JAAC 69.49
Estratto della sentenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo del 3 novembre 2004 nella causa X. Y, anche pubblicato in Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo [GICRA] 2004 n. 29
Art. 29 al. 1 Cst. et art. 13 CEDH. Art. 16 al. 2 LAsi et art. 4 0A 1. L'Office fédéral des réfugiés (ODR) doit en principe rédiger la décision dans la langue officielle du lieu de résidence du demandeur d'asile. Les exceptions possibles au sens de l'art. 4 OA 1 sont conditionnées par les droits au recours effectif et au procès équitable (Décision de principe).
L'ODR peut exceptionnellement rendre une décision en application de l'art. 4 let. b ou c OA 1 à la condition de prendre des mesures correctives adéquates pour garantir le droit au recours effectif et au procès équitable.
Parmi les mesures possibles, l'ODR peut procéder à la traduction orale de la décision dans une langue connue du requérant.
Si l'ODR n'a ni pris de mesure adéquate ni remédié à cette lacune au stade du recours, la conséquence sera la cassation de sa décision, dans l'hypothèse où le recourant n'est pas représenté par un mandataire professionnel et qu'il ressort du recours qu'il n'a pas compris de manière suffisante la décision attaquée.
La cassation de la décision au seul motif que les règles sur la langue de la décision ont été violées sera en revanche exclue si, en instance de recours, le demandeur d'asile a été assisté d'un mandataire professionnel.
Selon l'art. 159 al. 3 OJ, l'ODR pourra se voir imputer des dépens, en particulier les frais utiles que le recourant débouté aura engagés pour remédier à l'irrégularité susmentionnée.
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Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 13 EMRK. Art. 16 Abs. 2 AsylG und Art. 4 AsylV 1. Das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) hat in der Regel die Verfügung in der Sprache zu erlassen, die am Wohnort der asylsuchenden Person Amtssprache ist. Den möglichen Ausnahmen gemäss Art. 4 AsylV 1 werden durch das Recht auf eine wirksame Beschwerde und auf einen fairen Prozess Grenzen gesetzt (Grundsatzentscheid).
Eine Verfügung des BFF kann dann ausnahmsweise im Sinne von Art. 4 Bst. b oder c AsylV 1 ergehen, wenn gleichzeitig im Gegenzug geeignete Korrektiv-Massnahmen getroffen werden, die das Recht auf eine wirksame Beschwerde und auf einen fairen Prozess gewährleisten.
Eine der möglichen Korrektiv-Massnahmen besteht in der mündlichen Übersetzung der ergangenen Verfügung durch das BFF in eine dem Beschwerdeführer verständliche Sprache.
Soweit das BFF keine geeigneten Korrektiv-Massnahmen ergriffen hat und auch im Beschwerdeverfahren das Versäumnis nicht nachholt, obwohl aus der Beschwerdeschrift ersichtlich ist, dass die Partei den Entscheid nicht genügend verstanden hat, ist die angefochtene Verfügung grundsätzlich zu kassieren, sofern der Beschwerdeführer nicht von einem professionellen Rechtsvertreter vertreten wird.
Die Kassation der angefochtenen Verfügung einzig aus dem Grund, dass die Regeln betreffend die anzuwendende Verfahrenssprache verletzt wurden, kommt demgegenüber dann grundsätzlich nicht in Frage, wenn der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren von einem professionellen Rechtsvertreter vertreten wird.
Dennoch kann das BFF gemäss Art. 159 Abs. 3 OG zur Leistung einer Entschädigung verpflichtet werden für allfällige nützliche Auslagen, die der unterliegenden Partei entstehen, um diesen Mangel zu beheben.
Art. 29 cpv. 1 Cost. e art. 13 CEDU. Art. 16 cpv. 2 LAsi e art. 4 OAsi 1. L'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) deve di regola redigere la decisione nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente l'asilo. Le possibili eccezioni, ai sensi dell'art. 4 OAsi 1, sono limitate dai diritti ad un ricorso effettivo ed all'equo processo (Decisione di principio).
La pronuncia da parte dell'UFR di una decisione, ai sensi dell'art. 4 lett. b o c OAsi 1, è eccezionalmente possibile se accompagnata dall'adozione d'adeguate misure correttive, che tutelino i diritti ad un ricorso effettivo ed all'equo processo.
Tra le possibili misure correttive, va annoverata quella della traduzione orale, da parte dell'UFR, della decisione resa, e ciò in una lingua conosciuta dal ricorrente.
Se l'UFR non ha adottato alcuna misura correttiva appropriata, e non ha rimediato alla lacuna neppure in sede ricorsuale, conseguirà di principio la cassazione della decisione impugnata per i ricorrenti
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non rappresentati da un mandatario professionale, nella misura in cui risulta dal ricorso che non hanno sufficientemente compreso la decisione litigiosa.
La cassazione della decisione impugnata per la sola violazione delle norme sulla lingua della decisione impugnata è invece esclusa, di principio, nel caso di ricorrenti difesi in sede ricorsuale da un mandatario professionale.
Giusta l'art. 159 cpv. 3 OG, l'UFR potrà, tuttavia, essere condannato al versamento di ripetibili, per eventuali esborsi utili sostenuti dalla parte soccombente per ovviare alla succitata irregolarità dell'atto amministrativo impugnato.
