Parlamentarische Initiative. Rückwirkende Bestimmungen
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95.3080
Motion SGK-NR (94.097) Änderung der eidgenössischen Bestimmungen für die ärztliche Ausbildung Motion CSSS-CN (94.097) Modification des dispositions fédérales relatives à la formation médicale
Wortlaut der Motion 17. Februar 1995
Der Bundesrat wird beauftragt, die eidgenössischen Bestim- mungen für die ärztliche Ausbildung grundlegend zu überar- beiten. Dabei sind die vom Nationalrat als Postulat überwie- sene Motion Pidoux (93.3129, Revision der Bestimmungen der ärztliche Ausbildung) sowie die laufenden Arbeiten der Schweizerischen Medizinischen Interfakultätskommission (SMIFK) und die Studienreformprojekte an verschiedenen me- dizinischen Fakultäten der Schweiz zu berücksichtigen. Der Bundesrat wird aufgefordert, dem Parlament innert Jah- resfrist über den Stand der Arbeiten Bericht zu erstatten.
Texte de la motion du 17 février 1995
Le Conseil fédéral est chargé de procéder à une révision com- plète des dispositions fédérales relatives à la formation médi- cale. En l'occurrence, il devra prendre en compte la motion Pi- doux (93.3129, Pour la révision des règles de la formation mé- dicale) ainsi que les travaux en cours de la Commission interfa- cultés médicale suisse (Cims) et les projets de réforme des études existants dans diverses facultés de médecine en Suisse.
Le Conseil fédéral est par ailleurs prié de présenter au Parle- ment, dans le délai d'un an, un rapport sur l'état des travaux.
Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort.
Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite.
Schriftliche Erklärung des Bundesrates vom 13. März 1995 Der Bundesrat ist bereit, die Motion entgegenzunehmen.
Déclaration écrite du Conseil fédéral du 13 mars 1995 Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion.
Überwiesen - Transmis
91.410
Parlamentarische Initiative (Zwingli) Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen
Initiative parlementaire (Zwingli) Initiatives populaires. Dispositions rétroactives
Differenzen - Divergences
Siehe Jahrgang 1993, Seite 812 - Voir année 1993, page 812 Beschluss des Ständerates vom 16. Juni 1994 Décision du Conseil des Etats du 16 juin 1994
Antrag der Kommission Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates (= Nichteintreten)
Minderheit
(Fischer-Seengen, Dettling, Fritschi Oscar, Heberlein, Leuba, Nebiker, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter) Festhalten
Proposition de la commission Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
(= Ne pas entrer en matière)
Minorité
(Fischer-Seengen, Dettling, Fritschi Oscar, Heberlein, Leuba, Nebiker, Ruckstuhl, Schmied Walter, Seiler Hanspeter) Maintenir
Gross Andreas (S, ZH), Berichterstatter: Wir kommen auf ein Thema zurück, das uns schon einige Male sehr beschäftigt hat Es ist die Frage, ob in die Verfassung eine Bestimmung aufgenommen werden soll, welche Volksinitiativen für ungül- tig erklärt, die Rückwirkungsklauseln enthalten. Ganz genau geht es um einen neuen Absatz 3bis von Artikel 121, der fol- gendermassen lautet: «Bestimmungen in Initiativbegehren, welche Wirkungen auf einen Zeitpunkt zurück entfalten, der vor Annahme des Begehrens durch Volk und Stände liegt, sind unzulässig.»
Wir haben uns am 13. Dezember 1991 im Rat mit einer relativ knappen Mehrheit entschieden, dieser parlamentarische In- itiative Folge zu geben. Diese Initiative selber wie auch die Dis- kussion im April 1993 standen stark unter dem Eindruck zweier Volksinitiativen, welche der Mehrheit des Rates nicht gefielen: jener über den Waffenplatz Neuchlen-Anschwilen und vor allem auch jener über die Beschaffung des F/A-18. Beide enthielten direkt oder indirekt rückwirkende Aspekte, die viele von Ihnen gestört haben.
Der Ständerat liess sich in seiner Beratung dieser Vorlage we- niger von missliebigen Volksinitiativen beeinflussen. Er hat mehrheitlich beschlossen, auf dieses Geschäft nicht einzutre- ten. Er hat gesagt, es gebe hier einen Handlungsbedarf: Die Frage der Gültigkeit der Volksinitiativen, die Frage der Rück- wirkung sowie die Frage, ob es statthaft sei, materielle Be- schränkungen in bezug auf die Gültigkeit von Volksinitiativen einzuführen, seien legitime Fragen, und man müsse sich ihrer annehmen. Der Ständerat hat aber vor knapp einem Jahr auch deutlich unterstrichen, dass diese neue Praxis der entspre- chenden vorausgehenden Prüfung und der Verankerung in der Verfassung bedürfe und dass nicht ein Element, z. B. die Frage der Rückwirkung, einfach aus diesem Paket herausge- griffen werden sollte. Der Ständerat hat also gesagt, er müsse diese Überlegungen prüfen, er möchte es aber im Zusammen-
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hang tun, und er möchte deshalb nicht auf einen bestimmten Aspekt, nämlich jenen der Rückwirkung, besonders eintreten. Interessant ist jetzt - das möchte ich hier anmerken -, dass der Ständerat diese Position am 16. Juni 1994 unterstrichen hat, dass er aber vor wenigen Wochen seiner damals entwickelten Praxis selber untreu geworden ist, die ihn veranlasst hatte, auf den Beschluss des Nationalrates nicht enzutreten. Der Stän- derat möchte nämlich zwei Volksinitiativen für ungültig erklä- ren, die genau jene Aspekte der Einheit der Materie und der materiellen Schranken der Gültigkeit von Volksinitiativen be- treffen, die er vom Bundesrat als Gesamtpaket grundsätzlich behandelt haben möchte. Damit wird er seiner Haltung gegen- über der parlamentarischen Initiative Zwingli untreu, weil er selber jetzt einzelne Aspekte vorwegnimmt und nicht abwar- tet, was der Bundesrat als erste Tranche eines Gesamtpakets zur Totalrevision der Bundesverfassung unter dem Titel «Volksrechte» liefern wird.
