JAAC 58.15
Entscheid der Pflichtlagerkommission vom 14. April 1993
Approvisionnement économique du pays. Réduction de la quantité des réserves obligatoires d'huile de chauffage déterminante pour la bonification des frais de stockage.
Art. 4 Cst. La Carbura a dû prendre des mesures pour réduire les quantités des réserves obligatoires d'huile de chauffage parce que la consommation de cette marchandise a baissé continuellement en Suisse surtout pour des raisons de protection de l'environnement, et que des quantités de réserve excessives chargent le consommateur. Le fait de réduire, à bref délai, la quantité de réserve obligatoire donnant lieu à indemnité est admissible juridiquement pour les raisons suivantes:
le principe d'égalité n'est pas violé, car la réduction vaut pour tous les membres, même si en fait ils n'ont pas tous été touchés;
les importateurs concernés ne peuvent pas faire valoir le droit à la protection de la bonne foi, car ils n'ont pas consenti des investissements sur la foi des indemnités pour installations de stockage touchées jusqu'ici;
l'indemnisation complète des frais de stockage effectifs est restée garantie;
il paraît encore défendable, au lieu de réviser les contrats pour adapter les quantités des réserves obligatoires, d'amener par une pression économique les importateurs possédant une réserve obligatoire trop importante à en réduire le volume.
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Wirtschaftliche Landesversorgung. Herabsetzung der für die Vergütung der Lagerhaltungskosten massgebenden Heizölpflichtlagermengen.
Art. 4 BV. Die Carbura musste Massnahmen zur Reduktion der Heizölpflichtlagermengen treffen, weil der Heizölverbrauch in der Schweiz vorab aus Gründen des Umweltschutzes laufend abnahm und zu hohe Pflichtlagermengen die Konsumenten belasten. Die kurzfristig verfügte Herabsetzung der entschädigungsberechtigten Pflichtlagermenge ist aus folgenden Gründen rechtlich zulässig:
sie verstösst nicht gegen das Gebot der Gleichbehandlung, weil sie für alle Mitglieder gilt, auch wenn tatsächlich nicht alle davon betroffen wurden;
die betroffenen Importeure können sich nicht auf eine besondere Vertrauensposition berufen, weil sie keine Investitionen im Vertrauen auf die bisher ausgerichteten Tanklagergelder getätigt haben;
die volle Vergütung der tatsächlich anfallenden Lagerhaltungskosten blieb garantiert;
es erscheint für noch vertretbar, statt die Pflichtlagermengen in den Verträgen anzupassen, mit wirtschaftlichem Druck die zu hohe Pflichtlagermengen besitzenden Importeure zu einer Reduktion der Pflichtlagermengen zu veranlassen.
Approvvigionamento economico del Paese. Riduzione delle quantità di scorte obbligatorie di olio per il riscaldamento determinanti per il rimborso dei costi per la costituzione di scorte.
Art. 4 Cost. La Carbura ha dovuto prendere provvedimenti per ridurre le quantità di scorte obbligatorie di olio per il riscaldamento poiché il suo consumo è continuamente diminuito soprattutto per motivi attinenti alla protezione dell'ambiente e visto che le grosse quantità di scorte obbligatorie gravano sui consumatori. La riduzione, decisa a breve termine, delle quantità di scorte obbligatorie che danno diritto a indennizzo è ammissibile giuridicamente per i seguenti motivi:
non viola il principio della parità di trattamento, poiché si applica a tutti i membri, anche se effettivamente non tutti ne sono stati colpiti;
gli importatori interessati non possono invocare il diritto alla protezione della buona fede, poiché non hanno eseguito alcun investimento confidando nei sussidi finora concessi per i depositi di cisterne;
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è restato garantito il rimborso completo dei costi effettivi per la costituzione di scorte;
sembra ancora sostenibile che, invece di adeguare le quantità di scorte obbligatorie nei contratti, si possano indurre, mediante pressione economica, gli importatori proprietari di grosse quantità di scorte obbligatorie a ridurne il volume.
A. Prozessuales
Mit vier einzelnen, aber praktisch gleichlautenden Klagen vom 7. respektive 12. März 1991 stellten die Klägerinnen [Heizölimportgesellschaften] bei der Pflichtlagerkommission das Rechtsbegehren:
Der als Massnahme Nr. 1 bezeichnete Beschluss des Vorstandes der Beklagten [CARBURA] vom 6. Juni 1990, mit welchem der letzte Satz von Art. 11 Abs. 1 Bst. c des «Reglements I für Importeure» der Beklagten wie folgt ergänzt wurde:
« ... die seit mehr als 25 Jahre vertraglich gebunden sind, soweit die Pflichtmengen des einzelnen Mitgliedes die vom Vorstand der CARBURA festgelegte Maximalmenge pro Produkt nicht übersteigen.»,
und der mit der Massnahme Nr. 1 zusammenhängende besondere Vorstandsbeschluss der Beklagten betreffend die Festlegung der für die Auszahlung des Tanklagergeldes II massgebenden Maximalmenge für Heizöle, lautend:
«Die für die Auszahlung des Tanklagergeldes II massgebende Maximalmenge beträgt das Zweifache der Individuellen Lagerverpflichtung des Importeurs Pflichtmengen, die diese Maximalmenge übersteigen, werden nicht mit dem Tanklagergeld II entschädigt. Die Ermittlung der nicht entschädigungsberechtigten Mengen erfolgt nach der
seien aufzuheben.
