JAAC 66.50
Gutachten des Bundesamts für Justiz vom 27. März 2002
Rechtsstellung der Fahrenden in der Schweiz hinsichtlich ihrer Eigenschaft als anerkannte nationale Minderheit.
Begriff der nationalen Minderheit.
Begriff der Fahrenden.
Ansprüche aus dem Diskriminierungsverbot des Landesrechts (insbesondere Art. 8 Abs. 2 BV), des UNO-Pakts II (Art. 1 Abs. 1 und Art. 26) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 14 EMRK)?
Ansprüche aus spezifischen Regelungen des Minderheitenschutzes im Landesrecht, im UNO-Pakt II, im (noch nicht ratifizierten) IAO-Übereink. Nr. 169 und im Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (RüSNM)?
Statut juridique des gens du voyage en Suisse eu égard à leur qualité de minorité nationale reconnue.
Notion de minorité nationale.
Notion des gens du voyage.
Prétentions découlant de l'interdiction de discrimination prévue par le droit fédéral (en particulier à l'art. 8 al. 2 Cst.), le Pacte ONU II (art. 1 al. 1, et art. 26) et la Conv. européenne des droits de l'homme (art. 14 CEDH)?
Prétentions découlant de réglementations protégeant de façon spécifique les minorités en droit fédéral, dans le Pacte II, dans la Conv. nº 169 (non encore ratifiée) de l'Organisation internationale du travail et dans la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales?
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Statuto giuridico dei nomadi in Svizzera tenuto conto della loro qualità di minoranza nazionale riconosciuta.
Nozione di minoranza nazionale.
Nozione di nomade.
Diritti derivanti dal divieto di discriminazione previsto dal diritto federale (in particolare art. 8 cpv. 2 Cost.), dal Patto II dell'ONU (art. 1 cpv. 1 e art. 26) e dalla Conv. europea dei diritti dell'uomo (art. 14 CEDU)?
Diritti derivanti da regole specifiche di protezione delle minoranze nel diritto federale, nel Patto II dell'ONU, nella Conv. nº 169 (non ancora ratificata) dell'Organizzazione internazionale del lavoro e nella Convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali?
Rechtsstellung der Fahrenden in der Schweiz hinsichtlich ihrer Eigenschaft als anerkannte nationale Minderheit
Das Bundesamt für Justiz (BJ) wird um ein Gutachten zur Frage ersucht, ob den Fahrenden «auf Grund des geltenden Rechts in der Schweiz und der ratifizierten internationalen Übereinkommen besondere Ansprüche gegenüber dem Gemeinwesen zukommen». Das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung hat in diesem Zusammenhang zu Handen des BJ vorgängig eine rechtsvergleichende Abklärung[1] über die verfassungsrechtliche Stellung der Fahrenden im Europäischen Rechtsraum erstellt.
2.1. Nationale Minderheit
2.1.1. Allgemeines
Unter rechtlichen Gesichtspunkten wird als «Minderheit» in der Regel eine Gruppe von Menschen innerhalb eines Personenverbandes bezeichnet, die sich von der Mehrheit dieses Verbandes durch bestimmte objektive Merkmale unterscheidet, und zwar so, dass sich diese Gruppe als besondere Gemeinschaft innerhalb der umfassenden Gemeinschaft empfindet und zu behaupten versucht[2]. Im internationalen Bereich wird der Begriff der Minderheit in ausserordentlich vielfältiger Weise auf unterschiedliche
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Bevölkerungsgruppen angewendet. So wird etwa von nationalen, ethnischen, religiösen, kulturellen, sprachlichen und von autochthonen bzw. indigenen Minderheiten gesprochen[3], wobei die Abgrenzung der verschiedenen Minderheiten untereinander sowie von anderen gesellschaftlichen Gruppierungen oft einige Probleme bietet[4]; eine allgemein anerkannte oder völkerrechtlich verpflichtende Begriffsumschreibung hat sich auf internationaler Ebene bis jetzt nicht durchgesetzt[5]. Dies führt zur etwas paradoxen Situation, dass sich beispielsweise die Organisation der Vereinten Nationen (UNO) und der Europarat - vgl. Ziff. 2.1.4. nachfolgend - auf internationaler Ebene in verschiedenen Bereichen dem Schutz von Minderheiten widmen, ohne dass eine entsprechende anerkannte oder verpflichtende Umschreibung des Begriffs vorliegt[6]. Die jeweilige Bedeutung des Begriffs ist daher im Rahmen der eingangs erwähnten generellen Umschreibung aus den Zielen und den materiellen Verpflichtungen der entsprechenden internationalen Instrumentarien abzuleiten.
2.1.2. Minderheiten im Sinne des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II)
Der Internationale Pakt vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II[7]) befasst sich in Art. 27 mit dem Schutz der Minderheiten[8]. Die Bestimmung beschränkt sich auf das Schutzgebot für «ethnische, religiöse oder sprachliche» Minderheiten, enthält aber dazu keine nähere Umschreibung[9]. Im Verlaufe der Ausarbeitung des Pakts wurde der Begriff «ethnisch» anstelle des anfänglich verwendeten Begriffs «rassisch» eingefügt, da er eine weitere Auslegung ermögliche, indem er sich auf alle biologischen, kulturellen und historischen Eigenschaften einer Volksgruppe beziehe[10]. Als wesentliche ethnische Merkmale gelten heute etwa die gemeinsame Sprache, die gemeinsame Kultur, das gemeinsame historische Schicksal und das gemeinsame Streben und entsprechende Selbstverständnis[11]. Insofern können die Fahrenden in der Schweiz als ethnisch-kulturelle Minderheit im Sinne von Art. 27 UNO-Pakt II gelten[12]. Hinsichtlich des Verhältnisses zum insbesondere in Europa verwendeten Begriff der «nationalen» Minderheit nimmt die Lehre heute an, dass die beiden Begriffe einander weitgehend entsprechen[13].
2.1.3. Minderheiten im Sinne des Übereinkommens Nr. 169 der Allgemeinen Konferenz der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern (IAO-Übereinkommen, Nr. 169 [IAO-Ü])
Das IAO-Übereinkommen Nr. 169[14] spricht formell nicht von Minderheiten, sondern von «Völkern» («peuples»), «[ ... ] die sich infolge ihrer sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden und deren Stellung ganz oder teilweise durch die ihnen eigenen Bräuche oder Überlieferungen oder durch Sonderrecht geregelt ist [ ... ]» (Art. 1 Ziff. 1 Bst. a IAO-Ü) oder
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«[ ... ] die als Eingeborene gelten, weil sie von Bevölkerungsgruppen abstammen, die in einem Land oder in einem geographischen Gebiet, zu dem das Land gehört, zur Zeit der Eroberung oder der Festlegung der gegenwärtigen Staatsgrenzen ansässig waren und die, unbeschadet ihrer Rechtsstellung, einige oder alle ihre traditionellen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten» (Art. 1 Ziff. 1 Bst. b IAO-Ü). Dass es sich dabei faktisch um Minderheiten innerhalb eines Staatsgebietes (als Ganzem) handelt, geht aus dem Gesamtkontext des Übereinkommens hervor[15]. Als grundlegendes Abgrenzungskriterium für solche Bevölkerungsgruppen nennt Art. 1 Ziff. 2 IAO-Ü das «Gefühl der Eingeborenen- oder Stammeszugehörigkeit». Daraus kann für die hier behandelte Begriffsumschreibung der «Minderheit» allenfalls abgeleitet werden, dass es - in Bestätigung der unter Ziff. 2.2.1 oben erwähnten allgemeinen Umschreibung des Minderheitsbegriffs - keine eindeutigen Abgrenzungskriterien gibt, und dass das Selbstverständnis entsprechender Bevölkerungsgruppen bei der faktischen Umschreibung von Minderheiten eine wesentliche Rolle zu spielen hat.
2.1.4. Europäische Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)
Die EMRK[16] schützt in Art. 14 unter anderem auch «nationale Minderheiten» vor Diskriminierung[17]. Das Kriterium der «nationalen Minderheit» ist hier nur einer der - nicht abschliessend - aufgezählten möglichen Gründe einer Diskriminierung[18]. Eine nähere Umschreibung des Begriffs «nationale Minderheit» durch die Rechtsprechung im Bereiche der Individualbeschwerden ist bis heute soweit ersichtlich nicht erfolgt; entsprechende Beschwerden wurden immer unter anderen Diskriminierungskriterien (z. B. Sprache und Kultur) behandelt[19]. Eine Beschwerde wegen der Verweigerung von Ausweispapieren an Zigeuner als nationale Minderheitsgruppe wurde von der Europäischen Kommission für Menschenrechte infolge ungenügender Substantiierung nicht zugelassen[20]; immerhin wurde in einer zwischenstaatlichen Streitigkeit Zypern gegen Türkei auf die Diskriminierung einer nationalen Minderheit verwiesen[21].
