A1 13 211
ARRÊT DU 5 JUILLET 2013
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Jean-Pierre Zufferey, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas
Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier
en la cause
ADMINISTRATION COMMUNALE DE A_________ , recourante
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DU VALAIS , autorité attaquée
(plan d’affectation de la commune de A_________, demande de reconsidération)
recours de droit administratif contre la décision du 19 décembre 2012
Faits
A. D’une surface de plus de 67 000 m2, la parcelle n° xxx, folio n° xxx, du cadastre de
A_________ se situe au lieu-dit « B_________ », à flanc de montagne entre
C_________ et D_________. Pour l’essentiel comprise dans l’aire forestière, elle
comporte un pâturage de quelque 6700 m2 où a été érigé un ancien mayen.
Dans le cadre de la révision du plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) de la
commune, le propriétaire de l’époque demanda que cette parcelle soit rangée en zone
mayens, le 15 février 2000, requête que le conseil communal de A_________
approuva formellement, le 9 juin suivant. Le conseil général adopta cette nouvelle
planification, le 23 octobre 2000, que le Conseil d’Etat approuva, sous réserves, les
6 février 2002 et 25 juin 2003.
B. Le 17 août 2010, E_________, propriétaire du n° xxx, déposa auprès de
l’administration communale une demande d’autorisation de construire pour la
rénovation avec démolition du mayen sis sur sa parcelle, demande qui fut publiée au
Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2010.
A l’examen de cette demande, des divergences ont été constatées quant à l’affectation
du n° xxx : pour la commune, il était rangé en zone mayens, tandis que le Service du
développement territorial (ci-après : SDT) se référait au PAZ de A_________ approuvé
en Conseil d’Etat le 25 juin 2003, selon lequel cette parcelle se trouvait formellement
en zone inculte et non affectée. La demande d’autorisation de construire fut en
définitive traitée par la Commission cantonale des constructions (ci-après : la CCC) qui
la refusa, le 2 mars 2011, décision qu’elle confirma le 10 mai suivant et qui entra en
force après que E_________ ait retiré le recours qu’il avait déposé devant le Conseil
d’Etat contre ce prononcé.
Le 17 août 2011, la CCC ordonna au prénommé d’arrêter immédiatement les travaux
qu’il avait malgré tout décidé d’entreprendre sur le n° xxx. Au cours de la procédure de
remise en état des lieux, eurent lieu de nouveaux échanges de vue quant à l’affectation
de cette parcelle, les autorités cantonales intéressées maintenant leur appréciation. En
conséquence, la CCC rendit un ordre de remise en état des lieux conforme au droit, le
2 février 2012, impartissant à E_________ un délai au 30 septembre suivant pour
s’exécuter.
C. Le 10 avril 2012, la commune de A_________ demanda au Conseil d’Etat de
reconsidérer sa décision du 25 juin 2003 approuvant le PAZ et d’intégrer le n° xxx à la
zone mayen. Elle justifia cette requête en expliquant que, dans le cadre de la révision
du PAZ, le conseil communal avait examiné la situation de cette parcelle et admis son
intégration à la zone mayen. Elle signala que le conseil général avait adopté sans
amendement le nouveau PAZ, le 23 octobre 2000, les documents de référence
incluant le n° xxx dans la zone en question. A la suivre, au cours de la procédure
d’approbation par le canton, le SDT avait admis cette affectation mais, pour une raison
inconnue, celle-ci n’avait pas été reportée sur le PAZ approuvé par le Conseil d’Etat en
ce qui concernait la parcelle en cause. Selon la commune, cette omission manifeste
était certainement due à la multiplicité des lieux-dits qui avait engendré une erreur
dans l’indication sur le plan de l’affectation du n° xxx. Il convenait dès lors de rectifier
cette erreur, afin que dite affectation concorde avec la volonté souveraine des autorités
communales. A l’appui de sa demande, la commune de A_________ déposa les
copies de plusieurs pièces qui étayaient ses affirmations.
Le Conseil d’Etat rejeta cette demande de reconsidération, le 19 décembre 2012. Il
observa que les pièces déposées à l’appui de cette requête l’avaient déjà été ou
auraient pu l’être au cours de la procédure d’approbation du PAZ et releva qu’aucune
circonstance n’avait été modifiée dans une notable mesure depuis la décision du
25 juin 2003. Partant, les réquisits de l’article 33 de la loi du 6 octobre 1976 sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) n’étaient pas remplis,
de sorte qu’il n’y avait pas lieu de reconsidérer la décision précitée.
