Building permit accessory clause was a charge, not a conditionGénéré par IA

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Constructions (ATC) Cour de droit public du 21 mai 2010

Ordre de remise en état des lieux en raison de l’inexécution d’une clause acces-

soire d’un permis de bâtir

– Rejet d’un grief de nullité d’une clause accessoire (consid. 3a-b).

– Interprétation de la clause accessoire litigieuse: charge ou condition ?

Réf. CH :

Réf. VS : art. 51 LC, art. 44 OC, art. 45 OC

Wiederherstellungsverfügung wegen Nichterfüllens einer Nebenbestimmung

zur Baubewilligung

– Nichtigkeit einer Nebenbestimmung verneint (E. 3a-b).

– Auslegung der umstrittenen Nebenbestimmung: Auflage oder Bedingung?

Ref. CH :

Ref. VS : Art. 51 BauG, Art. 44 BauV, Art. 45 BauV

TCVS A1 09 207

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Faits

A. Le 13 novembre 1984, la Commission cantonale des construc-

tions (CCC), qui exerçait alors des compétences de police des

constructions parallèles à celles du Conseil communal, autorisa A. à

construire une station de lavage d’automobiles sur l’actuelle parcelle

5927, folio 12, du cadastre de la commune de Z. Rangé en zone d’habi-

tation de faible densité selon le règlement des zones auquel renvoie

l’article 95 du règlement des constructions approuvé par le Conseil

d’Etat le 24 octobre 1984, ce bien-fonds longe, au nord, la route princi-

pale 71; il est attenant, à l’ouest, aux parcelles nos 5525 et 5910, au sud,

à la parcelle n° 5903 et, à l’est, à la parcelle n° 5526. Il est bordé, sur son

flanc ouest, d’un mur de protection anti-bruit de 3 mètres de haut et de

20 mètres 30 de long, dont l’aménagement avait été mis à l’enquête

publique dans le Bulletin officiel (B.O.) en 2003.

B. Par demande publiée au B.O. n° 52 du 29 décembre 2006,

dame B., propriétaire et exploitante de la station de lavage, et son mari

requirent l’autorisation d’étendre les horaires d’ouverture de la station

de lavage. Ce projet se heurta, le 14 février 2007, au refus du Conseil

communal. Sur recours des requérants, le Conseil d’Etat annula cette

décision le 14 novembre 2007. En bref, il jugea que la législation en

matière de bruit permettait en soi de limiter les périodes d’exploitation

de l’installation en cause, mais qu’une telle mesure devait reposer sur

un examen complet des nuisances sonores existantes. Sur la base de

cette décision, la commune de Z. invita B. à lui remettre une expertise

de bruit. Ce dernier mandata le bureau d’ingénieur Y., qui rendit son

rapport le 2 juillet 2008. Ses conclusions furent les suivantes :

Avec l’horaire d’ouverture actuel (7h - 20h en semaine et 9h - 20h

les dimanches) et pour les emplacements ayant fait l’objet d’une déter-

mination, les valeurs limites d’immission pour une zone de sensibilité

au bruit de degré III sont respectées.

La prolongation de l’horaire d’ouverture en soirée jusqu’à 21h30

permet toujours de satisfaire les valeurs limites d’immission, mais avec

des marges nettement plus faibles.

La paroi antibruit existante qui protège la villa de Monsieur V. (par-

celle n° 5525) est efficace. Il faudra toutefois la prolonger du côté sud

pour protéger une éventuelle future construction sur la parcelle

n° 5910.

Cette étude n’a pas pris en compte les bruits de comportement

tels que la musique des autoradios, les discussions à voix hautes, les

vrombissements de moteurs. Pour limiter ces bruits qui sont particu-

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lièrement gênants, il est nécessaire de rendre attentifs les utilisateurs

aux nuisances causées, d’afficher clairement les restrictions éven-

tuelles et de les faire respecter par des contrôles réguliers.

C. Entre-temps, le 6 juillet 2007, la police municipale de Z. avait

constaté que des travaux non autorisés (aménagement de deux postes

d’aspiration et de trois places de stationnement) étaient en cours de

réalisation au sud de la station de lavage. Le 7 septembre 2007, le

Conseil communal ordonna aux époux B. de régulariser cette situation

par le dépôt d’une demande d’autorisation de construire, injonction à

laquelle ils ne donnèrent pas suite. La commune leur adressa, le

1er octobre 2007, un ordre de remise en état des lieux, à réception

duquel ils sollicitèrent l’octroi d’un permis de construire, comme le

permettait l’article 51 alinéa 4 lettre a de la loi sur les constructions du

8 février 1996 (LC; RS/VS 705.1).

