JAAC 69.26
Entscheid des Bundesrates vom 22. Dezember 2004 betreffend Verwaltungsbeschwerde von L. gegen den Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements betreffend befristete Einreisesperre [exe 2004.2162]
Interdiction d'entrée en Suisse de durée limitée. Intérêt digne de protection. Récusation du Conseil fédéral in corpore.
Art. 48 let. a PA. Intérêt à recourir.
Il est d'intérêt public de contrôler dans le cadre d'un recours ordinaire la légalité d'une interdiction d'entrée de courte durée prononcée par l'Office fédéral de la police, en particulier en prévision des futures manifestations du Forum économique mondial (II, consid. 2).
Art. 10 PA. Récusation du Conseil fédéral in corpore.
Les conditions pour qu'une autorité statue elle-même sur une demande de récusation de l'ensemble de ses membres sont remplies, notamment, lorsqu'aucune autre autorité ordinaire, c .- à .- d. qui n'est pas nommée ad hoc, ne peut assumer la fonction de cette autorité (III, consid. 1 et 2).
Art. 15 al. 1 LMSI. Evaluation de l'importance des informations d'autorités étrangères.
Les services suisses de protection de l'Etat sont tenus d'évaluer l'exactitude et l'importance des informations reçues d'autorités étrangères. Cela ne signifie toutefois pas qu'ils doivent, dans chaque cas concret (en l'espèce: interdiction temporaire d'entrée en Suisse), demander tous les dossiers éventuellement en possession de l'autorité étrangère, ou contrôler si le contenu de leurs informations est exact (IV, consid. 3).
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Befristete Einreisesperre. Rechtsschutzinteresse. Ausstand des Gesamtbundesrates.
Art. 48 Bst. a VwVG. Rechtsschutzinteresse.
Ein öffentliches Interesse besteht daran, die Rechtmässigkeit der vom Bundesamt für Polizei verhängten befristeten, kurzen Einreisesperre in einem ordentlichen Rechtsmittelverfahren zu überprüfen, insbesondere auch im Hinblick auf künftige Anlässe des World Economic Forum (II, E. 2).
Art. 10 VwVG. Ausstand des Gesamtbundesrates.
Die Voraussetzungen für eine «Selbstbeurteilung» des Ausstandsbegehrens gegen eine ganze Behörde sind insbesondere dann gegeben, wenn keine andere ordentliche, d. h. nicht ad hoc bestellte Instanz die Funktion dieser Behörde übernehmen könnte (III, E. 1 und 2).
Art. 15 Abs. 1 BWIS. Erheblichkeitsbewertung von Informationen ausländischer Behörden.
Die schweizerischen Staatsschutzorgane sind gehalten, die von ausländischen Behörden erhaltenen Informationen nach Richtigkeit und Erheblichkeit zu bewerten. Das bedeutet jedoch nicht, dass sie in jedem Einzelfall (in concreto ging es um eine befristete Einreisesperre) sämtliche bei den ausländischen Behörden allenfalls vorhandenen Akten einverlangen oder dass sie kontrollieren müssen, ob deren Aussagen zutreffen oder nicht (IV, E. 3).
Divieto d'entrata limitato nel tempo. Interesse degno di protezione. Ricusa del Consiglio federale in corpore.
Art. 48 lett. a PA. Interesse degno di protezione.
Nel quadro di una procedura di ricorso ordinaria, vi è un interesse pubblico a controllare la legalità di un divieto d'entrata breve e limitato nel tempo ordinato dall'Ufficio federale di polizia, in particolare anche in vista di futuri eventi del World Economic Forum (II, consid. 2).
Art. 10 PA. Ricusa del Consiglio federale in corpore.
Le condizioni affinché un'autorità possa essa stessa statuire su una domanda di ricusa in corpore dei suoi membri sono in particolare realizzate se nessun'altra istanza ordinaria, cioé un'istanza non creata ad hoc, è in grado di esercitare la funzione di tale autorità (III, consid. 1 e 2).
Art. 15 cpv. 1 LMSI. Valutazione della rilevanza di informazioni di autorità estere.
Gli organi svizzeri di protezione dello Stato sono tenuti a valutare l'esattezza e la rilevanza di informazioni ricevute da autorità estere. Ciò non significa però che debbano in ogni singolo caso (in concreto si
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trattava di un divieto d'entrata di durata limitata) richiedere tutti gli atti eventualmente a disposizione delle autorità estere oppure che siano obbligate a controllare se il contenuto delle loro informazioni sia esatto (IV, consid. 3).
Aus den Erwägungen:
II.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) vom 21. März 2003. Gemäss Art. 72 Bst. a in Verbindung mit Art. 74 Bst. a des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art. 100 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR. 173.110) unterliegt der Entscheid des EJPD nicht der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Beschwerdeinstanz ist somit der Bundesrat.
