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Raumplanung
Aménagement du territoire
KGVS A1 08 153
KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) vom 5. Dezember 2008 i.S. X. c. Staatsrat,
Gemeinde Brig-Glis und Migros Wallis
Einkaufzentrum
− Der kantonale Richtplan verlangt für Einkaufszentren mit mehr als 5'000 m2
Verkaufsfläche eine Bedarfsabklärung und bei Bejahung des Bedarfs eine
entsprechende Nutzungszone.
− Der Staatsrat muss im Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren die kommunale
Zonennutzungsplanung u.a. auch auf die Übereinstimmung mit dem kantonalen
Richtplan überprüfen (Art. 38 Abs. 2 kRPG)., was er vorliegend unterlassen hat.
Centre d'achats
− Le plan directeur cantonal prévoit pour les centres d'achats dont la surface de vente
dépasse 5'000 m2 une étude du besoin et, si un tel besoin existe, la définition d'une
zone d'affectation ad hoc.
− Le Conseil d'Etat doit vérifier, lors des procédures d'approbation et de recours, la
conformité du plan d'affectation communale au plan directeur cantonal (art. 38 al. 2
LAT).
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Gekürzter Sachverhalt
A:Die Migros Wallis plant eine Erweiterung ihrer bereits
bestehenden Filiale im Glisergrund in Brig-Glis. Dabei soll auf den
Parzellen Nrn. 5312 und 5482 in der Gewerbezone (vgl. Art. 70 Bau-
und Zonenreglement vom 22. Mai 2006, homologiert durch den
Staatsrat am 10. Januar 2007; BZR) durch den Ausbau des
bestehenden Gebäudekomplexes das Einkaufszentrum "Aletsch Arena"
entstehen. Die Gesamtfläche soll von heute 9'250 auf 18'286 m2
erweitert
werden.
Der
kantonale
Richtplan
(Koordinationsblatt
Einkaufszent ren B.3/5, genehmigt durch den Bund am 26. November
- verlangt für Einkaufszentren mit über 5'000 m2 Verkaufsfläche die
Schaffung einer speziellen Nutzungszone mit Quartierplan und
Umweltverträglichkeitsbericht.
Gegen
die
dafür
notwendige
Änderung
der
Zonennutzungsplanung sprach Nachbar X. ein und machte u.a. die
fehlende, im kantonalen Richtplan vorgeschriebene Bedarfsabklärung
geltend. Er focht den Urversammlungsbeschluss vom 13. Dezember
2007 beim Staatsrat an, der die Beschwerde am 18. Juni 2008 abwies
und die Zonenplanänderung genehmigte.
Die öffentlichrechtliche Abteilung hiess die von X. dagegen
eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 5. Dezember 2008
gut.
Erwägungen
(…)
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des kantonalen
Richtplans. Des halb ist in einer ersten Phase dessen Bedeutung für die
das Recht anwendende Behörde zu bestimmen.
Der
kantonale
Richtplan
zeigt
im
Sinne
eines
Koordinationsinstruments (vgl. Koordinationsblatt B.3/5 S. 5) auf, wie die
raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende
Entwicklung aufeinander abzustimmen sind und in welcher zeitlichen
Abfolge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen
(Art. 8 RPG; Art. 6 ff. kRPG; Botschaft des Staatsrats vom 2. September
1987 zum Dekretsentwurf betreffend die Genehmigung des kantonalen
Richtplanes, in: Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du
Valais [BSGC], Novembersession 1987, S. 142; Botschaft des Staatsrats
zum Dekretsentwurf über die Raumplanungsziele vom 21. August 1991,
in BSGC Novembersession 1991, S. 492). Er gibt zudem Aufschluss über
den Stand und die anzustrebende Entwicklung der Besiedelung und
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des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen Bauten und
Anlagen (Urteil [des Bundesgerichts] vom 21. September 2005
1A.125/2005 E. 2.3, mit Hinweis auf Art. 6 Abs. 3 lit. a und b RPG).
Damit erfüllt der Richtplan des Kantons zugleich die Aufgabe, die
raumwirksamen
Tätigkeiten
der
direkt
oder
indirekt
beteiligten
Gemeinden aufeinander abzustimmen (Koordination) und zwar sowohl
horizontal (auf der Ebene ein und desselben Gemeinwesens) als auch
vertikal (im Sinne einer durchgehenden Planung zwischen Bund Kanton
und Gemeinden), weshalb die Richtplanung selbst die überörtliche
Planung darstellt und so die Koordination zwischen den Gemeinden
übernimmt
(Peter
Hänni,
Planungs-,
Bau-,
und
besonderes
Umweltschutzrecht, 4., vollständig überarb. Aufl., Bern 2002, S. 125 ff.).
