JUGCIV
A1 11 241
ARRÊT DU 23 MARS 2012
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : MM. les juges Jean-Pierre Zufferey, président, Jean-Bernard Fournier et
Thomas Brunner, assistés du greffier Ferdinand Vanay
statuant sur
lerecours de droit administratif formé le 10 novembre 2011 par la société en nom
collectif X___________ , représentée par Me A___________
contre
la décision de la Commission de révision en matière d’expropriation du 7 octobre
2011, communiquée le 11 octobre 2011
(expropriation matérielle consécutive à la planification des zones de la commune de
B___________, secteur de C___________)
Vu le dossier d’où ressortent les faits suivants
A. D’une surface de 22'516 m2, le n° D___________ du cadastre communal de
B___________ se trouve sur le coteau, au lieu-dit « C___________ », en-dessous de
la Route E___________ entre les lieux-dits « F___________ » et « G___________ ».
Un pré occupe sa partie nord-ouest, tandis qu’au sud-est 9'584 m2 sont situés dans
l’aire forestière, laquelle s’étend dans cette direction sur des parcelles voisines
appartenant à la commune, ainsi qu’en limite nord-ouest.
Le 10 mai 1983, cette parcelle a été acquise par la société en nom collectif
Y___________. A l’époque, le plan d’affectation des zones de la commune (PAZ), voté
les xxxxx 1976 et approuvé en Conseil d'Etat le xxxxx 1980, classait la partie non
arborisée de ce bien-fonds en zone d'habitation et de résidences primaires et
secondaires de faible densité de montagne. La révision globale de ce plan a conduit le
conseil municipal, le xxxxx 2000, à prévoir une zone de protection de la nature
d'importance communale (PN14) sur la quasi-totalité du secteur non forestier du
n° D___________, révision que le conseil général vota les xxxxx suivants et que le
Conseil d’Etat approuva le xxxxx 2002. Les recours que Y___________ forma à
l’encontre de ce classement furent tous rejetés, y compris devant le Tribunal fédéral
(arrêt H___________).
B. Le 27 octobre 2004, cette société déposa une requête en expropriation matérielle.
Elle indiqua avoir engagé, sur la base d’assurances émanant des autorités
communales, d’importants frais d’études et d’équipement sur le n° D___________,
pour lequel avaient été élaborés plusieurs projets de construction dont aucun n’avait pu
aboutir. A la suivre, le classement de cette parcelle en zone inconstructible lui causait
un préjudice qui devait être indemnisé et qu’elle chiffrait à plus de 700'000 fr. Le
5 janvier 2006, la Commission d’estimation en matière d’expropriation rejeta cette
demande.
C. Le 6 mars suivant, Y___________ forma une réclamation devant le Conseil d’Etat
contre cette décision. Le 7 octobre 2011, la Commission de révision (ci-après : la
Commission) désignée le 8 février 2007 par cette autorité rejeta la demande
d’indemnisation pour expropriation matérielle, dont les conditions n’étaient pas réunies.
Elle admit cependant l’octroi d’une indemnité forfaitaire de 50'000 fr. à la société
requérante, à la charge de la commune de B___________, au titre de dépenses
engagées de bonne foi. La Commission se référa à des correspondances échangées
dès 1980 et jusqu’en 2000, desquelles il ressortait que la commune avait beaucoup
tergiversé et émis des avis contradictoires sur les différentes demandes de
Y___________ quant à la constructibilité du n° D___________, à une époque où était
engagé le long processus d’adoption d’un nouveau PAZ conforme à la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700).