Cette autorisation leur fut accordée le 8 septembre 2008. Fondée

sur les conclusions de l’ingénieur Y., elle contenait la «réserve spéciale»

suivante:

Prolongation de la paroi anti-bruit longeant les parcelles nos 5910

et 5911 jusqu’au trait limite séparant les parcelles nos 5527 [recte: 5927]

et 5903.

D. Le 26 mars 2009, les époux V., propriétaires de la parcelle voi-

sine n° 5525, exigèrent de la municipalité qu’elle ordonnât l’arrêt immé-

diat de l’exploitation de la station-lavage, au motif que l’ouvrage auquel

se rapportait la réserve spéciale n’avait pas été réalisé. Le 15 mai 2009,

le Conseil communal signifia à aux époux B. un nouvel ordre de remise

en état des lieux, qui leur impartissait un délai de 90 jours pour prolon-

ger la paroi anti-bruit longeant les parcelles nos 5910 - 5911 jusqu’au

trait limite séparant les parcelles nos 5927 - 5903, sous commination

d’une exécution par substitution.

E. Le 17 juin 2009, les époux B. déférèrent cette décision au Conseil

d’Etat, en signalant d’abord que la décision communale du 15 mai 2009

ne pouvait pas concerner le mari, car la station-lavage appartenait à

l’épouse, qui en était également l’exploitante. Sur le fond, ils contestè-

rent la validité de la réserve spéciale, à leur avis dépourvue de base

légale, prévue par la décision du 8 septembre 2008: une autorisation de

construire pouvait être assortie de trois types de clauses accessoires

bien précises (conditions, termes et charges). La réserve litigieuse

n’entrait dans aucune de ces catégories. Les recourants alléguaient

---

qu’au demeurant, aucun délai d’exécution ne leur avait été imparti le 8

septembre 2008. Or, de bonne foi, et au vu des conclusions du rapport

de l’ingénieur Y., ils avaient compris ladite clause comme une faculté

que s’était réservée l’autorité communale de réexaminer la situation en

cas de construction sur la parcelle n° 5910 et, le cas échéant, de leur

imposer alors le prolongement de la paroi anti-bruit. Toute autre inter-

prétation de cette clause accessoire les aurait amenés à recourir

contre la décision du 8 septembre 2008, ce qu’ils n’avaient pas fait.

Ainsi, le Conseil communal devait rendre une nouvelle décision s’il

entendait les obliger à construire sans délai cet ouvrage. Même dans

cette hypothèse, une telle obligation était disproportionnée et ne

répondait à aucun intérêt public: l’ingénieur Y. avait, en effet, démon-

tré que les exigences découlant de l’ordonnance du 15 décembre 1986

sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) étaient respectées.

Enfin, les recourants invoquaient une violation de l’article 51 LC qui,

selon eux, leur permettait de régulariser la situation par le dépôt d’une

nouvelle demande, possibilité que le Conseil communal s’était abstenu

à tort de leur rappeler. De surcroît, cette disposition n’autorisait que la

démolition des installations érigées sans droit. Elle ne pouvait en

aucun cas justifier une mesure «positive» à laquelle s’apparentait l’or-

dre de prolonger la paroi anti-bruit. Quant au délai arrêté en l’espèce –

90 jours -, il était irréaliste compte tenu de la procédure d’autorisation

de construire qui devait nécessairement précéder la réalisation pro-

prement dite de l’ouvrage.

Le 30 septembre 2009, le Conseil d’Etat rejeta le recours. Il jugea

que la décision du 15 mai 2009 avait à juste titre été notifiée aux deux

recourants: d’une part, les travaux préparatoires révélaient que le

destinataire d’un ordre de police des constructions fondé sur l’arti-

cle 51 LC était l’auteur du trouble, même si ce texte mentionnait uni-

quement le propriétaire ou le titulaire d’un droit de superficie. D’autre

part, les époux B. étaient les titulaires de l’autorisation de construire

du 8 septembre 2008 et, à ce titre, nécessairement concernés par la

remise en état des lieux dont il s’agissait. Sur un plan formel, le Conseil

d’Etat jugea aussi que la décision querellée ne pouvait pas mentionner

la possibilité de déposer un permis de régularisation, puisque celui-ci

avait d’ores et déjà été sollicité par les recourants et délivré par le

Conseil communal. La réserve spéciale décidée simultanément à cette

régularisation antérieure devait être qualifiée de condition, de

laquelle dépendait l’existence de l’autorisation délivrée le 8 septem-

bre 2008. La paroi anti-bruit n’ayant pas été érigée, la seule mesure

envisageable pour rétablir une situation conforme au droit au sens de

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l’article 51 alinéa 3 LC était bien celle décidée par le Conseil commu-