-
- Mit der Genehmigung durch den Bundesrat wird der kantonale
Richtplan
für
alle
Behörden
verbindlich,
nicht
aber
eigentümerverbindlich.
Je
nach
Kategorie,
in
der
sich
die
Koordinationsblätter befinden, ändert sich die Verbindlichkeit. Diese
bedeutet bei den "Festsetzungen", dass "bei der Ausführung und
Realisierung der Richtplangeschäfte die vereinbarten Beschlüsse
einzuhalten sind" (BSGC, a.a.O., Novembersession 1987, S. 144;
BSGC, a.a.O., Novembersession 1991, S. 492). Der Richtplan kann
zwar nicht allgemein verbindliches Recht abändern, aber er wirkt im
Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume,
sodass die Behörde im Bereich des freien Ermessens die sich aus dem
Richtplan
ergebenden
Aussagen
und
Gesichtspunkte
zu
berücksichtigen hat. Mit andern Worten ergeben sich aus dem Richtplan
verbindliche
Leitlinien
für
die
Wahrnehmung
des
gesetzlich
eingeräumten
Ermessens
und
der
Auslegung
unbestimmter
Rechtsbegriffe, weshalb seine Bindungswirkung immer nur auf den
Rahmen des geltenden Rechts beschränkt bleibt (Waldmann/Hänni,
Handkommentar, RPG 2006, Art. 9, N 16 und FN 39; Peter Hänni,
a.a.O., S. 97 mit Hinw.).
-
- Die Verbindlichkeit der Festsetzungen im Richtplan gilt auch
für die Nutzungsplanung. Trotzdem ist die Nutzungsplanung nicht der
formelle Vollzug des Richtplans. Die Nutzungsplanung hat vielmehr
einen, je nach Objekt und Formulierung im Richtplan, umfangreichen
Konkretisierungsspielraum (BGE 118 Ib 503 E. 6b/cc). Und selbst bei
recht konkreten Vorgaben im Richtplan, besteht keine strikte Bindung an
diesen, so dass Abweichungen vom Richtplan in der Nutzungsplanung
immer möglich sind, wenn sie sachlich im konkreten Fall begründet
werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N 19 mit Hinw. und FN).
37
-
- Nach Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28.
Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erstattet die Behörde, welche die
Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26
Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und
Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus
der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des
Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen
und
wie
sie
den
Anforderungen
des
übrigen
Bundesrechts,
insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Diese
Verpflichtung, die auch die Übereinstimmung mit dem Richtplan
umfasst, gilt auch im Fall der Änderung der Nutzungsplanung (Martin
Pestalozzi, Bedeutung und Schwerpunkte der umweltrechtlichen
Fragestellung in der Nutzungsplanung, URP 2000, S. 772 mit Hinw.).
- Der kantonale Richtplan befasst sich im Koordinationsblatt
B.3/5, Stand 21. November 2005 (Genehmigung durch den Bund am
-
November 2007), mit den Einkaufszentren.
-
- Unter dem Marginalbegriff "Beschreibung" wird eine
Definition des Einkaufszentrums vorgenommen. Es wird weiter
festgestellt, dass die gesamte Verkaufsfläche im Kanton zwischen den
Jahren 1988 und 1995 um 75% zugenommen und 634'106 m2 erreicht
hat. In dieser Zeitspanne wurden zudem 21 Einkaufszentren mit einer
Verkaufsfläche von über 1'000 m2, wovon drei über 5'000 m2, und
zwischen 1995 und 2001 zusätzlich 13 Zentren, davon eines mit einer
Verkaufsfläche über 5'000 m2 erstellt. Dabei wurden diese Zentren zum
überwiegenden Teil in Sitten/Conthey und Monthey/Collombey-Muraz
und zwar ausserhalb der Ortszentren errichtet. Diese "Beschreibung"
attestiert dem Kanton insgesamt einen hohen Ve rsorgungsgrad, wobei
sich die Schwerpunkte auf die Talzentren in Brig, Visp, Siders, Sitten,
Martinach und Monthey/Collombey-Muraz konzentrierten. Der Richtplan
fährt weiter, das Fehlen des Angebots "an Gütern des täglichen Bedarfs
in den Wohnzonen einerseits und die Konzentration der Verkaufsflächen
an der Peripherie der Zentren andererseits" stehe "nicht im Einklang mit
der kantonalen Politik und der erwünschten räumlichen Entwicklung im
Bereich der Versorgung." Deshalb dränge sich "eine Lenkung der
Entwicklung der Versorgungsstrukturen durch Massnahmen der
Raumplanung auf."
