A1 14 288
ARRÊT DU 6 MARS 2015
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Jean-Pierre Zufferey, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas
Brunner, juges
en la cause
ADMINISTRATION COMMUNALE DE M_________ , recourante
contre
COMMISSION D'ESTIMATION EN MATIÈRE D’EXPROPR IATION , autorité attaquée,
et vingt-trois propriétaires expropriés
(estimation de parcelles agricoles)
recours de droit administratif contre 22 décisions du 30 septembre 2014
Faits
A. Le 19 septembre 2012 le Conseil d’Etat approuvait les plans de correction des
cours d’eau des canaux existants A_________, B_________ et C_________ que lui
avait présentés la commune de M_________ ; cette décision déclarait d’intérêt public
les travaux décrits dans les plans, y compris leur pièce n° xxx comportant les surfaces
à exproprier auprès de 40 propriétaires dont le terrain se trouvait, en partie, à l’intérieur
de l’espace cours d’eau défini entre 12 et 37 m selon les profils en travers retenus. Le
pt 4 du prononcé écartait les oppositions surgies durant l’enquête de novembre 2010 ;
il confirmait la définition de l’espace cours d’eau légal, les effets de ce constat sur les
terres cultivables (cons. 4 p. 4) et renvoyant à la phase d’expropriation les prétentions
en indemnisation. Trente particuliers et deux corporations furent déboutés de leur
recours contre cette décision par arrêt de céans du 12 juillet 2013 qui confirma la
validité de l’espace cours d’eau et des emprises inscrites dans le plan d’expropriation
(cons. 4.3.4 et cons. 5 et 6 de l’arrêt A1 12 284). Le Tribunal fédéral débouta lui aussi
les recourants de leurs moyens dans son arrêt du 16 juillet 2014 (affaire 1C_741/2013)
après avoir dit, le 30 octobre 2013, que l’effet suspensif du recours n’empêchait pas la
commune de M_________ d’engager la procédure d’expropriation.
B. La municipalité de M_________ n’ayant pu acquérir les surfaces utiles à la suite de
son offre directe faite de gré à gré aux propriétaires en décembre 2010, elle a sollicité,
en novembre 2013 la désignation d’une commission d’estimation, ce qu’a fait le bureau
du collège d’experts le 17 janvier 2014. La Commission présidée par D_________ a
donc entendu sur les lieux le 17 mars 2014 les propriétaires touchés par l’acquisition
d’une partie de leurs biens-fonds, la plupart s’en remettant à l’autorité pour le prix de
l’expropriation, la commune ne formulant pas de proposition à cet égard. Après avoir
recueilli divers renseignements, la Commission a considéré que tous les terrains se
situaient en zone agricole, aux folios xxx et xxx du cadastre, que le prix moyen des
transactions comparables relevées entre 2005 et 2013 sur la commune était de
9 fr./m2, prix qu’il convenait de majorer en raison des inconvénients de culture et de la
faible emprise ordinairement soustraite à la parcelle d’origine, tenant aussi compte de
la proposition de gré à gré de 2010 à partir de laquelle les prix s’étaient stabilisés ou
dégradés ; elle a ainsi arrêté à 15 fr./m2 le prix du terrain exproprié (18 fr. pour deux
parcelles expropriées en totalité), y compris la valeur du capital-plantes (ch. 1), frais
des remises en état agricoles à la charge de l’œuvre en sus (ch. 2 ou 3), notifiant le
même jour ses 22 décisions dont le détail est le suivant :
N°
décisio
n
Nom / Prénom
Parcelle
s
Contenance
Nature
Expro-
priation
1
E_________
xxx1
1624
Champ, pré
91
xxx2
1621
Champ, pré
90
2
F_________ Sàrl
xxx3
1286
Champ, pré
100
xxx4
2684
Champ, pré
65
xxx5
620
Champ, pré
30
xxx6
1295
Champ, pré
2
xxx7
1177
Champ, pré
46
xxx8
1394
Champ, pré
53
3
G_________
xxx9
1419
Champ, pré
556
4
H_________
xxx10
1486
Remise/ Champ, pré
323
5
I_________
xxx11
2227
Champ, pré
81
xxx12
2466
Champ, pré
292
6
J_________
xxx13
2005
Champ, pré
246
7
K_________
xxx14
883
Vigne
112
xxx15
844
Vigne
114
xxx16
829
Vigne
118
8
L_________
xxx17
971
Champ, pré
121
9
N_________
xxx18
1682
Champ, pré
545
10
O_________
xxx19
1407
Vigne
204
11
P_________
xxx20
806
Vigne
96
xxx21
587
Vigne
85