D. Le 10 novembre 2011, Y___________, devenue X___________, conclut céans,
sous suite de dépens, à une indemnisation pour expropriation matérielle,
respectivement à l’octroi d’une indemnité forfaitaire de 350'000 fr. au minimum à titre
de dépenses engagées de bonne foi. Elle affirma que les autorités communales
avaient certifié dès 1980 la constructibilité du n° D___________ et souligna qu’au
moment de l’acquisition de cette parcelle, les lois à l’origine de son classement
ultérieur en zone PN14 n’existaient pas. Elle ajouta que le n° D___________ pouvait
disposer des équipements de base, comme toutes les parcelles voisines, et qu’il se
trouvait dans le périmètre d’un plan directeur des égouts conforme aux exigences de la
législation fédérale sur la protection des eaux. La recourante en déduisit que cette
parcelle était immédiatement constructible et que son classement en zone PN14
constituait un cas d’expropriation matérielle que la jurisprudence fédérale (ATF 112 Ib
fonds, mais aussi pour les frais engagés en toute bonne foi jusqu’à la mise à l’enquête
publique du nouveau plan de zones, le xxxxx 2000. Elle soutint que l’indemnité arrêtée
par la Commission à 50'000 fr. était à cet égard largement insuffisante et qu’il était
arbitraire de lui faire supporter une part de risque dans cette affaire. Enfin, puisqu’elle
avait obtenu partiellement gain de cause, la Commission aurait dû lui allouer des
dépens. A titre de moyens de preuve, X___________ demanda l’édition des dossiers
de la Commission, de la commune de B___________, du Conseil d’Etat et du Tribunal
cantonal. Elle sollicita également une expertise tendant à déterminer le montant exact
des investissements auxquels elle avait consenti sur le n° D___________.
Le 12 décembre 2011, la commune de B___________ déposa son dossier et proposa
de rejeter le recours, dans la mesure où il était recevable. Elle contesta la qualité pour
recourir de Y___________, qui n’avait pas participé à la procédure précédente, n’était
pas la destinataire de la décision attaquée et dont rien n’indiquait qu’elle avait repris les
actifs et passifs de X___________. La commune remit aussi en cause l’indemnité
forfaitaire allouée à cette société au titre de dépenses engagées de bonne foi et,
consécutivement, la conclusion relative à l’octroi de dépens devant la Commission. Le
16 janvier 2012, la Commission déposa son dossier et renonça à répondre au recours.
Ces écritures furent transmises à la recourante qui répliqua le 13 février 2012 et
déposa, à cette occasion, la copie d’une réquisition au registre du commerce, relative
au changement de la raison sociale « Y___________ » en « X___________ ».
La commune de B___________ dupliqua le 24 février 2012, maintenant ses
conclusions et déposant des extraits du cadastre, du registre foncier et du plan de
zone relatifs à la parcelle n° D___________. Cette ultime écriture fut transmise pour
information à la recourante, le 28 février suivant, ce qui permit de clore l’instruction.
Considérant en droit
1. a) Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48
de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ;
RS/VS 172.6). La publication à la Feuille officielle suisse du commerce (FOSC) n° xxx
du xxxxx 2011 du changement de raison sociale de « Y___________ » en
« X___________ » confirme qu’il s’agit bien de la même société en nom collectif.
Celle-ci est la destinataire de la décision de la Commission et, par conséquent, sa
qualité pour recourir céans ne souffre aucune équivoque.
b) Le 1er janvier 2009, est entrée en vigueur la loi sur les expropriations du 8 mai 2008
(LEx ; RS/VS 710.1), abrogeant l’ancienne loi concernant les expropriations pour
cause d'utilité publique du 1er décembre 1887 (aLEx). Les procédures d'estimation
pendantes, qui concernent tant les expropriations formelles que matérielles, sont
cependant poursuivies selon l'ancien droit (art. 74 al. 2 LEx). La LEx n’est donc pas
applicable au cas d’espèce qui, dans la mesure utile, doit être jugé conformément aux
dispositions de l’aLEx.
c) La Commission et la commune de B___________ ont déposé leur dossier respectif,
de sorte que la demande de la recourante en ce sens est satisfaite. Ces dossiers sont
complets et permettent à la Cour de trancher le litige sur la base des faits pertinents. Ils
comportent en particulier les copies des décisions rendues par le Conseil d’Etat et la
Cour de céans dans les précédentes procédures d’autorisation de construire (CHE
469/00 et A1 2003 5) et d’aménagement du territoire (A1 2003 155). Il n’est donc pas
utile de requérir formellement l’édition des dossiers correspondants du Conseil d’Etat
ou du Tribunal cantonal (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA). En outre, les
différents investissements engagés par la recourante sur le n° D___________, pour
autant qu’ils puissent être jugés pertinents pour l’issue de la cause, ressortent
suffisamment des pièces au dossier. Ordonner une expertise à ce sujet est ainsi en
tous les cas superflu.