Ihre Staatspolitische Kommission beantragt Ihnen diesmal mehrheitlich - im Unterschied zu einer vorhergehenden Ab- stimmung -, der parlamentarischen Initiative Zwingli keine Folge zu geben, also dem Ständerat zu folgen und so weder das Problem als solches anzugehen noch es auf diese Art zu erledigen.
Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen, abzuwarten, was uns der Bundesrat im Sommer in einer ersten Runde an Vorschlägen zur Neuorganisation, zur Reform und zur Verfei- nerung der Volksrechte vorlegen wird. Darin wird nicht nur - wie uns Herr Bundesrat Koller bereits angekündigt hat - die Frage der materiellen Grenzen, der Rückwirkung usw. eine Rolle spielen, sondern auch die Frage, inwiefern Volksinitiati- ven behandelt werden sollen, welche mit dem Völkerrecht in Konflikt kommen.
Ich bitte Sie, der Mehrheit der Kommission zu folgen und nicht wiederum unter dem Eindruck konkreter Initiativen, die Ihnen politisch nicht passen, rechtliche Neuerungen in der Verfas- sung festzuschreiben, die zweifelhaft sind und uns als Parla- ment praktisch vor ganz schwierige Fragen stellen werden.
Die Schwierigkeit der Handhabung von Artikel 121 Ab- satz 3bis der Bundesverfassung, den ich Ihnen vorgelesen habe und der aufgrund der parlamentarischen Initiative Zwingli in die Verfassung kommen soll, hat der Sprecher der SPK im Ständerat sehr schön dargestellt Ich lese Ihnen aus dem Votum des Sprechers der ständerätlichen Kommission diesen Abschnitt vor, der Ihnen zeigen soll, dass es auf diese Art nicht geht, dass es richtig ist, das Gesamtpaket des Bun- desrates abzuwarten und jetzt nicht aus der Stimmung heraus etwas zu tun, was praktisch und grundsätzlich fragwürdig ist. Im Ständerat wurde ausgeführt: «Schliesslich enthält der vor- geschlagene Text ein unmögliches Gebot an die Adresse der Initianten und einen logischen Widerspruch. Es heisst im Text, Bestimmungen in Initiativbegehren sollten unzulässig sein, wenn eine Rückwirkung gemessen ab dem Zeitpunkt der 'Annahme des Begehrens durch Volk und Stände' vor- liege. Wie sollen nun aber die Initianten wissen, wann die Volksabstimmung stattfindet? Und wie soll die Bundesver- sammlung eine rechtliche Prüfung vornehmen, wenn der Zeitpunkt, nach dem die Rückwirkung bemessen wird, noch gar nicht bekannt ist und in der Zukunft liegt? Die Frage nach der Rückwirkung und damit auch die Frage nach der Zuläs- sigkeit der Initiative lassen sich erst am Tage der Annahme des Begehrens und nicht vorher endgültig und klar und defi- nitiv beantworten.» (AB 1994 S 740)
Diese Aussage bestätigt, dass der Entwurf gemäss der parla- mentarischen Initiative Zwingli nicht handhabbar ist Er ist in sich widersprüchlich. Es ist unmöglich, das so zu handhaben. Es ist richtig, wenn wir auf die Vorschläge des Bundesrates warten und sie insgesamt - und nicht unter dem Eindruck be- stimmter Initiativen - prüfen und dann unsere Reform sachge- recht und entsprechend dem bisherigen Verständnis von Volkssouveränität in der Schweiz vollziehen.
Das hat die Mehrheit der Kommission auch so gesehen, und sie bittet Sie, ihr und dem Ständerat in dieser Beziehung zu fol- gen und auf die parlamentarische Initiative Zwingli nicht einzu- treten. Dann wäre das Geschäft in diesem Sinne erledigt. Aber im Sommer 1995 und im nächsten Jahr kommen wir im Sinne
des Vorschlags des Bundesrates und im Rahmen der Totalre- vision der Bundesverfassung auf das Geschäft zurück.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: L'initiative parlementaire Zwingli sur les dispositions rétroactives date du 11 mars 1991. Elle a donc un peu plus de quatre ans. Il est bon de rappeler qu'elle a été traitée après les deux initiatives «40 places d'ar- mes, ça suffit! - L'armée doit aussi se soumettre à la législation sur l'environnement» et «Pour une Suisse sans nouveaux avions de combat».
Effectivement, ces deux initiatives nous ont posé problème: d'une part, ces deux initiatives présentaient des dispositions qui auraient eu effet avant leur adoption par le peuple.
Mais il y a un autre problème qui, à mon sens, est encore plus important, et que nous n'avons peut-être pas relevé suffisam- ment jusqu'à maintenant. Aussi bien dans un cas que dans l'autre, le Parlement avait pris ses dispositions en vertu de l'or- dre législatif existant, aussi bien dans la constitution que dans les différentes lois. Ces décisions n'étaient pas soumises à ré- férendum. Et par ces initiatives, on contourne cette absence de référendum en demandant au peuple de se prononcer. Or, il semble que, logiquement, si l'on n'est pas d'accord avec l'ordre législatif et l'ordre constitutionnel existant, il ne faut pas s'attaquer à la décision qui a été prise en toute légalité, mais il faut s'attaquer à l'ordre existant.
C'est à partir de ces réflexions-là que la commission du Conseil national vous a proposé de donner suite à l'initiative Zwingli, ce que vous avez fait. Ensuite, la commission a mis au point l'article 121 de la constitution précisant que les disposi- tions rétroactives devaient être déclarées non valables. Après avoir décidé de ce projet, la commission a demandé son avis au Conseil fédéral, qui a donné un avis négatif en disant en gros ceci: Le problème existe et nous le reconnaissons, mais d'une part nous constatons jusqu'ici que le peuple a été capa- ble de faire la distinction et de refuser lui-même les initiatives qui avaient des effets rétroactifs, et d'autre part, dans le do- maine de la validité des initiatives, il y a un certain nombre d'autres problèmes que nous devons étudier. Nous ne devons pas régler le seul problème des dispositions rétroactives.
