JAAC 62.64
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 20. März 1997 in Sachen S. gegen Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit; 95/4D-003
Placement privé de personnel. Placement intéressant l'étranger.
Art. 3 LSE. Relation entre les autorisations pour le placement en Suisse et pour celui intéressant l'étranger.
Lorsque l'office fédéral examine une demande de «placement intéressant l'étranger» (de ou à l'étranger), qui implique des exigences plus élevées, il n'est pas lié par la décision que l'autorité cantonale a déjà prise pour le placement en Suisse. Il doit examiner de manière indépendante si les conditions légales sont remplies (consid. 3). Art. 9 let. a OSE. Formation équivalente.
Une formation est considérée comme équivalente à un certificat de fin d'apprentissage si son contenu correspond pour l'essentiel à celui d'un apprentissage au sens de la loi fédérale sur la formation professionnelle. Tel n'est pas le cas d'une formation élémentaire (consid. 4.4).
Private Arbeitsvermittlung. Auslandvermittlung.
Art. 3 AVG. Verhältnis zwischen Bewilligungen zur Arbeitsvermittlung im In- und Ausland.
Das Bundesamt ist bei der Prüfung des Gesuches zur Auslandvermittlung auf Grund erhöhter Anforderungen nicht an den kantonalen Entscheid hinsichtlich Inlandvermittlung gebunden. Es hat eigenständig zu prüfen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen (E. 3).
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Art. 9 Bst. a AVV. Gleichwertige Ausbildung.
Eine Ausbildung kann nur dann als einer abgeschlossenen Berufslehre gleichwertig angesehen werden, wenn die Ausbildungsinhalte im wesentlichen einer Berufslehre im Sinne des Bundesgesetzes über die Berufsbildung entsprechen. Eine Anlehre genügt diesen Anforderungen nicht (E. 4.4).
Collocamento privato. Collocamento in relazione con l'estero.
Art. 3 LC. Rapporto tra le autorizzazioni per il collocamento in Svizzera e quelle per il collocamento in relazione con l'estero.
Quando esamina una domanda di «collocamento in relazione con l'estero», che implica esigenze più elevate, l'Ufficio federale non è vincolato dalla decisione cantonale in merito al collocamento in Svizzera. Deve esaminare in modo indipendente se le condizioni legali sono soddisfatte (consid. 3).
Art. 9 lett. a OC. Formazione equivalente.
Una formazione è considerata equivalente a un attestato di fine tirocinio se il suo contenuto corrisponde essenzialmente a quello di un apprendistato ai sensi della legge federale sulla formazione professionale. Una formazione empirica non soddisfa tali esigenze (consid. 4.4).
Aus dem Sachverhalt:
Am 17. Februar 1995 stellte S. für seine Artistik-Agentur ein Gesuch um Bewilligung privater Arbeitsvermittlung, welchem das kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) am 21. August 1995 mit Erteilung der kantonalen Bewilligung entsprach. Das gleichzeitig eingereichte Gesuch um Erteilung einer Bewilligung für Auslandvermittlung überwies das KIGA mit Antrag auf Gut-heissung an das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA)[5]. Mit Verfügung vom 30. Oktober 1995 wies das BIGA das Gesuch ab. Als Begründung führte es an, der Gesuchsteller biete aufgrund seiner bisherigen beruflichen Tätigkeit keine Gewähr für eine fachgerechte Auslandvermittlung.
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Gegen diesen Entscheid gelangte S. am 30. November 1995 an die Rekurskommission EVD und beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sowie die Erteilung der Betriebsbewilligung zur Auslandvermittlung.
Aus den Erwägungen:
Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Betrieb im Schweizerischen Handelsregister eingetragen ist, über ein zweckmässiges Geschäftslokal verfügt und kein anderes Gewerbe betreibt, welches die Interessen von Stellensuchenden oder von Arbeitgebern gefährden könnte (Art. 3 Abs. 1 AVG). Die für die Leitung verantwortlichen Personen müssen Schweizer Bürger oder Ausländer mit Niederlassungsbewilligung sein, für eine fachgerechte Vermittlung Gewähr bieten und einen guten Leumund geniessen (Art. 3 Abs. 2 AVG). Die Bewilligung zur Auslandvermittlung wird nur erteilt, wenn die für die Leitung verantwortlichen Personen ausserdem sicherstellen, dass im Betrieb ausreichende Kenntnisse der Verhältnisse in den entsprechenden Staaten vorhanden sind (Art. 3 Abs. 3 AVG). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Art. 3 Abs. 5 AVG).