D. Le 4 février 2013, la commune de A_________ adressa au Service des affaires
intérieures et communales (ci-après : SAIC) un recours contre cette décision qui lui
avait été communiquée le 28 décembre 2012. Trois jours plus tard, ce service lui
indiqua qu’un tel recours devait être adressé au Tribunal cantonal.
Le 11 février suivant, la commune de A_________ conclut céans, principalement à
l’annulation de la décision du 19 décembre 2012, à l’inclusion du lieu-dit
« B_________ » à la zone mayen, à la modification en ce sens de la décision
d’approbation du PAZ du 25 juin 2003 et à l’annulation de l’ordre de remise en état des
lieux prononcé par la CCC le 26 janvier 2012 ; subsidiairement, elle requit l’annulation
de la décision du 19 décembre 2012 et le renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour
nouvelle décision. Elle fit valoir que l’erreur qu’elle avait relevée au sujet de l’affectation
du lieu-dit constituait une modification notable de circonstances ou un fait nouveau qui
influençait de manière importante tant la situation des autorités communales que celle
du propriétaire de la parcelle précitée. Rendu attentif à l’existence de cette informalité,
le Conseil d’Etat aurait dû revoir sa décision d’approbation du PAZ, conformément à
l’article 33 LPJA et au principe de la bonne foi. A titre de moyens de preuve, la
recourante proposa l’audition des parties et l’édition par le SDT du dossier
d’approbation du PAZ. Elle déposa à l’appui de son recours notamment les copies des
pièces déjà produites en instance précédente.
Le Conseil d’Etat déposa son dossier, le 6 mars 2013, et proposa de rejeter ce
recours, écriture qui fut transmise le 12 mars suivant à la commune de A_________,
qui laissa échoir sans l’utiliser le délai ouvert pour déposer d’éventuelles observations
complémentaires.
Considérant en droit
1. La décision du Conseil d’Etat a été communiquée le 28 décembre 2012 ; la date à
laquelle elle a été notifiée à la commune de A_________ ne ressort pas du dossier.
Quoi qu’il en soit, le délai de recours ne pouvait commencer à courir qu’à partir du
6 janvier 2013 (art. 79a let. c de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). Le 4 février suivant, dans le délai
légal de trente jours, la commune a déposé un recours devant le SAIC, lequel a décliné
sa compétence trois jours plus tard. Lorsque la partie s'adresse en temps utile à une
autorité incompétente, le délai est réputé observé (art. 14 al. 1, 46 et 80 al. 1 let. b
LPJA). Le recours de la commune ne saurait ainsi être considéré comme tardif,
nonobstant sa transmission céans le 11 février 2013.
2.1 La commune de A_________ prétend qu’en tant que destinataire de la décision
contestée, elle est directement atteinte par celle-ci et a un intérêt digne de protection à
agir par la voie du recours de droit administratif, se référant aux articles 44 alinéa 1
lettre a et 80 alinéa 1 lettre a LPJA pour fonder sa légitimation.
2.2 Il est exact que les collectivités de droit public et leurs associations ont qualité pour
recourir auprès du Tribunal cantonal lorsqu'elles sont atteintes par une décision et
qu'elles possèdent un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée
ou modifiée (art. 156 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes ; LCo – RS/VS
175.1 ; cf. ACDP A1 12 134 du 7 décembre 2012 consid. 1.1 et les réf. cit.). Ce constat
ne dispense toutefois pas de vérifier d'office (art. 7 al. 3 LPJA) si la cause tombe dans
le champ d'application des exceptions qui rendent irrecevable le recours de droit
administratif (art. 75 à 77 LPJA).