Riassunto dei fatti:
L'interessato ha presentato una domanda in Svizzera nel 2001. Egli è stato attribuito al Cantone Ticino. Il 7 maggio 2003, l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha respinto la succitata domanda d'asilo ed ha pronunciato l'allontanamento dell'interessato dalla Svizzera nonché l'esecuzione dell'allontanamento. Il 6 giugno 2003, è stato inoltrato un ricorso dinanzi alla Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA) contro la succitata decisione. Secondo il ricorrente, l'UFR ha violato le norme che reggono la lingua della procedura (art. 16 cpv. 2 della legge sull'asilo del 26 giugno 1998 [LAsi], RS 142.31 in relazione all'art. 4 dell'ordinanza 1 dell' 11 agosto 1999 sull'asilo relativa a questioni procedurali [OAsi 1], RS 142.311), e, dall'altro lato, ha accertato in modo insufficiente i fatti giuridicamente rilevanti per quanto attiene ai motivi d'asilo. In particolare, la decisione impugnata è stata redatta in francese, benché la procedura d'asilo sia stata svolta integralmente in italiano (lingua del Cantone d'attribuzione). Non sarebbe, altresì, ravvisabile alcuna ragione atta a giustificare - a oltre due anni di distanza dall'inoltro della domanda d'asilo - la redazione in francese della decisione di prima istanza. L'insorgente ha fatto valere d'avere subito un pregiudizio dalla violazione dell'art. 16 cpv. 2 LAsi, avendo dovuto fare capo - a pagamento - ad una persona per ottenere la traduzione della decisione dell'UFR in italiano, lingua a lui comprensibile. Ha quindi chiesto il rimborso da parte dell'UFR della spesa di traduzione derivatagli e che non avrebbe dovuto sopportare se l'autorità inferiore avesse agito conformemente alla regola di cui all'art. 16 cpv. 2 LAsi. Peraltro, l'UFR avrebbe pure omesso d'accertare in modo esatto e completo i suoi motivi d'asilo. Infine, la decisione in materia d'esecuzione dell'allontanamento sarebbe immotivata, limitandosi la stessa a mere asserzioni - contenute in frasi prestampate e stereotipate - senza approfondimento o argomento concreto individualizzato.
Nella risposta al ricorso, l'UFR ha sottolineato, in particolare, che l'art. 16 cpv. 2 LAsi consente delle eccezioni alla regola secondo cui la decisione va redatta nella lingua utilizzata durante l'audizione cantonale o nel Cantone d'attribuzione, segnatamente allorquando, come in casu, il personale italofono non è disponibile per statuire entro un termine ragionevole.
Nella replica, il ricorrente ha fatto segnatamente valere che l'argomentazione dell'UFR sulla questione linguistica lascia allibiti per almeno quattro ragioni:
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nel periodo incriminato, l'UFR avrebbe, comunque, reso decisioni in lingua italiana;
la motivazione addotta non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi previste dalla legge o dall'ordinanza;
il problema di un'endemica insufficienza di collaboratori italofoni in seno all'UFR responsabilizzerebbe la politica d'assunzione, ma non potrebbe andare a detrimento dei richiedenti l'asilo;
l'UFR non terrebbe nella benché minima considerazione le indicazioni fornite dalla CRA sulla questione della lingua della procedura nella sentenza pubblicata quale Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo [GICRA] 2002 n. 1 consid. 3b pag. 13 e seg. = GAAC 66.81.
In un'articolata presa di posizione sulla questione della lingua della procedura, l'UFR ha osservato che per adempire il mandato conferitogli, è necessario che disponga d'un margine di manovra in relazione all'art. 16 cpv. 2 LAsi, peraltro conferitogli dall'art. 4 OAsi 1, e che possa utilizzarlo con una certa flessibilità. Ne dipenderebbe la rapidità e l'efficacia nella conduzione delle procedure d'asilo. L'UFR si è, comunque, detto disposto ad esaminare criticamente la sua prassi in materia di scelta della lingua di procedura, prassi che avrebbe già subito un adattamento i cui effetti non si sarebbero ancora totalmente manifestati. La concordanza tra la lingua di procedura e quella ufficiale del Cantone d'attribuzione del richiedente l'asilo non potrebbe, malauguratamente, essere rappresentata statisticamente (allo stato attuale del sistema informatico). Tuttavia, l'autorità inferiore stima che siffatta concordanza è attualmente garantita nel 90 percento dei casi, e in futuro lo sarà nel 95 percento dei casi, riservata un'inevitabile fluttuazione, la quale costituirebbe un ulteriore motivo per rinunciare alla fissazione di regole troppo specifiche in materia. Peraltro, secondo l'UFR andrebbe unicamente determinato in quali proporzioni la regola di cui all'art. 16 cpv. 2 LAsi è rispettata. Per contro, non si dovrebbe dibattere delle condizioni giusta le quali si potrebbe derogare alla regola.
Estratto dei considerandi:
Giusta l'art. 16 cpv. 3 LAsi, la procedura ricorsuale si svolge di norma nella lingua ufficiale in cui è redatta la decisione impugnata. Tuttavia, allorquando la decisione impugnata è stata redatta dall'UFR in violazione della norma sulla lingua della procedura, la CRA non può perpetuare in sede ricorsuale una violazione del diritto federale. La sentenza della CRA sarà allora resa, di norma, nella lingua ufficiale del luogo di residenza effettiva del ricorrente (v. art. 16 cpv. 2 LAsi). Nel caso concreto, la decisione impugnata è stata redatta, a torto per i motivi di cui si dirà di seguito, in francese. Peraltro, v'è comunque ragione di redigere il presente giudizio in italiano, lingua ufficiale del Cantone di residenza del ricorrente nonché lingua che lo stesso ha allegato in sede ricorsuale di conoscere.
La legge s'interpreta in primo luogo secondo il suo tenore letterale. In secondo luogo, per evitare soluzioni manifestamente contrarie ai principi fondamentali del diritto nonché allo spirito e allo scopo della legge, si ricercherà la vera portata della norma che deriverà dalla sua relazione con altre disposizioni legali, dal suo contesto (interpretazione sistematica),
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dallo scopo perseguito, dall'interesse protetto (interpretazione teleologica), dalla volontà del legislatore evidenziata in particolare nei lavori preparatori (interpretazione storica, DTF 125 II 480 consid. 4 pag. 484) nonché dal senso attuale della norma (interpretazione conforme allo spirito del tempo). I diversi metodi d'interpretazione sono utilizzati in modo pragmatico, senza stabilire tra loro un ordine di priorità (GICRA 2001 n. 17 consid. 5 pag. 132 e relativo riferimento).
