N 12 juin 1995
1230
Motion du Conseil des Etats
Texte de la motion du 24 janvier 1995
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales jusqu'en 1996 au plus tard, un projet relatif à la coordination des procédures d'autorisation de construire qui doivent relever de la compétence des autorités de la Confé- dération (loi sur la coordination), et de présenter en même temps aux Chambres fédérales, en cas de besoin, une révi- sion partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du terri- toire contenant des dispositions sur la coordination et l'accé- lération des autres procédures d'autorisation qui doivent être coordonnées avec la loi sur la coordination.
Le président: La motion 94.3481 se trouve vidée de sa substance. La commission propose donc de la rejeter.
Abgelehnt - Rejeté
93.3311
Motion des Ständerates (Bisig) Erschliessungsanlagen ausserhalb der Bauzonen Motion du Conseil des Etats (Bisig) Installations d'équipement situées en dehors des zones à bâtir
Wortlaut der Motion vom 20. September 1994
Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a des Raumplanungsgeset- zes nennt als Voraussetzung für eine Baubewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone ent- sprechen müssen. Diese Bestimmung verhindert in der Pra- xis, dass Gebiete innerhalb der Bauzonen via Gebiete aus- serhalb der Bauzonen erschlossen oder miteinander verbun- den werden können.
Diese in seiner Auswirkung kaum gewollte Behinderung ei- ner sinnvollen Erschliessung von Bauzonen widerspricht we- sentlichen Grundsätzen der Raumplanung, vor allem dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung.
Es ist grundsätzlich richtig, dass Gebiete ausserhalb der Bauzone nicht mit bauzonenorientierten Infrastrukturanlagen belastet werden, trotzdem müssen auch hier Ausnahmen möglich sein. Dies ist vor allem dort zu verantworten, wo sonst unsinnige Lösungen erforderlich würden. Nachteile der geltenden Regelung sind:
Defizite an baureifem Land;
Baulandverschleiss;
höhere Infrastruktur- und damit Baukosten;
Mehrimmissionen durch längere Wege;
Behinderungen in der Realisation von siedlungsplaneri- schen Konzepten;
unnötige eigentumsrechtliche Eingriffe;
Bauverzögerungen und Bauverhinderungen.
Auch wenn der Raumplanung eine durchaus positive Auswir- kung auf die Ordnung der Besiedlung zugebilligt werden kann, dürfen unerwünschte und vor allem unverständliche Auswirkungen nicht weiter hingenommen werden.
Aus all diesen Gründen fordere ich den Bundesrat auf, Artikel 24 RPG durch einen neuen Absatz 3 mit folgendem Wortlaut zu ergänzen:
«Ferner kann das kantonale Recht Anlagen zum Zwecke der Erschliessung von Baugebiet gestatten, wenn diese der haushälterischen Bodennutzung dienen und zu den übrigen wichtigen Anliegen der Raumplanung nicht im Widerspruch stehen.»
Texte de la motion du 20 septembre 1994
L'article 22 alinéa 2 lettre a de la loi sur l'aménagement du territoire précise qu'une autorisation de construire est déli- vrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affec- tation de la zone. Cette disposition empêche dans la pratique que les terrains de zones à bâtir puissent être équipés ou re- liés entre eux via des terrains situés en dehors de ces zones. Cette impossibilité, que le législateur n'a certes pas voulue, mais qui empêche parfois d'équiper des zones à bâtir de ma- nière judicieuse, viole certains principes essentiels de l'amé- nagement du territoire, en tout premier celui de l'utilisation mesurée du sol.
Il est fondamentalement juste que des terrains situés en de- hors d'une zone à bâtir ne puissent être encombrés par des infrastructures destinées à cette zone. Néanmoins, ici en- core, il devrait y avoir des exceptions, notamment là où le bon sens l'exige. Les inconvénients du droit actuel sont les suivants:
terrains équipés en nombre insuffisant;
gaspillage des terrains à construire;
plus d'infrastructures, donc coûts plus élevés;
surplus de nuisances en raison des tracés plus longs;
entrave à la réalisation des plans d'urbanisation;
atteintes superflues au droit de la propriété;
ralentissent, voire empêchement, des travaux de construc- tion.