2. a) Il convient d’abord de vérifier si le cas d’espèce constitue, comme l’affirme la
recourante, une expropriation matérielle, laquelle est régie essentiellement par le droit
fédéral. De nature constitutionnelle et législative, les dispositions fédérales la
réglementent sommairement, sans la définir, et se bornent à poser le principe de
l'indemnisation. L'art. 5 al. 2 LAT, en effet, ne fait que confirmer le principe fixé à l'art.
26 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) en prévoyant
qu'une « juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent
au
droit
de
propriété
des
restrictions
équivalant
à
une
expropriation »
(P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert,
Aménagement
du
territoire,
construction,
expropriation, p. 581).
Il y a expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur
prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que le
lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de
moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un
ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils
devraient supporter, en faveur de la collectivité, une restriction par trop considérable et
incompatible avec l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne
s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir ; par usage futur prévisible,
on entend généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné
(ATF 131 II 151 consid. 2.1 p. 155 et 125 II 431 consid. 3a p. 433, cités in arrêt du
Tribunal fédéral 1C_269/2010 du 7 mars 2011, consid. 2.1 ; P. Zen-Ruffinen/C. Guy-
Ecabert, op. cit., p. 584 ss).
b) En matière d'expropriation matérielle, la jurisprudence distingue ordinairement le
déclassement (« Auszonung ») et le refus de classement dans la zone à bâtir
(« Nichteinzonung »). On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une
zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire (ATF 125 II 431 consid. 3b
p. 433 ; 122 II 326 consid. 4c p. 330 et les arrêts cités). Cela présuppose toutefois
qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait, selon le
propriétaire, l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait
comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la
législation fédérale en matière d'aménagement du territoire (ATF 122 II 326 consid. 4b
p. 329 s. et 118 Ib 38 consid. 2c p. 41 s. ; P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, op. cit.,
p. 593 ; E. Riva, Commentaire LAT, n° 140 ad art. 5). Il y a en revanche refus de
classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une
parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce
plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en
œuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier (ATF 131 II 151
consid. 2.6 p. 161). Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification,
édictant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences
constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à
bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure
(ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433, 122 II 326 consid. 4c p. 330 et 119 Ib 124 consid. 2a
et 2d p. 128 s., cités in arrêt 1C_269/2010 précité, consid. 2.1 ; E. Riva, op. cit., n° 141
ad art. 5).
c) En l’espèce, le plan de zones voté les xxxxx 1976 par le conseil général de
B___________ et qui classait le n° D___________ en zone constructible ne peut pas
être tenu pour un plan d'affectation conforme à la LAT (sur cette question de
conformité, v. notamment E. Riva, op. cit., n° 144 ad art. 5). La Cour de céans et à sa
suite le Tribunal fédéral ont déjà eu l’occasion de le constater dans des arrêts rendus
en matière d’autorisation de construire et d’aménagement du territoire, toujours en lien
avec cette parcelle n° D___________ (ACDP A1 2003 5 du 25 juillet 2003, consid. 2b,
3b et 3c ; arrêt du Tribunal fédéral H___________). En effet, l’élaboration de ce plan
plusieurs années avant l’entrée en vigueur de cette loi ne permet en particulier pas
d’admettre que celui-ci s'inspire des objectifs de l’art. 3 LAT ni qu’il distingue les
différentes zones en fonction des critères posés aux art. 14 ss LAT. Il a d’ailleurs été
précédemment établi que la zone à bâtir délimitée par ce plan était clairement
surdimensionnée (ACDP A1 2003 155 du 23 janvier 2004, consid. 3e).