Malgré l'avis du Conseil fédéral, le Conseil national a suivi sa commission et a approuvé l'article 121 tel que proposé. Il est donc allé au Conseil des Etats, et ledit Conseil a tenu en gros le même raisonnement - avec quelques considérations particu- lières que M. Gross Andreas vient de rappeler - que le Conseil fédéral. Il estime qu'il y a nécessité de légiférer sur ce pro- blème, mais qu'il ne faut pas se contenter de s'occuper des dispositions avec effet rétroactif. Il faut prendre tout le pro- blème de la validité et de la non-validité de certaines parties d'initiatives, ou d'initiatives complètes.
Avec les discussions qui ont lieu aujourd'hui au Conseil des Etats, et qui bientôt se dérouleront chez nous sur la validité de certaines initiatives déposées, le problème se pose au- jourd'hui d'une manière nouvelle.
La majorité de la commission, si elle est toujours d'avis qu'il faut régler ce problème, a changé en quelque sorte son fusil d'épaule en vous proposant aujourd'hui de vous rallier à la dé- cision du Conseil des Etats de ne pas entrer en matière sur l'ar- ticle proposé, et de demander au Conseil fédéral de faire un projet de modification qui tienne compte des divers aspects du problème, de manière à reprendre à fond la question de la validité ou de la non-validité des initiatives populaires.
C'est par 10 voix contre 9 que la commission a pris cette déci- sion. Nous vous invitons à la suivre.
Fischer-Seengen Ulrich (R, AG), Sprecher der Minderheit: Verschiedene Absenzen in der Staatspolitischen Kommis- sion - ich rede von physischen Absenzen - haben dazu ge- führt, dass ich heute vor Ihnen nicht die Mehrheit, wie bei der ersten Beratung, sondern eine sehr starke Minderheit vertrete. Der Ständerat hat es in der Junisession weit weniger deutlich, als es das Abstimmungsresultat in der Kommission erwarten liess, nämlich mit 19 zu 11 Stimmen, abgelehnt, das von unse- rem Rat erarbeitete Verbot von Rückwirkungsklauseln in Initia- tiven zu übernehmen. Ich beantrage Ihnen jedoch, an unseren Beschlüssen festzuhalten.
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Wir haben die materiellen Gründe, weshalb diese Schranke des Initiativrechtes nötig ist, in der Aprilsession 1993 einläss- lich dargestellt. Ich kann mich deshalb heute auf die wichtig- sten Elemente beschränken.
In den letzten Jahren sind regelmässig Volksinitiativen einge- reicht worden, mit denen rechtmässig zustande gekommene Verwaltungsakte rückgängig gemacht werden sollten. So hät- ten beispielsweise bei einer Annahme der 1990 verworfenen Volksinitiative «Stopp dem Beton - für eine Begrenzung des Strassenbaus!» bereits erstellte Strassenbauten in beträchtli- chem Umfang abgebrochen werden müssen. Falls die Anti- waffenplatz-Initiative im Juni 1993 angenommen worden wäre, so wären die auf dem Waffenplatz Neuchlen-Anschwilen nach dem 1. April 1990 ausgeführten Arbeiten rückgängig zu machen gewesen. Schliesslich führte bereits die Ankündi- gung der Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampf- flugzeuge» dazu, dass die Beschaffung der F/A-18 um ein Jahr verschoben wurde, um dieses Rüstungsvorhaben im Falle ei- ner Annahme der Initiative nicht annullieren zu müssen, was mit erheblichen Mehrkosten verbunden war.
Wir kamen deshalb mehrheitlich zum Schluss, dass dem Miss- brauch des Initiativrechts durch solche Rückwirkungsklauseln ein Riegel geschoben werden muss. Wenn für rechtmässige und gutgläubig ausgeführte Handlungen nachträglich die Rechtsgrundlagen verändert werden, wird das Vertrauen in den Rechtsstaat aufs Spiel gesetzt Beim Sport werden die Spielregeln auch nicht während des Spiels geändert Ebenso müssen sich die Rechtsunterworfenen darauf verlassen kön- nen, dass die Verfahrensregeln nicht während des Verfahrens geändert werden. Auch muss eine Behörde, der eine be- stimmte Kompetenz zugewiesen ist, Gewissheit haben, diese in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Aufgaben tatsächlich erfüllen zu können, ohne dass ihre Entscheide nachträglich wieder in Frage gestellt werden.
Überdies haben Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen auch demokratisch bedenkliche Vorwirkungen. So werden die Behörden allein durch die Tatsache der Lancierung einer In- itiative mit Rückwirkungsklausel gelegentlich daran gehindert, fällige Entscheide zu treffen. Eine kleine Minderheit der Stimm- berechtigten, nämlich die Unterzeichner der Initiative, können somit für den Zeitraum von der Einreichung oder gar von der Ankündigung der Initiative bis zur Volksabstimmung faktisch das staatliche Handeln bestimmen, was rechtsstaatlich äus- serst bedenklich ist
Diese negativen Auswirkungen von Rückwirkungsklauseln waren für uns im Nationalrat Grund genug, um einem Verbot zuzustimmen, welches die vorberatende Kommission in mehr- monatiger, sorgfältiger Beratung erarbeitet hatte.
Zwar hat der Ständerat auf diesem Gebiet ebenfalls einen Handlungsbedarf anerkannt. Er hat sich in seiner Mehrheit in- dessen um einen Entscheid gedrückt - wohl wegen der Hem- mung, einen möglicherweise unpopulären Beschluss fassen zu müssen. Vordergründig ist geltend gemacht worden, dass ein Rückwirkungsverbot durch eine geschickte Formulierung der Initiative umgangen werden könne, wobei wieder das Bei- spiel der Waffenplatz-Initiative vorgebracht wurde, bei welcher man die Rückwirkungsklausel mit einer separaten Initiative für den Abbruch des Waffenplatzes hätte umgehen können.