Si l'aménagement du territoire a eu des effets assurément bénéfiques sur l'urbanisation, il a eu aussi des effets pervers et surtout incompréhensibles qu'on ne saurait tolérer sans réagir.
Pour toutes ces raisons, je charge le Conseil fédéral de com- pléter l'article 24 LAT par un alinéa 3 qui aura la teneur sui- vante:
«Le droit cantonal peut en outre autoriser les installations destinées à équiper une zone à bâtir pour autant qu'elles as- surent une utilisation mesurée du sol et qu'elles ne soient pas contraires aux autres exigences majeures de l'aménage- ment du territoire.»
Antrag der Kommission Mehrheit
Ablehnung der Motion
Minderheit
(Dettling, Chevallaz, Epiney, Hegetschweiler, Philipona, Scherrer Jürg)
Überweisung der Motion
Proposition de la commission Majorité Rejeter la motion Minorité
(Dettling, Chevallaz, Epiney, Hegetschweiler, Philipona, Scherrer Jürg)
Transmettre la motion
Rutishauser Paul (V, TG), Berichterstatter: Diese Motion wurde vom Ständerat am 20. September 1994 mit 12 zu 3 Stimmen überwiesen. Der Vertreter der Minderheit wird Ih- nen bestimmt sagen: im Verhältnis 4 zu 1. Es waren aber ge- nau zwölf Mitglieder des Ständerates dafür und drei dagegen. Dieser Vorstoss verlangt, dass Artikel 24 des Raumpla- nungsgesetzes in dem Sinne ergänzt werden soll, dass das kantonale Recht die Erstellung von Anlagen zum Zwecke der Erschliessung von Baugebiet künftig auch ausserhalb der Bauzone gestatten kann. Die Ergänzung von Artikel 24 soll folgendermassen lauten: «Ferner kann das kantonale Recht Anlagen zum Zwecke der Erschliessung von Baugebiet ge- statten, wenn diese der haushälterischen Bodennutzung die- nen und zu den übrigen wichtigen Anliegen der Raumpla- nung nicht im Widerspruch stehen.»
Auch wenn es sich nur um einzelne Ausnahmefälle handelt, so widerspricht eine Erleichterung des Bauens ausserhalb der Bauzone den Grundsätzen der Raumplanung und insbe- sondere grundsätzlich dem Zweck der Landwirtschaftszone. Wenn die Erreichung einer Ausnahmebewilligung für Er-
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schliessungen von Baugebieten ausserhalb der Bauzone er- leichtert wird, kann das dazu führen, dass weniger sorgfältig und konsequent geplant wird.
Gemäss Artikel 22 des Raumplanungsgesetzes dürfen Bau- ten und Anlagen nur erstellt werden, wenn sie dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen und das Land hinreichend erschlossen ist. Erschliessungsanlagen bilden dabei einen Teil der jeweiligen Nutzungsordnung. Bei der Planung, auch bei der Planung der Bauzone, muss von al- lem Anfang an die Erschliessung mit einbezogen werden. Es kann nicht das Ziel der Raumplanung sein, mangelhafte Planung durch Ausnahmebewilligungen für Anlagen ausser- halb der Bauzone zu korrigieren. Sollten trotzdem einzelne Ausnahmefälle entstehen, wo eine Erschliessung über ein Gebiet ausserhalb der Bauzone sinnvoll erscheint, so kön- nen für solche Strassen spezielle Nutzungspläne erlassen werden. In diesen Fällen kommen wieder die gleichen Mit- wirkungsmöglichkeiten zum Zuge wie bei der ursprüng- lichen Planung. Damit ist die Gewähr geboten, dass zu den wichtigen Anliegen der Raumplanung kein Widerspruch ent- steht.
