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Transports et communication
Verkehr und Kommunikation
ATC (Cour de droit public) du 16 juin 2014*–*A1 14 86
Octroi de concessions de taxi
- Les communes peuvent déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation A au
regard des exigences de circulation, de la place disponible et, dans une moindre
mesure, des besoins du public (consid. 3.1 et 3.2).
- Le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne doit pas conduire à
ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée
pour un temps indéterminé par l'autorité concédante. Appréciation du système
d’espèce, qui n’offre pas de garantie suffisante en termes d’équité de la distribution
des autorisations A (art. 27 Cst. ; consid. 4 et 5).
Erteilung von Taxibewilligungen
- Die Gemeinden können die Anzahl der A-Bewilligungen bestimmen. Dabei ist den
Anforderungen des Verkehrs, dem zur Verfügung stehenden Platz und, wenn auch in
einem geringeren Masse, dem öffentlichen Bedürfnis Rechnung zu tragen (E. 3.1
und 3.2).
- Die Erneuerung von Taxibewilligungen an bisherige Inhaber darf nicht zu einer
diskriminierenden, durch die Bewilligungsbehörde für unbestimmte Zeit blockierten,
Situation für andere Taxiunternehmen führen. Beurteilung des vorliegenden
Systems, das eine gerechte Verteilung der Taxibewilligungen A nicht genügend
garantiert (Art. 27 BV; E. 4 und 5).
Faits (résumé)
Selon l'article 154 de la loi cantonale sur les routes du 3 septembre
1965 (LR ; RS/VS 725.1), toute personne qui se propose d'exploiter
professionnellement et publiquement un service de transport de
personnes (service de taxis) doit préalablement en obtenir l'autorisa-
tion de l'autorité de la commune où s'exercera son activité. Le
stationnement de taxis à des emplacements réservés sur des voies
publiques et sur les places publiques est également subordonné à
autorisation (al. 3). L'alinéa 5 de cet article habilite en outre les com-
munes à édicter leur propre règlement à ce sujet, dans le cadre des
prescriptions de la LR. Celle de C_______ a usé de cette faculté : son
Conseil général a adopté, le 15 septembre 2010, le règlement
communal sur le service de taxi (ci-après : RST). Approuvé en Conseil
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d’Etat le 12 janvier 2011, ce texte définit les conditions et les
modalités d'exploitation d'un service de taxis sur le territoire com-
munal de C_______ (art. 1er). L'article 4 chiffre 2 de ce règlement
distingue entre l'autorisation A, permettant de stationner sur le
domaine public, et l'autorisation B, qui exclut le stationnement sur ce
domaine. Cette réglementation abroge de fait des dispositions anté-
rieures sur le même objet, dont les règlements du 1er décembre 1999
et du 7 juillet 2004 qui ne fixaient pas de nombre maximal d’autorisa-
tions.
Se prévalant de la libération prochaine de deux concessions, dame
X_______ requit la délivrance d’une autorisation A. Sa demande fut
refusée par le Conseil communal de C_______. Saisi d’un recours de
X_______, le Conseil d’Etat le rejeta. X_______ porta alors sa cause
céans en concluant à l’octroi d’une autorisation A, subsidiairement au
renvoi de l’affaire à la commune pour nouvelle décision au sens des
considérants.
Considérants (extraits)
(…)
3.1 Il importe de rappeler que la commune de C_______ bénéfice
d’une large autonomie en matière de réglementation du service des
taxis et que son pouvoir d’appréciation, notamment pour délivrer les
autorisations de type A impliquant un usage accru du domaine public,
est étendu (arrêts du Tribunal fédéral 2C_61/2009 du 5 octobre 2009
consid. 2.3 et 2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2a ; ACDP A1 09
203 du 29 janvier 2009 consid. 4.4). En particulier, il est admis en
jurisprudence que le nombre de places de stationnement ne peut être
augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs
et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation
donne déjà à la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le
droit de déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation de garer
sur des places réservées aux taxis en fonction de la place disponible.