-
- Unter dem Titel "Koordination" werden acht Grundsätze
aufgeführt, die namentlich der Realisierung der vom kantonalen Parlament
beschlossenen Raumplanungsziele, insbesondere dem "Ziel 'För-
38
dern einer ausreichenden dezentralisierten Versorgung an Gütern und
Dienstleistungen'", dienen sollen. Zu diesem Zweck verlangt der
Richtplan
unter
der
Marginalie
"Vorgehen"
als
erstes
einen
Bedürfnisnachweis. In einem zweiten Schritt sind auf der Grundlage
dieses Nachweises "für die Einkaufszentren, in Berücksichtigung der
erwünschten
räumlichen
Entwicklung,
die
entsprechenden
Nutzungszonen mit den dazugehörenden Reglementsbestimmungen
festzulegen". Dabei verlangt der Richtplan für Einkaufszentren mit über
5'000 m2 Verkaufsflächen die Schaffung einer speziellen Nutzungszone
und
die
Erarbeitung
eines
Quartierplans
und
eines
Umweltverträglichkeitsberichts. Als dritter Schritt, immer nach dem
kantonalen Richtplan, ist beim Bau eines Einkaufszentrums im Rahmen
der Baubewilligung schliesslich sicherzustellen, dass die Bestimmungen
des Zonennutzungsplans und des Bau- und Zonenreglements und
gegebenenfalls des Quartierplans eingehalten werden.
- Die Festlegung der konkreten zulässigen Nutzung des Bodens
e rfolgt über die Zonennutzungsplanung. Den Gemeinden, die nach Art.
11 Abs. 1 kRPG dafür zuständig sind, kommt beim Erlass und der
Änderung der Nutzungsplanung ein breites Ermessen zu. Dieses
können sie jedoch nicht uneingeschränkt ausüben, sondern bei dessen
Ausübung
haben
sie
insbesondere
die
übergeordneten
Planungsgrundsätze und Planungen zu berücksichtigen, die vor allem
im RPG, das sich nicht nur zur Inhaltsstruktur äussert, sondern auch
einen
Rahmen
für
die
materielle
Ausgestaltung
vorgibt
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14, N 22), dann aber auch in den
Richtplänen und in den Raumplanungszielen vorgegeben sind. Bei der
Handhabung des Planungsermessens haben sich somit die Gemeinden
u.a. auch an die im kantonalen Richtplan enthaltenen Vorgaben zu
halten. Dasselbe gilt für den Staatsrat als Beschwerde- und
Genehmigungsinstanz, wobei er dabei seinerseits den kommunalen
Ermessensspielraum zu respektieren hat.
Der
Staatsrat
hat
in
seinem
angefochtenen
Beschwerdeentscheid in E. 3 im Wesentlichen festgehalten, der
Beschwerdeführer bringe "umweltrechtliche Einwände" vor und verlange
"das Erstellen eines Berichts betreffend die Abklärung des Bedarfs an
Verkaufsflächen sowie die Auswirkungen der Anordnung derselben im
Bereich der Agglomeration Brig-Glis und Naters". Der Stadtrat habe sich
zu wenig seriös mit dem Projekt befasst und entschieden, bevor
wichtige Unterlagen bereit gewesen seien. Das Vorgehen verletze die
raumplanerische Koordinationspflicht der Talgemeinden Brig-Glis,
Naters und Visp.
39
-
- Bei der Behandlung der vorgebrachten umweltrechtlichen
Rügen stellte sich der Staatsrat zu Recht auf den Standpunkt, die
Auswirkungen
des
Projekts
auf
die
Umwelt,
der
Umweltverträglichkeitsbericht sei im Quartierplanerlassverfahren zu
erstellen. Dieses Vorgehen sieht der Richtplan denn auch so vor. Im
Übrigen genügt der erstellte Umweltbericht für diese Phase der
Planung. Denn nach Art. 47 Abs. 1 RPV müssen bei Zonenänderungen,
die auch Immissionsänderungen nach sich ziehen könnten, mindestens
Grobabklärungen
über
eine
Umweltverträglichkeit
erfolgen
(P.
Tschannen, Umsetzung vom Umweltrecht in der Raumplanung, URP
2004, S. 423).