Abschliessend möchte ich noch erwähnen, dass den beiden Motionen Bisig, im Ständerat, und Dettling, in unserem Rat, ein konkreter Fall im Kanton Schwyz zugrunde liegt, wo die Erschliessung eines Baugebietes ausserhalb der Bauzone realisiert werden sollte. Das Bundesgericht hat diesem Anlie- gen keine Folge gegeben. Der Kanton Schwyz hat danach den vom Bundesgericht aufgezeigten Weg über einen spezi- ellen Nutzungsplan gewählt. Dieser Weg war wohl politisch schwieriger, aber der einzig sachgerechte. Dieses Beispiel zeigt, dass es nicht nötig ist, aufgrund eines Einzelfalles, der sich auch über einen anderen Weg lösen liess, Änderungen an Gesetzen vorzunehmen, welche Präjudizien schaffen können.
Die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie hat mit 14 zu 6 Stimmen beschlossen, Ihnen zu empfehlen, die Motion Bisig/Dettling abzulehnen und sie auch nicht als Po- stulat zu überweisen, wie es irrtümlich auf dem ersten verteil- ten Antrag hiess.
Ich empfehle Ihnen im Namen der Kommissionsmehrheit, den Vorstoss nicht zu überweisen.
Jeanprêtre Francine (S, VD), rapporteur: La présente mo- tion, présentée par M. Bisig au Conseil des Etats et par M. Dettling (93.3363) à notre Conseil, repose sur un cas pra- tique survenu dans le canton de Schwytz, où l'on voulait rac- corder une zone à bâtir par des équipements situés hors de cette zone. Le Tribunal fédéral n'a pas approuvé cette dé- marche, tout en proposant une autre solution, par exemple de recourir à la planification du réseau routier. Le Conseil fé- déral a répété qu'il ne fallait pas partir de ce cas particulier pour en tirer une règle générale qui ne serait alors pas satis- faisante.
Selon l'article 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du ter- ritoire, des constructions et installations ne sont acceptées que si elles sont conformes à l'affectation de la zone. De plus, il faut que le terrain soit équipé. Selon l'article 24 de la même loi, l'implantation des constructions ou installations hors des zones à bâtir doit être imposée par leur destination et aucun intérêt prépondérant ne doit s'y opposer. Il pourrait arriver, et ceci va dans le sens de la motion, qu'un raccorde- ment, un équipement, une route en zone agricole, par exem- ple, se situent dans une zone localisée hors zone à bâtir. II s'agirait alors d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'article 24. Si celui-ci fait allusion à des autorisations déli- vrées de façon conditionnelle, soit au niveau fédéral, alinéa 1er, ou cantonal, alinéa 2, il s'agit de cas singuliers et non de généralités comme le souhaite la motion. Au sens de celle-ci, cela voudrait sous-entendre que l'on signale cette exception dans la loi fédérale sur l'aménagement du terri- toire, ce qui n'est pas envisageable en vertu des principes fondamentaux du droit de l'aménagement du territoire.
Autre argument qui touche aussi les communes et leur déve- loppement, cette nouvelle exception aurait des conséquen- ces préjudiciables, l'autorité décisionnelle n'étant pas la
même que celle qui ordonne la planification. Le processus démocratique en serait même entravé. Le but prioritaire et la raison d'être de la loi fédérale sur l'aménagement du terri- toire est que l'on englobe, lors de la planification de terrains à construire, en même temps les voies de raccordement et l'équipement. Si l'on ouvre la porte ici à des exceptions, c'est en quelque sorte une invitation à ne plus penser et agir selon un concept général et conséquent d'aménagement.
Par conséquent, votre commission vous propose de refuser, par 14 voix contre 6, de transmettre la présente motion.