d) La recourante invoque un ATF 112 Ib 105, où un changement d’affectation d’un
bien-fonds constructible avait été qualifié de déclassement, parce que les motifs à son
origine étaient exclusivement liés à la protection du site et à la vocation viticole de ce
bien-fonds, et non à l’adaptation de la réglementation communale aux nouvelles
exigences légales fédérales. Elle soutient qu’en l’occurrence, c’est le motif de
protection des sites et du paysage qui explique l’inclusion du n° D___________ hors
de la zone constructible. La Cour ne peut se ranger à cet avis. En effet, du point de vue
de l’aménagement du territoire (art. 15 LAT) et indépendamment du potentiel
écologique décelé sur la parcelle de la recourante, rien ne permettait de justifier le
classement de celle-là en zone à bâtir conforme à la LAT. La surcapacité constructive
affectant l’ancienne planification du coteau imposait clairement, au regard des
exigences de cette loi, un redimensionnement des possibilités de bâtir dans les
secteurs situés entre l’école de I___________ et J___________, où se trouve
précisément le n° D___________ (cf. notamment courrier du conseil municipal à
Y___________ du 19 août 1994 ; préavis du bureau « bâtiments et urbanisme » du
29 mai 1995 ; décision du conseil municipal du 4 décembre 1995). Aucun espace
largement bâti ne se situait à proximité de cette parcelle, à l’exception de la zone du
F___________, à l’ouest, de l’autre côté de la route E___________. De par sa
situation, le n° D___________ s’en distinguait notablement, dans un espace nettement
dominé par l’aire forestière. Il est vrai qu’une poignée d’habitations avait été construite
au nord-est, dans le prolongement du pré occupant cette parcelle. Mais cela ne
suffisait pas à modifier le caractère faiblement bâti de ce secteur que le nouveau PAZ
laisse d’ailleurs, pour les espaces non arborisés, à la zone agricole. Il s’ensuit que,
même en l’absence de classement en zone PN14, la surface non forestière du
n° D___________ n’aurait pas été affectée à la zone à bâtir. Le changement
d’affectation en cause ne constitue donc pas un déclassement, mais un refus de
classement dans la zone à bâtir, au sens de la jurisprudence qui vient d'être rappelée.
3. a) Pareil refus de classement ne fonde en principe aucun droit à une indemnité pour
expropriation matérielle car, dans cette hypothèse, la suppression de la faculté de bâtir
ne prive pas le propriétaire d’un attribut essentiel de son droit, puisque seuls les biens-
fonds classés dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral peuvent être considérés
comme constructibles (cf. E. Riva, op. cit., n° 145 ad art. 5 et la jurisprudence citée).
b) Exceptionnellement, un non-classement peut donner lieu à indemnisation. C’est le
cas lorsque le refus d’indemniser conduit à un résultat qui n’est pas équitable, parce
que le non classement déploie en réalité les mêmes effets qu’une expropriation.
aa) La recourante souligne les graves conséquences induites par le classement du
n° D___________ en zone PN14. Il est exact que le périmètre de cette zone, tel que
défini dans le nouveau PAZ, couvre la quasi-totalité du secteur non arborisé de cette
parcelle, soit environ 13'000 m2 qu’elle rend de facto inconstructibles. Il s’agit d’une
atteinte potentiellement grave. Mais la suppression de cette faculté de bâtir ne peut à
elle seule justifier le droit à une indemnisation, en particulier parce que le
n° D___________ n’était pas classé dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral et
que, sous cet angle, le contenu véritable du droit de la recourante sur sa propriété n’a
pas été touché. La justification d’une indemnisation dépend en réalité de circonstances
particulières supplémentaires qu’il convient d’apprécier de cas en cas, au regard de
l’ensemble des éléments (ATF 122 II 326 consid. 6a ; E. Riva, op. cit., nos 147 ss ad
art. 5).