2.1.5. Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (RüSNM)
Das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten[22] verzichtet auf eine Umschreibung des Begriffs der nationalen Minderheit[23] und verwendet ihn als unbestimmten Rechtsbegriff, der im Anwendungsfall durch Auslegung zu konkretisieren ist[24]. Eine Reihe von Unterzeichnerstaaten hat eine entsprechende Auslegende Erklärung abgegeben[25]. Häufig handelt es sich um eine Enumeration bestimmter Bevölkerungsgruppen, die als nationale Minderheit im Sinne des RüSNM gelten sollen[26]; zum Teil werden auf die Bedürfnisse des Unterzeichnerstaats ausgerichtete generelle Konkretisierungen vorgenommen[27] oder bestimmte Sachverhalte vom Geltungsbereich ausgeschlossen bzw. Negativabgrenzungen
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vorgenommen[28]. Für die Schweiz massgebend ist im Wesentlichen die von ihr abgegebene Auslegende Erklärung[29]; sie lautet: «Als nationale Minderheiten im Sinne des vorliegenden Rahmenübereinkommens gelten in der Schweiz diejenigen Gruppen von Personen, die zahlenmässig kleiner als der Rest der Bevölkerung des Landes oder eines Kantons sind, deren Angehörige die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzen, alte, solide und dauerhafte Bindungen zur Schweiz unterhalten und vom Willen getragen werden, gemeinsam zu bewahren, was ihre Identität ausmacht, insbesondere ihre Kultur, ihre Traditionen, ihre Religion oder ihre Sprache.»
2.1.6. Verfassungsrecht
Das Verfassungsrecht des Bundes kennt den Begriff der «nationalen Minderheit» sowenig wie den Begriff der «Nation» als solchen; wenn die Gesamtheit der Staatsbürger erfasst werden soll, spricht die Verfassung etwa vom «Schweizervolk» (Art. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV][30]), vom «Volk» (Art. 51 Abs. 1, Art. 53 Abs. 2, Art. 138 Abs. 2, Art. 140, Art. 141 Abs. 1, Art. 142 Abs. 1 und2 Art. 194 Abs. 1 sowie Art. 195 BV), vom «Land> (Art. 2 Abs. 1 und 2 BV), von den «Bürgerinnen und Bürgern» (Art. 2 Abs. 3 BV), «Schweizerinnen und Schweizern» (Art. 136 Abs. 1 BV). Der Begriff «national» erscheint dagegen etwa in Wortverbindungen wie «Nationalrat» (Art. 143 ff.), «Nationalstrassen (Art. 83 undArt. 86 Abs. 2 und3 BV)». «Nationalbank» (Art. 99 Abs. 2-3 BV). Im französischsprachigen Verfassungstext wird zudem das Substantiv «nationalité» neben anderen Umschreibungen für «Bürgerrecht» verwendet (Art. 37 und 38 BV), und im französisch- und italienischsprachigen Text findet sich das Adjektiv «national» bzw. «nazionale» als Synonym für deutschsprachige Wortverbindungen mit «Land» (vgl. etwa Art. 4 BV, «langues nationales» bzw. «lingue nazionali», Abschnittsüberschrift vor Art. 57, «défense nationale» bzw. «difesa nazionale») sowie für «gesamtschweizerisch» (vgl. etwa Art. 69 Abs. 2, Art. 78 Abs. 3 und 5, Art. 82 Abs. 2, Art. 94 Abs. 2). Aus dem geltenden Verfassungsrecht lässt sich daher für den staatsvertraglichen Begriff der «nationalen Minderheit» im vorliegenden Zusammenhang kaum etwas ableiten.
2.1.7. Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes
Soweit ersichtlich wird der Begriff der nationalen Minderheit in der Gesetzgebung des Bundes bis heute nicht verwendet.
2.1.8. Schlussfolgerung
Für die Umschreibung des Begriffs «nationale Minderheit» ist derzeit im vorliegenden Zusammenhang auf die Auslegende Erklärung der Schweiz zum RüSNM abzustellen[31]. Dies hat zur Folge, dass der Schutzanspruch der «nationalen» Minderheit in der Schweiz in jedem Fall nur für Personen mit schweizerischer Staatsbürgerschaft gilt. Diese Auslegung
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des RüSNM wird zwar von vielen Unterzeichnerstaaten geteilt, ist aber nicht ganz unumstritten[32]. Im vorliegenden Fall spielt diese Frage aber keine entscheidende Rolle, da es in der Tat nur um Gruppierungen mit schweizerischer Staatsangehörigkeit geht.
2.2. Fahrende
2.2.1. Allgemeines
Der Begriff der «Fahrenden» wird heute sowohl im Alltag als auch in der Literatur noch in recht vielfältiger Weise verwendet, und es werden darunter oft nach unterschiedlichen Gesichtspunkten unterschiedliche Bevölkerungsgruppen verstanden; dies kommt bereits im Gutachten SIR zum Ausdruck[33]. Der Bericht der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit vom 28. August 1991 zur Parlamentarischen Initiative Stiftung «Zukunft für Schweizer Fahrende» verwendet als Kriterium das «nicht standortgebundene Leben und Arbeiten»[34]. Dieses Kriterium wird von der Stellungnahme des Bundesrates zu dieser Initiative nicht in Frage gestellt[35]. Das in der Folge der Parlamentarischen Initiative erlassene Bundesgesetz vom 7. Oktober 1994 betreffend die Stiftung «Zukunft für Schweizer Fahrende»[36] sowie die Stiftungsurkunde[37] gehen offensichtlich von den Vorgaben des Berichts aus, enthalten aber keine Begriffsumschreibungen. In der Botschaft des Bundesrates zum Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten[38] wird zwar ausgesagt, dass das Rahmenübereinkommen in der Schweiz auf «[ ... ] Bevölkerungsgruppen [ ... ] wie [ ... ] die Fahrenden» angewendet werden kann[39], doch fehlt in der Botschaft eine Umschreibung dieses Begriffs. Die Diskussionen in den Eidgenössischen Räten im Zusammenhang mit dem IAO-Ü haben aber gerade in diesem Punkt erhebliche Unklarheiten zu Tage gelegt[40]. Eine Prüfung allfälliger besonderer Rechtsansprüche einer bestimmten Bevölkerungsgruppe macht es aber erforderlich, dass für eine solche Gruppe zumindest eine etwas konkretisierte Umschreibung gefunden wird.
2.2.2. Literatur
Die in der Literatur verwendeten Begriffe und insbesondere ihre Abgrenzungen für nicht sesshafte Bevölkerungsgruppen in Europa sind bis heute sehr uneinheitlich und hängen stark vom Publikationszeitpunkt, der Fachrichtung und vom Gegenstand und vom Ziel der Publikation ab. Der Begriff der Fahrenden dürfte vor allem auf die bis nach dem Zweiten Weltkrieg gebräuchliche juristische und polizeiliche Terminologie zurückgehen, welche darunter Personen und Personengruppen verstand, die ein Wandergewerbe ausübten oder keinen festen Wohnsitz nachweisen konnten[41]. Unter diese Bezeichnung sowie unter den häufig als pejoratives Synonym verwendeten Begriff «Zigeuner»[42] fielen sowohl nach ethnischen als auch nach wirtschaftlichen oder kulturellen Gesichtspunkten umschriebene Bevölkerungsgruppen[43]. Andere Begriffe, die in diesem Kontext auftauchen, sind - mit unterschiedlicher Gewichtung - eher an der
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abstammungsmässigen oder geographischen Herkunft, an der Sprache oder der Lebensweise dieser Gruppen orientiert. Noch einmal anderen Gesichtspunkten folgen häufig die sehr differenzierenden Eigenbezeichnungen der von der Literatur unter dem Begriff der Fahrenden zusammengefassten Bevölkerungsgruppen[44].
Als «Roma» werden insbesondere von den Ethnologen und Sprachforschern heute in der Regel diejenigen Bevölkerungsgruppen bezeichnet, welche seit dem fünften Jahrhundert in grösseren zeitlichen Abständen aus dem nordöstlichen Indien in der Folge kriegerischer Ereignisse vertrieben worden oder aus wirtschaftlichen Gründen ausgewandert sind, und die insbesondere zumindest in den Grundzügen an ihrer auf dem Sanskrit und Pakrit beruhenden Sprache «Romani» bzw. dem walachisch geprägten Dialekt «Romanés» festgehalten haben[45]. Nachfahren verwandter Bevölkerungsgruppen, welche ihre ebenfalls auf dem Romani beruhende Sprache stark germanisiert haben, werden häufig als «Sinti» oder «Manusch»[46], andere, welche vor allem spanische Sprachelemente übernommen haben, als «Calé» oder «Gitanos» bezeichnet[47]. Alle diese Gruppen unterteilen sich in zahlreiche Untergruppierungen, welche sich (oft im Anklang an die ursprüngliche Kastenzugehörigkeit in Indien[48]) an beruflichen Haupttätigkeitsfeldern, an der zeitweiligen örtlichen Niederlassung, an sprachlichen Entwicklungen, Sippenzugehörigkeit u. dgl. orientieren[49].
Neben diesen mehr oder weniger ethnisch definierten Bevölkerungsgruppen existierten und existieren in zahlreichen europäischen Staaten autochthone nicht sesshafte Bevölkerungsgruppen, welche weder abstammungsmässig noch kulturell den Roma, Sinti und Calé zugerechnet werden, die aber angesichts zumindest äusserlich vergleichbarer Lebensweise von den Behörden oft den gleichen Regelungen unterstellt wurden oder die infolge ähnlicher Lebensweise und Bedürfnisse engere Beziehungen zu den Roma pflegten und gewisse Rezeptionen sprachlicher und kultureller Art vorgenommen haben[50]. Als «Jenische» bezeichnen sich beispielsweise in der Schweiz, in Deutschland und Österreich lebende Angehörige bzw. Nachfahren von Bevölkerungsgruppen mit ursprünglich nicht sesshafter bzw. teilweise nicht sesshafter Lebensweise, die nicht Romanés sprechen[51], deren Dialekte aber häufig mit Lehnwörtern aus dem Romanes und partiell auch aus dem Jiddischen durchsetzt sind (so genannte jenische Sprachen)[52] .