xxx22
1413
Vigne
193
12
Q_________
xxx23
1636
Remise/ Champ, pré
330
13
R_________
xxx23
Idem 12
14
S_________
xxx24
1903
Champ, pré
103
15
T_________
xxx25
1945
Vigne
293
16
U_________
xxx17
Idem 8
17
V_________
xxx26
3543
Champ, pré
510
xxx27
1714
Champ, pré
totale
xxx28
1907
Remise/ Champ, pré
totale
18
W_________
xxx29
1906
Champ, pré
101
19
X_________
xxx30
2298
Champ, pré
106
xxx31
921
Champ, pré
52
xxx32
1213
Champ, pré
70
xxx33
1684
Champ, pré
95
xxx34
1244
Champ, pré
70
xxx35
2857
Remise/ Champ, pré
17
20
Y__________
xxx36
1559
Champ, pré
88
21
Z__________
xxx37
2491
Champ, pré
141
xxx38
1820
Champ, pré
102
xxx39
1163
Champ, pré
63
22
AA_________
xxx38
Idem 21
C . Dans 4 envois du 3 novembre 2014, la commune de M_________ a interjeté
22 recours contre les 22 décisions précitées qu’elle dit avoir reçues le 7 octobre 2014,
concluant principalement à la réduction de l’indemnité à 2 fr. 25 le m2, subsidiairement
à 4 fr. 50 et plus subsidiairement à 9 fr./m2. L’expropriante fonde ses conclusions sur la
jurisprudence portant sur les avant-terrains dont l’utilité serait réduite pour le
propriétaire par rapport à celle qu’aurait le terrain agricole ordinaire. Elle fait référence
à l’espace réservé aux eaux exigé par l’article 36a de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20), espace fixé, en application de l’article
41a ss de l’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 (OEaux), dans le cas particulier à
12 mètres, espace soumis à des restrictions d’exploitation ou d’aménagement
particulières au vu de l’article 41c OEaux. Partant de la valeur vénale qu’elle ne discute
pas, la recourante demande que le prix moyen ne soit pas majoré comme l’a fait la
Commission mais réduit de 50 % voire de 75 % en raison de ces restrictions et au vu
des faibles surfaces de peu d’utilité pour les exploitants que sont les m2 expropriés de
cet espace.
La Commission a communiqué son dossier le 1er décembre 2014 et indiqué qu’elle
renonçait à répondre aux recours. P_________, S_________ et les époux
L_________ et U_________ ont proposé le maintien du prix retenu par les décisions
du 30 septembre 2014, contestant les raisons invoquées par la commune. Un groupe
de 13 personnes autour de X_________(19, 20, 21, 22, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 12-13, 17) a
conclu au rejet du recours et requis des dépens, arguant que l’expropriation ne faisait
que reporter les inconvénients sur le solde des terrains et évoquant la nécessité d’une
expertise pour l’estimation du capital-plantes au cas où les rapports de la Commission
n’y suffiraient pas. Cinq expropriés ne se sont pas déterminés.
A réception de ces réponses, la commune de M_________ a maintenu ses recours, le
23 janvier 2015, exposé qu’elle ne s’opposait pas à l’utilisation par les véhicules agri-
coles des portions expropriées et signalé la proposition de vente totale du n° xxx18
qu’elle avait reçue au prix de 9 fr./m2. Le groupe X_________ a consulté le dossier et
observé, le 9 février 2015, qu’il lui paraissait inadmissible que la commune, partie
expropriante, ait elle-même fourni la liste des transactions et qu’elle demande la réduc-
tion du prix de la Commission alors qu’elle l’avait proposé de son propre chef en 2010.
Considérant en droit
1.1 En tant que maître d’œuvre des travaux approuvés dans les plans du
19 septembre 2012 et déclarés exécutoires le 14 août 2014 (B.O. n° 34 p. 2108), et en
tant que propriétaire des canaux concernés et expropriante, la commune de
M_________ est atteinte par les décisions du 30 septembre 2014 et a un intérêt à leur
annulation, respectivement à leur modification, au sens des articles 42 al. 2 de la loi du
8 mai 2008 sur les expropriations (LEx ; RS/VS 170.1) et 44 al. 1 let. a de la loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6 ;
v. ACDP A1 10 198 du 11 février 2011, cons. 1c). Ses mémoires satisfont au surplus
aux exigences de forme et de délai de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière (art. 80 al.