3.1 Aux termes de l'article 75 lettre a LPJA, n'est pas recevable le recours contre les
décisions relatives à l'approbation d'actes législatifs et de plans d'affectation. La
jurisprudence constante pose à ce sujet que les décisions du Conseil d'Etat
approuvant ou refusant d'approuver des plans d'affectation communaux ne peuvent
faire l'objet d'un recours de droit administratif cantonal que lorsqu'elles ont trait à des
affaires civiles au sens de l'article 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH ; RS 0.101),
situation qui justifie l'inapplicabilité de la règle générale de la clause d'exclusion de
compétence que prévoit l'article 75 lettre a LPJA. Cette norme conventionnelle ne peut
cependant pas être invoquée par les communes lorsque celles-ci agissent
exclusivement en qualité de collectivités publiques responsables de l'aménagement de
leur territoire. La jurisprudence rappelle aussi que l'article 33 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) n'oblige pas les cantons à
instituer, au profit des communes, un contrôle juridictionnel des décisions cantonales
censurant leurs actes autonomes dans le domaine de l'aménagement du territoire (cf.
RVJ 1998 p. 17 ss consid. 2 et 3 et les références citées ; ACDP A1 07 72 du 22 juin
2007 consid. 3a).
3.2 Le prononcé rendu par le Conseil d’Etat le 19 décembre 2012 est un refus de
reconsidérer sa décision approuvant le PAZ de A_________. Or, celle-ci est
manifestement fondée sur l'article 38 de la loi du 23 janvier 1987 concernant
l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1), disposition qui attribue la compétence de
censure à l’exécutif cantonal lors de la phase d'approbation du plan d'affectation de
zone et du règlement de construction. En vertu de l'exclusion de compétence que
prévoit l'article 75 lettre a LPJA, la commune de A_________ ne serait pas plus
habilitée à user de la voie du recours de droit administratif pour contester le refus de
reconsidérer du 19 décembre 2012 que la décision d’origine approuvant le PAZ, sauf à
pouvoir se prévaloir de l’article 6 CEDH. Tel n’est pas le cas en l’espèce, la commune
agissant bel et bien en qualité de détentrice de la puissance publique et non dans le
but de sauvegarder ses intérêts propres que la décision du Conseil d’Etat aurait
touchés. Dans son recours de droit administratif, elle ne formule d’ailleurs aucun grief
qui lui permettrait d'éviter l'irrecevabilité voulue par le législateur à l'article 75 lettre a
LPJA.
4.1 Entré en vigueur le 1er juillet 2007, l’article 77bis LPJA prévoit, dans les causes
visées en particulier à l’article 75, que le recours de droit administratif est néanmoins
recevable lorsque le droit fédéral exige qu'un tribunal supérieur statue comme autorité
précédant immédiatement le Tribunal fédéral. L'article 86 alinéa 2 de la loi sur le
Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF ; RS 173.110) oblige en effet les cantons à
instituer un tribunal comme dernière instance cantonale dans toutes les affaires
sujettes au recours en matière de droit public (sur cette question, v. J.-C. Lugon/E.
Poltier/T. Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les
cantons in : F. Bellanger/T. Tanquerel, Les nouveaux recours fédéraux en droit public,
p. 110 ss). In casu, il faut donc déterminer si le litige pourrait être déféré au Tribunal
fédéral en suivant cette voie de droit. Tel pourrait être le cas au vu de la teneur de
l’article 89 alinéa 2 lettre c LTF et dans la mesure où les articles 69 de la Constitution
cantonale du 8 mars 1907 (Cst. cant. ; RS/VS 101.1) et 3 alinéa 1 de la loi concernant
l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987
(LaLAT ; RS/VS 701.1) reconnaissent aux communes une certaine autonomie en
matière d’aménagement local. Sous cet angle, le recours de droit administratif formé
céans par la commune de A_________ serait recevable en application de l’article 77bis
LPJA, nonobstant la clause d’exclusion que prévoit l’article 75 lettre a LPJA (J.-C.
Lugon/E. Poltier/T. Tanquerel, op. cit., p. 147 ; ACDP A1 13 4 du 19 juin 2013 consid.
1.2).
4.2 Dans cette hypothèse, il y aurait lieu de constater d’emblée que sont irrecevables
les conclusions visant à faire inclure le lieu-dit « B_________ » en zone mayen, à faire
modifier en ce sens la décision d’approbation du PAZ du 25 juin 2003 et à annuler
l’ordre de remise en état des lieux prononcé par la CCC le 26 janvier 2012. En effet,
lorsque, comme en l'espèce, l’autorité rejette formellement la demande de
reconsidération sans procéder à un réexamen matériel de l’affaire, le recours formé
contre ce prononcé ne peut porter que sur le bien-fondé de ce refus (cf. p. ex. ACDP
A1 12 150 du 20 décembre 2012 consid. 1.3 et les références citées ; P. Moor/E.