Der Bundesrat hat mit dem Erlass der Verordnung vom 16. Januar 1991 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsverordnung [AVV], SR 823.111) von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht. Diese Vollzugsverordnung präzisiert unter anderem in Art. 8 die betrieblichen und in den Art. 9 und 10 die persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung (vgl. nachfolgend Ziff. 4.1 und 4.2). Verfahrensmässig hält die Verordnung fest, dass das Bewilligungsgesuch schriftlich bei der vom Kanton bezeichneten Behörde einzureichen ist und die zuständige kantonale Behörde Gesuche um Bewilligung der Auslandvermittlung mit einer Stellungnahme an das BIGA weiterzuleiten hat (Art. 11 Abs. 1 und 3 AVV).
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die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih, Botschaft, BBl 1985 III 556, S. 588 und 597 ff .; vgl. Voten Reimann und Darbelley in der parlamentarischen Beratung des Gesetzesentwurfes, AB 1987 N 177 ff., S 179, 191 und 199; vgl. auch Andreas Ritter, Das revidierte Arbeitsvermittlungsgesetz, Bern 1994, S. 95 f.). Damit besteht auch die Möglichkeit, Interventionen anderer Staaten auf Bundesebene, ohne Zwischenschaltung der Kantone, zu behandeln (Botschaft, a. a. O., S. 597). Zu berücksichtigen ist auch, dass die im Arbeitsvermittlungsgesetz statuierte Bewilligungspflicht in erster Linie die Interessen des Arbeitssuchenden gewährleisten soll (Botschaft, a. a. O., S. 557, 575, 587). Dieses vorrangige Schutzbedürfnis wurde aber durch unseriöse Branchenzweige insbesondere im von Missständen geprägten Bereich der Vermittlung von «Tänzerinnen» aus Dritte-Welt-Staaten gefährdet (vgl. Ritter, a. a. O., S. 13), weshalb auch aus diesem Gesichtswinkel eine erhöhten Anforderungen genügende Bewilligungspraxis angezeigt ist (vgl. dazu die Voten Pfund und Stappung, AB 1987 N 177 ff., S 191, 196 und 199). Allerdings bildet selbst für Betriebe, die nur Auslandvermittlung betreiben, die kantonale Betriebsbewilligung Voraussetzung für die Betriebsbewilligung des BIGA (Art. 2 Abs. 2 AVG; vgl. Botschaft, a. a. O., S. 597). Dies im Gegensatz zum Entwurf des Art. 2ter Abs. 4 AVG im Rahmen der Anpassung des Bundesrechts an das EWR-Recht, welcher im Sinne einer administrativen Vereinfachung und Gleichstellung der inländischen Vermittler nur noch die Bewilligung des BIGA für die ausschliessliche Auslandvermittlung vorsah (vgl. Ritter, a. a. O., S. 95 FN 92, mit Hinweis auf Botschaft II über die Anpassung des Bundesrechts an das EWR-Recht, BBl 1992 V 520, S. 679 und 689).
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren geht es um die Bewilligung zur Auslandvermittlung. Aktenkundig ist, dass die kantonale Behörde dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. August 1995 die kantonale Betriebsbewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung im Inland erteilt hat.
Aus den aufgezeigten gesetzlichen Grundlagen folgt, dass es sich bei der Inlandvermittlung einerseits und bei der Auslandvermittlung anderseits um Zulassungsverfahren handelt, welche zumindest von der Zuständigkeit her unterschiedlich geregelt sind. Was die Voraussetzungen angeht, so ist im Bewilligungsverfahren zur Auslandvermittlung nicht etwa bloss die Anforderung des Art. 3 Abs. 3 AVG - wonach die für die Leitung verantwortlichen Personen sicherzustellen haben, dass im Betrieb ausreichende Kenntnisse der Verhältnisse in den entsprechenden Staaten vorhanden sind - zu prüfen. Vielmehr stellt dieses Kriterium eine zusätzliche Anforderung dar, die neben den Voraussetzungen, welche auch für die Inlandvermittlung gelten und in den Abs. 1 und 2 des Art. 3 AVG umschrieben sind, erfüllt sein muss (vgl. Art. 3 Abs. 3 AVG: «ausserdem»; vgl. auch Art. 3 Abs. 3 des bundesrätlichen Entwurfes, welcher noch einen ausdrücklichen Verweis auf die Abs. 1 und 2 enthielt und dessen Neuformulierung im Rahmen der parlamentarischen Beratung redaktioneller und nicht inhaltlicher Natur ist: Botschaft, a. a. O., S. 644).