nal, soit l’ordre d’aménager cet ouvrage, sous peine d’exécution par

substitution. Cette réalisation ne supposait pas la mise en œuvre

d’une procédure d’autorisation de construire: la légalité du prolonge-

ment litigieux de la paroi anti-bruit avait déjà été examinée lors de la

délivrance du permis du 8 septembre 2008, entré en force. Pour ce

motif, la validité de la clause accessoire qu’il contenait ne pouvait plus

être discutée par les recourants. Au demeurant, il eût appartenu à ces

derniers de dissiper leurs doutes quant au caractère impératif et

immédiat de cette clause accessoire en s’adressant en temps utile à

l’autorité communale.

F. Le 6 novembre 2009, les époux B. portèrent leur cause devant la

Cour de droit public du Tribunal cantonal, en concluant à l’annulation

de ce prononcé du Conseil d’Etat. A l’appui de leur recours, ils mainte-

naient que l’ordre de remise en état des lieux devait mentionner la pos-

sibilité de régulariser la situation par le dépôt d’une demande subsé-

quente d’autorisation de construire. A les entendre, la LC ne prévoyait

pas la possibilité d’assortir les autorisations de construire de réserves:

la clause accessoire litigieuse serait ainsi frappée de nullité. Sa formu-

lation ambigüe aurait induit en erreur le mari, dont la bonne foi méri-

tait d’être protégée. Les recourants dénonçaient le caractère dispro-

portionné de l’ordre de remise en état des lieux et l’absence d’intérêt

public à l’exécuter, étant donné que le prolongement du mur anti-bruit,

ouvrage dont le coût avoisinerait 40’000 fr., n’aurait de sens qu’une fois

la parcelle n° 5910 bâtie. Ils contestaient enfin que l’article 51 LC per-

mît à l’autorité compétente d’imposer la réalisation d’un second

ouvrage destiné à rendre le premier conforme au droit, cette disposi-

tion n’autorisant, de soi, que la destruction d’un ouvrage non autorisé.

Le 27 novembre 2009, le Conseil d’Etat proposa le rejet du recours.

Le Conseil communal de Z. fit de même le 3 décembre 2009, en émet-

tant toutefois des réserves sur la recevabilité de l’écriture des recou-

rants, qu’il jugeait insuffisamment motivée. Le 21 décem-bre 2009, cette

autorité versa en cause une expertise acoustique établie le 14 décem-

bre 2009 par l’ingénieur W, dans laquelle on peut lire notamment:

9. D’une manière générale, les valeurs limites d’immissions pour

la zone de sensibilité en question sont-elles respectées?

Comme retenu dans le chapitre 5, les valeurs limites d’immissions

selon l’OPB ne sont pas à considérer comme significatives. Ainsi, l’éva-

---

luation doit se faire en référence à la gêne constatée sur les lieux. Une

gêne sensible correspond aux valeurs limites d’immissions, une gêne,

aux valeurs de planification.

Le dimanche, pour le lieu de détermination n° 5910, les immis-

sions de bruit peuvent être considérées comme sensiblement

gênantes, pour les autres lieux avoisinés à la station (n° 5525,

n° 5911 et n° 5903) comme gênantes. Pour les jours de la semaine,

où le niveau de bruit de la route sera plus élevé en raison du taux

augmenté des véhicules bruyants (�L = +

2.5 dB (A) p. ex. par les

camions), les immissions de bruit peuvent être qualifiées comme

gênantes.

Par analogie aux valeurs limites de l’OPB, les valeurs limites d’im-

missions sont dépassées auprès du lieu de détermination n° 5910 et

respectées auprès des autres lieux de détermination.

10. Dans la négative, des mesures peuvent-elles être prises pour

respecter lesdites valeurs d’immissions?

Un assainissement est possible dans la mesure où cela est réalisa-

ble sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement

supportable.