2.2.3. Fahrende als Minderheit mit einer besonderen Lebensweise
Im vorliegenden Kontext wird - ausgehend vom Zweck des Gutachtens - der Begriff «Fahrende» als Bezeichnung für diejenigen Bevölkerungsgruppen verwendet, welche eine nicht bzw. teilweise nicht sesshafte Lebensweise pflegen, und deren Erwerbsleben und Kultur auf dieser Lebensweise basiert. Als Abgrenzungskriterien ausser Betracht fallen für den Begriff selbst Kriterien der Herkunft, Abstammung und Sprache. An sich können demnach unter den Begriff auch Bevölkerungsgruppen fallen, welche sich als den Sinti und Roma oder anderen Gruppen zugehörig betrachten, sofern sie die vom Begriff umschriebene Lebensweise pflegen.
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Hinsichtlich der Staatsangehörigkeit als Abgrenzungskriterium ist festzuhalten, dass zwar sowohl das Bundesgesetz betreffend die Stiftung «Zukunft für Schweizer Fahrende» als auch die Stiftung selbst von «Schweizer» Fahrenden sprechen und demnach die Staatsangehörigkeit zum Abgrenzungskriterium für ihren Geltungsbereich machen. Für den Begriff der «Fahrenden» selbst kann die Staatsangehörigkeit aber kein Abgrenzungskriterium sein; es wäre sonst ja auch nicht erforderlich gewesen, im Gesetz und in der Stiftungsurkunde dieses Kriterium ausdrücklich einzuführen.
3.1. Grundlagen des internationalen Rechts
3.1.1. Allgemeines
Das internationale Recht kennt eine Vielzahl von Instrumenten, welche sich zu Gunsten unterschiedlichster Menschengruppen (Kinder, Frauen, Angehörige bestimmter «Rassen», «Völker» usw.) gegen Diskriminierungstatbestände wenden. Im vorliegenden Zusammenhang wird lediglich auf Instrumente eingegangen, welche ausdrücklich oder implizit Bevölkerungsminderheiten als Gruppe gegen Diskriminierung schützen wollen oder ein allgemeines Diskriminierungsverbot aussprechen.
3.1.2. Das Diskriminierungsverbot nach dem UNO-Pakt II
Der UNO-Pakt II verankert allgemeine Diskriminierungsverbote in Art. 2 Abs. 1[53] und Art. 26[54] [55].
3.1.3. Das Diskriminierungsverbot der EMRK
Die EMRK auferlegt den Unterzeichnerstaaten in Art. 14[56] im Rahmen des allgemeinen Diskriminierungsverbots auch ein Verbot der Diskriminierung «nationaler Minderheiten». Das Diskriminierungsverbot entfaltet allerdings nach herrschender Auffassung keine selbständige Wirkung, sondern ist immer
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im Kontext mit den von der Konvention garantierten Rechten und Freiheiten anzuwenden (aber ohne dass eine festgestellte Verletzung dieser Rechte Voraussetzung wäre)[57].
3.2. Grundlagen im Landesrecht
3.2.1. Bundesverfassung
Die Bundesverfassung enthält im Rahmen der Bestimmung über die Rechts-gleichheit in Art. 8 Abs. 2[58] ebenfalls ein generelles Diskriminierungsverbot, das noch durch spezifische Bestimmungen der Gleichbehandlung der Geschlechter und eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Massnahmen zu Gunsten der Behinderten ergänzt wird.
Für die vorliegende Problematik, welche für die Umschreibung der Fahrenden vor allem auf deren besondere - nicht sesshafte - Lebensweise abstellt[59], erscheint es von besonderem Interesse, dass der geltende Verfassungswortlaut insbesondere die Diskriminierung wegen «der Lebensform» ausdrücklich verbietet.
3.2.2. Kantonsverfassungen
Eine Mehrzahl der Kantonsverfassungen (KV) enthält im Kontext mit dem Rechtsgleichheitsgebot ebenfalls Diskriminierungsverbote, welche materiell der Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 BV mehr oder weniger entsprechen[60].
3.3. Wirkungen der Diskriminierungsverbote
3.3.1. Verhältnis der verschiedenen Rechtsquellen zueinander
Sowohl den - im Grundsatz unmittelbar durchsetzbaren[61] - Grundrechtsgarantien aus internationalem Vertragsrecht als auch den von den Kantonsverfassungen garantierten Grundrechten kommt materiell an sich nur insoweit selbständige Bedeutung zu, als sie über den von der Bundesverfassung gewährleisteten Schutz hinausgehen[62]. Dies ist im Bereich des Diskriminierungsverbots zwar nicht der Fall[63]. Damit ist aber eine wechselseitige Beeinflussung der Praxis nicht ausgeschlossen. Gerade zum Diskriminierungsverbot dürfte die Auslegung und Anwendung der relativ neuen schweizerischen Verfassungsbestimmung stark von der reichhaltigen Praxis zu Art. 14 EMRK beeinflusst werden[64].
3.3.2. Zum Zweck und zur Durchsetzung von Diskriminierungsverboten
Als Diskriminierung im Rechtssinne wird etwa die «Benachteiligung, die sich sachlich nicht rechtfertigen lässt»[65], «die Knechtung, Erniedrigung Aussonderung [ ... ] einer Personengruppe und die allenfalls damit
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einhergehende Privilegierung einer anderen Gruppe» bezeichnet[66], als «unterschiedliche Behandlung» von Personen, die «sachlich nicht gerechtfertigt ist» und die «keinen legitimen Zweck verfolgt»[67], als «[ ... ] Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung aufgrund insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauungen, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status erstreckt, welche die Beeinträchtigung oder Vereitelung der Anerkennung, der Inanspruchnahme oder der Ausübung der Gesamtheit der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle unter gleichen Bedingungen zur Folge oder zum Ziele haben.»[68]
Hinsichtlich des Wirkungsbereichs von Diskriminierungsverboten wird häufig die insbesondere in Deutschland und den USA vertretene Anknüpfungstheorie diskutiert, welche davon ausgeht, dass gewisse Eigenschaften einer Person (z. B. Geschlecht, Hautfarbe, Abstammung usw.) gar nicht als Ausgangspunkt für die Regelung von Rechten und Pflichten herangezogen werden dürfen[69]. Ein Anknüpfungsverbot mag zwar bei Unterscheidungsmerkmalen
gerechtfertigt sein, die in sich bereits den Kern der Diskriminierung tragen oder die wissenschaftlich umstritten oder kaum nachweisbar sind, so etwa im Bereich der Rassendiskriminierung[70]. Sofern die Anknüpfungstheorie aber auf alle in Frage stehenden Diskriminierungsgründe ausgedehnt wird, könnten folgerichtigerweise auch Förderungsmassnahmen zu Gunsten benachteiligter Personengruppen infolge unzulässiger Anknüpfungsmerkmale über weite Strecken unzulässig sein[71]. Nach der heute wohl herrschenden (aber nicht unumstrittenen) schweizerischen Lehre kann es aber nicht der Sinn eines Diskriminierungsverbotes sein, faktisch bestehende Unterschiede zwischen einzelnen Personen und Personengruppen zu negieren, sondern Massnahmen zu verhindern, welche die bestehenden Unterschiede zu Ungunsten solcher Personen oder Personengruppen anrufen[72]. Förderungsmassnahmen zu Gunsten einer bestimmten Gruppe, die darauf abzielen, bestehende Diskriminierungen abzubauen, sind daher, soweit sie von der bisherigen Situation nicht betroffene oder gar profitierende Bevölkerungsgruppen belasten, nicht als «Gegendiskriminierung», sondern als Schaffung rechtsgleicher Zustände bzw. als Abbau von Privilegien zu verstehen[73].
Zusammenfassend können folgende Merkmale als wesentlich für das Vorliegen einer Diskriminierung gelten:
Es handelt sich um eine Ungleichbehandlung, sei es durch die Rechtsetzung oder die Rechtsanwendung, die
an besonderen Merkmalen einer Gruppe von Menschen anknüpft (Frauen, Hautfarbe usw.);
an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die entweder als
Unterscheidungsgrund per se verpönt sind (vgl. Art. 8 Abs. 2 BV), oder die mit Blick auf die Rechtsfolge als Anknüpfungsgrund für die Unterscheidung ungeeignet sind;
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Für Unterscheidungen bzw. Ungleichbehandlungen, welche an den obenerwähnten besonderen Merkmalen einer Menschengruppe anknüpft, ist eine erhöhte Begründungspflicht anzunehmen. Als besonderes Merkmal des Schutzes vor Diskriminierung erscheint auch, dass die Realisierung in viel höherem Masse als in anderen Grundrechtsbereichen eine Ausdehnung der Massnahmen über den Schutz gegen staatliche Eingriffe hinaus verlangt und eine weitergehende Einflussnahme auf privatrechtliche Verhältnisse bedingt[74]. Der Schutz vor Diskriminierung erscheint daher als eines der wesentlichen Anwendungsgebiete von Art. 35 Abs. 3 BV, welcher die Behörden (einschliesslich des Gesetzgebers) dazu verpflichtet, «die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden» zu lassen[75].