1 let. b-c, 46, et 48 LPJA).
1.2 Il y a lieu de joindre d’office (art. 11b al. 1 LPJA) les 22 recours déposés contre
22 décisions contestées uniquement sur la question du prix au m2 et au vu des mêmes
motifs, sans qu’il soit fait appel aux particularités de l’un ou l’autre terrain ou de son
propriétaire. Une seule décision tranchera donc le litige lié au prix des surfaces expro-
priées pour les 22 destinataires des prononcés de la Commission, aucune des
réponses n’évoquant du reste la nécessité de statuer individuellement dans l’un ou
l’autre cas.
2.1 La recourante ne met pas en discussion le fait que la valeur vénale des portions
de terrains agricoles expropriés correspond à 9 fr./m2 soit à la moyenne du prix auquel
ont été passées des transactions de terrains comparables dans la région. Le Tribunal
peut dès lors fonder son raisonnement sur cette valeur indiquée dans toutes les
décisions contestées pour déterminer si cette base doit être augmentée au montant
retenu par la Commission pour équivaloir à la pleine indemnité dont parle l’article 13
LEx v. arrêt 1C.293/2011 du 12 octobre 2011 cons. 4) et qu’exigent les intimés aux
recours, ou si ce montant doit être maintenu à cette quotité ou réduit selon les
conclusions de la recourante en raison de la nature d’avant-terrain qu’elle attribue aux
bandes parallèles au canal, d’une largeur de 4 à 5 mètres, que doit acquérir le maître
d’œuvre pour obtenir l’espace cours d’eau retenu dans les profils approuvés.
2.2 Une partie des intimés se plaignent à tort de la liste de transactions qu’a obtenue
la Commission et dont ils prétendent qu’elle provenait de la commune elle-même. Il
suffit à cet égard de constater que la loi impose à l’autorité d’établir d’office les faits
(art. 38 al. 1 LEx), citant dans ce contexte qu’elle pouvait consulter les registres publics
dont fait à l’évidence partie le cadastre communal. Dès lors, qu’elle émane du teneur
du registre ou de notes des membres de la Commission, la liste figurant en pièce 6 du
dossier de la première instance n’est pas critiquable dans son principe. Elle ne l’est
pas non plus dans son contenu dans la mesure où la partie qui la discute ne conteste
aucune des transactions que comportent les 5 pages de relevés entre les années 2005
et 2013 qui ont toutes trait à des immeubles agricoles et qu’elle ne cite aucun autre
acte qu’elle omettrait et qui appuierait ses conclusions. Le moyen n’est donc pas
propre à démontrer que les faits auraient, à cause de cette liste en réalité indispen-
sable à la mise en œuvre de la méthode statistique, été inexactement établis.
2.3 C’est tout aussi vainement que la détermination du 9 février 2015 met en lumière
l’offre qu’avait faite la commune aux particuliers en décembre 2010. Il suffit à cet égard
de relever que la législation déclare expressément que la commission n’est pas liée
par les offres des parties (art. 39 al. 3 LEx ; cf. BSGC de février 2008 p. 406 ; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_329/2012 du 27 novembre 2012 cons. 7 et 1C_239/2012 du
7 septembre 2012 cons. 5.3.2). En l’espèce, on doit relever que, devant la Commis-
sion, l’expropriante n’a formulé aucune proposition qui aurait pu l’engager ou conduire
le raisonnement de l’autorité attaquée et que l’offre qu’elle avait remise aux proprié-
taires avant l’introduction de la procédure, en décembre 2010, n’a pas été acceptée
par les auteurs de cette détermination : c’est dès lors à tort qu’ils s’en prévalent encore
du moment que la demande d’accord précisait bien qu’en cas de contestation, l’admi-
nistration communale demanderait l’intervention de la Commission. Cette offre est dès
lors sans incidence en l’espèce, ce d’autant plus que la commune y précisait que son
prix était supérieur à celui du marché, vraisemblablement dans le but d’accélérer la
réalisation du projet, perspective réduite à néant par la procédure conduite jusqu’au
Tribunal fédéral par une majorité des propriétaires à qui s’était adressée l’expropriante.
