegriff fallen und in einer Gemeinde mit eindeutig überschiessendem Zweitwohnungsanteil
beabsichtigt sind. Die so erfassten Sachverhalte ("kalte Betten") sind relativ einfach abzugrenzen und
nicht komplex. Die mögliche Rechtsänderung wurde schon lange im Voraus publik und das sich daraus
ergebende Verbot wurde breit diskutiert; die insoweit betroffenen Normadressaten waren bekannt. Der
sofortigen Anwendbarkeit dieses "harten Kerns" der neuen, speziellen Verfassungsnorm steht daher
nichts entgegen, auch wenn sie eine nicht unerhebliche Beschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) bedeutet.
Art. 75b BV bedarf aber in weiten Teilen der Konkretisierung durch Ausführungsvorschriften. Dies gilt
einerseits für die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen in den betroffenen Gemeinden noch
Baubewilligungen für bestimmte, besonders intensiv genutzte Arten von Zweitwohnungen ("warme
Betten") erteilt werden dürfen. Andererseits ist klärungsbedürftig, ob und inwieweit die Umnutzung von
Erst- zu Zweitwohnungen bzw. die Erweiterung und der Ersatz bestehender Zweitwohnungen zulässig
ist.
Soweit Ausführungsrecht unabdingbar ist, um den Anwendungsbereich und die Rechtswirkungen der
Verfassungsnorm definitiv und exakt bestimmen zu können, beschränkt sich die unmittelbare
Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf ein vorsorgliches Baubewilli-
gungsverbot für Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden bis zum Inkrafttreten der Ausfüh-
rungsbestimmungen. Im Ergebnis kommt dieses vorsorgliche Verbot einer Planungszone gleich. Es ist
weit auszulegen, um dem Gesetzgeber nicht vorzugreifen und eine Präjudizierung der künftigen Aus-
führungsbestimmungen zu vermeiden. »
Le Tribunal fédéral constate ainsi, à la suite de l’entrée en vigueur immédiate de
l’article 75b Cst., l’interdiction générale de bâtir, dans les communes visées, des loge-
ments qui entrent clairement dans la notion de résidences secondaires (lits froids). Il
ajoute que cette norme constitutionnelle devra être concrétisée par des dispositions
d’application spéciales, lesquelles auront notamment pour but de déterminer si et à
quelles conditions pourront être bâties, dans ces communes, des résidences secon-
daires destinées à un usage touristique intensif (lits chauds). Il en déduit qu’en atten-
dant l’entrée en vigueur de ces dispositions d’application, qui permettront de délimiter
définitivement et précisément la portée de l’article 75b Cst., il y a lieu d’interdire provi-
soirement la construction de résidences secondaires dans les communes concernées
par cette restriction.
2.3 Le 1er janvier 2013, est entrée en vigueur l’ORSec, réglementation provisoire que
le Conseil fédéral a adoptée afin de fixer, jusqu’à l’entrée en vigueur de la législation
d’exécution de l’art. 75b Cst., les conditions dans lesquelles des projets de construction
peuvent être autorisés dans les communes concernées par l’interdiction de bâtir des
résidences secondaires (art. 1 et 9 ORSec). Selon l’article 2 ORSec, est réputée rési-
dence secondaire celle qui n’est pas utilisée toute l’année par une personne domiciliée
dans la commune ou pour les besoins d’une activité lucrative ou d’une formation. A
teneur de cette définition large, des logements exploités dans le cadre d’un hôtel,
comme ceux autorisés en l’occurrence, sont réputés être des résidences secondaires
(v. aussi Office fédéral du développement territorial ARE, rapport explicatif relatif à
l’ORSec du 17 août 2012 p. 6). L'article 4 ORSec prévoit que, dans les communes qui
comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisa-
tions de construire ne peuvent être accordées que pour des résidences :
qui seront utilisées comme résidence principale (let. a), ou
qui ne seront pas personnalisées et qui seront mises à la disposition d’hôtes toute l’année, aux
conditions usuelles du marché et uniquement pour des séjours de courte durée, à condition qu'elles
soient mises sur le marché dans le cadre d'une structure d'hébergement organisée ou que le pro-
priétaire habite dans le même bâtiment (let. b).
2.4 La jurisprudence que cite la recourante, postérieure à l’entrée en vigueur de
l’ORSec, n’a pas constaté l’illégalité des dispositions figurant dans cette ordonnance
fédérale, singulièrement de l’article 4 ORSec. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs par la
suite formellement discuté l’application des conditions que pose cette disposition (arrêt
1C_348/2014 du 20 février 2015 consid. 3.1). Il a ainsi retenu qu’un permis de bâtir
délivré après le 11 mars 2012 ne pouvait, dans les communes concernées, être
confirmé qu’à condition que soit exclue l'utilisation de la construction en tant que rési-
dence secondaire (arrêt 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 3.2). Il a relevé à ce
sujet que, face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences
secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient
tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utili-
ser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touris-
tique mise à disposition du public. Il a indiqué qu’un abus de droit manifeste ne saurait
toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé
comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences
principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en
présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_348/2014 précité consid. 3.1 ; arrêt
1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5).