bb) Au nombre de celles-ci figure la protection qu’offre le principe de la bonne foi. La
recourante relève à ce sujet avoir acquis le n° D___________ en 1983 avec
l’assurance que ce bien-fonds était constructible ; elle se réfère à l’avis du directeur de
l’édilité et de l’urbanisme, ressortant d’un courrier de 1980, et à celui du taxateur officiel
de la commune de B___________. Ces avis ne sont pourtant pas décisifs. Il est
manifeste qu’ils ont été donnés relativement au plan de zone alors en vigueur, pour un
secteur très faiblement bâti dont le caractère constructible allait être remis en question
dès le 1er janvier 1988 par la clause de l’art. 36 al. 3 LAT. Les éventuelles assurances
données par l’autorité sont en effet par nature limitées dans le temps. Un propriétaire
ne peut pas exiger que les droits d’usage, de jouissance et de disposition dont il est
titulaire demeurent durablement et invariablement les mêmes alors que les
circonstances se modifient (art. 22 ter al. 2 de l’ancienne Constitution fédérale du
29 mai 1874, art. 36 Cst.). De surcroît, le plan de zones en vigueur à l’époque ne
répondait pas aux exigences de la LAT et devait être révisé avec, à la clé, un
redimensionnement de la zone à bâtir située sur le coteau. La recourante devait dès
lors s’attendre à ce que l’affectation de sa parcelle soit à tout le moins discutée à
l’occasion des travaux de révision. Le maintien en zone à bâtir ne pouvait en tous les
cas pas apparaître comme une évidence. La décision de classement n’appartenait
d’ailleurs pas au bon vouloir des seules autorités communales, le PAZ devant en tout
état de cause être approuvé au niveau cantonal, où est en particulier examinée la
conformité à la LAT du dimensionnement de la zone à bâtir (art. 11 et 26 LAT ; ATF
119 Ib 138 consid. 4e p. 145, cité in arrêt du Tribunal fédéral H___________ précité).
Pour cette raison, ne sont pas non plus décisives les « assurances » que la recourante
tire d’échanges de vues ou de discussions menées par la suite avec certains
intervenants de la commune, les pièces au dossier ne révélant au demeurant aucune
promesse concrète et émise sans conditions par une autorité formellement compétente
pour décider de l’affectation du n° D___________ ou du sort d’un projet de
construction sur cette parcelle. Au fil des années, il devenait en outre de plus en plus
manifeste que la constructibilité du n° D___________ était incertaine, en particulier
compte tenu du classement de celle-ci en zone réservée en 1990 et 1995 (cf. les
motifs détaillés in ACDP A1 2003 5 du 25 juillet 2003, consid. 4).
cc) La recourante affirme aussi que son terrain est équipé et qu’elle a engagé des frais
importants en vue de réaliser des projets de construction, notamment à la demande de
la commune. Selon la jurisprudence, un non-classement peut aussi être assimilé à une
expropriation matérielle lorsque le terrain litigieux était prêt à la construction, ou à tout
le moins était déjà raccordé aux installations de l'équipement général, et à condition
qu'il se situe à l'intérieur du périmètre du plan directeur des égouts et que son
propriétaire ait déjà engagé de bonne foi des frais importants pour l'équipement ou la
construction ; ces conditions sont cumulatives (ATF 132 II 218 consid. 2.2 p. 220 s. ;
125 II 431 consid. 4a p. 434 et les autres arrêts mentionnés in arrêt 1C_269/2010
précité, consid. 3.1). Le jour déterminant pour savoir si l'on se trouve en présence
d'une expropriation matérielle est l'entrée en vigueur du nouveau plan de zones, soit
en l'espèce le 2 septembre 2004, date à laquelle le Tribunal fédéral débouta le
recourant.
Pour déterminer si le n° D___________ était prêt à la construction, il faut se demander
si, à cette date, Y___________ aurait pu concrétiser dans un délai raisonnable et par
ses propres moyens ses projets de construction. Il est douteux que tel eût été le cas.