Obwohl die Anforderungen für die Inland- wie auch die Grundvoraussetzungen der Auslandvermittlung einheitlich in Art. 3 Abs. 1 und 2 AVG festgehalten sind und die Bewilligung zur Auslandvermittlung eine kantonale Bewilligung zur Inlandvermittlung voraussetzt, mithin bereits die zuständige kantonale Instanz die Voraussetzungen der beiden ersten Absätze des Art. 3 AVG geprüft hat, kann den gesetzlichen Grundlagen
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keine Bestimmung entnommen werden, wonach der Bund im Rahmen der Gesuchsbehandlung zur Auslandvermittlung in irgendeiner Weise an den kantonalen Entscheid - im Sinne eines verbindlichen Vorentscheides (vgl. etwa Art. 42 Abs. 4 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SR 823.21) - gebunden wäre. Im Gegenteil war offenbar auch der Gesetzgeber der Ansicht, dass die Bewilligungserteilung zur Auslandvermittlung ein gesondertes, vom Bund durchzuführendes Verfahren darstellt (vgl. Voten Reimann und Darbelley, AB 1987 N 177 ff., S 179 und 199). Damit steht im Einklang, dass die zuständige kantonale Behörde das Gesuch um Bewilligung der Auslandvermittlung mit einer Stellungnahme an das BIGA weiterzuleiten hat (Art. 11 Abs. 3 AVV), mithin dem Kanton im Rahmen der Auslandvermittlung lediglich ein Anhörungsrecht zukommt. Auch stehen gegen die beiden Bewilligungsentscheide unterschiedliche Rechtswege offen (Art. 38 Abs. 3 AVG). Eine Bindung des BIGA an den kantonalen Entscheid würde im Gegenteil einen unzulässigen Einbruch in die an sich klare und im Arbeitsvermittlungsgesetz ausdrücklich festgehaltene Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund (Auslandvermittlung) und Kantonen (Inlandvermittlung) zur Folge haben. Auch ist zu berücksichtigen, dass die Auslandvermittlung ein höheres Anforderungsprofil als die Binnenvermittlung verlangt (Botschaft, a. a. O., S. 588, 597 und 600; Ritter, a. a. O., S. 95 f.), was in den erforderlichen speziellen Kenntnissen und dem erhöhten Schutzbedürfnis des Arbeitssuchenden vor Ausnützung und Missbräuchen begründet ist (vgl. eingangs gemachte Ausführungen unter E. 3). Insbesondere hinsichtlich der Gewährleistung einer fachgerechten Vermittlung, welche für die Bewilligungserteilung von grösster Bedeutung ist und die nicht nach starren Grundsätzen, sondern im Lichte der konkreten Vermittlungstätigkeit abgeklärt werden muss (Botschaft, a. a. O., S. 599 f.), kann es denkbar sein, dass die Bewilligungsbehörde - welcher bei der Gesuchsbehandlung und damit insbesondere auch bei der Beurteilung der «fachgerechten Vermittlung» ein Ermessensspielraum zuzubilligen ist (Botschaft, a. a. O., S. 599; Ritter, a. a. O., S. 85) - aufgrund der erhöhten Anforderungen bei der Auslandvermittlung zu einem anderen Schluss kommt als bei der Beurteilung dieser Voraussetzung im Rahmen des Bewilligungsverfahrens zur Inlandvermittlung.
Aufgrund des aufgezeigten eigenständigen Charakters des eidgenössischen Bewilligungsverfahrens stellt das Zulassungsverfahren des Bundes ein von der kantona-len Bewilligung unabhängiges Verfahren dar. Das BIGA ist demnach bei der Prüfung des Gesuches, wie es in seiner Vernehmlassung zu Recht festgehalten hat, an den kantonalen Entscheid hinsichtlich der Inlandvermittlung nicht gebunden. Vielmehr hat es unabhängig davon zu prüfen, ob nicht nur die zusätzliche Voraussetzung des Art. 3 Abs. 3 AVG erfüllt ist, sondern ob alle in Art. 3 AVG festgehaltenen Anforderungen im Hinblick auf die beantragte konkrete Vermittlungstätigkeit eingehalten sind.
