Admissibility of communal appeal against refusal to reconsider zoning planGénéré par IA

A1 13 211

ARRÊT DU 5 JUILLET 2013

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

Composition : Jean-Pierre Zufferey, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas

Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier

en la cause

ADMINISTRATION COMMUNALE DE A_________ , recourante

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DU VALAIS , autorité attaquée

(plan d’affectation de la commune de A_________, demande de reconsidération)

recours de droit administratif contre la décision du 19 décembre 2012

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Faits

A. D’une surface de plus de 67 000 m2, la parcelle n° xxx, folio n° xxx, du cadastre de

A_________ se situe au lieu-dit « B_________ », à flanc de montagne entre

C_________ et D_________. Pour l’essentiel comprise dans l’aire forestière, elle

comporte un pâturage de quelque 6700 m2 où a été érigé un ancien mayen.

Dans le cadre de la révision du plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) de la

commune, le propriétaire de l’époque demanda que cette parcelle soit rangée en zone

mayens, le 15 février 2000, requête que le conseil communal de A_________

approuva formellement, le 9 juin suivant. Le conseil général adopta cette nouvelle

planification, le 23 octobre 2000, que le Conseil d’Etat approuva, sous réserves, les

6 février 2002 et 25 juin 2003.

B. Le 17 août 2010, E_________, propriétaire du n° xxx, déposa auprès de

l’administration communale une demande d’autorisation de construire pour la

rénovation avec démolition du mayen sis sur sa parcelle, demande qui fut publiée au

Bulletin officiel (B. O.) n° xxx du xxx 2010.

A l’examen de cette demande, des divergences ont été constatées quant à l’affectation

du n° xxx : pour la commune, il était rangé en zone mayens, tandis que le Service du

développement territorial (ci-après : SDT) se référait au PAZ de A_________ approuvé

en Conseil d’Etat le 25 juin 2003, selon lequel cette parcelle se trouvait formellement

en zone inculte et non affectée. La demande d’autorisation de construire fut en

définitive traitée par la Commission cantonale des constructions (ci-après : la CCC) qui

la refusa, le 2 mars 2011, décision qu’elle confirma le 10 mai suivant et qui entra en

force après que E_________ ait retiré le recours qu’il avait déposé devant le Conseil

d’Etat contre ce prononcé.

Le 17 août 2011, la CCC ordonna au prénommé d’arrêter immédiatement les travaux

qu’il avait malgré tout décidé d’entreprendre sur le n° xxx. Au cours de la procédure de

remise en état des lieux, eurent lieu de nouveaux échanges de vue quant à l’affectation

de cette parcelle, les autorités cantonales intéressées maintenant leur appréciation. En

conséquence, la CCC rendit un ordre de remise en état des lieux conforme au droit, le

2 février 2012, impartissant à E_________ un délai au 30 septembre suivant pour

s’exécuter.

C. Le 10 avril 2012, la commune de A_________ demanda au Conseil d’Etat de

reconsidérer sa décision du 25 juin 2003 approuvant le PAZ et d’intégrer le n° xxx à la

zone mayen. Elle justifia cette requête en expliquant que, dans le cadre de la révision

du PAZ, le conseil communal avait examiné la situation de cette parcelle et admis son

intégration à la zone mayen. Elle signala que le conseil général avait adopté sans

amendement le nouveau PAZ, le 23 octobre 2000, les documents de référence

incluant le n° xxx dans la zone en question. A la suivre, au cours de la procédure

d’approbation par le canton, le SDT avait admis cette affectation mais, pour une raison

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inconnue, celle-ci n’avait pas été reportée sur le PAZ approuvé par le Conseil d’Etat en

ce qui concernait la parcelle en cause. Selon la commune, cette omission manifeste

était certainement due à la multiplicité des lieux-dits qui avait engendré une erreur

dans l’indication sur le plan de l’affectation du n° xxx. Il convenait dès lors de rectifier

cette erreur, afin que dite affectation concorde avec la volonté souveraine des autorités

communales. A l’appui de sa demande, la commune de A_________ déposa les

copies de plusieurs pièces qui étayaient ses affirmations.