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B. Sachverhalt und rechtliche Würdigung
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In den Pflichtlagerverträgen werden unter anderem Art und Menge des Lagergutes sowie die Deckung der Lagerkosten geregelt. Es kann darin auch vorgeschrieben werden, dass die Betriebe sich an der Aufnung von Garantiefonds ihres Wirtschaftszweigen zur Deckung der Lagerkosten beteiligen und der für die Verwaltung dieser Fonds gegründeten Körperschaft beitreten müssen.
Heizöle gehören zu den lebenswichtigen Gütern. Sie dürfen gemäss der V vom 6. Juli 1983 über die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen (SR 531.215.41) nur mit besonderer Bewilligung eingeführt werden. Die Einfuhrbewilligung wird vom Abschluss eines Pflichtlagervertrages abhängig gemacht.
Zur Durchführung der Pflichtlagerhaltung im Bereich der flüssigen Treib- und Brennstoffe wurde die CARBURA gegründet. Gemäss ihren vom Bundesrat genehmigten Statuten vom 15. August 1984 ist sie ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Sie vollzieht die im Landesversorgungsgesetz, den zugehörigen Verordnungen und den Pflichtlagerverträgen enthaltenen Vorschriften, ist befugt, selbst Verfügungen und Weisungen zu erlassen und tritt so eigentlich als Staat in privatrechtlichem Kleid auf. Die CARBURA unterliegt deshalb ungeachtet ihrer privatrechtlichen Organisationsform den rechtsstaatlichen Bindungen, die für die öffentliche Verwaltung gelten. Damit ist auch klargestellt, dass für die Beurteilung der eingereichten Klagen nicht ein Zivilgericht, sondern gemäss Art. 39 LVG die Pflichtlagerkommission zuständig ist und dass für die Anfechtung des umstrittenen Vorstandsbeschlusses vom 6. Juni 1990 nicht die Monatsfrist von Art. 75 ZGB, sondern die einjährige Klagefrist in Art. 9 der V vom 6. Juli 1983 über Organisation und Verfahren der Pflichtlagerkommission (SR 531.213) gilt. Die Klägerinnen haben diese Frist eingehalten.
Die CARBURA untersteht der Aufsicht und den Weisungen des EVD respektive des Bundesamtes für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL). Das EVD respektive das BWL hat die Reglemente der CARBURA zu genehmigen und bestimmt insbesondere das Ausmass der Pflichtlager und die Bemessungsgrundlage, nach denen der Umfang der Pflichtlager der einzelnen Halter festgelegt wird (Art. 5 der V über die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen).
Beim Erlass von Weisungen gegenüber ihren Mitgliedern unterliegt die CARBURA den aus Art. 4 BV abgeleiteten Pflichten. Darunter fallen die Einhaltung der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit, des Grundsatzes von Treu und Glauben und das Verbot der Willkür.
Das BWL hat mit allen vier Klägerinnen die in Art. 6 LVG umschriebenen Pflichtlagerverträge abgeschlossen. Die zur Zeit gültigen und gleichlautenden Verträge datieren vom Januar 1984. Die von den Klägerinnen während der Vertragsdauer zu unterhaltenden Pflichtlagermengen sind in den Anhängen zu den Pflichtlagerverträgen festgesetzt.
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Gemäss Art. 2 der Pflichtlagerverträge sind die Klägerinnen verpflichtet, der CARBURA beizutreten und die Statuten und Reglemente sowie die Beschlüsse der Generalversammlung und des Vorstandes der CARBURA einzuhalten.
Gemäss Art. 15 der Pflichtlagerverträge erhalten die Klägerinnen aus den Garantiefonds der CARBURA Entschädigungen für Aufwendungen, die mit der Pflichtlagerhaltung verbunden sind. Die Einzelheiten sind im Reglement I der CARBURA, insbesondere in Art. 11 geregelt. Die Aufnung der Fonds erfolgt gemäss Art. 3 der Statuten durch Beiträge der Pflichtlagerhalter auf den importierten Produkten. Diese Importabgabe wird voll auf die Konsumenten überwälzt und betrug zum Beispiel 1992 Fr. 28 .- pro Tonne Heizöl.
Gemäss Art. 11 Abs. 1 Bst. a Reglement I wird für die erstmals vor dem 1. Januar 1984 angelegten Tankräume eine sogenannte Tankbauentschädigung ausgerichtet, die eine Amortisation der Baukosten innert 6 bis 10 Jahren beinhaltet.