Die angeordnete und angefochtene Einreisesperre war bis am 31. Januar 2001 befristet und besteht mittlerweile längst nicht mehr. Es stellt sich daher die grundsätzliche Frage nach dem aktuellen Rechtsschutzinteresse im vorliegenden Beschwerdeverfahren. Vom Erfordernis eines aktuellen Interesses kann abgewichen werden, wenn sich die mittels Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen kann, wenn an der Beantwortung dieser Frage aufgrund ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich sein wird (BGE 127 I 164 E. 1a, BGE 125 I 394 E. 4b, BGE 124 I 231 E. 1b; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 154; A. Kölz/ I. Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 540). Die genannten Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Es besteht namentlich ein öffentliches Interesse daran, dass die Rechtmässigkeit der vom Bundesamt für Polizei (fedpol) verhängten befristeten, kurzen Einreisesperren in einem ordentlichen Rechtsmittelverfahren überprüft wird, dies insbesondere auch im Hinblick auf künftige Anlässe des World Economic Forum (WEF) in der Schweiz.
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des rechtzeitig angefochtenen Entscheids formell beschwert und hat grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 48 Bst. a VwVG). Dies gilt indessen nicht für das Feststellungsbegehren der widerrechtlichen Datenbearbeitung durch das fedpol (was für die Beschwerdeführerin gleichbedeutend mit einer Verletzung der Privatsphäre ist). Für ein solches Feststellungsinteresse ist nach Art. 25 Abs. 2 VwVG ebenfalls ein schutzwürdiges Interesse vonnöten. Gemäss Rechtsprechung ist ein solches gegeben, wenn der Gesuchsteller ein rechtliches oder tatsächliches Interesse an der sofortigen Feststellung seines Rechts hat, dem keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen, und wenn dieses schutzwürdige Interesse nicht durch eine rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann. Das Feststellungsinteresse
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muss konkrete Rechtsfolgen und nicht nur theoretische Rechtsfragen oder bloss tatbeständliche Feststellungen zum Gegenstand haben. Es ist nur gegeben, wenn der Private bei Verweigerung der nachgesuchten Feststellungsverfügung Gefahr laufen würde, Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen, aus denen ihm konkrete Nachteile entstehen könnten (VPB 60.56 mit zahlreichen Verweisungen).
Mit der begehrten Feststellung der widerrechtlichen Datenbearbeitung vermöchte die Beschwerdeführerin nichts für sich zu gewinnen. Tatsache ist, dass ihr die Einreise in die Schweiz aufgrund der erhobenen Daten während einer beschränkten Zeit untersagt wurde. Die Überprüfung der Rechtmässigkeit der angeordneten Einreisesperre ist Thema der vorliegenden Beschwerde. Es besteht kein eigenständiges Interesse an der Feststellung der widerrechtlichen Datenerhebung, da diese Teilfrage von der Hauptfrage konsumiert wird. Auf das Feststellungsbegehren ist daher nicht einzutreten.
III.
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In Anlehnung an die zitierte Rechtsprechung des Bundesgerichts entscheidet der Bundesrat selbst über das Ausstandsbegehren, da keine ordentliche, nicht ad hoc bestellte Instanz die Funktion dieser Behörde übernehmen könnte (BGE 122 II 471). Auf das Ausstandsbegehren wird nicht eingetreten.
Wie gesehen, vermag die Tatsache, dass der Bundesrat bereits einmal gegen die Beschwerdeführerin entschieden hat, keinen Ausstandsgrund zu begründen. Im Rahmen des ersten Verfahrens hat der Bundesrat klar zum Ausdruck gebracht, dass es einzig um die Frage der Akteneinsicht gehe. Auf sämtliche Aspekte zur verhängten Einreisesperre ist er nicht eingetreten und hat sie ins Hauptverfahren verwiesen. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin hat sich der Bundesrat nicht dazu geäussert, ob er sie zum gewaltbereiten Personenkreis zähle oder nicht. Im Zwischenentscheid vom 14. Juni 2002 hat er einzig dargelegt, im Rahmen von Aktionen von Globalisierungsgegnern im Umfeld internationaler Tagungen sei teilweise auch Gewalt angewendet worden, worüber ausländische Behörden Daten erhoben hätten, und dass aufgrund des Quellenschutzes im Verkehr mit dem Ausland die daraus resultierenden Akten einer gewissen Beschränkung hinsichtlich ihrer Einsehbarkeit unterliegen. Damit hat der Bundesrat jedoch noch nicht gesagt, dass sämtliche in diesen Akten erwähnten Personen gewaltbereit seien. Daraus ergibt sich, dass sich der Bundesrat in der Hauptsache bisher nicht geäussert hat und somit nicht befangen ist.