Damit hätten Volk und Stände immerhin Gelegenheit gehabt, sich separat über diese Frage auszusprechen, statt im Paket über die generelle Fragestellung hinsichtlich der Zahl unserer Waffenplätze abstimmen zu müssen.
Die ständerätliche Kommission fühlte sich nicht in der Lage, trotz Bejahung des Handlungsbedarfs, eine eigene Lösung zu erarbeiten, mochte aber auch nicht den Beschlüssen des Na- tionalrates folgen. Sie wählte deshalb den Weg über eine Mo- tion, mit welcher sie den Bundesrat beauftragt, sich dieser Frage anzunehmen und einen Lösungsvorschlag zu unter- breiten, «eine Lösung notabene, die nicht von einer parlamen- tarischen Kommission aus dem Ärmel geschüttelt werden kann», wie sich der Präsident der ständerätlichen Kommission mit Blick auf unsere Arbeit auszudrücken beliebte. Mit dieser Bemerkung zuhanden der nationalrätlichen Kommission übertraf er wohl das sonst übliche Mass an ständerätlicher Überheblichkeit
Die Zusicherung von Bundesrat Koller, dieses Problem im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung behandeln zu wollen, macht deutlich, dass dessen Lösung auf den Sankt-Nimmerleins-Tag vertagt werden soll, nachdem nur hoffnungslose Illusionisten mit einem baldigen Inkrafttreten ei- ner totalrevidierten Bundesverfassung rechnen. Wir wollen lie- ber den Spatz in der Hand als die Taube auf dem Dach eines Luftschlosses.
Mit dem Verbot von Rückwirkungsklauseln würde neben der Unmöglichkeit der Völkerrechtsverträglichkeit und dem Gebot der Einheit der Materie eine weitere Schranke des Initiativ- rechts eingeführt. Es mag zutreffen, dass sich der Bundesrat mit der Durchsetzung solcher Schranken schwertut, vor allem, wenn es sich bei den Initianten um eine Gruppierung handelt, die mit zwei Mitgliedern in der Regierung vertreten ist, wie dies bei der sogenannten «Halbierungs-Initiative» - der Volksinitia- tive «für weniger Militärausgaben und mehr Friedenspolitik» - der Fall ist Es mag auch zutreffen, dass eine Umgehung die- ses Verbots nicht in allen Fällen ausgeschlossen werden kann. Wo hat man schon eine solche Garantie? Solche Unzu- länglichkeiten dürfen uns jedoch nicht daran hindern, mit die- ser Schranke zwar nicht etwa das Initiativrecht einzuschrän- ken, jedoch dessen Missbrauch zu bekämpfen.
Der Nationalrat hat einen mutigen, wegweisenden Entscheid gefällt, ein klares politisches Signal gegeben. Der Ständerat seinerseits hat versucht, die Weichen mit spitzfindiger juristi- scher Argumentation anders zu stellen. Es liegt nun am Natio- nalrat, in der zweiten Runde an seinem Entscheid festzuhalten und den Ständerat zu veranlassen, auf diese Linie einzu- schwenken. Dies dürfte um so eher möglich sein, als der Stän- derat - voraussichtlich heute nachmittag - bei der «Halbie- rungs-Initiative» eine Verletzung der Einheit der Materie fest- stellen und somit eine materielle Schranke des Initiativrechts wenigstens grundsätzlich anerkennen wird. Mit einer Verta- gung ad calendas graecas wird das Problem nicht gelöst Ich bitte Sie, der Minderheit zuzustimmen.
Seiler Hanspeter (V, BE): Die SVP-Fraktion hat ihr Hemd nicht gewechselt, sie ist immer noch gleicher Meinung wie im April 1993. Es geht hier um zwei Fragen:
Wollen wir, dass rückwirkende Bestimmungen in Volksin- itiativen enthalten sein dürfen?
Wollen wir diese Frage im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung angehen, d. h. verschieben, oder wollen wir sie jetzt lösen?
Zur ersten Frage: Die SVP-Fraktion ist klar der Meinung, dass in dieser Frage Handlungsbedarf besteht. Es ist schon mehr- fach gesagt worden. Diese Ansicht teilt ja bekanntlich auch der Ständerat; er will einzig die Frage erst später lösen, er will sie also verschieben. Wenn wir in Volksinitiativen rückwirkende Bestimmungen haben, so besteht die Gefahr, dass damit eine Art Pseudo-Referendum geprägt wird, also eine Vermischung dieser beiden Volksrechte geschieht. Ich erinnere Sie daran, dass Volksinitiativen dem Sinn nach Neues schaffen wollen. Wenn Sie gleichzeitig Rückwirkendes zulassen, verhindern Sie unter Umständen das Wirksamwerden von Beschlüssen, die die Bundesversammlung kurze Zeit zuvor getroffen hat. Rückwirkende Bestimmungen sind jedenfalls kein Beitrag zur Innovation des Staates, zu innovativer Staatstätigkeit; sie kön- nen sich blockierend auswirken und beeinträchtigen in die- sem Sinne auch die staatliche Handlungsfähigkeit. Die Zu- kunft verlangt gebieterisch einen innovativen und handlungs- fähigen Staat. Gerade rückwirkende Bestimmungen aber kön- nen zu Handlungs- und Innovationsbremsern werden. Des- halb halten wir nach wie vor am Beschluss fest
Zur zweiten Frage: Wir haben den Eindruck, dass es nachge- rade Mode geworden ist, alles immer wieder auf diese Totalre- vision der Bundesverfassung zu verschieben bzw. abzuschie- ben. Zugegeben, das ist ein ausgesprochen eleganter Weg, wie man sich einer Sache entledigen bzw. sie auf später ver- schieben kann. Aber wie glaubwürdig ist denn eine Politik, die sagt, Handlungsbedarf sei gegeben, man müsse etwas tun, aber man möchte es eben doch noch verschieben, man revi- diere dann einmal, so Gott will, die Bundesverfassung total? Der Nationalrat hat vor bald zwei Jahren, am 28. April 1993,
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deutlich ja gesagt dazu. Was müsste der Bürger von einem Parlament halten, das zwei Jahre danach in praktisch dersel- ben Zusammensetzung zu derselben Sache nein sagen würde? Hat der Nationalrat plötzlich Angst vor dem eigenen Mut bekommen?