Die
Behandlung
der
weiteren
Rügen
des
Beschwerdeführers
durch
den
Staatsrat
erschöpft
sich
im
zusammenfassenden
Hinweis,
"dass
sich
die
angefochtene
Zonenplanänderung mit sachlichen Gründen rechtfertigen lässt und
nicht willkürlich ist. Im Übrigen ist die Kritik des Beschwerdeführers an
der Umzonung weitgehend appellatorisch, so dass darauf nicht weiter
einzugehen ist. Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Praxis ist
der
angefochtene
Entscheid
auch
unter
Berücksichtigung
der
Argumentation des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden." Diese
Begründung hält, wie im Folgenden zu zeigen ist, nicht stand.
- Gewiss ist die Beschwerde an den Staatsrat nicht immer klar
und nach den Regeln der Rechtsgelehrten abgefasst. Es sind an eine
Laienbeschwerde aber auch weniger hohe Anforderungen zu stellen
(Urteil [des Bundesgerichts] 2A.187/2001 vom 1. Mai 2001 E. 2). Auch
wenn der Beschwerdeführer von der Beschwerdeinstanz nicht
verlangen kann, dass sie sich mit jedem Einwand, insbesondere, wenn
er
nicht
entscheidrelevant
ist,
befassen
muss,
verlangt
die
Begründungspflicht der Behörde doch, dass sie die wesentlichen
Beschwerdegründe
thematisiert
und
angibt,
warum
sie
nicht
entscheidrelevant oder unbegründet sind (BGE 134 I 83 E. 4.1; 133 I
270 E. 126 I 15 E. 2a/aa ).
-
- Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer in seiner
Eingabe an den Staatsrat auch umweltrechtliche Auswirkungen, die
fehlende Mitwirkung und die mangelhafte Information gegen den
kommunalen Entscheid vorgebracht hat. Er hat aber zudem
unmissverständlich gestützt auf den kantonalen Richtplan geltend
gemacht,
ein
Einkaufszentrum
am
vorgesehenen
Standort
widerspreche den Vorgaben im Richtplan. Er führte in Punkt 7 auf S.
3 seiner Beschwerde aus, "Schon jetzt, noch bevor der Migros dieses
Einkaufszentrum gebaut hat, verfü-
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gen wir in der Talebene zwischen Brig-Glis und Visp eine Dichte von
Einkaufszentren, die bald amerikanische Verhältnisse annimmt. Jedes
geplante, neue Einkaufszentrum (besonders, wenn Verkaufsflächen von
gegen 15 000 Quadratmeter geplant sind) dürfte in Zukunft Mühe
haben,
einen
Bedarfsnachweis
in
diesem
geographisch
und
einwohnermässig begrenzten Raum zu erbringen." Und auf Seite 3
unten stellt er unter Ziff. 1 ausdrücklich das Begehren, "das ganze
Geschäft noch einmal an den Stadtrat zurückzuweisen mit der
Aufforderung folgende Punkte nachmals seriös zu prüfen: 1. Erstellen
eines Berichtes betreffend Abklärung des Bedarfs an Verkaufsflächen,
sowie
Auswirkung
der
Anordnung
derselben
im
Bereich
der
Agglomeration Brig-Glis und Naters". Der Staatsrat selbst hat in E. 3
seines Entscheides fes tgehalten, der Beschwerdeführer verlange eine
Bedarfsabklärung.
-
- Der Staatsrat hat in seinem Beschwerdeentscheid sich mit
der Bedarfsabklärung und dem Widerspruch zum Richtplan überhaupt
nicht befasst. Vielmehr wich er auf verfahrensrechtliche (Mitwirkung,
Information) und umweltrechtlichen Rügen aus und beurteilte im
Übrigen
die
Beschwerde
als
appellatorisch.
Aufgrund
der
obenstehenden Ausführungen kann jedoch keine Rede davon sein, die
Rüge der Verletzung der Vorgaben im kantonalen Richtplan sei nicht
genügend klar, mithin appellatorisch, vorgebracht worden. Der Staatsrat
hätte sich mit dieser Rüge des fehlenden Bedarfsnachweises
auseinandersetzen müssen und durfte nicht mit dem allgemeinen
Hinweis auf den appellatorischen Charakter und den "Hintergrund der
bundesgerichtlichen Praxis" (welche?) auf die Argumentation nicht
eintreten oder die Rüge verwerfen.