IV.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage der Rechtmässigkeit der angeordneten Einreisesperre. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin die mangelhafte Feststellung des Sachverhaltes, da die tatsächlichen Vorkommnisse im September 2000 in Prag nicht näher abgeklärt worden seien. Weiter macht sie die unrechtmässige Erhebung von Personendaten und damit eine Verletzung ihrer Privatsphäre geltend, da Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) keine taugliche Grundlage für die erfolgte Datenerhebung darstelle. Schliesslich macht die Beschwerdeführerin die Unzulässigkeit der verfügten Einreisesperre geltend.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, im bisherigen Verfahren sei der Sachverhalt mangelhaft abgeklärt und Beweismittel nicht gewürdigt worden. Sie meint damit die durch sie bei den tschechischen Behörden im Jahr 2002 eingeholten und dem EJPD eingereichten Unterlagen (Befragungsprotokoll der tschechischen Polizei vom 27. September 2000), aus denen hervorgehe, dass die tschechische Polizei sie grundlos und willkürlich verhaftet habe. Aus diesen Akten ergebe sich, dass sich die Beschwerdeführerin in Prag an keiner
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Demonstration beteiligt habe, an der es zu Gewalttätigkeiten gekommen sei. Somit sei sie von den tschechischen Behörden zu Unrecht auf die Liste der gewalttätigen Personen gesetzt worden. Mit den notwendigen Abklärungen in Tschechien hätte das fedpol die Unschuld der Beschwerdeführerin klären können, was jedoch nicht erfolgt sei. Zudem habe auch das EJPD die nachgereichten Unterlagen in keiner Weise gewürdigt.
Ausgehend von obigen Ausführungen ist die Schlussfolgerung des EJPD, das fedpol habe keine Veranlassung gehabt, bei den tschechischen Behörden nähere Abklärungen zu veranlassen, in keiner Weise zu beanstanden. Der Sachverhalt wurde genügend erhoben, und es liegen, wie auch das EJPD in seinem Entscheid einlässlich und korrekt ausgeführt hat, keine Anhaltspunkte
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dafür vor, dass im Fall der Beschwerdeführerin eine widerrechtliche Datenbeschaffung oder -bearbeitung erfolgt wäre, aus der die Verletzung der Privatsphäre abgeleitet werden könnte.
Gemäss Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) kann die eidgenössische Behörde über unerwünschte Ausländer eine Einreisesperre verhängen. Die Verhängung der Einreisesperre obliegt nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD, SR 172.213.1) dem fedpol und setzt die Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz voraus. Dabei muss ein Ausländer nicht bereits eine konkrete Gefährdung der Eidgenossenschaft bewirkt haben, um mit einer Einreisesperre belegt werden zu können. Die Einreisesperre kann nach ständiger Praxis vielmehr auch zur Abwehr einer bevorstehenden Gefahr angeordnet werden, vorausgesetzt die entsprechenden Befürchtungen sind durch das Verhalten eines Ausländers begründet und durch bestimmte Tatsachen erhärtet (VPB 54.20). Voraussetzung für eine Einreisesperre ist mithin, dass konkrete Anhaltspunkte den Schluss nahelegen, der Betroffene werde in der Schweiz mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine Gefahr für die innere oder äussere Sicherheit herbeiführen (VPB 62.28).
Ob dies im Fall der Beschwerdeführerin so war, lässt sich nicht losgelöst von der damaligen konkreten Situation beurteilen. Die damalige Sicherheits- und Gefahrenlage im Vorfeld des WEF 2001 hat das EJPD im angefochtenen Entscheid unter Ziff. 15 zutreffend und umfassend dargelegt und ist daher an dieser Stelle nicht zu wiederholen. Die damalige Einschätzung der Sicherheitslage ist zudem in der Zwischenzeit auch durch das Bundesgericht bestätigt worden (BGE 128 I 327 E. 4.3.1, BGE 127 I 164 E. 4b). Im Vorfeld zum WEF 2001 erschienen im Internet Aufrufe zu gewaltsamen Demonstrationen in Davos. Ein «Kleiner Ratgeber für AktivistInnen am Anti-WEF Davos 2001» gab Auskunft darüber, wie sich Demonstranten in gewaltsamem Umfeld verhalten sollen und können. Die Verhängung der Einreisesperre ist vor diesem Hintergrund zu würdigen.