Ich bitte Sie im Namen der Fraktion der SVP, die Minderheit Fi- scher-Seengen zu unterstützen und nicht nur den Handlungs- bedarf zu bejahen, sondern auch zu handeln.
Ruckstuhl Hans (C, SG): Das Recht der Volksinitiative hat in Erweiterung des ursprünglichen Zwecks zurzeit oder in den letzten Jahren für verschiedene andere als die ursprünglich vorgesehenen Ziele herhalten müssen. Problematisch waren dabei insbesondere jene Initiativen, die rückwirkende Bestim- mungen hatten. Es ist nicht zufällig, dass ein Parlamentarier aus der Ostschweiz, der damalige Nationalrat Walter Zwingli, diese parlamentarische Initiative eingereicht hat, waren wir doch insbesondere in der Ostschweiz von mehreren solchen Initiativen mit Rückwirkungsklauseln betroffen. Ich erinnere an die damalige Initiative im Zusammenhang mit dem Ausbau von Autobahnteilstücken, die beinahe die dringend erwartete Walenseeautobahn verhindert oder zum Abbruch der bereits erstellten Kunstbauten geführt hätte, wenn sie angenommen worden wäre. Auch die Volksinitiative «40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär» war in bezug auf den Waffenplatz Neuchlen-Anschwilen in der Nähe von Gossau ein derartiger Fall, der dann zu dieser parlamentari- schen Initiative geführt hat.
Grundsätzlich sind sich die Mehrheit der Kommission und der Ständerat mit der Minderheit einig, dass in diesem Zusam- menhang nun Taten folgen müssen, dass wir das Initiativrecht ändern müssen. Seit der Erheblicherklärung dieser Initiative sind keine Ereignisse eingetreten, die der damaligen Zustim- mung zuwiderlaufen. Trotzdem sind bei der Behandlung die- ses Geschäftes in der CVP-Fraktion Fragen aufgetaucht - ich habe auch darüber nachgedacht -, ob es richtig sei, dass wir mit der Minderheit Fischer-Seengen an diesem Verfassungs- entwurf festhalten. Die Diskussionen aber, die letzte Woche bei der Behandlung der Ungültigerklärung ganzer Initiativen im Ständerat geführt wurden, bestätigten uns in der Zielset- zung, diese Revision durchzuführen und nicht zuzuwarten, bis das ganze Initiativrecht einer umfassenden Prüfung unterzo- gen wird. Wir verhindern damit eine Blockierung der Gesetzes- und Verwaltungstätigkeit in Bereichen, die von einer Volksin- itiative mit Rückwirkungsklauseln belegt werden.
Ein Grossteil unserer Fraktion und ich persönlich werden dem Minderheitsantrag Fischer-Seengen zustimmen. Ich bitte Sie, dies ebenfalls zu tun.
Fritschi Oscar (R, ZH): Im Differenzbereinigungsverfahren, in dem wir uns befinden, geht es im wesentlichen noch darum, zwei Fragen abzuklären: Sind im Ständerat neue Argumente auf den Tisch gelegt worden, die unsere Meinung beeinflus- sen könnten? Hat der Ständerat ein zweckmässigeres Vorge- hen als das von uns gewählte gefunden, dem wir uns an- schliessen sollten? Beide Male muss die Antwort nein lauten. Um bei den Argumenten zu beginnen: Vom ständerätlichen Berichterstatter ist zum ersten Gewicht darauf gelegt worden, dass ein Rückwirkungsverbot umgangen werden könne. Das stimmt teilweise, ist aber bereits in der Diskussion in unserem Rat sehr wohl als Thema angesprochen worden. In der Sache ist dieser Argumentation entgegenzuhalten, dass ein Rückwir- kungsverbot selbst dann Wirkung zeitigen wird, wenn es um- gangen würde - weil ein Rückwirkungsverbot nämlich eine «Umgehungs-Initiative» für jedermann sichtbar als miss- bräuchlich, als Verstoss gegen Treu und Glauben denunzie- ren und ihr damit ein schweres Handicap anhängen würde.
Der Berichterstatter im Ständerat hat zum zweiten die Un- gleichheit betont, dass das Rückwirkungsverbot nur für Volks- initiativen, nicht aber für Verfassungsvorlagen des Parlamen- tes gelten soll. Ob hier eine Ungleichheit vorliegt, wage ich in- dessen sehr zu bezweifeln. Zwischen einer Volksinitiative und einer Parlamentsvorlage gibt es durchaus sachliche Unter- schiede. Es sei in diesem Zusammenhang nur daran erinnert, dass unsere Verfassung mit gutem Grund das Gebot der Ein-
heit der Materie nur für Initiativen, nicht aber für Verfassungs- vorlagen des Parlamentes stipuliert.
Zum dritten hat der ständerätliche Sprecher moniert - das ist vor allem von Herrn Gross Andreas hier sehr betont worden -, ein Rückwirkungsverbot sei terminlich nicht handhabbar. Das ist spätestens seit dieser Session eine unrichtige Feststellung. Unser Rat hat nämlich im Bundesgesetz über die politischen Rechte klare Fristen für alle Etappen der Behandlung einer In- itiative festgelegt Die Termine können also sehr wohl abge- schätzt werden.
Sowenig die Argumente stechen, sowenig vermag das vom Ständerat ins Auge gefasste Vorgehen zu überzeugen. Dem Bundesrat mit einer Motion den Auftrag zu erteilen, einen se- paraten und in sich geschlossenen Verfassungsartikel über alle Gültigkeitserfordernisse von Initiativen zu unterbreiten, mag noch Sinn machen. Aber das ins Unternehmen Totalrevi- sion der Bundesverfassung verpacken zu wollen, ist mit Si- cherheit unzweckmässig. Wir sollten im Gegenteil vermeiden, im Rahmen der Totalrevision derart umstrittene Fragen zu grossen Paketen zu schnüren. Andernfalls wären unheilige Al- lianzen von Gegnern vorprogrammiert, und das ohnehin wa- gemutige Vorhaben der Totalrevision würde arg belastet.