Koller Arnold, Bundesrat: Die Berichterstatter haben die Er- wägungen des Bundesrates, die zum Antrag auf Ablehnung der Motion führten, so ausführlich dargelegt, dass ich nur noch einen Gedanken beifügen möchte.
Wenn man die Erschliessung von Baugebiet über Nichtbau- gebiet zulässt, dann entzieht man den betreffenden Gemein- wesen auch die gesetzlich garantierte Planungshoheit und der Bevölkerung die Mitbestimmungsrechte. Schon das Bun- desgericht hat in diesem Schwyzer Fall ganz klar den Weg aufgezeigt. Es kann zwar durchaus Fälle geben, in denen die Erschliessung eines Baugebietes mittels einer Strasse über Nichtbaugebiet nötig ist, aber dann muss aus demokrati- schen und rechtsstaatlichen Gründen der Weg der Sonder- nutzungsplanung in Form von Strassenplänen befolgt wer- den.
Aus diesem Grunde möchte ich Sie bitten, die Motion abzu- lehnen.
Dettling Toni (R, SZ), Sprecher der Minderheit: Ich freue mich, dass ich jetzt im nachhinein zum Votum des Bundesra- tes den Minderheitsantrag hier noch kurz begründen kann. Wie Herr Rutishauser bereits erwähnt hat, wurde ja die Mo- tion im Ständerat mit 12 zu 3 Stimmen oder immerhin im Ver- hältnis von 4 zu 1 überwiesen.
Eine haushälterische Nutzung des Bodens gehört zu den we- sentlichen Zielsetzungen der Raumplanung. Ein Mittel dazu ist u. a. die im Raumplanungsgesetz verankerte Trennung zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet. Dieser an sich durchaus richtige Grundsatz wurde nun in den letzten Jahren durch eine äusserst rigide Bundesgerichtspraxis stra- paziert. Ja, man gewinnt zuweilen den Eindruck, dass hier das Kind, nämlich die haushälterische Bodennutzung, mit dem Bade - rigorose Trennung von Siedlungs- und Nicht- siedlungsgebiet - ausgeschüttet wird. So sind nach der Rechtsprechung faktisch keine Ausnahmen für die sehr wichtigen Erschliessungsanlagen ausserhalb der Bauzone möglich, selbst dann nicht, wenn damit eindeutig dem bedeu- tungsvollen Postulat der haushälterischen Bodennutzung besser nachgelebt werden kann und keine wesentlichen An- liegen der Raumplanung beeinträchtigt werden.
In der Tat macht es nämlich wenig Sinn, wenn beispielsweise das Meteorwasser eines Baugebietes nicht über einen schmalen Streifen Nichtbaugebiet in den Bach abgeleitet werden darf, obwohl der natürliche unterirdische Abfluss auch dorthin führt. Ebensowenig ist es unter dem Gesichts- punkt der haushälterischen Bodennutzung verständlich, wenn für die Erschliessung eines Baugebietes kilometer- weite Umwege gemacht werden müssen, obwohl dieses Ziel via Nichtbaugebiet direkt und auf kürzestem Wege erreicht werden könnte. Die tatsächlichen Probleme sind eben in der Praxis wesentlich differenzierter und lassen sich bei weitem nicht immer auf dem Reissbrett und im Dienste des vorder- gründigen Zweckes der Raumordnungspolitik, nämlich der haushälterischen Nutzung, lösen.
Raumplanung ist nicht Selbstzweck, sondern nur Mittel zum Zweck. Die vom Ständerat überwiesene Motion Bisig will im wichtigen Bereich der Erschliessung eine - wenn auch sehr eingeschränkte - Flexibilisierungsmöglichkeit auf eidgenös sischer Ebene schaffen.