Preliminarmente, giova osservare che il richiedente l'asilo è autorizzato ad inoltrare le sue istanze alle autorità federali in qualsivoglia lingua ufficiale svizzera (art. 16 cpv. 1 LAsi; art. 70 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.], RS 101). Inoltre, negli atti orali di procedura, il richiedente ha il diritto d'esprimersi, di principio, nella sua madrelingua, tanto più se si tratta di una lingua ufficiale svizzera (art. 18 Cost.). Se del caso, si fa capo ad un interprete (art. 29 cpv. 1 LAsi). La nomina di un interprete s'impone, di principio, per gli atti orali cui il richiedente l'asilo alloglotto è invitato dall'UFR, segnatamente le audizioni sui motivi d'asilo. Egli è così posto nelle condizioni di comprendere e partecipare attivamente agli atti procedurali menzionati. Trattasi di una facoltà che contribuisce alla realizzazione del diritto ad un equo processo (art. 29 cpv. 1 Cost .; J. P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ª ed., Berna 1999, pag. 146, e relativo riferimento di cui alla nota n. 30), e ad evitare che un richiedente l'asilo alloglotto sia discriminato, a causa della lingua (art. 8 cpv. 2 Cost. in relazione all'art. 26 del Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici, RS 0.103.2), nella tutela effettiva, e non solo nominale, dei suoi diritti in procedura d'asilo.
L'art. 16 cpv. 2 LAsi prevede che la procedura dinanzi all'UFR si svolge, di norma, nella lingua ufficiale nella quale ha avuto luogo l'audizione cantonale o nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente. Giova peraltro rilevare che la lingua ufficiale dell'audizione coinciderà, salvo casi eccezionali, con quella del luogo di residenza. Il Parlamento, nell'ambito della procedura d'adozione della vigente LAsi, ha rigettato una proposta che prevedeva un art. 16 cpv. 2 LAsi del seguente tenore: «La procedura dinanzi all'Ufficio federale dei rifugiati è condotta nella lingua ufficiale parlata dal richiedente l'asilo o dal suo mandatario, sussidiariamente nella lingua ufficiale nella quale è stata effettuata l'audizione cantonale o nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente.» (Boll. Uff. 1997 N 1212 e seg.). In altri termini, il legislatore ha optato per la preminenza della lingua del luogo di residenza del richiedente l'asilo (di seguito indicata pure come regola primaria) - ossia la lingua ufficiale designata dal Cantone d'attribuzione del richiedente l'asilo medesimo secondo il principio della territorialità (art. 70 cpv. 2 Cost.) - sulla libertà di lingua (art. 18 Cost.). Siffatta scelta in materia di lingua di procedura da parte del legislatore, da distinguere da quella di cui all'art. 37 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) che regge le altre procedure amministrative, è stata operata alfine di conciliare il rispetto del principio della territorialità con le garanzie procedurali (art. 29 Cost.) dei richiedenti l'asilo alloglotti (la maggioranza). Il legislatore non ha, peraltro, perso di vista neppure l'esigenza di un contenimento dei costi di procedura, nonché d'organizzazione efficiente ed ordinata del lavoro in seno all'UFR, il cui personale può di principio essere reclutato in funzione della chiave di ripartizione dei richiedenti l'asilo ai singoli Cantoni (art. 21 OAsi 1),
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riservati gli eventuali adattamenti connessi all'accresciuta evasione di casi presso i centri di registrazione dopo l'entrata in vigore, il 1º aprile 2004, delle modifiche della LAsi.
Secondo il Messaggio del Consiglio federale relativo alla revisione totale della legge sull'asilo del 4 dicembre 1995 (FF 1996 II 49/50), la regola primaria ha per scopo di permettere al richiedente l'asilo di trovare, di norma, sostegno per la traduzione (degli atti scritti) e per l'inoltro tempestivo di un ricorso. Trattasi di una scelta che agevola al richiedente l'asilo alloglotto l'esercizio del suo diritto d'intervenire e partecipare attivamente allo sviluppo della dialettica processuale.
La CRA ha, peraltro, già avuto modo di pronunciare che la libertà di lingua non conferisce al richiedente l'asilo il diritto ad una procedura svolta in una lingua ufficiale di sua scelta, l'art. 16 cpv. 2 LAsi costituendo, altresì, una sufficiente base legale per la restrizione del diritto fondamentale della libertà di lingua (art. 36 cpv. 1 Cost.). Essa ha, inoltre, precisato che l'art. 16 cpv. 2 LAsi è una disposizione speciale che prevale sulla disposizione generale dell'art. 37 PA (GICRA 2001 n. 7).
Giusta la regola primaria, di cui all'art. 16 cpv. 2 LAsi, la decisione impugnata va pertanto redatta di principio nella lingua del Cantone d'attribuzione del richiedente l'asilo, o nella lingua del Cantone in cui soggiorna effettivamente il richiedente l'asilo medesimo, quando l'attribuzione cantonale decisa dall'UFR è solo fittizia. Tale è il caso nelle procedure rapide, di non entrata nel merito o d'allontanamento preventivo, svolte direttamente presso i centri di registrazione e durante le quali il richiedente l'asilo risiede presso il centro di registrazione medesimo perlomeno fino alla scadenza del termine ricorsuale.