Il ne ressort dès lors pas de cette jurisprudence récente qu’il faille renoncer à appliquer
en particulier l’article 4 lettre b ORSec, lequel permet, à certaines conditions, d’autori-
ser la construction de logements à vocation hôtelière. Il n’y a pas non plus lieu de
considérer que l’application de cette disposition transitoire dans le cas d’espèce revient
à préjuger de l’application future de la loi fédérale sur les résidences secondaires ou à
mettre en péril les objectifs de cette loi. En effet, cette législation adoptée par les
Chambres fédérales le 20 mars 2015 (cf. FF 2015 2539 ss), dont l’entrée en vigueur
est prévue pour le début de l’année 2016 sous réserve d’un référendum aboutissant
d’ici au 9 juillet 2015, prévoit à son article 7 alinéa 1 lettre b et alinéa 2 lettre b des
conditions similaires qui permettraient, in casu, d’autoriser le projet d’hôtel contesté
nonobstant le fait qu’il doit être implanté dans une commune visée par le régime et les
restrictions découlant de l’article 75b Cst. Il s’ensuit que la jurisprudence fédérale à
laquelle Helvetia Nostra se réfère ne lui est d’aucun secours.
2.5 Force est de constater, à l’examen des pièces des dossiers, que les logements sis
dans les bâtiments contigus H1, H2 et H3, objets du permis de bâtir litigieux, ont indu-
bitablement une vocation hôtelière au sens de l’article 4 lettre b ORSec ou de l’article 7
alinéa 2 lettre b du projet de loi approuvé par les Chambres fédérales. Il s’agit en effet
de chambres, de suites et d’attiques exploités dans le cadre d’un complexe hôtelier et
ainsi durablement mis à la disposition d’hôtes pour des séjours de courte durée, aux
conditions usuelles du marché. Cela ressort notamment de l’autorisation de construire
du 5 décembre 2012, qui mentionne un « projet d’hôtel » (p. 6) et qui détaille, en appli-
cation des règles communales sur le contingentement des résidences secondaires
(RQC), la répartition des surfaces de la manière suivante (p. 9) :
Surface de plancher totale : 17 822 m2
Surface de résidences principales (hôtel) : 17 822 m2
Surface de résidences secondaires : 0 m2
Ce constat s’appuie sur les documents figurant au dossier du PQ « C_________ −
A_________ », qui montrent que les logements projetés sur le n° xxx1, dans les
bâtiments H1, H2 et H3, sont destinés à de l’hôtellerie « classique » (cf. en particulier
art. 8 let. a, 9, 15 et 16 du règlement PQ ; rapport selon l’art. 47 OAT p. 4 et 6 ; rapport
technique sur les infrastructures p. 5 et 11 ; notice d’impact sur l’environnement p. 6).
De même, les plans déposés dans le cadre de la procédure d’approbation du PQ
(annexe 5.9), puis ceux joints à la demande de permis de bâtir et approuvés, prévoient
la construction d’un hôtel haut de gamme doté de toutes les structures caractérisant ce
type d’hébergement (accueil, restaurant, bar, cuisines et boutiques au rez supérieur ;
réception, zone wellness et restaurant au rez inférieur ; couloirs avec salons et locaux
de service dans les étages ; absence de cuisines dans les chambres et les suites ;
parking destiné aux employés). Enfin, le business plan établi en septembre 2013, dans
lequel sont clairement abordées des questions financières et organisationnelles carac-
téristiques d’un hôtel, corrobore également cette appréciation. Dans ces conditions, il
n’y pas d’indices permettant de conclure à l’existence d’un abus de droit manifeste
laissant penser que le constructeur ne vise pas à bâtir sur le n° xxx1, conformément à
la mention au registre foncier dont le permis de construire impose l’inscription (art. 6 al.
1 ORSec), un hébergement touristique qu’autorisent les dispositions d’application de
l’article 75b Cst.
2.6 La Cour signale encore, en tant que de besoin, que le permis de bâtir contesté ne
porte pas sur la construction des bâtiments d’habitation L1 à L8, autorisés selon une
décision du 18 juillet 2012 qui est restée inattaquée et qui est entrée en force.
3.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable
(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
3.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
Celle-ci versera en outre à X_________, qui a pris une conclusion dans ce sens et
obtient gain de cause, une indemnité pour ses dépens.
3.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence, et compte
tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de la loi du
11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1500 fr.,
débours compris (art. 11 LTar). Les dépens dus par la recourante à la partie adverse
sont arrêtés à 1000 fr. (TVA comprise). En plus des débours du mandataire de
X_________, ce montant tient compte du travail effectué par celui-là, qui a consisté
principalement à la rédaction des trois pages que compte la réponse du 4 mars 2015.
Prononce
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de Helvetia Nostra.
Helvetia Nostra, qui supporte ses frais d’intervention, versera en outre à
X_________ une indemnité de 1000 fr. pour ses dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M_________, pour la recourante, à
Maître N_________, pour X_________, à Maître P_________, pour la commune
de O_________, et au Conseil d'Etat.
Sion, le 16 juin 2015.