La question de l’équipement est en effet problématique. La recourante soutient certes
avoir fait amener eau et électricité jusqu’au bas de sa parcelle, ce dont la Cour n’a pas
de raisons de douter. On ne sait en revanche pas si cet équipement, qui dessert pour
l’heure une poignée d’habitations individuelles sises en zone agricole, en contrebas du
n° D___________, suffira aux besoins de cette parcelle dont la surface constructible
théorique atteint presque 13'000 m2 et où Y___________ a pu envisager de bâtir de
neuf à quarante chalets. Il y a lieu d’en douter, si l’on se réfère à l’avis du conseil
municipal qui, en 1994, expliquait à la recourante qu’un classement hors zone à bâtir
était prévisible, notamment compte tenu du niveau des équipements (cf. courrier du
19 août 1994). Par ailleurs, les renseignements obtenus par la recourante auprès de la
commune de B___________, dans le cadre de ses projets de promotion touristique,
montraient que la réalisation technique de l’accès à cette parcelle en pente posait
également problème, indépendamment des droits de passage acquis (cf. préavis du
3 novembre 1997 et courrier du 26 mars 1998). Quant au périmètre du plan général
d’évacuation des eaux, les avis de la recourante et de la commune divergent. Celle-ci
affirme que ce plan ne dessert pas directement cette parcelle, située en dehors du
périmètre des équipements publics. L’art. 68 ch. 2 du règlement communal des
constructions et des zones et l’art. 3 du règlement communal sur l’évacuation et
l’épuration des eaux englobent dans ce périmètre les zones à bâtir, les autres zones
équipées, ainsi que celles dans lesquelles le raccordement est opportun et peut être
raisonnablement envisagé. Comme on l’a vu, le n° D___________ ne se situe pas en
zone à bâtir et ne peut pas être considéré comme équipé. En outre, rien ne justifierait
de raccorder ce bien-fonds non bâti au réseau des eaux usées. La Cour ne peut donc
pas suivre la recourante lorsqu’elle affirme que sa parcelle est incluse dans le
périmètre du plan général d’évacuation des eaux.
c) Partant, ces considérations ne permettent pas d’assimiler la situation d’espèce à un
cas d’expropriation matérielle qui impliquerait une indemnisation.
4. a) Un droit à une indemnité pour les frais d’aménagement et de projet devenus sans
objet à la suite d’une mesure d’aménagement a pu être parfois reconnu, de manière
limitée, indépendamment de la reconnaissance d’une situation d’expropriation
matérielle. Tel est le cas lorsqu’une demande d’autorisation de construire provoque la
modification du PAZ ou du règlement, parce que l’autorité veut empêcher par ce biais
la réalisation du projet, à condition que l’intention de l’autorité ne pouvait pas être
décelée par le propriétaire. Le dédommagement doit aussi être admis dans les cas où,
avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant au
maintien de la réglementation. L’indemnisation est alors fondée sur le principe de la
confiance (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2009 du 10 août 2010, consid. 8.1 ; E.
Riva, op. cit., n° 179 ad art. 5 et la jurisprudence citée).
b) C’est sur cette base que la Commission a alloué à la recourante un montant de
50'000 fr. à charge de la commune de B___________. D’emblée, il y a lieu de
mentionner que les conclusions prises par la collectivité tendant au refus de cette
indemnité ne sont pas recevables. En effet, seule la société X___________ a formé
recours céans contre la décision de la Commission, de sorte que la juridiction de droit
administratif ne peut modifier ce prononcé à son détriment (art. 79 al. 1 LPJA). Il est
rappelé à cet égard que la nouvelle LEx, qui prévoit une solution différente à son art.
42 al. 2 let. b, ne s’applique pas au cas d’espèce (cf. supra consid. 1b). Pour cette
raison, contrairement à ce que demande la commune de B___________ qui ne peut
procéder par la voie du recours joint (ACDP A1 2001 185 du 23 janvier 2002, consid.
2 ; ATF 134 III 332, consid. 2.5), la Cour ne peut pas non plus revoir la répartition des
frais arrêtée par la Commission, dont la décision ne donne toutefois pas le détail.
c) La Commission a retenu que l’autorité communale avait tergiversé et émis des avis
contradictoires sur les différentes demandes de la recourante quant à la constructibilité
de sa parcelle. A la suivre, cela aurait pu laisser croire au propriétaire qu’il pouvait
poursuivre les études et démarches en vue d’équiper le n° D___________ et d’obtenir
des autorisations de construire. Le principe de la confiance commandait donc
d’indemniser la recourante pour une partie des frais engagés sur cette base et
devenus inutiles à la suite du non-classement en zone à bâtir. Dans le calcul de cette
indemnité, la Commission a exclu les frais liés à l’acquisition du terrain, à la
modification des limites et à la constitution de servitudes. Elle n’a pas non plus pris en
compte les frais de mandataire, estimant que seuls pouvaient entrer en considération
les frais d’études et d’équipement engagés entre 1983 et la mise à l’enquête du
nouveau PAZ, le xxxxx 2000. Ceux-ci s’élevaient à environ 150'000 fr., mais ne
devaient pas être intégralement remboursés, compte tenu des circonstances qui
auraient pu amener la recourante à renoncer aux investissements relatifs à cette
parcelle dont l’affectation était incertaine.