Im vorliegenden Fall ist erstellt, dass es anlässlich des 55. IMF[1]- und Weltbank-Gipfels im September 2000 in Prag zu gewalttätigen Demonstrationen kam und die Beschwerdeführerin als französische Studentin während dieser Tage in Prag weilte. Sie wurde auch nachweislich während dieser Tage von den tschechischen Behörden im Zusammenhang mit ebendiesen Demonstrationen festgenommen. Dies wird auch durch die seitens der Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen bestätigt. Einem amtlichen, übersetzten Protokoll vom 27. September 2000 ist zu entnehmen: «Laut Erklärung der vorführenden Wache wurde die Vorgeführte als eine die öffentliche Ordnung bei den Demonstrationen gegen den Internationalen Währungsfonds und die Weltbank auf grobe Art am 27.9.2000 verletzende Person bezeichnet.» An den beschriebenen und für die Verhängung der Einreisesperre massgebenden Tatsachen ändert auch der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin
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bei der anschliessenden Befragung zu Protokoll gab, nichts von einer Demonstration gemerkt, sich an keiner solchen beteiligt zu haben und sich lediglich zwecks Besichtigung von Denkmälern und zum Spazieren just an diesen Kravall-Tagen in Prag aufgehalten zu haben. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin kurz vor dem WEF 2001 in die Schweiz einzureisen versuchte und als Bestimmungsort u. a. Davos angab. Unter diesen Umständen und aufgrund der Aktenlage geht der Bundesrat zusammen mit dem EJPD davon aus, dass die Anordnung einer beschränkten Einreisesperre gerechtfertigt war. Die Beschwerde ist daher, soweit darauf eingetreten wird, abzuweisen.
V.
Die Beschwerdeführerin beantragt infolge Bedürftigkeit die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung sowie die Beiordnung des von ihr mandatierten Anwalts. Sie bringt vor, das Grundstudium abgeschlossen zu haben und zu doktorieren. Sie gehe keiner Erwerbstätigkeit nach und wohne kostenlos bei einer Freundin. Von ihren Eltern werde sie mit monatlich 450 Euro unterstützt. Über weitere Einkünfte verfüge sie nicht.
Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG kann eine bedürftige Person, deren Begehren nicht zum Vornherein aussichtslos erscheint, auf Gesuch hin von der Bezahlung von Verfahrenskosten befreit werden. Ist die bedürftige Person nicht imstande, ihre Sache selbst zu vertreten, so kann ihr die Beschwerdeinstanz ausserdem einen Anwalt beigeben.
Der Bundesrat hat die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin bereits im Zwischenentscheid vom 14. Juni 2002 geprüft und abgelehnt. Er ist damals zum Schluss gekommen, dass es sich bei dem von der Beschwerdeführerin absolvierten Studium um eine Erstausbildung handle und die familienrechtliche Unterhaltspflicht gegenüber sich noch in Ausbildung befindender Kinder für Prozess- bzw. Anwaltskosten der staatlichen Pflicht zur Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege vorgehe. Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, als Doktorandin stehe sie nicht mehr in der Erstausbildung, weshalb die Unterstützungspflicht der Eltern dahingefallen sei.
Abgesehen von den nicht überzeugend dargelegten Einkommensverhältnissen stellt sich die Frage, ob die gegenwärtige Ausbildung der Beschwerdeführerin noch unter den Begriff der Erstausbildung zu subsumieren ist. Aufgrund der eingereichten Unterlagen handelt es sich um eine ans Grundstudium anschliessende vierjährige Ausbildung an der École des Hautes Études en Siences Sociales (EHESS), während welcher vorerst das «Diplôme d'études approfondies» und schliesslich das «Diplôme de doctorat» erworben werden kann. Den Akten ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin an der EHESS immatrikuliert ist. Es ist jedoch nicht eindeutig, ob sie sich bereits im Doktorandenstadium befindet oder ob nur das generelle Ziel der Ausbildung das «Diplôme de doctorat» ist. Die Fragen, in welcher Ausbildungsphase sich die Beschwerdeführerin zurzeit tatsächlich befindet, ob dieser Ausbildungsschritt noch zur Erstausbildung gehört und ob somit die Unterstützungspflicht der
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Eltern noch besteht, brauchen indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden, da das Begehren auf unentgeltliche Rechtspflege bereits aus einem anderen Grund abgewiesen werden muss.
Im vorliegenden Fall hat sich in Übereinstimmung mit der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts das Verfahren aus Sicht der Beschwerdeführerin als aussichtslos erwiesen (2A.578/2003; Urteil vom 10. Mai 2004), weshalb kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass auf die Beschwerde aufgrund eines übergeordneten öffentlichen Interesses eingetreten wurde (vgl. Ziff. II/2).
[1] «International Monetary Fund», Internationaler Währungsfond.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.26 - Entscheid des Bundesrates vom 22. Dezember 2004 betreffend Verwaltungsbeschwerde von L. gegen den Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements betreffend befristete Einreisesperre [exe 2004.2162]
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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