Con la locuzione «di norma», contenuta nell'art. 16 cpv. 2 LAsi, il legislatore ha inteso conferire al Consiglio federale - autorità cui compete l'esecuzione della legislazione (art. 182 cpv. 2 Cost.), dunque anche della Legge sull'asilo (competenza ribadita all'art. 119 LAsi) - la facoltà di precisare l'art. 16 cpv. 2 LAsi. Il Consiglio federale ha fatto uso di tale facoltà tramite l'adozione dell'art. 4 OAsi 1.
Giusta l'art. 4 lett. a, b nonché c OAsi 1, nel tenore entrato in vigore il 2 agosto 2002, l'UFR può scostarsi eccezionalmente dalla regola primaria nei seguenti casi:
il richiedente l'asilo, o il suo rappresentante legale, parla un'altra lingua ufficiale (lett. a); o
in considerazione di domande entrate, o della situazione a livello del personale, ciò è provvisoriamente necessario per un disbrigo efficiente e tempestivo delle domande (lett. b); o
il richiedente l'asilo è sentito direttamente in un centro di registrazione giusta l'art. 29 cpv. 4 LAsi ed è assegnato ad un Cantone con un'altra lingua ufficiale (lett. c).
La CRA può esaminare, a titolo accessorio nell'ambito di un ricorso contro una decisione dell'UFR, la legalità e la costituzionalità di una norma di un'ordinanza del Consiglio federale. Peraltro, la regolamentazione d'esecuzione non può avere, per sua stessa natura, che la funzione di precisare
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certe disposizioni o di porre rimedio, se del caso, alle lacune pure, e di fissare, quando è necessario, la procedura applicabile (GICRA 2000 n. 1 nonché relativi riferimenti = GAAC 64.92; art. 191 Cost. e contrario).
L'art. 4 lett. a OAsi 1 è la concretizzazione dell'opinione, di una forte minoranza parlamentare, d'ancorare nella legge sull'asilo la possibilità per l'UFR di determinare la lingua della procedura secondo la lingua ufficiale svizzera parlata in particolare dal richiedente l'asilo (Boll. Uff. 1997 N 1212 e seg). Non vi è pertanto nulla da eccepire circa l'emanazione, da parte del Consiglio federale, della menzionata disposizione d'ordinanza, mediante la quale è precisato il contenuto della locuzione «di norma» di cui all'art. 16 cpv. 2 LAsi in modo compatibile sia con la libertà di lingua sia con il diritto d'esser sentito e l'equo processo (art. 29 cpv. 1 e 2 Cost.). Al richiedente l'asilo che conosce una lingua ufficiale svizzera è così garantita in modo ottimale la comprensibilità linguistica degli atti di procedura ed una partecipazione personale attiva e consapevole alla procedura, ciò che concretizza il diritto alla difesa personale, da distinguere dalla difesa tecnica, che è quella esercitata dal rappresentante del richiedente l'asilo.
11.1. Le altre due eccezioni alla regola primaria, quelle di cui all'art. 4 lett. b e c OAsi 1, sono state previste dal Consiglio federale per consentire all'UFR, eccezionalmente, di scostarsi dalla regola primaria dell'art. 16 cpv. 2 LAsi, ossia dalla lingua del Cantone d'attribuzione del richiedente l'asilo, e ciò nell'interesse di un disbrigo efficiente delle domande d'asilo pendenti. Nel Messaggio sulla revisione totale della legge sull'asilo del 4 dicembre 1995 (FF 1996 II 49/50) è fatto implicito riferimento alla possibilità, per il Consiglio federale, d'emanare norme d'ordinanza aventi siffatto scopo. Sennonché, se è nell'interesse sia del richiedente l'asilo sia dello Stato che le procedure d'asilo siano condotte celermente e senza ritardi ingiustificati, occorre altresì il tempo necessario per assicurare una ricerca effettiva della verità, per amministrare correttamente le prove e per salvaguardare la certezza del diritto. Vanno, peraltro, garantiti pure i diritti individuali degli amministrati, segnatamente quelli procedurali, per prevenire l'arbitrio. Nella sostanza, il principio di celerità non deve avere, quale effetto, quello di limitare i diritti fondamentali previsti dalla Costituzione, segnatamente il divieto della discriminazione (art. 8 cpv. 2 Cost.) e dell'arbitrio (art. 9 Cost.), il diritto d'essere udito (art. 29 cpv. 2 Cost.), nonché quello preminente dell'equo processo (art. 29 cpv. 1 Cost.). Sostanzialmente, il diritto ad un equo processo tende a garantire il rispetto della dignità giuridica della persona umana attraverso le specifiche garanzie procedurali previste dalla Costituzione federale, le quali concorrono a realizzare una buona amministrazione della giustizia. In procedura d'asilo, la lingua in cui è redatta la decisione dell'UFR nonché il tempo e le condizioni per preparare la propria difesa sono elementi importanti per determinare dell'esistenza, concreta, di un ricorso effettivo (art. 13 della Conv. del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali [CEDU], RS 0.101) e dell'equo processo. Basti qui rilevare che allorquando l'UFR redige eccezionalmente la decisione in una lingua ignota
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al richiedente e diversa da quella del Cantone d'attribuzione effettivo - ossia secondo l'art. 4 lett. b o c OAsi 1 - mette a repentaglio l'esercizio efficace del diritto di difesa, e dunque il diritto ad un ricorso effettivo ed all'equo processo.