4.1. Was die gesetzlich vorgesehene Gewährleistung einer fachgerechten Vermittlung angeht, so hält Art. 9 AVV hinsichtlich der persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung folgendes fest:
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«Über die nötigen fachlichen Fähigkeiten zur Leitung einer Arbeitsvermittlungsstelle verfügt insbesondere, wer:
a. eine Berufslehre abgeschlossen oder eine gleichwertige Ausbildung absolviert hat und eine mehrjährige Berufstätigkeit nachweisen kann; oder
b. eine anerkannte Vermittler- oder Verleiherausbildung besitzt, oder
c. während mehrerer Jahre in der Arbeitsvermittlung, im Personalverleih oder in der Personal-, Organisations- oder Unternehmensberatung tätig war; oder
d. während mehrerer Jahre im Personalwesen arbeitete.»
4.2. ( ... )
Der Beschwerdeführer erfüllt unbestritten keine der beiden Voraussetzungen von Art. 9 Bst. b und c AVV, da er weder eine anerkannte Vermittler- oder Verleiherausbildung besitzt, noch während mehrerer Jahre in der Arbeitsvermittlung, im Personalverleih oder in der Personal-, Organisations- oder Unternehmensberatung tätig war. Ebenfalls behauptet er zu Recht nicht, er verfüge über eine abgeschlossene Berufslehre samt mehrjähriger Berufstätigkeit (Art. 9 Bst. a AVV).
Hingegen ist er der Ansicht, die Anlehre und anschliessende Beschäftigung als Glasmonteur und überdies auch die 18jährige Tätigkeit als selbständiger Unternehmer in seinem Schuhatelier würden die Voraussetzung der einer Berufslehre «gleichwertigen Ausbildung» (Art. 9 Bst. a AVV) erfüllen. Im weiteren macht er geltend, die Leitung seines Betriebes und die damit zusammenhängende Organisation, insbesondere die Anstellung von Aushilfen, habe erheblich das Personalwesen betroffen, womit die Voraussetzung von Art. 9 Bst. d gegeben sei.
4.3. Die vom Gesetzgeber gewählten Ausdrücke «gleichwertige Ausbildung», «mehrjährige Berufstätigkeit» und «Personalwesen» stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar. Ein unbestimmter Rechtsbegriff liegt vor, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter Weise umschreibt (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 84 ff.). Unbestimmte Rechtsbegriffe gebieten eine auf den Einzelfall bezogene Auslegung. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet deren Auslegung und Anwendung eine Rechtsfrage, die grundsätzlich ohne Beschränkung der richterlichen Kognition zu überprüfen ist (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, Rz. 277 und 421; BGE 119 Ib 33 E. 3b). Nach konstanter Praxis und Lehrmeinung ist bei der Überprüfung der Auslegung und Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen jedoch Zurückhaltung auszuüben und der Behörde ist dann ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen, wenn diese den örtlichen, technischen oder persönlichen Verhältnissen näher steht. Der Richter hat so lange nicht einzugreifen, als die Auslegung der Verwaltungsbehörde als vertretbar erscheint (statt vieler: BGE 119 Ib 254 E. 2b, mit Hinweisen; Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 369 f .; vgl. auch unveröffentlichtes Bundesgerichtsurteil vom 30. November 1977 i. S. P., in welchem sich die Bundesrichter bei Überprüfung der Auslegung des Begriffes «gleichwertiger Ausweis» durch die Verwaltung im Zusammenhang mit einer Prüfungszulassung Zurückhaltung auferlegten).
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4.4. Die Ausbildung des Beschwerdeführers könnte nur dann als einer abgeschlossenen Berufslehre gleichwertig angesehen werden, wenn die Ausbildungsinhalte im wesentlichen mit einer Berufslehre gemäss zweitem Kapitel des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (BBG, SR 412.10) vergleichbar wären und sich der Beschwerdeführer während seiner Berufstätigkeit entsprechende mehrjährige Berufserfahrung angeeignet hätte.
Nach Art. 8 BBG hat eine Berufslehre mindestens 2 Jahre zu dauern. Sie vermittelt als berufliche Grundausbildung die zur Ausübung eines Berufes notwendigen Fertigkeiten und Kenntnisse, erweitert die Allgemeinbildung, fördert die Entfaltung der Persönlichkeit und des Verantwortungsbewusstseins und bildet ferner die Grundlage zur fachlichen und allgemeinen Weiterbildung (Art. 6 BBG). Sie umfasst nicht nur die eigentliche (praktische) Lehre, sondern auch den Besuch einer Berufsschule, an welcher die notwendigen theoretischen Grundlagen zur Ausübung des Berufes vermittelt und die allgemeine Bildung gefördert werden (Art. 7 und 27 Abs. 1 BBG). An diesen Massstäben sind auch die Anforderungen an eine vergleichbare Ausbildung zu messen. Aus dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 1 AVV geht überdies klar hervor, dass der Gesuchsteller die «gleichwertige Ausbildung» abgeschlossen haben muss.