Il n'est, à cet égard, pas nécessaire d'apporter la preuve que la mise à
la libre disposition de places de stationnement de tous les concurrents
conduirait à une situation absolument intenable (arrêt 2P.77/2001 pré-
cité consid. 2a avec les références aux ATF 99 Ia 394 consid. 2b/bb
et 3 et 97 I 653 consid. 5b/bb). L'Etat peut subordonner le permis de
stationnement aux exigences de la circulation, à la place disponible
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et, dans une moindre mesure, aux besoins du public (arrêt
2P.77/2001 précité consid. 2a avec la référence à l’ATF 79 I 334
consid. 3).
3.2 La recourante ne remet pas en cause cette faculté ni sa concréti-
sation à l’article 4 chiffre 4 RST, qui dispose que le nombre
d’autorisations A, en principe limité à 10, dépend « des exigences de
circulation, de la place disponible et des besoins du public ». Sa criti-
que porte sur la validité du choix porté par l’exécutif local de ne renou-
veler, au final, qu’une seule des deux autorisations A libérées suite à
la cessation d’activités de leurs bénéficiaires. Devant l’instance précé-
dente, la commune de C_______ a notamment défendu cette option
en comparant sa situation avec celles des villes de D_______ et de
E_______ où les permis de ce type étaient octroyés en nombre plus
limité (encore). A lui seul, il est douteux que ce parallèle, à la
pertinence au demeurant contestée par dame X_______, puisse
justifier une limitation (à 9) des autorisations A. La question peut tou-
tefois demeurer indécise puisque, comme elle le signale céans
(réponse p. 8), la commune de C_______ a également motivé sa
décision au vu de l’insuffisance de places officielles à disposition, des
perturbations de circulation et des querelles entre détenteurs des
autorisations A résultant de ce déficit. Ces arguments sont admis en
jurisprudence, ce que la recourante concède en citant l’auteur François
Bellanger (recours p. 8), et cette dernière n’avance pas d’éléments
sérieux contredisant l’effectivité des problèmes avancés par le Conseil
municipal, qui a produit plusieurs rapports de police probants
(cf. annexe à sa détermination du 20 décembre 2012). X_______ se
borne à taxer d’ « invraisemblable » l’argument selon lequel le fait de
délivrer 9 autorisations plutôt que 10 serait une mesure propre à
apaiser la situation. L’effet escompté s’inscrit pourtant dans la logique
de la possibilité admise en pratique de limiter le nombre
d’autorisations A afin d’éviter respectivement de remédier au genre de
problèmes constatés à C_______. Ceux-ci étant pour le reste avérés,
le Conseil municipal ne saurait être critiqué pour les avoir combattus à
un moment inopportun ou douteux, ainsi que le prétend en substance
la recourante en jugeant « inadmissible » que l’argument « soit mis en
avant alors qu’au mois d’avril 2012, le nombre maximal d’autorisations
était octroyé, sans faire aucune réserve sur les altercations entre
chauffeurs de taxis, et que trois mois plus tard, cette autorisation ne
pouvait plus être délivrée car cet intérêt public le commandait ». Au
regard de ce qui précède, la limitation à 9 du nombre d’autorisations A
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n’est donc pas à censurer. Ce choix ne revient en effet pas à sou-
mettre la profession de chauffeur de taxis à un numerus clausus
inadmissible, qui aurait été déterminé par les seuls besoins du public.
Partant, la recourante ne saurait prétendre à la délivrance d’une (10e)
autorisation de ce type ni, en corollaire, utilement se prévaloir, à cette
fin, d’une prétendue discrimination de la commune de C_______ à
son encontre. Reste à préciser que l’abaissement décidé par l’exécutif
local pourrait naturellement devoir être revu en fonction de l’évolution
des circonstances. Cette autorité ne l’ignore pas ; ses observations du
10 avril 2014 envisagent clairement cette perspective en évoquant
l’achèvement prochain des travaux de réaménagement de la gare
CFF.