11.2. Una norma di un'ordinanza del Consiglio federale deve, innanzitutto, essere interpretata in modo conforme alla costituzione. Se, come in casu, essa tange i diritti fondamentali della parte, il giudice deve esaminare se l'applicazione che può esserne fatta sia conforme alla costituzione. Egli deve, in particolare, esaminare le circostanze nelle quali la norma litigiosa sarà applicata, nonché il modo in cui è garantita la tutela giuridica contro eventuali violazioni di diritti fondamentali (DTF 106 Ia 136). Giova peraltro rilevare che da un'interpretazione delle norme costituzionali incentrata sull'effetto utile delle garanzie procedurali accordate (art. 29 cpv. 1 e 2 Cost.), consegue che non è necessario, per l'ammissione di una violazione dei diritti in oggetto, che dall'applicazione della norma litigiosa sia derivato un pregiudizio certo al richiedente l'asilo. Non solo ciò non è espressamente richiesto dalla Costituzione, ma una tale prova priverebbe le menzionate garanzie procedurali di larga parte del loro contenuto. Altra questione è quella di sapere se un'eventuale violazione implichi, o meno, la cassazione della decisione impugnata.
Va rilevato che un'applicazione conforme alla Costituzione consente una deroga ai sensi dell'art. 4 lett. b e c OAsi 1 unicamente a titolo eccezionale e solo se essa interviene nel rispetto del principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.). Il rispetto di detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano, da un lato, idonee a raggiungere lo scopo e necessarie al conseguimento del risultato desiderato, e, dall'altro lato, che esista un rapporto ragionevole tra detto risultato e le restrizioni dei diritti fondamentali che comporta (DTF 129 V 267 consid. 4.1.2). Ne discende che, nel caso in cui l'autorità inferiore volesse eccezionalmente redigere la sua decisione conformemente all'art. 4 lett. b e c OAsi 1, essa dovrà indicare in modo facilmente comprensibile perché si è avvalsa di una delle menzionate eccezioni, in ossequio all'obbligo di motivazione di cui all'art. 35 PA. Essa dovrà, inoltre, esaminare la necessità dell'adozione di misure correttive, il cui scopo è quello di garantire la tutela effettiva, e non solo nominale, delle garanzie procedurali previste dalla Costituzione, segnatamente il rispetto del nucleo intangibile del diritto all'equo processo (art. 36 cpv. 4 Cost .; DTF 121 I 196). Dovrà, infine, indicare la ragione dell'eventuale mancata adozione di misure correttive. Giova peraltro rilevare che, qualora adottate tempestivamente ed opportunamente in prima istanza, le misure correttive favoriranno anche uno svolgimento più celere ed efficiente delle procedure.
La CRA rileva che nell'ambito delle procedure d'aeroporto e di quelle di non entrata nel merito evase direttamente nei centri di registrazione, segnatamente in quello di Chiasso, al richiedente l'asilo alloglotto è messo a disposizione, al momento della notificazione della decisione, un interprete per la traduzione orale in una lingua a lui comprensibile dei considerandi in fatto ed in diritto nonché del dispositivo della decisione, con particolare riferimento ai rimedi giuridici. Siffatta traduzione orale delle decisioni (v. sulla questione Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag. 343 e relativi riferimenti alla giurisprudenza del Tribunale federale), costituisce in linea di principio una misura correttiva atta a garantire una partecipazione personale
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attiva e consapevole alla procedura da parte del richiedente l'asilo. Siffatta prassi dell'UFR è benvenuta e concorre alla tutela concreta dei diritti ad un ricorso effettivo ed all'equo processo, segnatamente nelle procedure rapide d'aeroporto, d'allontanamento preventivo e di non entrata nel merito di una domanda d'asilo, in cui sono previsti dei brevi termini ricorsuali di 10 giorni, rispettivamente di 5 giorni feriali. In tale ambito, il diritto ad un ricorso effettivo ed all'equo processo non sono garantiti dalla mera presenza, nel luogo di residenza effettivo del richiedente l'asilo, d'associazioni specializzate nella tutela dei loro interessi, ove solo si pensi all'eventualità di un'insufficiente disponibilità d'idoneo personale di dette associazioni rispetto al numero di procedure, di richiedenti l'asilo alloglotti e indigenti, evase dall'UFR.
L'UFR ha però segnalato, nella presa di posizione del 15 maggio 2003, che per motivi organizzativi, in particolare d'utilizzo efficiente delle risorse umane e di liquidazione tempestiva delle domande d'asilo, le procedure introdotte da richiedenti provenienti da determinati Paesi sono evase costantemente da alcune sezioni solamente, e ciò indipendentemente sia dalla lingua del Cantone d'attribuzione del richiedente l'asilo, sia dalla lingua parlata dal richiedente medesimo. Così facendo, l'UFR viola però palesemente l'art. 4 lett. b OAsi 1, il cui tenore, del tutto inequivocabile, non consente manifestamente deroghe durature alla regola primaria. È peraltro esclusa un'interpretazione contraria al tenore letterale dell'art. 4 lett. b OAsi 1, come sembra invece suggerire l'UFR nella menzionata presa di posizione. Vi ostano sia l'art. 16 cpv. 2 LAsi, sia l'art. 29 cpv. 1 e 2 Cost. (garanzie procedurali generali), sia, infine e se del caso, l'art. 18 Cost. (libertà di lingua). Basti qui ancora rilevare che il principio di celerità non ha per scopo di limitare i diritti ad un ricorso effettivo (art. 13 CEDU) ed all'equo processo (art. 29 cpv. 1 e 2 Cost.), ma d'ottenere una pronuncia definitiva in tempi ragionevoli.