-
- Ebenso konnte er sich nicht mit der Feststellung begnügen,
die angefochtene Zonenplanänderung sei nicht willkürlich. Art. 37 Abs. 4
kRPG räumt dem Staatsrat nicht nur das Recht, sondern auch die
Pflicht ein, mit voller Kognition zu entscheiden. Aus diesem Grund
konnte er sich bei der Behandlung der Beschwerde gegen die
Zonennutzungsplanänderung
nicht
auf
eine
Willkürprüfung
beschränken, ansonsten er sich eine Ermessensunterschreitung
zuschulden kommen liess. Eine solche besteht darin, dass die
entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon sie nach
Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu handeln, oder dass sie auf
Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein verzichtet.
Eine Behörde oder Gericht, das volle Kognition hat und sich aber auf
eine Willkürprüfung beschränkt, begeht eine formelle Rechtsverwei-
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gerung und verletzt Art. 29 BV (Urteil [Bundesgerichts] 1A.25/2006 und
1P.69/2006 vom 13. März 2007 E. 4.1; BGE 117 Ia 5 E. 1a; 115Ia 5 E.
2b). Der Staatsrat hätte somit die Ermessensbetätigung der Gemeinde
anhand der im Richtplan vorgegebenen Kriterien prüfen müssen und
konnte sich nicht auf eine Willkürprüfung beschränken. Das Gesagte
verbietet dem Staatsrat aber nicht, die Zweckmässigkeitsprüfung mit der
notwendigen Zurückhaltung vorzunehmen. Es ginge nicht an, eine
angemessene Entscheidung der Vorinstanz durch eine andere,
ebenfalls angemessene Lösung zu ersetzen (Urteil [Bundesgerichts]
1A.25/2006 und 1P.69/2006 vom 13. März 2007 E. 4.2; BGE 127 II 238
E. 3b/aa).
-
- Schliesslich kommt hinzu, dass der Staatsrat von Amtes
wegen, auch wenn keine Beschwerde vorliegt, aufgrund von Art. 38
Abs. 2 kRPG die Zonennutzungsplanänderung auf die Rechtmässigkeit
und zudem ausdrücklich auf die Übereinstimmung mit dem kantonalen
Richtplan überprüfen muss. Im Staatsratsentscheid vom 18. Juni 2008,
mit dem er die von der Urversammlung der Gemeinde am 13.
Dezember 2007 beschlossene Teilrevision des Zonennutzungsplans
und des Bau- und Zonenreglements homologierte, finden sich keine
Hinweise, dass er diese Prüfung allenfalls im Genehmigungsverfahren
vorgenommen hat.
-
- Zusammenfassend gilt somit, dass der Staatsrat zu Unrecht
die Rüge der Richtplanwidrigkeit nicht geprüft hat. Er hat damit Recht
verletzt und sein Entscheid ist aus diesem Grunde aufzuheben.
- Nach Art. 60 Abs. 1 i.V.m. 80 Abs. 1 lit. e VVRG kann das
Kantonsgericht in der Sache selbst entscheiden oder diese mit
verbindlichen Weisungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückweisen.
-
- Wie weiter oben dargelegt, besitzt die Recht anwendende
Behörde bei der Um setzung der Raumplanungsgrundsätze und der
Vorgaben des kantonalen Richtplans in die Nutzungsplanung ein breites
Ermessen. Es kann deshalb nicht angehen, dass eine richterliche
Behörde ihr Ermessen an das der Regierung gesetzlich übertragene
stellen würde. Der kantonale Richtplan richtet sich in erster Linie an die
Gemeinden
und
an
den
Staatsrat
als
Beschwerde-
und
Genehmigungsinstanz. Der Richtplan ist in diesem Sinne kein Richter-
Plan. Deshalb muss die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen an den Staatsrat zurückgewiesen werden. Da diese Frage
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eine die Gemeindegrenzen überschreitende Problematik aufweist, ist es
auch angezeigt, die Prüfung dem Staatsrat und nicht der Gemeinde
aufzutragen.
-
- Im neuen Entscheid wird der Staatsrat zusammen mit der
Gemeinde die im Richtplan verlangte Bedarfsabklärung vornehmen und
dann darüber entscheiden. Falls ein Bedarf aus Gründen der
Versorgung der Bevölkerung strictu sensu nicht gegeben sein sollte, er
die Zonennutzungsplanung aber trotzdem als rechtmässig beurteilen
will, hat er sachlich nachvollziehbar darzulegen, weshalb allenfalls ein
Abgehen vom Richtplan die gesamthaft bessere Lösung darstellt.