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., p. 403 ; J.-C. Lugon, Révocation,
reconsidération, révision, in ZBl 1989, p. 430). La Cour ne peut donc examiner les
conclusions précitées, qui relèvent du fond du litige.
4.3 Pour le reste, le recours serait recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. c et 48
LPJA), de sorte qu'il y aurait lieu d'entrer en matière, sans qu’il ne soit nécessaire de
requérir du SDT le dépôt du dossier d’approbation du PAZ ni d’entendre oralement les
autorités ou personnes impliquées (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 17 al. 2 LPJA ; RVJ 2009
p. 49, consid. 3b ; ATF 130 II 425 consid. 2.1), eu égard au dépôt par le Conseil d’Etat
de son dossier complet et à la nature de l’affaire qui peut être résolue sur la base de
considérations de nature procédurale (cf. infra consid. 5.2).
5.1 Les effets d'une demande de reconsidération sont réglés à l'article 33 LPJA, dont
le second alinéa énumère les deux cas dans lesquels l'autorité est tenue de
reconsidérer sa décision : lorsque les circonstances ont été modifiées dans une
notable mesure depuis la première décision (let. a) et lorsque le requérant invoque des
faits ou des moyens de preuve importants dont il ne s'est pas prévalu dans la
procédure antérieure, soit qu'il n'était pas en mesure de le faire, soit qu'il n'existait
aucun motif pour le faire (let. b). Selon les termes mêmes du texte légal, l'autorité
saisie n'est ainsi tenue de revoir sa décision que lorsque les conditions de l'une ou de
l'autre de ces hypothèses sont réunies.
5.2 L’erreur qu’invoque la commune de A_________ concerne la délimitation de la
zone mayen sur le plan qu’elle a soumis au Conseil d’Etat pour approbation. Si elle
avait fait preuve de l’attention commandée par les circonstances, elle aurait dû
remarquer cette erreur au moment où ce document a été élaboré, ce qui aurait permis
de le rectifier en cours de procédure. Elle aurait aussi pu observer cette informalité
immédiatement après que l’exécutif cantonal ait donné son approbation, ce qui lui
laissait la possibilité de déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal
cantonal sur ce point précis. Partant, on ne saurait assimiler ce motif de
reconsidération à un fait que la commune n’était pas en mesure d’invoquer dans la
procédure ordinaire d’approbation du PAZ ou de recours de droit administratif (art. 33
al. 2 let. b LPJA). La recourante ne peut pas non plus tabler sur le fait que les services
cantonaux consultés ou le Conseil d’Etat n’auraient pas remarqué, sur la base du
dossier, que la délimitation de la zone mayen reportée sur le PAZ n’incluait pas le
secteur de « B_________ » alors que celui-ci figurait pourtant dans la liste des lieux-
dits proposés pour cette affectation. Une éventuelle inadvertance commise en
particulier par l’autorité précédente aurait en effet pu être signalée dans le cadre de la
procédure ordinaire de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (pour
un cas similaire, cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_1007/2011 du 12 mars 2012 consid.
4.4).
Par ailleurs, la modification notable de circonstances à laquelle l’article 33 alinéa 2
lettre a LPJA fait référence est celle survenue depuis la première décision. Or, le motif
qu’allègue la commune de A_________ existait au moment où cette décision a été
prise ; il ne constitue pas une modification notable de circonstances.
5.3 La recourante n’a pas fondé sa demande de reconsidération sur d’autres motifs,
en particulier pas sur la production de pièces inédites. Dans ces circonstances, la Cour
ne peut que confirmer la décision du Conseil d’Etat qui rejette sans autre ladite
demande.
6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable
(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
6.2 Les frais de justice sont remis en application de la règle que prévoit l’article 89
alinéa 4 LPJA.
Prononce
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Il n'est pas perçu de frais.
Le présent arrêt est communiqué à la commune de A_________, et au Conseil
d’Etat.
Sion, le 5 juillet 2013.