È pure incompatibile con l'art. 4 lett. b OAsi 1, nonché con l'art. 16 cpv. 2 LAsi e l'art. 29 cpv. 1 e 2 Cost., la prassi dell'UFR, già criticata in GICRA 2002 n. 1 consid. 3b pag. 14 = GAAC 66.81, d'evadere costantemente, alla centrale (Givisiez, Zurigo e Berna-Wabern), un numero elevato di domande di richiedenti l'asilo alloglotti attribuiti al Cantone Ticino, in lingua tedesca o francese. Non si tratta, infatti, d'eccezioni cui è fatto capo a titolo provvisorio. Inoltre, non si vedono ostacoli alla trattazione, in italiano, di siffatti casi attribuiti al Cantone Ticino, da parte della sede decentralizzata di Chiasso, come già successo in passato e come accade in altri centri, ritenuto che in tale sede vi sono sufficienti capacità da parte dei collaboratori italofoni. Gli stessi, infatti, rendono pure decisioni in lingua italiana per richiedenti l'asilo alloglotti poi effettivamente attribuiti a Cantoni germanofoni o francofoni. Infine, l'idoneità di una deroga alla regola primaria per motivi d'efficienza è esclusa di principio nel caso in cui una procedura d'asilo non sia evasa in tempi brevi. Da questo profilo, l'UFR dovrà orientarsi secondo i termini indicati nell'art. 37 LAsi (per le decisioni di non entrata nel merito) e
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nell'art. 40 LAsi (per le decisioni di merito), ritenuto un decorso massimo di alcuni mesi tra l'ultimo atto istruttorio e la pronuncia della decisione dell'UFR secondo l'art. 4 lett. b OAsi 1.
La Confederazione regola l'uso delle lingue ufficiali dinanzi alle autorità federali. Essa deve tuttavia rispettare, nel regolamentare l'attività dei suoi uffici decentralizzati, il principio della territorialità e dunque utilizzare, di norma, la lingua ufficiale svizzera del luogo in cui è sito l'Ufficio decentralizzato (cfr. Marco Borghi, Langues nationales et langues officielles, in Droit constitutionnel suisse, edito da Daniel Thürer, Jean-François Aubert e Jörg Paul Müller, Zurigo 2001, pag. 604). È quanto avviene attualmente nei centri di registrazione di Basilea, Kreuzlingen e Vallorbe (cfr. presa di posizione dell'UFR del 15 maggio 2003, pag. 4). L'UFR osserva, però, che la situazione del Centro di registrazione di Chiasso presenta delle particolarità. Il numero di richiedenti l'asilo la cui procedura è evasa a Chiasso eccede la chiave di ripartizione, del 3,9% dell'insieme dei richiedenti l'asilo registrati in Svizzera (art. 21 OAsi 1), prevista per l'unico Cantone svizzero di lingua ufficiale italiana. Si renderebbe pertanto necessaria, secondo l'UFR, una maggiore flessibilità nell'utilizzo delle lingue ufficiali svizzere nell'evasione di procedure svolte presso il Centro di registrazione di Chiasso di richiedenti l'asilo poi attribuiti ad altri Cantoni. Peraltro, a Chiasso già lavorerebbero, accanto ad una maggioranza di collaboratori italofoni, pure dei collaboratori germanofoni.
La CRA osserva, da un lato, che pure il Cantone Grigioni ha fra le sue lingue ufficiali l'italiano. Dall'altro lato, rileva che a Chiasso vi è un numero maggiore di collaboratori di lingua italiana rispetto a quelli di lingua tedesca o francese. Pertanto, non può essere a priori esclusa una necessità di redigere in italiano determinate decisioni di procedure di richiedenti l'asilo poi effettivamente attribuiti ad un Cantone con un'altra lingua ufficiale, caso invero divenuto più raro dopo l'entrata in vigore il 1º aprile 2004 di determinate modifiche legislative. Anche in tale caso la deroga alla regola primaria dovrà, peraltro, rispettare le esigenze del principio della proporzionalità di cui al consid. 11.2 del presente giudizio. In tale contesto, il centro di registrazione di Chiasso ha altresì già previsto delle misure correttive, nel senso della traduzione orale delle decisioni rese. Merita peraltro ancora d'essere rilevato, per completezza, che l'argomentazione dell'UFR circa l'impraticabilità, limitata alle procedure condotte direttamente presso i Centri di registrazione, dell'attribuzione cantonale del richiedente l'asilo anteriormente all'assegnazione del dossier al collaboratore che redigerà la decisione, non convince. Certo, l'UFR sostiene che così agendo vi sarebbe un importante lavoro amministrativo aggiuntivo. Sennonché, detto Ufficio non ha indicato in cosa consisterebbe detto importante lavoro supplementare, fermo restando che, in tutte le
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altre procedure, la decisione d'attribuzione cantonale del richiedente (decisione che richiede all'UFR da una a due ore di tempo; cfr. presa di posizione dell'UFR del 15 maggio 2003, pag. 3), interviene prima che il dossier sia assegnato al collaboratore che redigerà la decisione. L'attuale meccanismo d'attribuzione cantonale dei richiedenti l'asilo instaurata per le procedure svolte direttamente presso i centri di registrazione, sconfina così in un automatismo che non tiene conto, nei casi invero sempre più rari di un'attribuzione effettiva del richiedente l'asilo alloglotto ad un Cantone con altra lingua ufficiale, della regola primaria sulla lingua di procedura. In tali casi, l'UFR non è dunque più in grado di determinarsi sull'eccezionalità e la necessità delle deroghe alla regola primaria.
L'UFR ha pure sostenuto che la redazione in lingua italiana di una decisione di prima istanza resa presso il centro di registrazione di Chiasso, quando i richiedenti l'asilo sono poi immediatamente trasferiti nel Cantone d'attribuzione germanofono o francofono, favorirebbe l'esercizio del diritto ad un ricorso effettivo ai sensi dell'art. 13 CEDU. La menzionata, generica, asserzione non convince. Non è, infatti, seriamente sostenibile che un richiedente l'asilo, tanto più se alloglotto, sia in grado di difendere efficacemente i suoi interessi, e quindi beneficiare concretamente del suo diritto ad un ricorso effettivo, se è costretto a presentare ricorso nel breve termine di 5 giorni feriali dalla notificazione di una decisione di non entrata nel merito di cui non comprende, se non tradotta, il contenuto, allorquando non resta in Ticino per tutta la durata della procedura ricorsuale, bensì è immediatamente trasferito in un Cantone con un'altra lingua ufficiale.