3.3.3. Schutz der Fahrenden vor Diskriminierung
Dass die Angehörigen fahrender Bevölkerungsgruppen in der Schweiz[76] - wie in den übrigen europäischen Staaten[77] - auf eine jahrhundertelange Geschichte schwerster Diskriminierung und oft erschütternder Verfolgung zurückblicken, bedarf hier keiner besonderen Darstellung. Während die schlimmsten Auswüchse in der Schweiz heute wohl als beseitigt gelten können, bestehen Diskriminierungen faktischer bzw. indirekter Art etwa in den Bereichen Raumplanung, Baupolizei und Gewerbepolizei aber nach wie vor[78].
Eine indirekte Diskriminierung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Gleichbehandlung der Geschlechter anzunehmen, «wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre.»[79] Diese Umschreibung ist auch auf Sachverhalte der indirekten Diskriminierung anderer Bevölkerungsgruppen, insbesondere auf die indirekte Diskriminierung der Fahrenden übertragbar[80]. Die Problematik dieses grundrechtlichen Ansatzes liegt offensichtlich vor allem in zwei Punkten: Einerseits entstehen die geltend gemachten Diskriminierungssachverhalte sehr häufig in der vordergründig korrekten Anwendung einer gesetzlichen Regelung, die ihrerseits aber infolge mangelhafter Differenzierung den Kern der indirekten Diskriminierung bereits in sich trägt[81]. Andererseits müssen die von der indirekten Diskriminierung Betroffenen in der Regel ihre Benachteiligung - mit Ausnahme der in der Schweiz nur gegenüber neuen kantonalen Erlassen möglichen abstrakten Normenkontrolle[82] - im Einzelfall nachweisen. Eine solche Anfechtung kann eine vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der angewendeten Normen einschliessen[83], doch entfällt diese bei Bundesgesetzen (z. B. dem hier in Frage stehenden Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung[84]) in Anwendung von Art. 191 BV von vorneherein[85]. Wenig aussichtsreich ist in solchen Fällen die Durchsetzung genereller, auf das Diskriminierungsverbot abgestützter staatlicher Leistungen bzw. Förderungsmassnahmen zur Kompensierung indirekter Diskriminierungen, da solche Leistungen wiederum einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen und die
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Gerichte in der Regel ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers stellen[86]. Es muss daher festgestellt werden, dass ein auf das Diskriminierungsverbot abgestützter Schutz der Fahrenden vor indirekten Diskriminierungen insbesondere durch das geltende Planungs- und Baurecht sowie das Gewerbepolizeirecht primär durch entsprechende gesetzgeberische Massnahmen erfolgen muss. Dies gilt in erhöhtem Masse für entsprechende kompensatorische Leistungen und Förderungsmassnahmen der Öffentlichkeit. Beispiele, wie der Gesetzgeber in Erfüllung seines Verfassungsauftrags indirekten Diskriminierungen begegnen kann, stellen das Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG)[87] sowie der Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen[88] dar.
4.1. Allgemeines
Als spezifischer Minderheitenschutz sind insbesondere Massnahmen zu verstehen, welche einer etwa nach ethnischen, religiösen, kulturellen oder sprachlichen Kriterien bestimmten Bevölkerungsminderheit neben dem individuell ausgelegten Grundrechtsschutz - der nur einen indirekten Minderheitenschutz gewährleistet[89] - auch Anspruch auf Schutz und Förderung der Gruppe als solcher bzw. als besonderer Gemeinschaft, zukommen lässt[90].
4.2. Internationales Recht
4.2.1. UNO-Pakt II
Der UNO-Pakt II ist für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten. seine Schutzbestimmungen finden, soweit sie sich dazu eignen, unmittelbare Anwendung und können gegenüber den Behörden entsprechend angerufen werden[91].
Art. 27 UNO-Pakt II[92] schützt insbesondere das Recht «ethnischer» Minderheiten, als Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen. Von Bedeutung ist Art. 27 UNO-Pakt II insofern, als er - neben seiner Bedeutung für den unmittelbar anrufbaren Individualschutz[93] - deutliche Elemente des Gruppenschutzes aufweist und heute von der herrschenden Lehre materiell auch als Auftrag an die Unterzeichnerstaaten zum Gruppenschutz verstanden wird[94]. Während die - auf die Gruppe bezogene - diesbezügliche Abwehrfunktion der Bestimmung gegen diskriminierende Massnahmen ebenfalls anerkannt ist[95], wird die Ableitung unmittelbarer Leistungs- und Förderungsansprüche, welche über das hinausgehen, was im Rahmen der Rechtsgleichheit verlangt werden kann, in Frage gestellt, da der Gestaltungsspielraum der verpflichteten Staaten für die Gewährung und Umschreibung staatlicher Leistungen durch die Bestimmung nicht eingeschränkt werden sollte[96]. Immerhin geht die neuere Lehre davon aus,
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dass Art. 27 UNO-Pakt II die Unterzeichnerstaaten aber doch zu denjenigen Förderungsmassnahmen verpflichtet, welche zur Identitätserhaltung der geschützten Minderheit erforderlich sind[97].
4.2.2. IAO-Übereinkommen Nr. 169
Das IAO-Ü[98] verlangt von den Unterzeichnerstaaten, dass sie einerseits den indigenen und in Stämmen lebenden Völkern vollständigen Grundrechtsschutz gewähren und sie vor Diskriminierung schützen (Art. 3 IAO-Ü), andererseits, dass sie dafür sorgen, dass diese Völker ihre gesellschaftlichen, institutionellen, kulturellen, religiösen und sprachlichen Eigenarten bewahren können (Art. 4 IAO-Ü). Die Frage, ob die Fahrenden in der Schweiz sich als indigenes Volk im Sinne des IAO-Ü konstituieren könnten, ist einigermassen kontrovers[99]. Die Stossrichtung des Übereinkommens ist zwar primär auf die politischen und wirtschaftlichen Probleme der postkolonialen Vielvölkerstaaten ausgerichtet, doch schliesst das Abkommen es wohl nicht aus, dass sich eine traditionelle kulturelle Minderheit selbst als indigenes Volk konstituiert[100]. Offen bliebe in einem solchen Fall aber immer noch, ob es Massnahmen gibt, welche unmittelbar gestützt auf das IAO-Ü kollektiv verlangt und durchgesetzt werden könnten - die wesentlichen Formulierungen des Übereinkommens enthalten Verpflichtungen für die Unterzeichnerstaaten und dürften kaum als «self-executing» gelten, da sie den Unterzeichnerstaaten viel Ermessensspielraum gewähren[101]. Diese Fragen können hier offen bleiben, denn die Schweiz hat das IAO-Ü bis heute nicht ratifiziert. Zwar wurde die Ratifizierung in verschiedenen parlamentarischen Vorstössen verlangt[102]. Der Bundesrat hat sich bis jetzt einem verbindlichen Auftrag zur Ratifizierung widersetzt. Er hat zwar die grundsätzliche Stossrichtung des IAO-Ü unterstützt, machte aber im wesentlichen geltend, dass es nach seiner Auffassung in der Schweiz zwar faktisch keine indigenen Völker im Sinne des IAO-Ü gebe, dass aber auf Grund des unklaren Geltungsbereichs die Fahrenden in der Schweiz sich einseitig als indigenes Volk erklären könnten und in der Folge grosse Unsicherheiten hinsichtlich allfälliger Rechtsfolgen und Ansprüche entstehen könnten[103].
4.2.3. Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten
Das RüSNM ist für die Schweiz formell am 1. Februar 1999 in Kraft getreten[104]. Obwohl die Publikation in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts erst bevorsteht[105] und die Durchsetzung gegenüber Dritten damit derzeit im Grundsatz noch den Einschränkungen von Art. 10 des Bundesgesetzes vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt (Publikationsgesetz)[106] unterliegt, ist es für die Behörden verbindlich.
Von seiner Konzeption und Stossrichtung her ist das RüSNM primär auf den Schutz ethnischer, sprachlicher und kultureller Bevölkerungsminderheiten ausgerichtet, welche infolge der geschichtlichen Entwicklung (insbesondere in Osteuropa und Südosteuropa) heute einem Staat angehören, dessen
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Bevölkerungsmehrheit eine andere ethnische, sprachliche und kulturelle Identität aufweist[107]. Dass die Bevölkerungsgruppe der Fahrenden[108] aber ebenfalls als «nationale Minderheit» im Sinne des RüSNM und der Auslegenden Erklärung der Schweiz[109] gelten kann, wurde bereits in der Botschaft zu diesem Übereinkommen erwähnt[110]. Es stellt sich nun die Frage, welcher Art die Ansprüche sind, die daraus abgeleitet werden können, und ob und in welchen Verfahren diese Ansprüche von Einzelpersonen oder von Vertretungen im Namen der Gruppe geltend gemacht werden können.