Le Conseil d’Etat rejeta cette demande de reconsidération, le 19 décembre 2012. Il

observa que les pièces déposées à l’appui de cette requête l’avaient déjà été ou

auraient pu l’être au cours de la procédure d’approbation du PAZ et releva qu’aucune

circonstance n’avait été modifiée dans une notable mesure depuis la décision du

25 juin 2003. Partant, les réquisits de l’article 33 de la loi du 6 octobre 1976 sur la

procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) n’étaient pas remplis,

de sorte qu’il n’y avait pas lieu de reconsidérer la décision précitée.

D. Le 4 février 2013, la commune de A_________ adressa au Service des affaires

intérieures et communales (ci-après : SAIC) un recours contre cette décision qui lui

avait été communiquée le 28 décembre 2012. Trois jours plus tard, ce service lui

indiqua qu’un tel recours devait être adressé au Tribunal cantonal.

Le 11 février suivant, la commune de A_________ conclut céans, principalement à

l’annulation de la décision du 19 décembre 2012, à l’inclusion du lieu-dit

« B_________ » à la zone mayen, à la modification en ce sens de la décision

d’approbation du PAZ du 25 juin 2003 et à l’annulation de l’ordre de remise en état des

lieux prononcé par la CCC le 26 janvier 2012 ; subsidiairement, elle requit l’annulation

de la décision du 19 décembre 2012 et le renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour

nouvelle décision. Elle fit valoir que l’erreur qu’elle avait relevée au sujet de l’affectation

du lieu-dit constituait une modification notable de circonstances ou un fait nouveau qui

influençait de manière importante tant la situation des autorités communales que celle

du propriétaire de la parcelle précitée. Rendu attentif à l’existence de cette informalité,

le Conseil d’Etat aurait dû revoir sa décision d’approbation du PAZ, conformément à

l’article 33 LPJA et au principe de la bonne foi. A titre de moyens de preuve, la

recourante proposa l’audition des parties et l’édition par le SDT du dossier

d’approbation du PAZ. Elle déposa à l’appui de son recours notamment les copies des

pièces déjà produites en instance précédente.

Le Conseil d’Etat déposa son dossier, le 6 mars 2013, et proposa de rejeter ce

recours, écriture qui fut transmise le 12 mars suivant à la commune de A_________,

qui laissa échoir sans l’utiliser le délai ouvert pour déposer d’éventuelles observations

complémentaires.

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Considérant en droit

1. La décision du Conseil d’Etat a été communiquée le 28 décembre 2012 ; la date à

laquelle elle a été notifiée à la commune de A_________ ne ressort pas du dossier.

Quoi qu’il en soit, le délai de recours ne pouvait commencer à courir qu’à partir du

6 janvier 2013 (art. 79a let. c de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la

juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). Le 4 février suivant, dans le délai

légal de trente jours, la commune a déposé un recours devant le SAIC, lequel a décliné

sa compétence trois jours plus tard. Lorsque la partie s'adresse en temps utile à une

autorité incompétente, le délai est réputé observé (art. 14 al. 1, 46 et 80 al. 1 let. b

LPJA). Le recours de la commune ne saurait ainsi être considéré comme tardif,

nonobstant sa transmission céans le 11 février 2013.

2.1 La commune de A_________ prétend qu’en tant que destinataire de la décision

contestée, elle est directement atteinte par celle-ci et a un intérêt digne de protection à

agir par la voie du recours de droit administratif, se référant aux articles 44 alinéa 1

lettre a et 80 alinéa 1 lettre a LPJA pour fonder sa légitimation.

2.2 Il est exact que les collectivités de droit public et leurs associations ont qualité pour

recourir auprès du Tribunal cantonal lorsqu'elles sont atteintes par une décision et

qu'elles possèdent un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée

ou modifiée (art. 156 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes ; LCo – RS/VS

175.1 ; cf. ACDP A1 12 134 du 7 décembre 2012 consid. 1.1 et les réf. cit.). Ce constat

ne dispense toutefois pas de vérifier d'office (art. 7 al. 3 LPJA) si la cause tombe dans

le champ d'application des exceptions qui rendent irrecevable le recours de droit

administratif (art. 75 à 77 LPJA).