Die FDP-Fraktion stimmt deshalb praktisch einhellig dem Min- derheitsantrag Fischer-Seengen zu. Damit wollen wir zum ei- nen signalisieren, dass wir nicht nur einen theoretischen, son- dern einen akuten Handlungsbedarf sehen. Wir wollen zum anderen einen Kontrapunkt zur latent sich bemerkbar ma- chenden Auffassung setzen, das Initiativrecht sei letztlich kei- nen Schranken unterworfen. Und wir wollen zum dritten damit indirekt auch einen Kontrapunkt der modischen Tendenz ge- genüberstellen, die insinuiert, einem Recht Schranken setzen zu wollen, bedeute auch schon, es abzubauen.
Wenn durch Intitiativen mit Rückwirkungsklauseln Entscheide der verfassungsrechtlich zuständigen Organe stets wieder in Frage gestellt werden können, verkommt die Entscheidungs- findung in der Demokratie zum Perpetuum mobile.
Wir glauben an die Volksrechte und an die direkte Demokratie. Aber gerade deswegen wehren wir uns gegen das unkontrol- lierte Überwuchern des Initiativrechts. Denn damit würde die in ausgeprägtem Mass auf «checks and balances» ausgerich- tete Kompetenzordnung unseres Staates, die allen Gewalten Schranken setzen will, aus dem Gleichgewicht gebracht. Eine Demokratie kann auch zu Tode geritten werden. Das wollen wir verhindern, gerade weil wir vom Prinzip der direkten Demo- kratie überzeugt sind.
Ich bitte Sie deshalb im Namen der FDP-Fraktion, dem Min- derheitsantrag Fischer-Seengen zuzustimmen und den Ball wieder dem Ständerat zuzuspielen, der mittlerweile eingese- hen zu haben scheint, dass eine Laisser-faire-Politik in diesem Bereich nicht sinnvoll ist.
Gross Andreas (S, ZH), Berichterstatter: Ich denke, wir kön- nen nicht das Zweikammersystem und die Kompetenzord- nung in unserem Staate loben, dann aber gleichzeitig den Sinn dieses Zweikammersystems verkennen. Ich finde es schade, Herr Fischer-Seengen, dass Sie mit keinem Wort we- der auf die Einwände des Ständerates noch auf die von mir rapportierten Einwände eingegangen sind. Es geht hier nicht um die Taube oder den Spatz, sondern es geht um ein Tier, das lebensfähig, das lebenstüchtig ist Ihr Spatz würde nie flie- gen, deshalb lehnen wir ihn ab. Deshalb ist die Meinung der Mehrheit der Kommission: So geht es nicht.
Es geht nicht darum - auch Herr Fritschi Oscar hat das Argu- ment des Ständerates und der Mehrheit der Kommission nicht entkräften können -, dass man in einem Artikel verlangt, dass die Frage, ob eine Initiative gültig ist, nach dem Kriterium ge- prüft wird, ob sie vor der Abstimmung Wirkung erzeugt. Ist das Abstimmungsdatum zum Zeitpunkt der Prüfung der Gültigkeit noch gar nicht bekannt, dann ist das schlicht eine Bestim- mung, die nicht handhabbar ist. So verlangt man etwas, was wir nicht erfüllen können, weil wir im Moment der Gültigkeits- prüfung nicht wissen, wann der Abstimmungstermin sein wird. Das war ein wichtiges Argument des Ständerates, und des- halb haben wir zugestimmt, dass man ein Verbot so nicht for- mulieren kann.
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Zu den Fristen, Herr Fritschi: Man hat jetzt tatsächlich im Ge- setz über die politischen Rechte die Fristen neu gesetzt. Damit ist aber der zweite Teil Ihrer Argumentation hinfällig. Gerade Ihr Argument, dass wir das Gesetz revidiert haben, spricht ge- gen die Tatsache, jetzt noch an dieser Initiative festzuhalten. Grundsätzlich ist zu sagen - ich möchte Sie daran erinnern -, dass 20 Prozent der Initiativen in den letzten zwanzig Jahren, und nicht nur erst in letzter Zeit, rückwirkende Momente hat- ten, dass wir also letztlich darüber reden, ob ungefähr ein Fünftel der Initiativen einfach für ungültig erklärt werden soll. Jede Rückwirkung, die jetzt stört, kann so formuliert werden, dass sie mit einem Rückwirkungsverbot nicht verhindert wer- den kann. Statt dass man den Bau des Waffenplatzes verhin- dert, kann man den Betrieb des Waffenplatzes verbieten. Statt die Beschaffung neuer Flugzeuge zu verhindern, kann man verbieten, dass sie fliegen dürfen. Statt dass man eine neue Strasse verhindert, kann man untersagen, dass auf dieser Strasse gefahren wird. Mit dieser Art Spitzfindigkeit treiben Sie Andersdenkende ebenfalls zu Spitzfindigkeiten, womit dann die alte Spitzfindigkeit wieder hinfällig wird.
Es ist ein Grundsatz der Demokratie, dass immer wieder auf Entscheidungen zurückgekommen werden darf. Und wenn das Parlament meint, gewisse Entscheide von der Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger ausnehmen, sie dem Volk vorent- halten zu können, dann wird das Volk andere Wege finden, um zu diesem Mitentscheidungsrecht zu kommen.
Man kann sich immer irren, auch das Parlament. Man darf im- mer eine andere Meinung haben, auch das Volk gegenüber dem Parlament. Es ist falsch, ja sogar arrogant, zu meinen, wenn jemand eine andere Meinung in Form einer Initiative ver- trete, sei das ein Missbrauch oder innovationshemmend. Es ist legitim, sich zu fragen, welche Innovationen die richtigen sind. Und es ist legitim, eine andere Vorstellung von Innova- tion zu haben als die, welche das Parlament vertreten hat. Des- halb denke ich: Es ist richtig, dass es so nicht geht.