11. Si oui, lesquelles?

Au niveau de la construction, la prolongation de la paroi anti-bruit

existant d’environ 7 m vers le sud permet de supprimer la gêne sensi-

ble produit par la station de lavage.

Au niveau de l’exploitation une réduction des heures d’exploita-

tion et particulièrement le dimanche permet de respecter les valeurs

limites analogues. L’aspect économique de cette mesure n’est pas

traité, vu le manque de données de base.

Conclusions

[...]

La présente expertise montre que la station de lavage, exploitée

pendant 7 jours de la semaine, gêne sensiblement la population dans

son bien-être. Cette gêne existe uniquement pour le lieu de détermina-

tion n° 5910, une parcelle actuellement non construite. L’expertise

montre que des mesures peuvent être prises pour supprimer cette

gêne. Vu que la parcelle n’est pas encore construite, la mise en œuvre

de cette mesure [ne sera] que nécessaire au moment de l’élévation

d’une construction sur ladite parcelle.

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Dans leur réplique du 23 décembre 2009, les recourants alléguè-

rent que le règlement de police de la commune de Z., modifié par le

Conseil général en décembre 2009, interdisait d’exploiter la station de

lavage le dimanche. Il n’était dès lors plus nécessaire de prolonger la

paroi anti-bruit, l’expertise précitée ayant posé qu’une telle restriction

réglait définitivement le problème des nuisances sur la parcelle

n° 5910. Ils critiquèrent certains aspects du rapport acoustique et

maintinrent pour le reste les griefs développés dans leur écriture du

6 novembre 2009. Les recourants modifièrent toutefois leurs conclu-

sions, qui se présentent désormais comme suit:

Principalement:

1. Le recours est admis.

2. La décision du Conseil d’Etat du 30 septembre 2009 est annulée.

3. Tous les frais et dépens sont à la charge de l’intimé.

Subsidiairement:

1. Le recours est admis;

2. La décision du Conseil d’Etat du 30 septembre 2009, respective-

ment de la Municipalité de Z. est modifiée comme suit:

«Il est imparti à Mme B. un délai de 90 jours dès le début de la

construction d’une habitation sur la parcelle n° 5910 pour prolonger la

paroi anti-bruit longeant les parcelles nos 5910 / 5911 jusqu’au trait

limite séparant les parcelles nos 5927 / 5903 selon plan de situation

annexé et réaliser les travaux respectant le plan d’exécution, le mur

anti-bruit devant être de qualité équivalente à la première partie déjà

construite».

3. Tous les frais et dépens sont mis à la charge de l’intimé.

Le 6 janvier 2010, les recourants B. déposèrent un devis relatif au

prolongement du mur anti-bruit, pièce qui faisait état d’un coût de

33’546 fr. 75. Le 24 février 2010, le Conseil communal de Z. transmit un

complément d’expertise contenant les réponses de l’ingénieur W aux

questions posées par les époux B., dont celles-ci:

8. Dans votre expertise, vous indiquez que les bruits fortement audi-

bles sont ceux relatifs au claquement des portes auprès des deux

aspirateurs ayant fait l’objet de l’autorisation de construire le

12 octobre 2007 [recte: 8 septembre 2008] (poste n os 6 et 7) et sur

---

la parcelle n° 5910. Vous indiquez en outre que si une réduction

des heures d’exploitation, essentiellement le dimanche avait lieu,

les valeurs limites d’immission seraient respectées.

Ne devez-vous dès lors pas admettre qu’il est dès lors exact que

si une limitation d’horaires était imposée concernant les deux

aspirateurs (n os 6 et 7) ayant fait l’objet de la demande d’autori-

sation le 12 octobre 2007, l’installation serait conforme à

l’OPB?

Pour pouvoir supprimer la gêne sensible, la limitation des horaires

des deux postes d’aspirateurs n° 6 et n° 7 doit être de façon que les

deux postes restent fermés le dimanche et les jours fériés.

9. Est-il exact qu’il est tout à fait possible de poser des horloges

limitant les horaires de ces deux aspirateurs?

La mise en service d’une horloge peut bien arrêter le fonctionne-

ment des postes, mais n’empêche pas un accès éventuel de clients aux

postes. La mise en place d’une barrière empêche l’accès aux postes

d’aspirateurs. A cette occasion, la brosse tapis du poste n° 6 peut être

déplacée auprès du poste aspirateur n° 5 du côté de la route.