Wir haben vorhin eine allerdings sehr bescheidene Revision des RPG beschlossen, indem wir die Möglichkeit zur Privat- erschliessung via Bundesrecht erweitert haben. Doch was nützt diese Öffnung des privaten Erschliessungsrechtes, wenn tatsächliche oder rechtliche Gründe eine solche Privat-
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Constitutions cantonales. Garantie
erschliessung in der Praxis verhindern und das private Er- schliessungsrecht gar nicht erst zum Zuge kommt?
Es ist daher unerlässlich, dass wir das Raumplanungsrecht revidieren und mit Bezug auf das zur haushälterischen Bo- dennutzung besonders wichtige Erschliessungsrecht durch eine Ausnahmeregelung ergänzen, die allerdings sehr ein- geschränkt ausgestaltet sein muss. Gerade diese in der Mo- tion Bisig und mit meinem Motionstext klar formulierten Ein- schränkungen werden sowohl von den Sprechern der Mehr- heit der Kommission wie vor allem vom Bundesrat übergan- gen.
Ich will diese Einschränkungen nochmals klar wiederholen: Für die von uns motionierte Ausnahme braucht es nämlich positiv, dass die Anlage eindeutig Erschliessungscharakter hat und dass sie überdies ebensoklar der haushälterischen Nutzung dienen muss, und negativ, dass sie nicht den übri- gen wichtigen Anliegen der Raumplanung zuwiderlaufen darf.
Sie sehen, dass wir mit unserem Vorstoss - der übrigens nicht gesetzlichen Charakter hat, sondern bloss ein parla- mentarischer Vorstoss ist - nicht einer generelle Öffnung des Raumplanungsrechtes oder gar einer Verwilderung des an sich richtigen Grundsatzes der Trennung zwischen Sied- lungs- und Nichtsiedlungsgebiet Tür und Tor öffnen wollen. Vielmehr sollen Ausnahmen nur unter klaren Voraussetzun gen möglich sein, die notabene allesamt von denjenigen nachzuweisen sind, welche eine Ausnahme beanspruchen wollen. Damit geben wir auch klare Signale an die Recht- sprechung des Bundesgerichtes, welches im Einzelfall die Voraussetzung für die Ausnahmeregelung zu prüfen hat, al- lerdings nicht mehr wie heute a priori jede Ausnahmelösung aus grundsätzlichen Überlegungen ablehnen darf.
Nun wird dieser Vorstoss mit dem Hauptargument bekämpft, die Kantone hätten es in der Hand, durch eine entspre- chende Nutzungsplanung bzw. gar durch besondere Stras- senpläne solche Ausnahmen in der Praxis auf dem planeri- schen Weg zuzulassen. Das ist zwar richtig. Dennoch, Hand aufs Herz, das ist in der Praxis doch weitgehend graue Theo- rie, die gerade in Ausnahmesituationen kaum zum Ziele füh- ren kann.
Wir alle wissen, wie schwierig es ist, solche Planungen um- zusetzen. Sie scheitern recht häufig am tatsächlichen, am politischen oder am rechtlichen Umfeld.
Ich ersuche Sie daher, nicht zuletzt auch mit dem Hinweis auf den OECD-Bericht von 1994, die Motion gutzuheissen. In diesem OECD-Bericht werden nämlich als wesentliche Ursa- che für die hohen Landpreise in unserem Land die rigiden Überbauungsvorschriften sowie die ungenügende Nutzung baureifen Landes genannt. In diesem Zusammenhang wird auch auf die mangelnde Erschliessung verfügbarer Grund- stücke, auf die jahrelangen Bewilligungsverfahren und Pla- nungsprozesse und deren negative Konsequenzen hinge- wiesen.
Mit unserer Motion können Sie dieser fragwürdigen Praxis unter eng begrenzten - ich betone: eng begrenzten - Vor- aussetzungen Abhilfe schaffen oder diese doch mildern.
Ich ersuche Sie um Erheblicherklärung der vom Ständerat bereits überwiesenen Motion Bisig und bitte Sie um Zustim- mung zur Überweisung.