Es ist falsch, wenn die freisinnige Partei behauptet, das sei die Verschiebung des Problems auf den Sankt-Nimmerleins-Tag. Herr Bundesrat Koller hat uns im Dezember den Fahrplan der Totalrevision bekanntgegeben. Er wird im Frühsommer ein Paket vorlegen, über das wir im nächsten Jahr entscheiden können, weil ja die Verfassung, das erste Paket, bis im Jahr 1998 revidiert sein soll. Es ist also richtig, das so zu machen. Es ist seriöser, das ohne Spatz und ohne Taube zu machen, auf jeden Fall mit Tieren, die fliegen, und nicht mit Totgebur- ten, die den Eindruck erwecken, man habe ein Problem ge- löst, das so in keiner Weise gelöst werden kann.
Ich bitte Sie, der Mehrheit der Kommission, dem Bundesrat und dem Ständerat zuzustimmen.
Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: J'aimerais juste rappeler deux points:
La majorité de la commission est toujours d'avis que le pro- blème de l'effet rétroactif de certaines dispositions des initiati- ves doit être réglé. Mais elle estime qu'on ne peut pas le régler directement maintenant et qu'il est préférable de suivre l'avis du Conseil fédéral et du Conseil des Etats et d'accepter en- suite la motion de ce dernier.
Lorsque nous avons décidé de prendre des dispositions contre l'effet rétroactif, nous avons pensé qu'il fallait égale- ment modifier les délais. C'est pourquoi l'article 121 alinéas 5 et 6 de la constitution mentionne ceux-ci. En attendant, ces dispositions sont devenues obsolètes dans la constitution puisque le problème a été réglé, d'une manière convenable et conforme à ce qui avait été prévu ici, dans le cadre de la modifi- cation de la loi fédérale sur les droits politiques. Cela veut dire que, si nous restions sur nos positions antérieures, il faudrait de toute façon revoir complètement les alinéas 5 et 6.
Au nom de la majorité de la commission, je vous invite encore une fois à suivre la décision du Conseil des Etats.
Le président: Le groupe libéral communique qu'il soutiendra la proposition de la minorité de la commission.
Koller Arnold, Bundesrat: Der Bundesrat beantragt Ihnen, wie auch der Ständerat auf diese Verfassungsänderung nicht ein-
zutreten. Es besteht zwar ein Problem und damit ein Anlass zu dieser parlamentarischen Initiative Zwingli, denn es ist offen- sichtlich nicht nur störend, sondern widerspricht auch in unse- rer direktdemokratischen Ordnung dem allgemeingültigen Grundsatz der Gewaltenteilung, dass von einem verfassungs- rechtlich zuständigen Organ getroffene Entscheide nachträg- lich wieder umgestossen werden können, auch über die Volksinitiative. Darüber sind wir uns wohl alle einig.
Aber viel schwieriger als festzustellen, dass auf diesem Gebiet zu Recht ein gewisses Malaise besteht, ist es, eine verlässliche Therapie zu entwickeln, denn Schranken der Volksrechte fest- zulegen ist eine der schwierigsten Verfassungsaufgaben. Das haben auch die ausführlichen Beratungen Ihrer Kommission unter Zuhilfenahme massgeblicher Staatsrechtslehrer ge- zeigt. Es kommt nicht von ungefähr, dass es sogar für das ver- fassungsrechtliche Kriterium der Einheit der Materie, das schon seit 120 Jahren gilt, immer noch schwerfällt, eine eini- germassen berechenbare Praxis zu entwickeln.
Der Bundesrat bejaht daher durchaus den Handlungsbedarf im Bereich der Schranken der Volksrechte. Wir haben gerade letzte Woche erlebt, dass der Bundesrat dem Parlament bean- tragen musste, eine Volksinitiative als ungültig zu erklären, weil sie gegen grundlegende Rechtsprinzipien, gegen höch- ste Rechtsgüter wie das Recht auf Leben und damit gegen zwingendes Völkerrecht verstösst. Wenn eine solche Initiative angenommen würde, würde nicht nur den Betroffenen, son- dern auch dem Land irreparabler Schaden zugefügt.
Wir wissen auch, dass das Parlament mit der Chevallier-Initia- tive eine Ungültigkeitsschranke eingeführt hat, die sich nicht in der Verfassung findet, die heute aber allgemein anerkannt ist: die Undurchführbarkeit einer Volksinitiative.
Es besteht hier also durchaus Handlungsbedarf. Wenn wir Ih- nen aber mit dem Ständerat Nichteintreten empfehlen, dann vor allem aus zwei Gründen:
Daraus ersehen Sie, dass Sie, wenn ein derartig allgemein umschriebenes Rückwirkungsverbot in die Verfassung aufge- nommen wird, Gefahr laufen, übers Ziel hinauszuschiessen, zumal ein solches Rückwirkungsverbot dann nicht nur für Volksinitiativen, sondern auch für bundesrätliche und parla- mentarische Vorlagen gelten müsste.
Ich kann mir nicht vorstellen, wie man begründen könnte, dass dieses Rückwirkungsverbot nur für Volksinitiativen, nicht aber für Behördenvorlagen gelten würde.
Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, dass dieses Problem in einem grösseren Rahmen beurteilt und geregelt werden sollte. Wir werden Ihnen noch in diesem Sommer eine neue Gesamtschau der ganzen Problematik der Volksrechte prä- sentieren. Wir werden beispielsweise auch die Frage zu prüfen haben, ob es wirklich richtig war, dass man im Jahre 1962 durch eine Änderung des Geschäftsverkehrsgesetzes die Re- ferendumsmöglichkeit auf rechtsetzende Erlasse beschränkt hat. Vorher war das bekanntlich nicht so. Wenn wir aber bei-
Motion du Conseil des Etats
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N
21 mars 1995
spielsweise vorschlagen und Sie beschliessen würden, dass sehr wichtige Verwaltungsakte, wie das früher schon der Fall war, wieder dem Referendum unterliegen würden - natürlich im Gegenzug zur Einschränkung der Volksrechte auf anderen Gebieten, denn wir suchen im Rahmen dieser Totalrevision ein neues Gleichgewicht -, dann würde die Frage der Rückwir- kung und dieser verkappten Referenden überhaupt jede Be- deutung verlieren.