14.1. Allorquando il ricorrente - alloglotto o meno - non è rappresentato in sede ricorsuale da un mandatario professionale e la censura appaia ad un esame sommario siccome fondata (leggi assenza d'idonee e necessarie misure correttive), la CRA chiederà di regola all'UFR di tradurre, almeno oralmente, la decisione impugnata in una lingua comprensibile al ricorrente (v. anche la critica della dottrina a DTF 118 Ia 462 in: J. P. Müller/ M. Schefer, Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts 1992-1996, Berna 1998, pag. 166 e seg.), in ogni caso se quest'ultimo ha espresso una siffatta volontà nell'allegato ricorsuale. L'UFR potrà, comunque, optare per la traduzione scritta della decisione impugnata al ricorrente alloglotto secondo la regola primaria (art. 16 cpv. 2 LAsi). In caso di rifiuto d'adozione delle necessarie
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misure correttive da parte dell'UFR, la CRA pronuncerà generalmente una cassazione della decisione impugnata. Peraltro, e quand'anche l'UFR dovesse procedere alla richiesta traduzione, saranno di principio ridotte le spese processuali a carico del ricorrente, nella misura in cui ha inoltrato ricorso in buona fede (art. 156 cpv. 3 OG applicabile per rimando degli art. 6 LAsi e 4 PA: v. GICRA 2003 n. 5), ed ha ottenuto solo in sede ricorsuale l'adozione di quelle misure correttive necessarie per beneficiare concretamente del diritto ad un ricorso effettivo ed all'equo processo.
14.2. Diversa è la situazione del ricorrente - alloglotto o meno - rappresentato in sede di ricorso da un mandatario professionale, tra cui vanno annoverati, oltre agli avvocati, pure coloro attivi in associazioni che tutelano gli interessi dei richiedenti l'asilo, rispettivamente coloro che, anche senza titolo di studio specifico, sono conosciuti all'autorità di ricorso per tutelare in giudizio in modo appropriato gli interessi dei richiedenti l'asilo. Il mandatario professionale deve esercitare la propria attività di difesa con cura e diligenza. Quest'obbligo concerne in primo luogo il rapporto con il proprio mandante, ma si riferisce parimenti all'attitudine verso l'autorità giudiziaria. Più in generale, si può esigere dal mandatario professionale il rispetto di determinati criteri di comportamento, presupposto essenziale per il buon funzionamento della giustizia. Segnatamente, può essere ragionevolmente preteso, da un lato, che assuma solo quelle pratiche che è in grado di trattare con la dovuta cura e diligenza, anche dal profilo linguistico, e, dall'altro lato, che si astenga dall'inoltro di ricorsi aventi mero fine dilatorio. Ciò premesso, una conclusione ricorsuale, del ricorrente difeso da un mandatario professionale - tendente alla cassazione della decisione impugnata per il solo motivo che è stata redatta dall'UFR, senza l'adozione delle appropriate misure correttive, in una lingua ufficiale svizzera diversa da quella del Cantone d'attribuzione del ricorrente, o del suo luogo di residenza effettiva - sarà pertanto, di principio, respinta. Tuttavia, giusta l'art. 159 cpv. 3 OG, un'indennità per spese ripetibili può essere posta a carico dell'autorità, ancorché integralmente vincente, segnatamente allorquando la parte soccombente medesima è stata indotta ad inoltrare ricorso sulla base d'atti amministrativi irregolari (v. DTF 114 Ia 254 consid. 5, DTF 112 V 81 consid. 4, DTF 96 V 13 consid. 6 nonché GICRA 2003 n. 5; v. pure J .- F. Poudret, S. Sandoz-Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Vol. V, Berna 1992, ad art. 159 n. 4 e relativi riferimenti). Incomberà altresì alla parte soccombente, da un lato, d'inoltrare domanda d'assegnazione di spese ripetibili, e, dall'altro lato, di dimostrare l'entità e l'utilità delle spese - per esempio quelle relative alla traduzione dell'essenza della decisione impugnata - sostenute per rimediare ad eventuali ostacoli all'esercizio tempestivo ed appropriato del diritto di difesa derivanti dall'irregolarità dell'atto amministrativo impugnato.
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la deroga di cui all'art. 4 lett. b OAsi 1, l'UFR è incorso in una violazione del principio della proporzionalità e, in modo particolare, dell'esigenza della «necessità», condizione irrinunciabile perché possa realizzarsi una restrizione dei diritti fondamentali della parte. L'UFR non ha peraltro adottato alcuna misura correttiva, segnatamente nella forma della traduzione della decisione. Dal canto suo, il patrocinatore del ricorrente ha rettamente sollevato la violazione di legge, ma anche opportunamente provveduto ad incaricare terza persona della traduzione in lingua italiana, lingua che il ricorrente conosce, della decisione impugnata. Non si giustifica pertanto la cassazione del giudizio litigioso per il semplice fatto che è stata redatta in francese. Il ricorrente chiede, però, che gli sia rimborsata la spesa, inerente alla traduzione in italiano della decisione impugnata. Della richiesta di cui trattasi si dirà al considerando n. 17.