10. Quelle réduction de l’horaire de ces deux aspirateurs serait

nécessaire pour rendre l’installation conforme?

La mise hors service des deux postes les dimanches et jours fériés

peut supprimer cette gêne sensible auprès des lieux de détermination.

Dans cette mesure, l’installation répondra aux exigences légales en

matière de bruit.

11. Confirmez-vous ce que vous avez indiqué dans votre rapport

en p. 9 (point 11) soit que la prolongation du mur anti-bruit

existant d’environ 7 mètres vers le sud, conformément à ce qui

a été requis par la municipalité, par décision du 8 septem-

bre 2008, rendrait l’installation conforme?

A condition de la décision de la Municipalité de Z. du 8 septem-

bre 2008, qui n’est pas à notre disposition, une prolongation de la paroi

anti-bruit existant de 7 m permet de supprimer la gêne sensible. (...)

Le 1er mars 2010, les recourants firent valoir qu’aux termes de ce

document, les seules nuisances significatives en matière de protection

contre le bruit se rapportaient à la parcelle n° 5910, inoccupée à ce jour.

Ces nuisances étaient dues exclusivement au fonctionnement de deux

aspirateurs, le solde de l’installation étant conforme au droit. Il suffirait

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ainsi d’interdire l’utilisation des postes d’aspiration les dimanches et

jours fériés pour supprimer toute gêne, mesure bien plus proportion-

née que celle les obligeant à aménager l’écran anti-bruit.

Le 22 mars 2010, le Conseil communal insista sur l’utilité de la

mesure qu’il avait ordonnée. Il souligna en particulier que les recou-

rants avaient déposé auprès de l’administration communale une

requête d’extension des horaires de la station de lavage (exploitation

étendue aux dimanches et aux jours fériés), en dérogation aux disposi-

tions du nouveau règlement de police. Il était, au surplus, illusoire d’im-

poser un horaire restreint uniquement pour les deux postes d’aspira-

tion et d’autoriser une exploitation du solde de l’installation sans limi-

tation de temps : ce procédé ne suffisait pas à réduire les nuisances pour

le voisinage, de sorte que la proposition des époux B. ne pouvait être

suivie. Quant au coût du prolongement de la paroi anti-bruit, il n’était

pas excessif, dans la mesure où il ne représentait que le 13 % (environ)

de l’investissement effectué depuis 2006 par les recourants, à savoir

250’000 fr., comme le montrait un rapport versé en cause de S. SA.

Droit

(...)

3. a) Selon l’article 51 alinéas 1 et 2 LC, lorsqu’un projet est exécuté

sans autorisation de construire ou contrairement à l’autorisation déli-

vrée, ou que, lors de l’exécution d’un projet autorisé, des dispositions

sont violées, l’autorité compétente en matière de police des construc-

tions fixe au propriétaire ou au titulaire d’un droit de superficie un délai

convenable pour la remise en état des lieux conforme au droit sous la

menace d’une exécution d’office.

b) Le Conseil communal a motivé son ordre de rétablissement des

lieux, fondé sur cette disposition, par le non-respect de la réserve spé-

ciale que contenait son autorisation de bâtir du 8 septembre 2008,

clause accessoire dont les recourants contestent la validité. Devenue

définitive à la suite de l’expiration du délai de recours que les époux

B. n’ont pas utilisé à l’époque (art. 36 LPJA), cette autorisation et ses

clauses accessoires ne sauraient en principe être discutées céans, à

moins qu’elles ne soient frappées d’une nullité, que chaque autorité

doit d’office et en tout temps constater, pour autant que cela soit

nécessaire à la solution de l’affaire dont est saisie cette autorité (ATF

118 Ia 336 consid. 2). C’est précisément ce que soutiennent les époux

B., qui affirment que ladite réserve spéciale était dépourvue de base

---

légale. Ce moyen est cependant inefficace. L’irrégularité matérielle

d’une décision – soit son inopportunité ou son illégalité – entraîne en

effet son annulabilité à la suite de l’admission d’un recours formé dans

le délai légal et non pas sa nullité (P. Moor, Droit administratif, vol. II,

2e éd., p. 321; B. Bovay, Procédure administrative, p. 280). Cette der-

nière n’est admise qu’à titre exceptionnel, lorsque les circonstances

sont telles que le système de l’annulabilité sur recours n’offre mani-

festement pas la protection nécessaire (Bovay, ibidem et les arrêts

cités). Tel n’est pas le cas en l’espèce: les époux B. avaient tout loisir

de recourir contre le prononcé du 8 septembre 2008 en faisant valoir

l’absence de base légale de la clause accessoire litigieuse. Ils ne l’ont

toutefois pas fait. Leur grief est ainsi tardif, nonobstant leur objection

sur l’interprétation de cette clause du point de vue du moment où elle

imposait la prolongation de la paroi anti-bruit. Il ne pouvait, en effet,

échapper aux intéressés que les frais de cette prolongation devaient

être engagés tôt ou tard.