Gerade dieses Beispiel zeigt, dass eine kasuistische, sektori- elle Lösung dieses Problems keine Lösung sein kann. Es ist unbedingt eine Gesamtschau notwendig. Deshalb bitten wir Sie, wie der Ständerat auf diese Vorlage nicht einzutreten, sondern das gesamte Problem der Schran- ken der Volksrechte im Rahmen der Verfassungsrevision zu behandeln.
Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal (Ref .: 1402)
Für den Antrag der Minderheit stimmen: Votent pour la proposition de la minorité: Allenspach, Aubry, Berger, Bezzola, Binder, Blocher, Bonny, Borer Roland, Bortoluzzi, Burgi, Camponovo, Cavadini Adriano, Chevallaz, Cincera, Comby, Cornaz, Couchepin, Da- vid, Deiss, Dettling, Dreher, Eggly, Epiney, Eymann Christoph, Fehr, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen, Fischer-Sursee, Frey Walter, Friderici Charles, Fritschi Oscar, Gadient, Giger, Gobet, Graber, Gros Jean-Michel, Hari, Heberlein, Hegetsch- weiler, Hess Otto, Hess Peter, Jaggi Paul, Jenni Peter, Kern, Leu Josef, Leuba, Maitre, Mamie, Moser, Mühlemann, Müller, Narbel, Nebiker, Neuenschwander, Oehler, Perey, Philipona, Pidoux, Raggenbass, Reimann Maximilian, Ruckstuhl, Ry- chen, Sandoz, Savary, Schenk, Scherrer Jürg, Scheurer Rémy, Schmid Samuel, Schmidhalter, Schmied Walter, Schweingruber, Segmüller, Seiler Hanspeter, Spoerry, Stamm Luzi, Steinegger, Tschopp, Tschuppert Karl, Vetterli, Wanner, Weyeneth, Wick, Wyss William, Zwahlen (84)
Für den Antrag der Mehrheit stimmen: Votent pour la proposition de la majorité: Aguet, Bär, Baumann Stephanie, Bäumlin, Bodenmann, Borel François, Bugnon, Bühlmann, Caccia, Caspar-Hutter, Colum- berg, Darbellay, de Dardel, Diener, Dormann, Dünki, Eggen- berger, von Felten, Goll, Gonseth, Grendelmeier, Gross An- dreas, Grossenbacher, Haering Binder, Hafner Ursula, Häm- merle, Herczog, Hollenstein, Jaeger, Jeanprêtre, Jöri, Keller Rudolf, Leemann, Leuenberger Ernst, Maeder, Marti Werner, Mauch Rolf, Mauch Ursula, Meier Hans, Meier Samuel, Meyer Theo, Misteli, Ostermann, Robert, Ruf, Schmid Peter, Schni- der, Singeisen, Stalder, Stamm Judith, Steffen, Steiger Hans, Steinemann, Strahm Rudolf, Suter, Theubet, Thür, Vollmer, Weder Hansjürg, Wiederkehr, Zbinden, Ziegler Jean, Züger, Zwygart (64)
Der Stimme enthalten sich - S'abstiennent: Pini (1)
Stimmen nicht - Ne votent pas: Aregger, Baumann Ruedi, Baumberger, Béguelin, Bircher Pe- ter, Bischof, Blatter, Borradori, Brügger Cyrill, Brunner Chris- tiane, Bührer Gerold, Bundi, Carobbio, Danuser, Ducret, Du- voisin, Engler, Fankhauser, Fasel, Früh, Giezendanner, Gysin, Hildbrand, Hubacher, Iten Joseph, Keller Anton, Kühne, Le- dergerber, Lepori Bonetti, Leuenberger Moritz, Loeb François, Maspoli, Matthey, Maurer, Miesch, Nabholz, Poncet, Rechstei- ner, Rohrbasser, Ruffy, Rutishauser, Scherrer Werner, Seiler Rolf, Sieber, Spielmann, Steiner Rudolf, Stucky, Tschäppät Alexander, Wittenwiler, Zisyadis (50)
Präsident, stimmt nicht - Président, ne vote pas: Frey Claude (1)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
93.3533
Motion des Ständerates (SPK-SR 91.410) Gültigkeit von Volksinitiativen Motion du Conseil des Etats (CIP-CE 91.410) Validité des initiatives populaires
Wortlaut der Motion vom 16. Juni 1994
Der Bundesrat wird beauftragt, eine Vorlage auszuarbeiten, welche neben der Frage der Rückwirkung von Volksinitiativen die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit von Volksinitiativen umfas- send regelt.
Texte de la motion du 16 juin 1994
Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer un projet qui, en plus de la question de la rétroactivité des initiatives populaires, rè- gle également de manière approfondie la validité, respective- ment l'invalidité des initiatives populaires.
Le président: La commission vous propose de transmettre la motion. Le conseil fédéral est prêt à l'accepter.
Überwiesen - Transmis
Le président: Nous prenons aujourd'hui congé d'un collabo- rateur des Services du Parlement, M. Willy Dinkelmann, secré- taire de la sous-commission de rédaction de langue française, qui est aussi traducteur allemand-français tant pour les textes écrits que pour les communications orales du président du Conseil national.
M. Dinkelmann fut notamment le traducteur du rapport de la Commission d'enquête sur les événements au Département militaire fédéral. Auparavant, M. Dinkelmann avait travaillé au Service du Bulletin officiel. C'est le Département militaire fé- déral qui appelle maintenant M. Dinkelmann à d'autres fonc- tions.
Nous vous remercions très vivement de votre précieuse colla- boration, et nous vous adressons, Monsieur Dinkelmann, nos voeux sincères pour votre avenir. (Applaudissements)
Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr La séance est levée à 13 h 00
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Zwingli) Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Initiative parlementaire (Zwingli) Initiatives populaires. Dispositions rétroactives
In
Dans
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
12
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.410
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum 21.03.1995 - 08:00
Date
Data
Seite
793-798
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Pagina
Ref. No
20 025 458
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