3.1 La recourante voudrait réduire le prix qu’elle doit payer en qualifiant d’avant-terrain
la bande de terrain voisine de la parcelle occupée par le canal, ce par analogie avec la
part d’un bien-fonds en zone à construire dont la portion située entre le bâtiment et la
limite de la chaussée est habituellement estimée à un pourcentage de la valeur vénale
du bien-fonds à construire.
3.2 D’après la jurisprudence citée par la commune (ACDP A1 13 324 du 23 mai 2014
cons. 3.1) on se trouve en présence d’un avant-terrain lorsque, en zone à construire,
existe une portion de terrain entre un bâtiment et une route, dans le secteur de
l’alignement : cette portion de terrain n’est en soi pas constructible et n’est pas suscep-
tible d’être vendue séparément (R. Eggs, Les autres préjudices de l’expropriation,
n° 388 et les références). La non-constructibilité provient dans cette situation des pres-
criptions de la loi du 3 septembre 1965 sur les routes (LR ; RS/VS 725.1) qui institue
cette restriction au droit de bâtir entre alignements (art. 199) et fixe les distances à
laisser libres de construction selon l’importance de la voie publique (art. 202, 203), le
plan de construction ou de correction d’une voie publique comportant notamment les
alignements qui accompagnent le nouvel état de celle-ci (art. 39 al. 2 let. b LR).
3.3 La législation sur les cours d’eau diverge cependant de la LR sur ces questions en
ce qu’aucune disposition ne prévoit ni la fixation d’alignements et ni une interdiction de
construire ou d’autre restriction qui découlerait de l’adoption d’un projet d’exécution.
Ainsi, quand bien même l’article 26 LcACE dit qu’un projet d’exécution contient notam-
ment un plan contenant les alignements et qu’il en découle une interdiction de bâtir si
les plans le prévoient (art. 38 al. 1 LcACE), ce droit ne définit pas des alignements
généraux hors plans et n’instaure aucune restriction du fait de cette absence de nor-
malisation dans le cas de cours d’eaux existants. Partant, le domaine des cours d’eau
n’est dès lors en lui-même pas comparable au domaine routier qui garantit des espa-
ces libres le long des chaussées sans forcément porter préjudice au bien-fonds voisin
puisque ce droit fixe le lieu d’implantation d’un bâtiment, les possibilités de bâtir étant
ensuite utilisées dès cet alignement sur le solde de la parcelle.
Il s’ensuit qu’en l’absence d’une planification particulière relative à un cours d’eau, les
fonds voisins de la parcelle qu’emprunte le cours d’eau ne sont grevés d’aucune res-
triction comparable à celles instaurées par la LR et que c’est le projet d’exécution, le
cas échéant à la suite des résultats du plan d’aménagement (art. 14 al. 2 LcACE) qui
détermine les effets d’une approbation de plans, avec les précisions qu’apporte le plan
d’expropriation qui l’accompagne (art. 26 al. 1 let. f LcACE et 24 al. 2 OcACE).
3.4 En l’espèce, les surfaces acquises pour la réalisation de l’espace cours d’eau
normalisé selon les données de l’article 41a OEaux le sont sur des terrains agricoles
non grevés de restrictions résultant d’alignements antérieurs au profit des canaux voi-
sins. Leur expropriation emporte le transfert de la propriété, et pas seulement une res-
triction partielle équivalente à celle que pourrait entraîner une mesure d’alignement : le
dossier d’approbation ne comporte d’ailleurs aucun plan de ce type mais uniquement
des mesures à réaliser à l’intérieur des limites du nouvel espace. Du fait de l’expropria-
tion (art. 35 al. 2 LcACE), les propriétaires ont ainsi droit à la pleine compensation de la
valeur agricole des biens-fonds qui leur sont partiellement ou dans leur totalité ôtés,
sans réduction pour des diminutions de valeur antérieures ou des possibilités de trans-
fert analogues à celles prévues, en zone à bâtir, quant à l’indice de densité sur le solde
du terrain.