c) Examiné sur le fond, ce grief serait infondé, car l’argumentation

des recourants repose exclusivement sur les termes employés par le

Conseil communal. A cet égard, il faut concéder aux recourants que

cette autorité a littéralement émis une «réserve spéciale», qui, en tant

que telle, n’est pas spécifiquement prévue par la législation cantonale

en matière de construction. L’expression utilisée par la commune de Z.

n’est toutefois pas décisive: l’obligation imposée aux époux B. de pro-

longer la paroi anti-bruit a été décidée sous l’intitulé «l’autorisation

requise est accordée aux conditions suivantes». Cet élément montre

qu’il ne s’agit pas là d’une indication à caractère informatif, que la doc-

trine alémanique qualifie d’«unechte Nebenbestimmung» (cf. C. Mäder,

Das Baubewilligungsverfahren, n° 446). Cette clause accessoire revêt

au contraire un caractère contraignant ou constitutif d’une obligation

positive, qui découle directement des articles 44 alinéa 2 et 45 alinéa 3

de l’ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (OC; RS/VS

705.100). Ces dispositions permettent d’assortir une autorisation de

construire de conditions ou de charges. C’est dire que «la prolongation

de la paroi anti-bruit longeant les parcelles nos 5910 et 5911 jusqu’au

trait limite séparant les parcelles nos 5527 [recte: 5927] et 5903» était

loin d’être privée de toute base légale.

4. a) L’OC distingue entre la condition, événement futur et incer-

tain auquel sont subordonnés les effets d’un acte administratif, et la

charge, obligation jointe à un acte administratif attribuant un droit ou

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un avantage (cf. les définitions données par P. Zen Ruffinen/C. Guy-

Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

n° 939). Cette distinction est primordiale, puisque les conséquences

attachées à la non-réalisation de chacune de ces clauses accessoires

diffèrent fondamentalement (Mäder, nos 445 et 447). En particulier,

l’administré est tenu de s’acquitter d’une charge, mais non de remplir

une condition (A. Grisel, Traité de droit administratif, 2e éd., p. 408).

Ainsi, quand une condition (suspensive) n’est pas respectée, il y a lieu

de prononcer l’arrêt des travaux avant d’introduire une procédure de

remise en état; par contre, si une charge n’est pas observée, il faut

impartir au destinataire de celle-ci un délai supplémentaire pour l’exé-

cuter et, au besoin, procéder à une exécution par substitution (U. Zim-

merli, Die Baubewilligung: Bedingung und Auflage - Sinn und Unsinn,

in: Baurechtstagung 1983, p. 24; B. Bovay, Le permis de construire en

droit vaudois, p. 183).

b) En l’occurrence, le Conseil d’Etat a retenu que l’obligation de

prolonger le mur s’apparentait à une condition, qui, à défaut d’être exé-

cutée par les époux B., pouvait l’être à leurs frais par des tiers. Ce fai-

sant, il a attaché les effets de la charge à ce qu’il a qualifié de condition.

Partant, de deux choses l’une: la réserve spéciale est une condition

(dont la non-réalisation entraîne l’inexistence de l’autorisation de

construire) que l’autorité ne saurait imposer à l’administré de réaliser;

ou bien elle est une charge (sans effet sur la validité du permis de

construire) dont l’exécution peut être imposée par l’autorité au cas où

son destinataire ne s’en serait pas acquitté. En menaçant les recou-

rants d’exécution par substitution, le Conseil communal a confirmé

avoir assorti son autorisation de construire d’une charge. La qualifica-

tion de condition retenue dans ce contexte par le Conseil d’Etat ne cor-

respond manifestement pas à la volonté exprimée dans le permis de

régularisation du 8 septembre 2008 et à la signification que les recou-

rants devaient raisonnablement attribuer à la clause sur une «réserve

spéciale» (cf. infra let. c). Tenue d’appliquer d’office le droit sans être

liée par les motifs invoqués (art. 79 al. 2 LPJA), la Cour qualifie la

«réserve spéciale» de charge.

c) En soi, le respect de cette charge peut être imposé par le

Conseil communal, au besoin par une exécution par substitution.