Das RüSNM verpflichtet die Unterzeichnerstaaten einerseits darauf, den Angehörigen nationaler Minderheiten die Grundrechte in vollem Umfang zu gewähren und sie nicht auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einer Minderheit zu diskriminieren[111]. Andererseits verlangt es von den Unterzeichnerstaaten, dass sie gegenüber solchen Minderheiten auf zwangsweise Assimilierungsmassnahmen verzichten und statt dessen Massnahmen zur Förderung der kulturellen Identität der Minderheiten treffen[112]. Hinsichtlich der Rechte, die den nationalen Minderheiten und ihren Angehörigen aus dem RüSNM erwachsen, hält Art. 3 Abs. 4 RüSNM fest, dass «Angehörige nationaler Minderheiten [ ... ] die Rechte und Freiheiten, die sich aus den in diesem Rahmenübereinkommen niedergelegten Grundsätzen ergeben, einzeln sowie in Gemeinschaft mit anderen ausüben und geniessen» können sollen. Daraus kann zwar abgeleitet werden, dass das RüSNM auch die gemeinsame Wahrnehmung von Individualrechten im Hinblick auf die Zugehörigkeit zu einer Minderheit sichern will, nicht aber, dass sie für den Schutz der nationalen Minderheiten eigentliche gruppenspezifische Kollektivrechte voraussetzt oder verlangt[113]. Dies ergibt sich auch daraus, dass das RüSNM den Schutz der nationalen Minderheit als solcher nur in seinem Art. 1 erwähnt, während alle folgenden Bestimmungen immer auf die Rechte der Personen Bezug nehmen, die einer nationalen Minderheit angehören. Immerhin wird in der Literatur das vom RüSNM gewährleistete Recht auf Existenz und kulturelle Identität der Minderheiten als Ansatz zu einem Kollektivrecht für Minderheiten als solche angesehen, ungeachtet dessen, ob nur die Individuen oder die Gruppe als solche die Rechte geltend machen kann[114].
Das RüSNM versteht sich ausschliesslich als Verpflichtung für die Unterzeichnerstaaten. Seine Bestimmungen sind nicht als «self-executing» konzipiert, sondern bedürfen der Umsetzung durch die Unterzeichnerstaaten[115] - es ist allerdings nicht völlig ausgeschlossen, dass in Staaten wie der Schweiz, welche bei der Umsetzung des internationalen Rechts der sogenannten monistischen Tradition verpflichtet sind und dafür geeignete Vertragsbestimmungen unmittelbar anwenden, die eine oder andere grundrechtlich motivierte Bestimmung des RüSNM unmittelbare Wirkung entfalten kann[116]. Die Umsetzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die Unterzeichnerstaaten soll von den in Art. 24 ff. RüSNM beauftragten Institutionen des Europarats überwacht werden. Dies kann damit erklärt werden, dass der grundrechtliche Teil im wesentlichen eine Bekräftigung der Grundsätze der EMRK darstellt, welche ihrerseits «self-executing» ist, während die vorgesehenen Förderungsmassnahmen sehr stark von den konkreten Umständen abhängen und aufgrund des damit verbundenen sehr grossen
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Ermessensspielraums der zuständigen Behörden kaum justiziabel sind. Es muss daher angenommen werden, dass das RüSNM den Fahrenden in der Schweiz keine unmittelbar einklagbaren Ansprüche verschafft.
4.3. Bundesrecht
4.3.1. Allgemeines
Im Geltungsbereich des Bundesrechts finden sich weder auf der Ebene der Verfassung noch auf der Ebene des Gesetzes Hinweise dafür, dass den Fahrenden als kultureller Minderheit unmittelbar einklagbare Rechtsansprüche auf staatliche Leistungen oder Massnahmen zur Erhaltung und Förderung ihrer besonderen Lebensweise zustehen. Insbesondere verleiht der Grundrechtskatalog der Bundesverfassung (Art. 7 ff. BV) im Grundsatz nach der heute herrschenden Praxis keine solchen unmittelbaren Leistungsansprüche[117]. Ausnahmen stellen eigentliche verfassungsmässige Sozialrechte dar, wie etwa das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV), das Recht auf unentgeltlichen Rechtsbeistand (Art. 29 Abs. 3 BV) oder das Recht auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (Art. 19 BV), welche gegebenenfalls einen unmittelbar einklagbaren Mindestbedarf verschaffen[118]. In anderen Bereichen, in denen die BV die grundsätzliche Notwendigkeit von Ansprüchen zur Umsetzung von Grundrechten anerkennt, in denen aber der Ermessensspielraum zur Festlegung von Leistungen von der Natur der Sache her gross ist, gibt sie einen entsprechenden Gesetzgebungsauftrag (vgl. Art. 8 Abs. 3 - Gleichstellung der Geschlechter -, sowie Art. 8 Abs. 4 BV - Verhinderung der Benachteiligung von Behinderten).
Indirekte Diskriminierungen der Fahrenden etwa im Bereich der Raumplanung und Baupolizei, im Bereich der Gewerbepolizei sowie der Schulpflicht basieren in der Regel auf einer - im Hinblick auf die besondere Lebensweise der Fahrenden - inadäquaten formellgesetzlichen Regelung. Diese kann nur in seltenen Ausnahmefällen mittels Geltendmachung von Ansprüchen durchbrochen werden, die sich auf höherstufiges Recht berufen. Der Weg zur Beseitigung solcher indirekter Diskriminierungen führt daher über die Gesetzgebung. Beispiele dafür sind etwa das Gleichstellungsgesetz[119] und der Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen[120]. Sofern nun bei der vorliegenden Problematik der nicht sesshaften Lebensweise der Fahrenden eine solche Regelung Sinn machen soll, kann sie insbesondere im Bereich der Raumplanung und Baupolizei sowie der Gewerbepolizei nur gesamtschweizerisch, d. h. auf der Ebene des Bundes erfolgen. Da der Bund für seine Gesetzgebungstätigkeit eine klare Verfassungsgrundlage benötigt[121] und der Grundrechtskatalog der Bundesverfassung diese nicht ersetzen kann[122], stellt sich die Frage, ob der Bund in den erwähnten Bereichen eine hinreichende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Die Studienkommission des EJPD ist 1983 mehr oder weniger implizit davon ausgegangen, dass in den wesentlichen Punkten für allfällige Massnahmen legislatorischer oder vollzugsrechtlicher Art die Kantone zuständig seien[123]. Angesichts der in der Zwischenzeit erfolgten verfassungsrechtlichen
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Entwicklung sowohl im Bereich der Grundrechte als auch im Bereich der Kompetenzverteilung müssen zumindest die Fragen der Zuständigkeit für allfällige legislatorische Massnahmen neu überprüft werden.
4.3.2. Raumplanungsrecht
Nach Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der Raumplanung fest. Nach dem heute herrschenden Verständnis der Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung ist der Bund befugt, eine Materie in ihren Grundzügen zu regeln, und zwar sowohl durch gesetzgeberische Anweisungen an die Kantone als auch durch - für Private unmittelbar verbindliche - Regelung einzelner Sachverhalte. Die detaillierte Gesamtregelung der Materie bleibt aber den Kantonen vorbehalten[124]. Es wäre im Hinblick auf eine Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbotes durchaus denkbar, dass der Bund im Rahmen seiner Grundsatzkompetenz im Bereich der Raumplanung die Kantone zu adäquaten planerischen Massnahmen verpflichtet und auch die eine oder andere unmittelbar verpflichtende Schutzbestimmung in das Raumplanungsgesetz einfügt.
4.3.3. Gewerbepolizei
Art. 95 Abs. 1 BV ermächtigt den Bund zur Gesetzgebung über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und nach Art. 95 Abs. 2 BV sorgt er für einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum. Er hat somit die Kompetenz, gesetzliche Bestimmungen gegen eine indirekte Diskriminierung einer nicht ortsgebundenen Erwerbstätigkeit zu erlassen[125].
4.3.4. Schulwesen
Art. 62 Abs. 1 BV weist die Gesetzgebung über das Schulwesen klar den Kantonen zu. Die Vorgaben des Bundes sind in Art. 19 BV (in Form eines Grundrechtsanspruchs) sowie in Art. 62 Abs. 2 BV[126] (als Auftrag an die Kantone) abschliessend aufgelistet. Folgt man den allgemeinen Grundsätzen über die Zuständigkeit zur Rechtsetzung und die Rechtsetzungsdelegation, wäre es möglich, dass der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung zu diesen Vorgaben Ausführungsrecht setzen kann. Obwohl die Bundesbehörden eine Kompetenz des Bundes zur Ausführungsrechtsetzung seit jeher bejaht haben, ist sie im Schulbereich allerdings nicht unumstritten[127]. Folgt man der in der Botschaft zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen vertretenen Auffassung des Bundesrats[128], wäre es denkbar, in diesem Kontext Bestimmungen darüber zu erlassen, welche
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Mindestvorkehrungen zu treffen sind, damit auch für die Kinder von Fahrenden unter Rücksichtnahme auf die nicht sesshafte Lebensweise ein ausreichender Grundschulunterricht zur Verfügung steht.
4.4. Rechtsvergleichung
Für das nationale Recht der europäischen Staaten kann im Wesentlichen auf das Gutachten des Instituts für Rechtsvergleichung verwiesen werden. Es ist festzustellen, dass im europäischen Rechtsraum einige Staaten im Rahmen ihrer Auslegenden Erklärungen zum RüSNM zwar ausdrücklich bestimmte Minderheiten nach sprachlichen oder ethnischen Kriterien (z. B. Sinti und Roma) anerkennen[129]. Die Fahrenden als kulturelle Minderheit werden jedoch nirgends ausdrücklich erwähnt bzw. anerkannt. Es ist ferner festzustellen, dass kein Staat aus dem RüSNM für die Fahrenden unmittelbar einklagbare Rechtsansprüche auf staatliche Leistungen und Massnahmen zur Förderung ihrer besonderen Lebensweise ableitet; es konnten auch keine Beispiele dafür gefunden werden, dass europäische Staaten aus den nationalen Gundrechtsinstrumentarien zum Schutze bzw. zur Erhaltung und Förderung nationaler Minderheiten unmittelbar einklagbare Rechtsansprüche auf staatliche Leistungen und Förderungsmassnahmen ableiten[130]. Dagegen gibt es einige Beispiele - etwa im Bereich der Raumplanung - dafür, dass Nichtsesshaften auf dem Wege der Gesetzgebung Ansprüche oder Unterstützungsmassnahmen im Bereich der Standplätze oder der Ausbildung verschafft werden[131].