La recourante qualifie de largement insuffisante l’indemnité de 50'000 fr. allouée par la
Commission et précise qu’il est arbitraire de lui faire assumer une part de risque
correspondant à deux tiers des frais d’études et d’équipement. Elle conclut au
versement de 350'000 fr.
d) A juste titre, la société X___________ ne prétend pas que la mesure
d’aménagement était en l’espèce consécutive au dépôt d’une demande d’autorisation
de bâtir sur le n° D___________. Cette hypothèse n’est en effet pas réalisée.
S’agissant d’éventuelles assurances reçues quant au maintien de la réglementation, le
dossier ne révèle aucune promesse concrète et émise sans conditions par une autorité
compétente pour décider de l’affectation du n° D___________ (cf. supra consid.
3b/bb). Le classement de cette parcelle en zone constructible nécessitait en particulier
l’approbation du Conseil d’Etat, de sorte que la recourante, professionnelle de
l’immobilier, n’aurait pas dû considérer comme décisives les vues d’intervenants de la
commune, fussent-ils directement concernés par les questions d’aménagement du
territoire (responsable de l’édilité, architecte de ville). De plus, il faut rappeler que
l’affectation définie dans l’ancien PAZ est devenue caduque à partir du 1er janvier 1988
(art. 35 LAT), avec pour conséquence qu'était alors réputée zone à bâtir provisoire, en
vertu de l'art. 36 al. 3 LAT, la partie de l'agglomération qui était déjà largement bâtie
(cf. ATF 127 I 103 consid 6b/bb, avec renvoi à l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a). Ce régime
provisoire a duré jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau PAZ, le xxxxx 2004. Comme
on l’a vu (cf. supra consid. 2d), le n° D___________ ne se situait pas dans un secteur
largement bâti, d’où suit qu’il était en réalité (provisoirement) inconstructible depuis
1988 déjà. Ces éléments démontrent que le sort de l’affectation de cette parcelle devait
apparaître incertain à cette époque. La recourante aurait été d’ailleurs directement
informée par la commune dès 1985 de la révision du PAZ en cours, de sorte qu’elle
aurait dû se rendre compte que consentir à des investissements sur le
n° D___________ en vue de l’équiper ou commander des études en vue d’y bâtir un
lotissement comportait une part de risque non négligeable. A noter que les frais
d’équipement engagés sont postérieurs à cette date (cf. convention signée entre
K___________ et L___________, le 2 mars 1986, de laquelle il ressort que le
n° D___________ n’était toujours pas équipé). Quant aux projets de construction
envisagés, aucun n’a obtenu formellement l’aval du conseil municipal, bien qu’ait été
évoquée à un certain moment la possibilité de construire des chalets exclusivement sur
le haut de la parcelle. Dans ces conditions, tout au plus peut-on admettre que les avis
et suggestions contradictoires donnés à la recourante ont pu créer une certaine
confusion et entretenir l’espoir de voir une partie de ses projets de promotion
touristique se réaliser. De ce point de vue, la décision de la Commission, qui prend en
compte à juste titre dans le calcul de l’indemnité l’existence d’un véritable risque que la
recourante devait identifier et assumer, n’est pas arbitraire. Au regard des
circonstances susdécrites, le même constat s’impose quant à l’évaluation de cette part
de risque aux deux tiers des investissements consentis à titre de frais d’équipement et
d’étude de projets. Il s’ensuit que ce grief est rejeté.