4.1 Lorsqu’une collectivité décide de limiter le nombre de places
réservées aux taxis, elle doit veiller à ne pas restreindre de manière
disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble (arrêt du
Tribunal fédéral 2P.77/2001 précité consid. 2a). Le pouvoir
d’appréciation reconnu en la matière aux communes est en effet
contenu par les principes constitutionnels tels que la liberté écono-
mique (art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst. ; RS
101), dont la recourante persiste à invoquer la violation. Il est ainsi de
jurisprudence que le renouvellement des concessions à leurs titulaires
actuels ne doit pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour
d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé
par l'autorité concédante, du fait qu'année après année, toutes les
autorisations de type A sont accordées à une seule société anonyme
ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout
nouveau titulaire (ATF 108 Ia 135 consid. 5). En particulier, l’exclusion
d’un nouvel arrivant au motif que le nombre maximal d’autorisations A
serait déjà délivré, respectivement qu’aucune de ces autorisations ne
serait disponible, se heurte aux garanties de l’article 27 Cst. (arrêt du
Tribunal fédéral 2C_61/2009 précité consid. 4.3 et 4.4). Il découle en
effet du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les
entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conser-
vent pas leur situation privilégiée, mais que la répartition profite aussi
à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative
doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consa-
crant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I 279 consid. 6c/cc).
4.2 Dame X_______ se plaint précisément que la situation ne soit
totalement bloquée à C_______, où le RST ne permettrait aucune
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rotation en raison d’un renouvellement annuel (systématique) des
autorisations existantes. L’accès au marché de la concession de taxi y
serait dès lors illusoire, en violation de l’article 27 Cst. Le Conseil
d’Etat n’a pas répondu de manière satisfaisante à ce grief qu’évoquait
déjà le recours formé devant lui. Cette autorité s’est en effet contentée
de relever le caractère « fluctuant » du nombre d’autorisations A et de
signaler que le requérant n’avait pas de droit subjectif à la délivrance
d’une telle autorisation. Elle n’a cependant pas constaté ou établi que
le système instauré par le RST et l’application que la commune de
C_______ faisait de ce texte permettaient une répartition équitable,
dans des délais raisonnables, des autorisations A disponibles. Pour
sa part, la collectivité publique incriminée objecte qu’il n’est pas
nécessaire d’être titulaire d’une telle autorisation pour exercer la
profession en cause, en se référant à la possibilité d’obtenir une auto-
risation B de conduire un taxi. L’argument méconnaît toutefois
l’avantage concurrentiel que procure l’autorisation A à son bénéfi-
ciaire, habilité à stationner sur des emplacements officiels (art. 5 al. 1
RST). Cette inégalité inhérente à cette dernière autorisation est
précisément à réparer par le biais d’un système assurant un accès
équitable au domaine public (F. Bellanger, Commerce et domaine
public in : F. Bellanger/T. Tanquerel (éd.), Le domaine public, p. 61).
La commune de C_______ argue encore du fait que la concession
permet à plusieurs véhicules de stationner sur le domaine public. Le
Tribunal ne voit cependant pas en quoi cette circonstance – au
demeurant en contradiction avec l’article 5 chiffre 2 RST – contribue-
rait à tempérer, d’une manière conforme à la jurisprudence, les effets
du privilège conféré aux titulaires d’une autorisation A.