Abstimmung - Vote Für Überweisung der Motion Dagegen
55 Stimmen 73 Stimmen
94.094
Kantonsverfassungen (GL, SO, AI, SG, VS). Gewährleistung
Constitutions cantonales (GL, SO, AI, SG, VS). Garantie
Botschaft und Beschlussentwurf vom 2. November 1994 (BBI 1995 | 969) Message et projet d'arrêté du 2 novembre 1994 (FF 1995 | 957)
Beschluss des Ständerates vom 15. März 1995 Décision du Conseil des Etats du 15 mars 1995
Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Heberlein Trix (R, ZH) unterbreitet im Namen der Staatspo- litischen Kommission (SPK) den folgenden schriftlichen Be- richt:
Nach Artikel 6 Absatz 1 der Bundesverfassung sind die Kan- tone verpflichtet, für ihre Verfassungen die Gewährleistung des Bundes einzuholen. Nach Absatz 2 des gleichen Artikels gewährleistet der Bund kantonale Verfassungen, wenn sie weder die Bundesverfassung noch das übrige Bundesrecht verletzen, die Ausübung der politischen Rechte in republika- nischen Formen sichern, vom Volk angenommen worden sind und revidiert werden können, sofern die absolute Mehr- heit der Bürger es verlangt. Erfüllt eine kantonale Verfassung diese Voraussetzungen, so muss sie gewährleistet werden; erfüllt eine kantonale Verfassung eine dieser Voraussetzun gen nicht, so darf sie nicht gewährleistet werden.
Die vorliegenden Verfassungsänderungen haben zum Ge- genstand:
im Kanton Glarus: Informationsrechte;
im Kanton Solothurn: Besteuerung ausserordentlicher und nicht periodischer Einkünfte;
im Kanton Appenzell Innerrhoden: Gewaltentrennung; Amtszwang; Anzahl der Grossratsmitglieder; Wahl der Land- schreiber und Landweibel;
im Kanton St. Gallen: Aufhebung des Amtszwanges bei Proporzwahlen;
im Kanton Wallis: Volksrechte und öffentliche Gewalt; Un- vereinbarkeiten.
Alle Änderungen entsprechen dem Artikel 6 Absatz 2 der Bundesverfassung; sie sind deshalb zu gewährleisten.
Der Ständerat hat am 15. März 1995 der Gewährleistung zu- gestimmt.
Heberlein Trix (R, ZH) présente au nom de la Commission des institutions politiques (CIP) le rapport écrit suivant:
En vertu de l'article 6 alinéa 1er de la Constitution fédérale, les cantons sont tenus de demander à la Confédération la garantie de leur constitution. Selon l'alinéa 2 de ce même ar- ticle, la Confédération accorde la garantie, pour autant que ces constitutions soient conformes à la Constitution fédérale et à l'ensemble du droit fédéral, qu'elles assurent l'exercice des droits politiques selon des formes républicaines, qu'elles aient été acceptées par le peuple et qu'elles puissent être ré- visées lorsque la majorité absolue des citoyens le demande. Si une disposition constitutionnelle cantonale remplit toutes ces conditions, la garantie fédérale doit lui être accordée; si- non, elle lui est refusée.
En l'espèce, les modifications constitutionnelles ont pour ob- jet:
dans le canton de Glaris: le droit à l'information;
dans le canton de Soleure: l'impositions des revenus extra- ordinaires et non périodiques;
dans le canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures: la sépara- tion des pouvoirs; l'obligation d'accepter une charge offici- elle; le nombre des membres du Grand Conseil; l'élection du chancelier d'Etat et de l'huisser d'Etat;
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion des Ständerates (Bisig) Erschliessungsanlagen ausserhalb der Bauzonen Motion du Conseil des Etats (Bisig) Installations d'équipement situées en dehors des zones à bâtir
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Dans
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
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1995
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer 93.3311
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum 12.06.1995 - 14:30
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