Le motif de réduction du prix de 9 fr./m2 exposé par la recourante, par l’analogie faite
avec des surfaces frappées d’alignement antérieurement à l’expropriation, n’est dès
lors pas fondé. Il ne l’est pas non plus en tant qu’il cite les restrictions d’exploitation
auxquelles sont soumises, à teneur de l’article 41c OEaux les surfaces comprises dans
l’espace réservé aux eaux, les propriétaires étant privés de leur propriété sur laquelle
empiète l’espace décidé par les plans approuvés qui ne prévoient aucune restriction au
droit de propriété ou à l’usage du solde des terrains en cause.
4. Quant à l’augmentation à 15 fr./m2, respectivement à 18 fr. pour les parcelles xxx27
et xxx28, du prix du marché fixé selon la méthode statistique à 9 fr./m2, rien ne la
justifie, sauf la reprise de la proposition qu’avait faite la commune en décembre 2010 :
la très faible emprise de l’expropriation par rapport aux parcelles et sa localisation en
bout de parcelles, à l’opposé des dessertes des biens-fonds, n’est pas de nature à
créer une compensation d’indemnité de plus de 50 % de la valeur du marché, dont la
Commission elle-même disait que ses prix allaient à la baisse depuis la proposition de
admise, y compris pour les deux terrains expropriés dans leur totalité.
Les motifs exposés dans les réponses aux recours ne conduisent pas à une autre
solution. Pour la plupart, ces déterminations se réfèrent au résultat de la Commission
qu’il n’y a pas lieu, sous l’angle de la légalité, de préférer au prix du marché. S’agissant
du prix d’acquisition évoqué le 2 décembre 2014, il équivaut au prix du marché, prix qui
inclut la valeur du capital-plantes comme le confirme la Commission dans ses consi-
dérants et son calcul au pt. 8 de son dossier de sorte que l’ajout à la valeur vénale
d’éventuelles dépenses de reconstitution ne se justifie pas. La commune admettant
l’usage du bord du canal à des fins de passage, il ne se justifie pas de conserver ce
supplément à des fins de « tournière », ce que demande l’exploitant des vignes sur les
nos xxx21, xxx22 et xxx20, le rétablissement des zones de circulation étant de toute
façon à la charge de l’œuvre. Enfin, contrairement à ce que prétendent les
déterminations du 14 janvier 2015, les taxations ne résultent pas d’un prix forfaitaire
mais de l’application de la méthode statistique à des terres agricoles homogènes ce
qui permettait de déterminer le prix du marché identique pour tout le secteur où se
regroupent les biens-fonds expropriés. A défaut d’indice selon lequel le prix retenu
omettrait des transactions pertinentes ou qu’un terrain aurait des caractéristiques
exigeant un traitement différent, ces critiques seront écartées, tout comme celles visant
à faire expertiser le capital-plantes, cet élément étant inclus dans les valeurs
recensées pour établir le prix du marché et l’allégation d’inconvénients consécutifs à la
réalisation des travaux ne conduisant nullement au maintien du prix du m2 exproprié.
5.1 La recourante obtient dès lors partiellement gain de cause sur sa conclusion subsi-
diaire, de sorte que les décisions de la Commission seront réformées à due
concurrence sur leur ch. 1 et le prix réduit à 9 .-/m2 (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
5.2 Les frais ne peuvent être mis à la charge de la Commission, celle-ci ayant agi
dans l’exercice de ses attributions d’instance inférieure (art. 89 al. 4 LPJA). La cause
tombant dans le champ d’application de l’article 42 al. 3 LEx qui traite du recours du
seul expropriant, il sied de dispenser les expropriés qui succombent dans leurs
conclusions, parfois implicites, en rejet du recours et de les mettre pour une part de
1000 fr. à la charge de la commune, qui intervient pour la défense de ses intérêts
patrimoniaux, dont les conclusions sont pour partie écartées (89 al. 1 et 4 a contrario
LPJA).
5.3 Le groupe Vouillamoz ne peut prétendre à des dépens car il n’obtient pas gain de
cause dans sa conclusion en rejet des recours (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
Prononce
Les 22 recours sont joints, le prix réduit dans chacune des décisions de 15/18 à
9 fr./m2 et les recours rejetés pour le surplus.
Les frais sont mis à la charge de la commune de M_________ à hauteur de
1000 fr. et remis pour le surplus.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à la commune de M_________, à Maître
BB_________, pour X_________ et consorts, à S_________, à L_________ et
U_________, à P_________, à O_________, à W_________, à l’hoirie
N_________, à T_________, à J_________ et au Président de la Commission
d’estimation.
Sion, le 6 mars 2015