5. a) Enfin, la recourante signale que la Commission a partiellement admis sa
réclamation, dans la mesure où elle lui a alloué l’indemnité de 50'000 fr. précitée. Elle
soutient qu’elle a en conséquence obtenu partiellement gain de cause, ce qui devait lui
donner droit à des dépens en proportion.
b) Dans un affaire valaisanne en matière d’expropriation formelle, le Tribunal fédéral a
exposé que les frais résultant de la constitution d’un mandataire nécessaire font partie
des frais occasionnés par la procédure d’expropriation pour lesquels l’exproprié devrait
être indemnisé par l’expropriant, non seulement durant la procédure d’estimation, mais
aussi en procédure de révision, à condition que le réclamant obtienne gain de cause
(at. 12 aLEx). Un refus de principe de toute indemnité de ce chef est en tous les cas
arbitraire. Toutefois, il n’est a priori pas exclu de limiter ce remboursement aux cas où
l’assistance d’un avocat est objectivement fondée au regard de la complexité de la
cause et de la situation personnelle de l’exproprié et compte tenu des dépenses
requises par une sauvegarde efficace des intérêts en cause (arrêt du Tribunal fédéral
1C_55/2008 du 24 juin 2008, consid. 4.3).
c) In casu, le chiffre 4 du dispositif de la décision de la Commission prévoit qu’aucun
dépens n’est alloué, alors même que le chiffre 2 admet partiellement la réclamation de
la recourante. Cette autorité n’a pas motivé cette solution ni répondu au grief formulé
céans sur ce point. Dans ces conditions, celle-ci peut être assimilée à un refus de
principe de toute indemnité, ce que proscrit la jurisprudence précitée. Certes,
l’application de celle-ci au cas d’espèce pourrait être nuancée, car l’indemnité allouée à
la recourante ne concerne ni un cas d’expropriation formelle ni, on l’a vu, une situation
d’expropriation matérielle. La Cour ne voit cependant, en l’état, pas de motifs objectifs
de s’en écarter. Dans la mesure où a été reconnu à la recourante un certain degré de
bonne foi pour les dépenses auxquelles elle a consenti, il serait peu équitable de lui
faire supporter l’intégralité de ses frais de représentation nécessaires devant la
Commission, frais qui, pour partie, devraient être plutôt mis à la charge de la commune
de B___________, dont les interventions n’ont pas toujours été jugées constantes
quant à la constructibilité du n° D___________. La nécessité de ces frais peut être
admise compte tenu des circonstances, notamment la complexité de l’affaire. Il s’ensuit
que ce grief est admis et que le chiffre 4 du dispositif de la décision attaquée doit être
annulé. En fonction des critères de l’art. 27 al. 1 de la loi du 11 février 2009 fixant le
tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ;
RS/VS 173.8) et des limites de l’art. 37 al. 2 LTar, applicable par analogie, la Cour
arrête le montant des dépens partiels dus devant la Commission à 500 fr., tenant au
surplus compte du fait que la réclamation de la recourante a été rejetée pour
l’essentiel.
6. a) La recourante obtient dès lors partiellement gain de cause, sur la question des
dépens devant la Commission, mais succombe sur l'essentiel de ses prétentions
financières (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
b) Vu l'issue du litige, les deux tiers des frais de la cause sont à la charge de la
recourante (art. 89 al. 1 LPJA) ; celle-ci a en outre droit à des dépens réduits pour la
procédure de recours de droit administratif (art. 91 al. 1 LPJA).
c) Compte tenu des critères d'appréciation et des limites des art. 13 al. 1 et 25 LTar,
l'émolument de justice est fixé à 1'200 fr., débours compris (art. 11 LTar) ; 800 fr. sont
mis à la charge de la recourante, le solde étant remis en application de l'art. 89 al. 4
LPJA qui exonère de frais les collectivités publiques agissant dans l'exercice de leurs
attributions officielles. L'indemnité de dépens réduite due à la recourante pour la
présente est arrêtée à 600 fr. au vu des art. 4, 27 et 39 LTar.
Par ces motifs,
admet partiellement le recours et donne la nouvelle teneur ci-après au chiffre 4 du
dispositif de la décision de la Commission :
"4.
La commune de B___________ versera à X___________ une indemnité de 500 fr. pour
ses dépens." ;
rejette toutes les autres conclusions ;
dit que la recourante paiera 800 fr. de frais de justice et les remet pour le solde ;
dit que la commune de B___________ versera à la recourante une indemnité de
600 fr. pour ses dépens ;
communique le présent arrêt à Me A___________, pour la société X___________,
à la commune de B___________ et à la Commission de révision.
Sion, le 23 mars 2012