3.1 Aux termes de l'article 75 lettre a LPJA, n'est pas recevable le recours contre les

décisions relatives à l'approbation d'actes législatifs et de plans d'affectation. La

jurisprudence constante pose à ce sujet que les décisions du Conseil d'Etat

approuvant ou refusant d'approuver des plans d'affectation communaux ne peuvent

faire l'objet d'un recours de droit administratif cantonal que lorsqu'elles ont trait à des

affaires civiles au sens de l'article 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de

sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH ; RS 0.101),

situation qui justifie l'inapplicabilité de la règle générale de la clause d'exclusion de

compétence que prévoit l'article 75 lettre a LPJA. Cette norme conventionnelle ne peut

cependant pas être invoquée par les communes lorsque celles-ci agissent

exclusivement en qualité de collectivités publiques responsables de l'aménagement de

leur territoire. La jurisprudence rappelle aussi que l'article 33 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) n'oblige pas les cantons à

instituer, au profit des communes, un contrôle juridictionnel des décisions cantonales

censurant leurs actes autonomes dans le domaine de l'aménagement du territoire (cf.

RVJ 1998 p. 17 ss consid. 2 et 3 et les références citées ; ACDP A1 07 72 du 22 juin

2007 consid. 3a).

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3.2 Le prononcé rendu par le Conseil d’Etat le 19 décembre 2012 est un refus de

reconsidérer sa décision approuvant le PAZ de A_________. Or, celle-ci est

manifestement fondée sur l'article 38 de la loi du 23 janvier 1987 concernant

l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1), disposition qui attribue la compétence de

censure à l’exécutif cantonal lors de la phase d'approbation du plan d'affectation de

zone et du règlement de construction. En vertu de l'exclusion de compétence que

prévoit l'article 75 lettre a LPJA, la commune de A_________ ne serait pas plus

habilitée à user de la voie du recours de droit administratif pour contester le refus de

reconsidérer du 19 décembre 2012 que la décision d’origine approuvant le PAZ, sauf à

pouvoir se prévaloir de l’article 6 CEDH. Tel n’est pas le cas en l’espèce, la commune

agissant bel et bien en qualité de détentrice de la puissance publique et non dans le

but de sauvegarder ses intérêts propres que la décision du Conseil d’Etat aurait

touchés. Dans son recours de droit administratif, elle ne formule d’ailleurs aucun grief

qui lui permettrait d'éviter l'irrecevabilité voulue par le législateur à l'article 75 lettre a

LPJA.

4.1 Entré en vigueur le 1er juillet 2007, l’article 77bis LPJA prévoit, dans les causes

visées en particulier à l’article 75, que le recours de droit administratif est néanmoins

recevable lorsque le droit fédéral exige qu'un tribunal supérieur statue comme autorité

précédant immédiatement le Tribunal fédéral. L'article 86 alinéa 2 de la loi sur le

Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF ; RS 173.110) oblige en effet les cantons à

instituer un tribunal comme dernière instance cantonale dans toutes les affaires

sujettes au recours en matière de droit public (sur cette question, v. J.-C. Lugon/E.

Poltier/T. Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les

cantons in : F. Bellanger/T. Tanquerel, Les nouveaux recours fédéraux en droit public,

p. 110 ss). In casu, il faut donc déterminer si le litige pourrait être déféré au Tribunal

fédéral en suivant cette voie de droit. Tel pourrait être le cas au vu de la teneur de

l’article 89 alinéa 2 lettre c LTF et dans la mesure où les articles 69 de la Constitution

cantonale du 8 mars 1907 (Cst. cant. ; RS/VS 101.1) et 3 alinéa 1 de la loi concernant

l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987

(LaLAT ; RS/VS 701.1) reconnaissent aux communes une certaine autonomie en

matière d’aménagement local. Sous cet angle, le recours de droit administratif formé

céans par la commune de A_________ serait recevable en application de l’article 77bis

LPJA, nonobstant la clause d’exclusion que prévoit l’article 75 lettre a LPJA (J.-C.

Lugon/E. Poltier/T. Tanquerel, op. cit., p. 147 ; ACDP A1 13 4 du 19 juin 2013 consid.

1.2).

4.2 Dans cette hypothèse, il y aurait lieu de constater d’emblée que sont irrecevables

les conclusions visant à faire inclure le lieu-dit « B_________ » en zone mayen, à faire

modifier en ce sens la décision d’approbation du PAZ du 25 juin 2003 et à annuler

l’ordre de remise en état des lieux prononcé par la CCC le 26 janvier 2012. En effet,

lorsque, comme en l'espèce, l’autorité rejette formellement la demande de

reconsidération sans procéder à un réexamen matériel de l’affaire, le recours formé

contre ce prononcé ne peut porter que sur le bien-fondé de ce refus (cf. p. ex. ACDP

A1 12 150 du 20 décembre 2012 consid. 1.3 et les références citées ; P. Moor/E.

Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., p. 403 ; J.-C. Lugon, Révocation,

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reconsidération, révision, in ZBl 1989, p. 430). La Cour ne peut donc examiner les

conclusions précitées, qui relèvent du fond du litige.

4.3 Pour le reste, le recours serait recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. c et 48

LPJA), de sorte qu'il y aurait lieu d'entrer en matière, sans qu’il ne soit nécessaire de

requérir du SDT le dépôt du dossier d’approbation du PAZ ni d’entendre oralement les

autorités ou personnes impliquées (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 17 al. 2 LPJA ; RVJ 2009

p. 49, consid. 3b ; ATF 130 II 425 consid. 2.1), eu égard au dépôt par le Conseil d’Etat

de son dossier complet et à la nature de l’affaire qui peut être résolue sur la base de

considérations de nature procédurale (cf. infra consid. 5.2).

5.1 Les effets d'une demande de reconsidération sont réglés à l'article 33 LPJA, dont

le second alinéa énumère les deux cas dans lesquels l'autorité est tenue de

reconsidérer sa décision : lorsque les circonstances ont été modifiées dans une

notable mesure depuis la première décision (let. a) et lorsque le requérant invoque des

faits ou des moyens de preuve importants dont il ne s'est pas prévalu dans la

procédure antérieure, soit qu'il n'était pas en mesure de le faire, soit qu'il n'existait

aucun motif pour le faire (let. b). Selon les termes mêmes du texte légal, l'autorité

saisie n'est ainsi tenue de revoir sa décision que lorsque les conditions de l'une ou de

l'autre de ces hypothèses sont réunies.

5.2 L’erreur qu’invoque la commune de A_________ concerne la délimitation de la

zone mayen sur le plan qu’elle a soumis au Conseil d’Etat pour approbation. Si elle

avait fait preuve de l’attention commandée par les circonstances, elle aurait dû

remarquer cette erreur au moment où ce document a été élaboré, ce qui aurait permis

de le rectifier en cours de procédure. Elle aurait aussi pu observer cette informalité

immédiatement après que l’exécutif cantonal ait donné son approbation, ce qui lui

laissait la possibilité de déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal

cantonal sur ce point précis. Partant, on ne saurait assimiler ce motif de

reconsidération à un fait que la commune n’était pas en mesure d’invoquer dans la

procédure ordinaire d’approbation du PAZ ou de recours de droit administratif (art. 33

al. 2 let. b LPJA). La recourante ne peut pas non plus tabler sur le fait que les services

cantonaux consultés ou le Conseil d’Etat n’auraient pas remarqué, sur la base du

dossier, que la délimitation de la zone mayen reportée sur le PAZ n’incluait pas le

secteur de « B_________ » alors que celui-ci figurait pourtant dans la liste des lieux-

dits proposés pour cette affectation. Une éventuelle inadvertance commise en

particulier par l’autorité précédente aurait en effet pu être signalée dans le cadre de la

procédure ordinaire de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (pour

un cas similaire, cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_1007/2011 du 12 mars 2012 consid.

4.4).

Par ailleurs, la modification notable de circonstances à laquelle l’article 33 alinéa 2

lettre a LPJA fait référence est celle survenue depuis la première décision. Or, le motif

qu’allègue la commune de A_________ existait au moment où cette décision a été

prise ; il ne constitue pas une modification notable de circonstances.

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5.3 La recourante n’a pas fondé sa demande de reconsidération sur d’autres motifs,

en particulier pas sur la production de pièces inédites. Dans ces circonstances, la Cour

ne peut que confirmer la décision du Conseil d’Etat qui rejette sans autre ladite

demande.

6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable

(art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

6.2 Les frais de justice sont remis en application de la règle que prévoit l’article 89

alinéa 4 LPJA.

Prononce

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Il n'est pas perçu de frais.

Le présent arrêt est communiqué à la commune de A_________, et au Conseil

d’Etat.

Sion, le 5 juillet 2013.