4.3 L’article 11 RST dit que l’autorisation est valable une année, du
1er janvier au 31 décembre, et qu’elle se renouvelle d’année en
année. Sur la base de documents à présenter pour le 30 novembre de
chaque année et sauf faute grave ou avis contraire de son titulaire ou
de l’autorité compétente, par lettre signature, le Conseil municipal
décide du renouvellement de l’autorisation d’exploiter. Ce système fait
craindre l’instauration d’une pratique – du reste non démentie par la
commune de C_______ – de renouvellement (quasi) systématique, à
l'échéance de la durée réglementaire d'une année, des autorisations
A à leurs détenteurs précédents, avec pour conséquence un temps
d’attente pouvant devenir problématique si aucune place ne devait se
libérer dans des délais raisonnables. Or, l’autorité locale n’a fourni
aucun élément laissant à penser que les candidats seraient en
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l’occurrence assurés d’une évolution régulière, par le biais d’une liste
d’attente assurant une certaine rotation, sans temps d’attente
excessif, ce qui pourrait alors satisfaire aux exigences du principe
d'égalité entre concurrents (ATF 132 I 97 consid. 2.2 et les
nombreuses références). Bien que nommément citée dans plusieurs
de ses courriers, la commune de C_______ a d’ailleurs assuré qu’il
n’existait pas de liste d’attente proprement dite, expliquant que cette
notion s’entendait d’un document établi « pour que les éventuels inté-
ressés soient avertis lorsqu’une concession A pouvait être octroyée,
afin qu’ils puissent, s’ils le souhaitent, déposer une nouvelle
requête ». Cela étant, force est d’admettre que le système qu’applique
la commune de C_______ sur la base du RST n’offre pas de
garanties suffisantes en termes d’équité de la distribution des
autorisations A.
Or, l'exigence d'égalité entre concurrents que postule la liberté écono-
mique, en relation notamment avec l'usage accru du domaine public,
suppose, pour être effective, la mise en place d'un système de distri-
bution des autorisations qui soit cohérent, transparent et fondé sur
des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir la porte à l'arbitraire. Le Tribu-
nal fédéral a d’ailleurs relevé que ce n'est que si les exploitants
peuvent connaître suffisamment à l'avance les règles essentielles
régissant leur activité – et le système de répartition des autorisations
A en fait sans conteste partie – et compter avec une certaine stabilité
de celles-ci, qu'ils pourront librement exercer leur activité économique
et, notamment, décider en connaissance de cause de l'organisation,
de la forme ou encore de la stratégie de leur entreprise et des risques
économiques qu'ils sont prêts à prendre. Au regard de la transpa-
rence requise, il sied de s’étonner, avec la recourante, que l’avantage
qu’admet accorder la commune de C_______ à l’endroit des
personnes d’ores et déjà au bénéfice d’une autorisation de conduire
sur son territoire ne ressort pas du RST, qui se borne à exiger du
prétendant à l’autorisation A qu’il exploite le service de taxi comme
activité principale (art. 10 ch. 1 let. i) et qu’il soit à même d’assurer
une permanence (art. 9).
5.1 La décision attaquée est partant à annuler dans la mesure où elle
se fonde sur des dispositions réglementaires ou, à tout le moins, une
pratique incompatible avec l'égalité entre concurrents protégée par la
garantie de la liberté économique (art. 27 Cst.). La limitation à 9 du
nombre des autorisations A n’étant pas à revoir, le Tribunal ne saurait
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en délivrer une (additionnelle) à la recourante ou imposer à la
commune de C_______ de la lui octroyer. Tenue par ailleurs de res-
pecter la liberté revenant à cette collectivité publique pour rétablir la
constitutionnalité de son système et de ses prononcés (p. ex. arrêt du
Tribunal fédéral 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 consid. 3.2), la Cour
de céans ne saurait non plus arrêter elle-même une solution parmi
celles envisageables (cf. à ce propos : F. Bellanger, op. cit., p. 61 s. et
arrêt du Tribunal cantonal vaudois GE.2012.0162 du 3 décembre
2013 consid. 5e/bb et, s’agissant de la problématique de rentabilisa-
tion des investissements consentis, consid. 4b). Le dossier doit donc
être renvoyé à la commune de C_______, à charge pour elle de
rendre une nouvelle décision en application d'un système compatible
avec les exigences de l’article 27 Cst. Cette issue revient à faire droit
à la conclusion subsidiaire du recours, admis partiellement (cf. T.
Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, n° 2 ad art. 108).