Aufgrund der Akten steht fest, dass der Beschwerdeführer über kein Diplom verfügt. Die Ausbildung am Technikum ( ... ) hat er nicht abgeschlossen und abgesehen davon vermag er unbestritten nicht den Nachweis einer mehrjährigen Berufserfahrung auf diesem Gebiet zu erbringen. Ebenso konnte der Beschwerdeführer für den Fernkurs in Elektrotechnik, welcher gemäss seinen Angaben ohnehin nur ein Jahr dauerte, keinen Abschluss vorweisen. Was die «Anlehre» als Glasmonteur angeht, so kann eine solche von den Zielen und Ausbildungsinhalten her einer Berufslehre nicht gleichgestellt werden. Denn bei der Anlehre, welche mindestens ein Jahr dauert, geht es in der Regel lediglich darum, einer Hilfskraft die notwendigen praktischen Fertigkeiten und Kenntnisse zur Beherrschung einfacher Fabrikations- oder Arbeitsprozesse zu vermitteln (Art. 49 Abs. 1 BBG). Wer sie beendigt hat, erhält einen amtlichen Ausweis (Art. 49 Abs. 1 und 4 BBG). Damit steht fest, dass die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Anlehre als Glasmonteur nicht mit einer Berufslehre vergleichbar ist. Überdies bestehen erhebliche Zweifel, ob die Anlehre des Beschwerdeführers, über deren Abschluss keine Dokumente vorliegen, überhaupt als Anlehre im Sinne von Art. 49 BBG berücksichtigt werden könnte. Aufgrund der nur knapp dreijährigen Tätigkeit (inklusive Anlehre) als Glasmonteur verfügt der Beschwerdeführer schliesslich auch nicht über eine mehrjährige berufliche Tätigkeit in diesem Bereich. Da er in seiner jetzigen Tätigkeit in seinem Schuhatelier unbestritten ebenfalls keine Berufslehre oder vergleichbare Ausbildung vorzuweisen vermag, erfüllt er die gesetzlichen Voraussetzungen der verlangten fachlichen Fähigkeiten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. a AVV nicht.
( ... )
4.6. Aus dem Wortlaut von Art. 9 AVV folgt, dass die Aufzählung in den Bst. a bis d nicht abschliessend ist («insbesondere»), demnach auch andere berufliche Tätigkeiten den verlangten fachlichen Fähigkeiten zur Leitung einer Arbeitsvermittlungsstelle genügen können. Allerdings ist dabei
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zu berücksichtigen, dass die Anforderung der Gewährleistung einer fachgerechten Vermittlung von vorrangiger Bedeutung ist und den Schutz der Stellensuchenden gewährleisten soll (Botschaft, a. a. O., S. 587, 596 und 599). Die Erfüllung der Voraussetzung darf demnach nicht leichtfertig angenommen werden. In diesem Sinn ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass eine abgeschlossene Berufslehre oder gleichwertige Ausbildung samt mehrjähriger Berufserfahrung als Minimalvoraussetzung erfüllt sein müssen (vgl. Botschaft, a. a. O., S. 600). Darüber hinaus hat der Bundesrat in der Vollzugsverordnung in den Bst. b bis d des Art. 9 AVV Ausbildungen und Tätigkeiten aufgezählt, welche in direktem Zusammenhang mit der Vermittlung, Verleihung oder Beratung von Arbeitspersonal stehen.
Der Beschwerdeführer vermag jedoch weder eine abgeschlossene Ausbildung noch eine Tätigkeit im Zusammenhang mit der Vermittlung, Verleihung oder Beratung von Arbeitspersonal nachzuweisen. Daran vermögen seine Vorbringen, er habe sich aufgrund seiner langjährigen Tätigkeit als selbständiger Unternehmer ein Wissen angeeignet, welches einem qualifizierten Handwerker beziehungsweise einer kaufmännischen Ausbildung entspreche, und er habe bewiesen, dass er fähig sei, einen Betrieb zu leiten, nichts zu ändern und gehen fehl.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass das Bundesamt zu Recht davon ausgegangen ist, der Beschwerdeführer biete keine Gewähr für eine fachgerechte Vermittlung im Sinne von Art. 9 AVV. Demnach sind bereits aus diesem Grund die Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung nicht gegeben.
( ... )
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab)
[5] Heute: Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
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