Die Fahrenden als Bevölkerungsgruppe mit schweizerischer Staatsangehörigkeit und einer wirtschaftlich und kulturell auf Nichtsesshaftigkeit ausgerichteten Lebensweise gelten als geschützte nationale Minderheit. Dass die geltende Rechtsordnung gegenüber den Fahrenden als nationaler Minderheit zumindest indirekte Diskriminierungen etwa im Bereich der Raumplanung und Baupolizei, im Bereiche der Gewerbepolizei sowie der Schulpflicht enthält, kann als erwiesen gelten. Ein Abbau dieser indirekten Diskriminierungen sowie allfällige staatliche Kompensations- und Förderungsleistungen wären auf dem Wege der Gesetzgebung anzustreben. Dafür bestünden insbesondere im Bereich der Raumplanung und der Gewerbepolizei hinreichende Verfassungsgrundlagen für eine Bundesregelung. Es ist auch nicht auszuschliessen, dass die verfassungsmässigen Minimalanforderungen im Bereich des Grundschulunterrichts im vorliegenden Kontext gewisse Vorgaben des Bundes auf gesetzlicher Ebene ermöglichen.
Da das Recht der europäischen Staaten für solche Regelungen materiell kaum direkt übertragbare Muster anbietet, hätte sich eine solche Regelung wohl vorweg an
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entsprechenden Massnahmen im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter und der Behinderten zu orientieren.
[1] Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung, Rechtsvergleichende Abklärung über die verfassungsrechtliche Stellung der Fahrenden im europäischen Rechtsraum - Avis 01-124, 31.01.02, Lausanne 2002 (Gutachten SIR).
[2] So etwa Werner Kägi, Minderheiten im demokratischen Staat, in: Alfred Cattani/Alfred A. Häsler (Hrsg.), Minderheiten in der Schweiz, Zürich 1984, S. 10; vgl. auch Giorgio Malinverni, La Suisse et la protection des minorités (art. 27 Pacte II), in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Novak, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Aufl., Basel und Frankfurt a.M., 1997, S. 235 ff., sowie Renate Oxenknecht, Der Schutz ethnischer, religiöser und sprachlicher Minderheiten in Art. 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966, Diss. Freiburg i.Br., Frankfurt a.M. usw., 1988, S. 89/90.
[3] Vgl. etwa Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 238 f .; Isabelle Schulte-Tenckhoff, Minorités en droit international, in: Alain Fenet/Geneviève Koubi/Isabelle Schulte-Tenckhoff, Le droit et les minorités, 2. Aufl., Bruxelles 2000, S. 18 f. und dortige Hinweise; Giorgio Malinverni, La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, in: Revue suisse de droit international et de droit européen 5/1995, S. 534 und dortige Hinweise; vgl. auch Kägi (Fussnote 2), S. 11 ff.
[4] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 239; Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 19; zu den besonderen Problemen im Zusammenhang mit so genannten autochthonen bzw. indigenen Minderheiten vgl. S. 24 ff.
[5] Zu den bisherigen Versuchen der Begriffsumschreibung und den Gründen für ihre Ablehnung vgl. Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 236 f .; Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 20 ff .; Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 533 ff .; Charlotte Schoder, Vom Minderheitenschutz zum Schutz verwundbarer Gruppen, Zürcher Diss., Zürich 1999, S. 38 ff .; Geoff Gilbert, The Council of Europe and Minority Rights, in: Human Rights Quarterly, 18/ 1996, S. 161 ff .; Oxenknecht (Fussnote 2), S. 91 ff.
[6] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 235 f .; Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 22 und dortige Hinweise; eine Liste der internationalen Instrumente, welche sich in Einzelbereichen oder generell dem Schutz von Minderheiten widmen, findet sich bei Alain Fenet, Textes internationaux, in: Fenet/Koubi/Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 487 ff .; zur Geschichte des internationalen Minderheitenschutzes vgl. auch Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 522 ff. und dortige Hinweise; Schoder (Fussnote 5),16 ff .; Oxenknecht (Fussnote 2), S. 6 ff. und Kay Hailbronner, Der Schutz der Minderheiten im Völkerrecht, in: Festschrift für Dietrich Schindler zum 65. Geburtstag, Basel 1989, S. 75 ff.
[7] SR 0.103.2.
[8] Die Bestimmung lautet: «In Staaten mit ethnischen, religiösen, oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.»
[9] Vgl. Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 235 ff .; Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 53 ff .; Oxenknecht (Fussnote 2), S. 93; Hailbronner (Fussnote 6), S. 83 ff .; Christian Tomuschat, Protection of
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Minorities under Art. 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights, in: Völkerrecht als Rechtsordnung - Internationale Gerichtsbarkeit - Menschenrechte, Festschrift für Hermann Mosler, Berlin usw. 1983, S. 955 ff. [10] Oxenknecht (Fussnote 2), S. 109 f.
[11] Oxenknecht (Fussnote 2), S. 110 f. und dortige Hinweise; Tomuschat (Fussnote 9), S. 955 ff f.
[12] Vgl. auch Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 244.
[13] Zur Entstehung des Begriffs und seinem Verhältnis zum Begriff der «ethnischen» Minderheit vgl. insbesondere Oxenknecht (Fussnote 2), S. 112 f. und dortige Hinweise.
[14] Deutsche Übersetzung des Abkommenstextes vgl. BBl 1991 III 907 ff.; Originaltext vgl. FF 1991 III 934 ff.
[15] Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 29 ff. und 73 ff.
[16] SR 0.101.
[17] Die Bestimmung lautet: «Art. 14 Diskriminierungsverbot Der Genuss der in dieser Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten ist ohne Diskriminierung insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status zu gewährleisten.»
[18] Vgl. etwa Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 323 ff .; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK), 2.Aufl., Zürich 1999, Rz. 659 ff .; Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl
a.Rh./Strassburg/Arlington 1996, S. 454 ff.
[19] Vgl. Alain Fenet, Le droit européen des minorités, in: Fenet/Koubi/Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3), S. 139 f. und dortige Hinweise.
[20] Entscheid 7823/74, DR 11, 221.
[21] Fenet, Le droit européen des minorités (Fussnote 3), S. 139.
[22] Wird in SR 0.441.1 erscheinen; deutsche Übersetzung, vgl. BBl 1998 1326; Originaltext in FF 1998 1062.
[23] Zu den Gründen für diesen Verzicht vgl. etwa Erläuternder Bericht zum Rahmenübereinkommen zum Schutz Nationaler Minderheiten, Übersetzung des deutschen Bundesjustizministeriums, Dokumentation: Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten, Einführung von Heinrich Klebes, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 22/1995, S. 263 und S. 272, Ziff. 11 und 12; Philippe Boillat, Quelques observations sur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, in: AJP/PJA 10/1995, S. 1284 ff .; Gilbert (Fussnote 5), S. 174 ff.
[24] Boillat (Fussnote 23), S. 1285 .; Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 533 ff .; Gilbert (Fussnote 5), S. 177; Hanspeter Mock, Une Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, in: Annuaire de la Nouvelle société helvétique 1996/97, S. 191 f.
[25] Vgl. die Liste im Anhang zum RüSNM zur Zulässigkeit und zum Stellenwert dieser Erklärungen; vgl. Jochen A. Frowein/Roland Bank, The Effect of Member States Declarations Defining «National Minorities» upon Signature or Ratification of the Council of Europe's Framework Convention, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 59/1999, S. 649 ff.
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[26] Vgl. die Erklärungen Österreichs, Dänemarks, Deutschlands, Sloweniens, Schwedens und Mazedoniens; Wortlaut im Anhang des RüSNM.
[27] Vgl. die Erklärungen Estlands, Polens, Russlands und der Schweiz; Wortlaut im Anhang des RüSNM.
[28] Vgl. die Erklärungen Aserbaidschans, Belgiens, Bulgariens, Liechtensteins, Luxemburgs und Maltas; Wortlaut im Anhang des RüSNM.
[29] Vgl. auch Erster Bericht der Schweiz zur Umsetzung des
Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (Bericht RüSNM), hgg. von der Direktion für Völkerrecht des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Bern 2001, Nr. 97 ff.
[30] SR 101.
[31] Vgl. Bericht RüSNM (Fussnote 29), Nr. 100.
[32] Vgl. Frowein/Bank (Fussnote 25), S. 669 ff .; Gilbert (Fussnote 5), S. 165 f .; zur ebenfalls nicht unumstrittenen Ausdehnung des Minderheitenschutzes nach Art. 27 UNO-Pakt II auf Nicht-Staatsangehörige vgl. Malinverni,
Protection des minorités (Fussnote 2), S. 236 ff. sowie Fussnote 93 hinten.
[33] Vgl. etwa Gutachten SIR (Fussnote 1), S. 4 f., 6 ff .; 14, 15 ff., 29 ff., 36 ff.
[34] BBl 1991 IV 463.
[35] BBl 1991 IV 473.
[36] SR 449.1.
[37] Wortlaut des Entwurfs vgl. BBl 1991 IV 470.