Il ricorrente chiede, altresì, la cassazione della decisione per accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. In particolare, l'audizione sui motivi d'asilo del ( ... ) 2001 sarebbe, a suo parere, base di giudizio manifestamente insufficiente. La CRA osserva, da un lato, che al ricorrente sono state poste poche domande sull'appartenenza e le attività politiche e religiose svolte. Dall'altro lato, l'UFR ha fondato il proprio giudizio segnatamente sulla mancata risposta, da parte del ricorrente, a talune domande capziose ( ... ) senza che l'interrogante abbia saputo riformulare dette domande in modo chiaro nonostante le specifiche e palesi difficoltà di comprensione manifestate dal ricorrente. Quest'ultimo, da parte sua, come rettamente rilevato nel gravame, ha comunque fornito una versione dei fatti, sia dal profilo politico che religioso, che se non giustifica l'immediato accoglimento della sua domanda d'asilo impone comunque ulteriori accertamenti fattuali non solo in merito al vissuto del ricorrente stesso - attraverso una nuova audizione più approfondita sui motivi d'asilo e il ricorso ad eventuali altre fonti d'informazione attendibili - ma pure sui rischi in caso di rimpatrio per persona di fede ( ... ) che sostiene d'essere già stata imprigionata in passato per dieci mesi per motivi politici. Ne consegue che la decisione impugnata, che viola il diritto federale, è annullata. Quando la CRA annulla una decisione, essa può sostituirsi all'istanza inferiore e giudicare nel merito o eccezionalmente rinviare la causa per nuovo giudizio (art. 61 cpv. 1 PA). In particolare, si sostituirà all'autorità inferiore se gli atti sono completi o comunque sufficienti a statuire sull'applicazione del diritto federale (GICRA 1996 n. 7 consid. 12 pag. 65 = GAAC 61.13). Tale non è il caso nella presente fattispecie, non apparendo possibile la pronunzia di una decisione di merito senza ulteriori chiarimenti. Pertanto, gli atti di causa vanno restituiti all'UFR affinché riprenda l'istruzione e proceda, entro termini ragionevoli, a completare l'accertamento dei fatti determinanti nel senso indicato nonché a pronunciare una nuova decisione.
Visto l'esito della procedura, non si riscuotono spese processuali (art. 63 PA). Si giustifica altresì, l'attribuzione di spese ripetibili, ritenuto che il ricorrente, assistito in questa sede, ha dovuto sopportare delle spese indispensabili e relativamente elevate (art. 64 PA). Le ripetibili devono altresì
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compensare segnatamente le spese di rappresentanza o di patrocinio e gli sborsi ed altre spese di parte (art. 8 cpv. 2 dell'ordinanza del 10 settembre 1969 sulle tasse e spese nella procedura amministrativa [OTSPA], RS 172.041.0).
17.1. Le spese di patrocinio, in assenza di una nota dettagliata, sono fissate d'ufficio in ( ...; imposta sul valore aggiunto [IVA)] compresa), conto tenuto del lavoro effettivo ed utile svolto dal patrocinatore (art. 8 cpv. 1, 2 lett. a, 3, 4, 5 OTSPA).
17.2. Alla luce di quanto esposto al consid. 14.2 del presente giudizio, la pretesa di rimborso delle spese di traduzione della decisione impugnata, sostenute dal ricorrente, si rivela di principio tutelabile. Il ricorrente, sulla scorta ( ...; doc. D), quantifica in fr. 500 .- le spese di traduzione sostenute. Sennonché, né nella menzionata ( ... ), né ( ...; doc. C), né infine nel ricorso è indicata la specifica base di calcolo utilizzata dalla persona che ha eseguito la traduzione. Va inoltre rilevato che nella citata ( ... ) è segnalato che nel costo della traduzione sono pure compresi «gli estratti in lingua italiana che erano stati allegati alla decisione». Premesso che non è dato evincere, se non per deduzione, di quali documenti si tratti, e presumendo che il traduttore abbia inteso riferirsi al testo di legge ed al materiale informativo sull'aiuto al ritorno, annessi alla decisione, va rilevato ch'essi sono reperibili pure in lingua italiana e non necessitano di traduzione. Peraltro, nella determinazione dell'importo dovuto al ricorrente a titolo d'esborso per le spese di traduzione, non si giustifica l'assunzione di costi di traduzione altri che quelli della decisione impugnata.
17.3. In assenza di specifiche indicazioni di parte, la CRA ritiene appropriato di determinare - d'ufficio secondo l'art. art. 8 cpv. 1 OTSPA - l'ammontare delle spese di traduzione in virtù della tariffa 2004 applicabile alle prestazioni fornite da traduttori o revisori esterni all'amministrazione generale della Confederazione ( ... ). Secondo tale tariffario, la riga intera di traduzione è remunerata, di regola, a fr. 3.55 per un traduttore diplomato, per testo di difficoltà media, come nel caso concreto. Va altresì rilevato che nella fattispecie di cui trattasi non si giustifica un aumento di detto importo per l'urgenza della traduzione evocata ( ... ). Infatti, detta urgenza non è comunque stata dimostrata, ritenuto che il termine ricorsuale scadeva il 10 giugno 2003. Non possono altresì essere concessi altri supplementi non esplicitamente dimostrati dal ricorrente. La CRA rileva inoltre che la persona che ha tradotto la decisione impugnata non appare essere un traduttore diplomato. Sennonché, trattasi di licenziato in giurisprudenza cognito del diritto d'asilo. Non vi è pertanto neppure ragione d'applicare una tariffa più bassa dell'usuale, tenuto conto, peraltro, che ogni linea intera della decisione impugnata conta più delle abituali 60 battute. Da quanto esposto, e dovendosi quantificare il testo giuridicamente rilevante della decisione impugnata in un massimo d'ottanta righe intere, risulta equo stabilire in fr. 284 .- (80 × 3.55) l'importo da rifondersi al ricorrente per le spese di traduzione.
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JAAC 69.49 - Estratto della sentenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo del 3 novembre 2004 nella causa X. Y, anche pubblicato in Giurisprudenza ed informazioni della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo [GICRA] 20 ...
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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