Reste à examiner si la prolongation de la paroi anti-bruit devait être

réalisée immédiatement, opinion défendue par le Conseil communal

et qu’a fait sienne le Conseil d’Etat, ou seulement en cas de construc-

---

tion sur la parcelle n° 5910, comme le prétendent les recourants. Est,

en d’autres termes, litigieuse l’interprétation de la «réserve spéciale»

contenue dans la décision du 8 septembre 2008. Pour lever cette incer-

titude, la compréhension que pouvait avoir, de bonne foi, le destina-

taire de la décision, est déterminante (M. Berner, Die Baubewilligung

und das Baubewilligungsverfahren, p. 31 et les références). Or, la déci-

sion du 8 septembre 2008 se réfère expressément au rapport établi par

l’ingénieur Y., duquel elle reprend le passage sur l’obligation de pro-

longer la paroi anti-bruit (cf. réponse de la commune de Z. du 3 décem-

bre 2009, p. 7). Il est constant que, si ce spécialiste a proposé cet amé-

nagement, il a précisé que celui-ci était destiné à «protéger une éven-

tuelle future construction sur la parcelle n° 5910». Sur cet arrière-plan,

les recourants pouvaient légitimement comprendre la clause liti-

gieuse, dépourvue de tout délai d’exécution, comme l’obligation d’as-

surer la protection acoustique de la parcelle n° 5910, une fois celle-ci

bâtie. Cette interprétation est en outre conforme aux réquisits en

matière de protection contre le bruit et au principe de proportionna-

lité (cf. dans un cas similaire, la décision du 19 juin 2002 de la Direc-

tion des travaux publics, des transports et de l’énergie du canton de

Berne, in: BVR 2003 p. 402, consid. 5f). Il s’ensuit que l’ordre de remise

en état des lieux du 15 mai 2009 ne pouvait légalement impartir aux

recourants un délai de 90 jours pour se conformer à la clause acces-

soire litigieuse, faute de quoi il y aurait une exécution par substitution.

Ce mode d’exécution ne se concevait en effet que si, dans l’intervalle,

un bâtiment avait été construit sur le n° 5910, et si l’existence de ce

bâtiment avait actualisé l’obligation que la «réserve spéciale» du 8 sep-

tembre 2008 impose aux recourants. Force est ainsi de juger que la

décision communale du 15 mai 2009 était, à vrai dire, prématurée. Le

prononcé du Conseil d’Etat, qui en confirme le bien-fondé, doit en

conséquence, être annulé.

d) Il convient enfin de remarquer qu’une révocation de la décision

du 8 septembre 2008 par le prononcé rendu le 15 mai 2009 n’entre pas

en ligne de compte. En matière de protection contre le bruit, un nou-

vel examen des clauses accessoires d’une autorisation de construire

suppose en effet une évolution des circonstances (cf. ATF non publié

1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.5.3 dernier par.; ATF 130 II 32

consid. 2.4), que l’on ne décèle pas en l’espèce. Bien plus, les rapports

de l’ingénieur W. versés au dossier en cours d’instance, confortent le

bien-fondé des conclusions de l’ingénieur Y. et, partant, l’interpréta-

tion faite plus haut de la «réserve spéciale». Ces documents retiennent

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que la station de lavage, exploitée pendant 7 jours de la semaine, gêne

sensiblement la population dans son bien-être, mais pour le seul lieu

de détermination situé sur la parcelle n° 5910. De surcroît, et à l’instar

de l’ingénieur Y., l’ingénieur W. a considéré que le prolongement du

mur ne s’imposait qu’au moment de l’élévation d’une construction sur

dit bien-fonds.

5. a) Attendu ce qui précède, la décision entreprise, qui s’est subs-

tituée à l’ordre de remise en état des lieux du 15 mai 2009 en vertu de

l’effet dévolutif du recours administratif du 17 juin 2009 (art. 47 LPJA;

Bovay, Procédure administrative, p. 399), doit être annulée, sans qu’il

soit besoin d’examiner les autres griefs des recourants.