[38] BBl 1998 1293.
[39] BBl 1998 1310.
[40] Vgl. AB 2001 N 509 ff. und S 889 ff.
[41] Vgl. etwa Walter Leimgruber/Thomas Meier/Roger Sablonier, Das Hilfswerk für die Kinder der Landstrasse, Bundesarchiv Dossier 9, Bern 1998, S. 20 ff .; Maria-Luisa Zürcher-Berther, Fahrende unter Sesshaften, hgg. vom Bundesamt für Kultur, Basel 1988, S. 15; Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende (Hrsg.), Fahrende und Raumplanung, St. Gallen 2001, S. 2 f.
[42] Zum Begriff «Zigeuner» vgl. Rüdiger Vossen, (Hrsg.), Zigeuner: Roma, Sinti, Gitanos, Gypsies zwischen Verfolgung und Romantisierung, Frankfurt a.M. usw. 1982, S. 20 ff .; zum Begriff «Tsigane» vgl. Jean-Pierre Liégeois, Roma, Tsiganes, Voyageurs, Strasbourg, Conseil de l'Europe 1994, S. 36 ff. und 183 ff .; zum Begriff «Gypsy» vgl. Angus Fraser, The Gypsies, Oxford UK und Cambridge USA, 1992; S. 2 ff .; zur Verwendung des Begriffs durch schweizerische Behörden vgl. etwa Franz Egger, Der Bundesstaat und die fremden Zigeuner in der Zeit von 1848 bis 1914, in: Studien und Quellen, Zeitschrift des schweizerischen Bundesarchivs, 8/1982, S. 59 ff .; Thomas Huonker/Regula Ludi, Roma, Sinti und Jenische - Schweizerische Zigeunerpolitik zur Zeit des Nationalsozialismus, Veröffentlichungen der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz - Zweiter Weltkrieg, Bd. 23, Zürich 2001,S. 13 ff.
[43] Zur Geschichte und Kultur dieser Völker vgl. insbesondere François de Vaux de Foletier, Mille ans d'histoire des tsiganes, Paris 1971; Fraser (Fussnote 42); Vossen (Fussnote 42); Liégeois (Fussnote 42); Rajko Djuric/Jörg Becken/A. Bertolt Bengsch, Ohne Heim - Ohne Grab. Die Geschichte der Roma und Sinti, Berlin 1996; zu ihrem Rechtsverständnis vgl. Walter O. Weyrauch, Romaniya: An Introduction to Gypsy Law, sowie Thomas Acton/Susan Caffrey/Gary Mundy, Theorizing Gypsy Law, in: The American Journal of Comparative Law, Bd. XLV/1997, S. 225 ff. und 237 ff.
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[44] Zum Begriff und den methodischen Problemen der gängigen Terminologien vgl. auch etwa Huonker/Ludi (Fussnote 42), S. 13 ff.
[45] Vossen (Fussnote 42), S. 136 ff .; de Vaux de Foletier (Fussnote 43),
S. 15; Liégeois (Fussnote 42), S. 43 ff .; Fraser (Fussnote 42), S. 10 ff., Djuric (Fussnote 43), S. 34 ff.
[46] Vossen (Fussnote 42), S. 138; Liégeois (Fussnote 42), S. 46 .; Djuric (Fussnote 43), S. 196, 212, 226.
[47] Vossen (Fussnote 42), S. 138; Liégeois (Fussnote 42), S. 45; Djuric (Fussnote 43), S. 233 ff.
[48] Djuric (Fussnote 43), S. 35 f.
[49] Vgl. Vossen (Fussnote 42), S. 204 ff., 213 ff., 216 ff .; Liégeois (Fussnote 42),
S. 61 ff .; Djuric (Fussnote 43), etwa S. 106 ff., 128 f., 146, 183 ff., 234.
[50] Vgl. dazu etwa Fraser (Fussnote 42), S. 296 f. und dortige Hinweise; Michael H. Faber, in: Vossen (Fussnote 42), S. 192 ff .; Liégeois (Fussnote 42), S. 48; Djuric (Fussnote 43), S. 203.
[51] Sergius Golowin, Fahrendes Volk in der Schweiz, in: Cattani/Häsler (Fussnote 2), S. 59 ff. und dortige Hinweise; Huonker/Ludi (Fussnote 42),
S. 13 ff .; Studienkommission des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD), Bericht «Fahrendes Volk in der Schweiz - Lage, Probleme, Empfehlungen», Bern 1983, S. 9 ff.
[52] Faber (Fussnote 50), S. 193; Liégeois (Fussnote 42), S. 48; Fraser (Fussnote 42), S. 296; Uwe Sauerwein, Jenische - Wenn fremde Worte Schutz bieten, in: Berliner Morgenpost vom 2. Februar 2001; zu einem etwas abweichenden, eher ethnisch geprägten Verständnis des Begriffs vgl. Ian Hancock, A Glossary of Romani Terms, in: The American Journal of Comparative Law, Bd. XLV/1997, S. 334; zu den Unsicherheiten der Terminologie vgl. auch Golowin (Fussnote 51), S. 60 f., sowie die Fragestellung des Staatsekretariats für Wirtschaft an den Generaldirektor der IAO, zitiert in: Bureau International du Travail, Conseil d'administration, Dix-huitième question à l'ordre du jour, Rapport du Directeur général, GB 20/18 mars 2001 (IAO, Rapport du Directeur général), Ziff. 9.
[53] Die Bestimmung lautet: «Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.»
[54] Die Bestimmung lautet: «Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich und haben ohne Diskriminierung Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz. In dieser Hinsicht hat das Gesetz jede Diskriminierung zu verbieten und allen Menschen gegen jede Diskriminierung, wie insbesondere wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status, gleichen und wirksamen Schutz zu gewährleisten.»
[55] Vgl. dazu etwa Giorgio Malinverni, Les Pactes et la protection des droits de l'homme dans le cadre européen, in: Kälin/Malinverni/Novak (Fussnote 2), S. 51 f .; zum Verhältnis dieser allgemeinen Diskriminierungsverbote zum spezifischen Minderheitenschutz vgl. insbesondere Schoder (Fussnote 5), S. 162 ff.
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[56] Für den Wortlaut vgl. vorne Fussnote 17.
[57] Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 319/320; Villiger (Fussnote 18), Rz. 662 ff.
[58] Die Bestimmung lautet: «1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.»
[59] Vgl. Ziff. 2.2.3. vorne.
[60] Vgl. etwa Art. 10 Abs. 1 KV BE; Art. 11 Abs. 2 KV UR; Art. 2 Abs. 2 OW; Art. 4 Abs. 2 GL; Art. 9 KV FR; § 7 Abs. 2 KV BL; Art. 5 Abs. 2 KV AR; § 10 Abs. 2 KV AG; Art. 7 Abs. 1 KV TI; Art. 2 Abs. 2 KV VD; Art. 3a Abs. 2 KV VS; Art. 5 Abs. 1 KV NE; Art. 6 KV JU.
[61] Vgl. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 69, 91, 95 und 98;
Giorgio Malinverni, Les Pactes dans l'ordre juridique interne, in: Kälin/Malinverni/Novak (Fussnote 2), S. 72 und 81; Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 45 und dortige Hinweise.
[62] Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 45 und dortige Hinweise; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 11; Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. II, Rz. 82 f .; vgl. auch BGE 127 I 6, E. 5c-e.
[63] Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. II, Rz. 1035 ff.
[64] Zur wechselseitigen Durchdringung der Praxis im Allgemeinen
vgl. insbesondere Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 43 ff .; zu den Auswirkungen von Art. 14 EMRK auf die schweizerische Praxis Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 323 ff.
[65] BGE 124 II 424 f. und 530 f .; vgl. auch Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in: Verfassungsrecht der Schweiz, hgg. von Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Zürich 2001, § 41, Rz. 23 ff.
[66] Müller (Fussnote 62), S. 411.
[67] Haefliger/Schürmann (Fussnote 18), S. 323.
[68] Comité des droits de l'homme de l'ONU, Observation générale se rapportant au pacte II, nº 18 (37) 1989, Ch. 7, Übersetzung, in:
Kälin/Malinverni/Novak (Fussnote 2), S. 401.
[69] Müller (Fussnote 62), S. 412 ff.
[70] Weber-Dürler (Fussnote 65), Rz. 26.
[71] Müller (Fussnote 62), S. 413.
[72] Vgl. etwa Müller (Fussnote 62), 414 ff. und dortige Hinweise; Weber-Dürler (Fussnote 65), Rz. 25 ff .; sowie Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. II, Rz. 1056.
[73] Zur Begründung von Förderungsmassnahmen vgl. etwa Botschaft zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, BBl 2001, 1735 und 1817.
22
[74] Vgl. etwa Martin Philipp Wyss, Gesetzgeberische Massnahmen zum Abbau von Diskriminierungen. Handlungsbedarf und Modelle für die Schweiz, in: Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, hgg. von Walter Kälin,
Basel/Genf/München 1999, S. 117 ff .; Zürcher-Berther (Fussnote 41), S. 17, 25 f., 28 ff., 32 ff., 47 ff.
[75] Vgl. etwa Müller (Fussnote 62), S. 453 ff .; Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. II, Rz. 124.
[76] Vgl. etwa die Darstellungen bei Egger (Fussnote 42), S. 52 ff .;
Leimgruber/Meier/Sablonier (Fussnote 41) S. 19 ff .; Golowin (Fussnote 51), S. 62 ff .; Zürcher-Berther (Fussnote 41), S. 17 ff.
[77] Vgl. dazu insbesondere de Vaux de Foletier (Fussnote 43), S. 76 ff .; Fraser (Fussnote 42), S. 85 ff., 130 ff., 248 ff .; Vossen (Fussnote 42), S. 44 ff., 64 ff., 90 ff .; Liégeois (Fussnote 42), S. 123 ff., 183 ff .; Djuric (Fussnote 43), z. B. S. 266 ff.
[78] Vgl. etwa Urs Glaus, Fahrende in der Schweiz, Gefangen zwischen direkter und indirekter Diskriminierung, in: Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung (Fussnote 74), S. 142 ff .; Andreas Rieder, Indirekte
Diskriminierung - das Beispiel der Fahrenden, in: Das Verbot
ethnisch-kultureller Diskriminierung (Fussnote 74), S. 167 ff .; vgl. auch Studienkommission des EJPD (Fussnote 51), S. 15 ff.
[79] BGE 124 II 425 und dortige Hinweise; vgl. auch Müller (Fussnote 62), S. 443 ff. und Weber-Dürler (Fussnote 65), Rz. 34.
[80] Rieder (Fussnote 78), S. 161 und 167 ff.
[81] Vgl. etwa die Beispiele bei Rieder (Fussnote 78), S. 167 ff.
[82] Vgl. etwa René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel und Frankfurt
a.M., 1996, Rz. 1715 ff. und dortige Hinweise.
[83] Rhinow/Koller/Kiss (Fussnote 82), Rz. 1686 ff. und 1718.
[84] RPG, SR 700.
[85] Rhinow/Koller/Kiss (Fussnote 82), Rz. 1679 ff.
[86] Walter Kälin, Das Verfahren der Staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 174; Rhinow/Koller/Kiss (Fussnote 82), Rz. 1812 ff .; Müller (Fussnote 62), S. 452.
[87] SR 151.1.
[88] BBl 2001 1840.
[89] Fenet, Le droit européen des minorités (Fussnote 3), S. 134 ff.
[90] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 239 ff .; Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 536 ff .; Schulte-Tenckhoff (Fussnote 3),
S. 58 ff .; Hailbronner (Fussnote 6), S. 82 ff.
[91] Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61) Bd. II, Rz. 96 ff. und dortige Hinweise.
[92] Wortlaut vgl. Fussnote 8 vorne.
[93] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 240; Schoder (Fussnote 5), S. 171 .; nach dem Comité des droits de l'homme de l'ONU soll der unmittelbar anrufbare Individualschutz der Angehörigen einer Minderheit und die Pflicht der Unterzeichnerstaaten zu allfälligen Schutzmassnahmen im Übrigen nicht von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen abhängig sein, sondern allen Angehörigen einer Minderheit zukommen, die sich als solche im Hoheitsbereich der Unterzeichnerstaaten befinden, vgl. Comité des droits de l'homme de l'ONU (Fussnote 68), nº 1 [13] (1981), Chiff. 7 sowie nº 23 [50] (1994), Chiff. 5.1, S. 345 und 404.
23
[94] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 239 ff .; Schoder (Fussnote 5), S. 163 ff. und 175 f .; Oxenknecht (Fussnote 2), S. 136 ff.
[95] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 239 ff .; Schoder (Fussnote 5), S. 162 und 175 f .; Oxenknecht (Fussnote 2), S. 136.
[96] Oxenknecht (Fussnote 2), S. 139.
[97] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 241 f .; Schoder (Fussnote 5), S. 163 ff. und 175 f.
[98] Vgl. Ziff. 2.1.3. vorne.
[99] Vgl. etwa AB 2001 N 513 f. (Votum Galli).
[100] So hat der Generaldirektor der IAO im Rahmen seiner Berichterstattung 2001 auf eine Anfrage des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) festgehalten, dass die Fahrenden als indigenes Volk im Sinne des IAO-Ü zu gelten hätten, «s'ils satisfont aux critères objectifs prévus au paragraphe 1 a) de l'article 1 de la convention et s'ils remplissent le critère fondamental du sentiment d'appartenance à un peuple tribal.» (IAO, Rapport du Directeur général [Fussnote 52], Ziff. 19).
[101] Vgl. IAO, Rapport du Directeur général (Fussnote 52), Ziff. 26-28. [102] 99.3433 Motion Gysin (N), IAO-Konvention Nr. 169 zum Schutze indigener Völker (Ureinwohner), vom Nationalrat als Postulat überwiesen am 24. März 2000 (AB 2000 N 449/Beilagen 99.3433, 315 ff.); 00.3604 Motion APK-N,
Ratifizierung der IAO Konvention Nr. 169 durch die Schweiz, vom Ständerat abgelehnt am 5. Dezember 2001 (AB 2001 N 509 ff./Beilagen 00.3604 159 ff., S 889 ff., Beilagen 00.3604 16 ff.).
[103] AB 2000 N Beilagen 00.3604 316 ff .; AB 2001 N Beilagen 00.3604 159 ff. [104] Gemäss der am 21. Oktober 1998 gestützt auf die Beschlüsse
des Ständerates (16. Juni 1998; AB 1998 S 637) und des Nationalrates (21. September 1998, AB 1998 N 1685) eingereichten Ratifizierungserklärung. [105] Für September 2002 vorgesehen; vgl. Fussnote 22.
[106] SR 170.512. Die Bestimmung lautet: «Art. 10 Wirkungen für den Einzelnen 1 Erlasse, völkerrechtliche Verträge und internationale Beschlüsse verpflichten den Einzelnen nur, sofern sie nach diesem Gesetz bekanntgemacht worden sind. Diese Bestimmung gilt auch für Verträge und Erlasse des interkantonalen Rechts, wenn ihr Inkrafttreten von der Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung abhängig ist. Vorbehalten bleibt Artikel 5. 2 Wird ein Erlass auf anderem Wege als durch Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bekanntgemacht, bleibt dem Betroffenen der Nachweis offen, dass er den Erlass nicht kannte und ihn trotz pflichtgemässer Sorgfalt nicht kennen konnte.»
[107] Vgl. etwa Klebes, Einführung (Fussnote 23), S. 262 f .; Gilbert (Fussnote 5), S. 162; Boillat (Fussnote 23), S. 1284.
[108] Vgl. Ziff. 2.2.3. vorne.
[109] Vgl. Ziff. 2.1.5. vorne.
[110] Vgl. Ziff. 2.2.1. vorne.
[111] Insbesondere Art. 4 RüSNM; vgl. Boillat (Fussnote 23), S. 1287 f .; Gilbert (Fussnote 5), S. 180 ff .; Paul Tavernier, A propos de la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, in: Revue générale de droit international public, 99/1995, S. 397.
[112] Insbesondere Art. 5 RüSNM; vgl. Boillat (Fussnote 23), S. 1288; Gilbert (Fussnote 5), S. 182 f .; Tavernier (Fussnote 111), S. 398.
24
[113] Erläuternder Bericht (Fussnote 23), Ziff. 13, S. 272 sowie Ziff. 37, S. 274; Boillat (Fussnote 23), S. 1285; Mock (Fussnote 24), S. 191 f .; Gilbert (Fussnote 5),S. 178; Tavernier (Fussnote 111), S. 397.
[114] Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 536 f. und 542; Fenet (Fussnote 3), S. 289 ff.
[115] Malinverni, Convention-cadre (Fussnote 3), S. 531; Gilbert (Fussnote 5), S. 188; Tavernier (Fussnote 111), S. 397 f .; Mock (Fussnote 24), S. 192.
[116] Boillat (Fussnote 23), S. 1286 f.
[117] Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61) Bd. II, Rz. 1484 ff .; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 214.
[118] Müller (Fussnote 62), S. 168 ff. und dortige Hinweise;
Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61) Bd. II, Rz. 1499 ff.
[119] Vgl. Fussnote 87.
[120] BBl 2002 1817.
[121] Vgl. etwa Häfelin/Haller, Rz. 1052 ff. (Fussnote 117);
Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. I, Rz. 945 ff.
[122] Vgl. etwa BBl 1997 I 136 f.
[123] Studienkommission EJPD (Fussnote 51), S. 27 ff.
[124] Zur Grundsatzgesetzgebung vgl. etwa BBl 1997 I 227 sowie Auer/Malinverni/Hottelier (Fussnote 61), Bd. I, Rz. 987; Häfelin/Haller (Fussnote 117), 1087 f.
[125] Vgl. etwa das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM, SR 943.02) sowie die Botschaft zu einem Bundesgesetz über das Reisendengewerbe, BBl 2000 4186.
[126] Die Bestimmung lautet: «2 Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Der
Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich. Das Schuljahr beginnt zwischen Mitte August und Mitte September.»
[127] Vgl. BBl 2000 1816 f. und dortige Hinweise. [128] BBl 2001 1817.
[129] Vgl. etwa die Erklärungen von Dänemark, Deutschland, Slowenien, Schweden und Mazedonien. Wortlaut im Anhang des RüSNM.
[130] Vgl. Gutachten SIR (Fussnote 1).
[131] Gutachten SIR (Fussnote 1), S. 4 f. (Belgien), 14 (Spanien), 16 ff. (Frankreich), 26 f. (Italien), 31 (Österreich), 39 (Irland), 40 (Vereinigtes Königreich).
Homepage des Bundesamts für Justiz (BJ)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 66.50 - Gutachten des Bundesamts für Justiz vom 27. März 2002
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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