Mit Wirkung ab 1. Januar 1984 wurden neu ein Tanklagergeld I für die ab 1. Januar 1984 anzulegenden Tankräume und ein Tanklagergeld II für mehr als 25 Jahre bestehende Pflichtlager eingeführt. Das Tanklagergeld I beinhaltet die Amortisation der Baukosten innert 25 Jahren (Art. 11 Abs. 1 Bst. b Reglement I). Das Tanklagergeld II soll dem Pflichtlagerhalter nach Ablauf der ersten 25 Jahre die Mittel zur Verfügung stellen, damit der Tankraum weiterhin in betriebsbereitem Zustand gehalten und allenfalls neu erstellt werden kann (Art. 11 Abs. 1 Bst. c Reglement I).
Die Gründe, die zur Einführung des Tanklagergeldes II auf 1. Januar 1984 geführt haben, wurden an der ausserordentlichen Generalversammlung der CARBURA vom 5. Oktober 1983 vom Direktor der CARBURA ausführlich erläutert. Es ging darum, dem Lagerhalter nach vollständiger Amortisation der Anlage nach den ersten 25 Jahren innerhalb von weiteren 40 Jahren soviel auszurichten, dass er nach Ablauf der ganzen Pflichtlagerdauer von 65 Jahren einen völligen Neubau der Anlage bezahlen könne. Das Tanklagergeld II wurde als Pauschale auf der Pflichtlagermenge ausgerichtet und nach dem Durchschnittswert einer mittleren Anlage bei einer Lebensdauer von 40 Jahren (nach Ablauf der ersten 25 Jahre) ausgerichtet.
Während die Klägerinnen - und damit auch die M. AG - in der Stellungnahme zur Duplik noch eingeräumt haben, dass es sich beim Tanklagergeld II um eine pauschale Vorauszahlung gehandelt habe, wurde dies in der Hauptverhandlung vom Verwaltungsratspräsidenten der M. AG bestritten. Er musste jedoch einräumen, dass der M. AG aus Tanklagergeld bisher
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mehrere Millionen Franken zugeflossen sind, die vorläufig nicht verwendet werden mussten und dass die laufenden Betriebs- und Unterhaltskosten unabhängig vom Tanklagergeld II von der CARBURA vergütet werden. Die Pflichtlagerkommission hält es deshalb für erwiesen, dass das Tanklagergeld II Vorauszahlungen für bloss möglicherweise in der Zukunft anfallende Kosten darstellt. Wie der Direktor der CARBURA in der Hauptverhandlung erläuterte, wurde bei Einführung des Tanklagergeldes II nicht damit gerechnet, dass die Pflichtlager an Heizöl in absehbarer Zeit reduziert werden könnten. Das Tanklagergeld II sollte ein zusätzlicher Anreiz sein, die bisherigen Pflichtlager über eine sehr lange Dauer beizubehalten. Fragwürdig war das Tanklagergeld II von allem Anfang an. Unhaltbar wurde es, als klar wurde, dass die Pflichtlager reduziert werden müssen, so dass Tankräume nicht ersetzt werden und deshalb den Importeuren aus dem Tanklagergeld II Mittel zufliessen, die möglicherweise gar nie zweckentsprechend verwendet werden können. Daran ändert nichts, dass den Pflichtlagerhaltern - wie der Verwaltungsratspräsident der M. AG in der Hauptverhandlung geltend gemacht hat - bei einer Liquidation von Tankraum möglicherweise grosse Kosten für die Beseitigung von Bodenverseuchungen entstehen. Es besteht kein Anspruch darauf, das Tanklagergeld II für derartige Kosten einsetzen zu können. Die Gefahr von Bodenverunreinigungen stellt ein versicherbares Risiko dar, wobei bezüglich der Pflichtlager die Versicherungsprämien von der CARBURA vergütet werden.
In der Hauptverhandlung haben die Verwaltungsräte der drei Firmen G. AG, M. AG und S. AG bekanntgegeben, dass sie die Pflichtlager bis Ende 1995 ganz oder teilweise liquidieren werden. Damit besteht mindestens bei den beiden Klägerinnen M. AG und S. AG eine ganz erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass die ihnen bisher ausbezahlten und nicht für tatsächlich entstandene Kosten beanspruchten Tanklagergelder II von mehreren Fr. 100 000 .- ganz oder teilweise weder für die Erhaltung der Betriebsbereitschaft, noch für die Neuerstellung von Pflichtlagertankraum eingesetzt werden müssen. Gemäss Art. 12 Abs. 4 und 5 Reglement I verbleibt das nicht verwendete Tanklagergeld II in der Regel trotzdem den Klägerinnen, was allerdings fragwürdig erscheint, aber im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion steht.
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Am 6. Juni 1990 fasste der Vorstand der CARBURA die von den Klägerinnen angefochtenen Beschlüsse. Das Tanklagergeld II wurde mit Wirkung ab 1. Juli 1990 nur noch auf den Pflichtlagermengen ausgerichtet, die die «doppelte individuelle Lagerverpflichtung» des einzelnen Importeurs nicht übersteigen.
Am 11. Juni 1990 wurden die Mitglieder dem Grundsatze nach über diesen Beschluss orientiert. Am 20. Juni 1990 teilte das BWL der CARBURA mit, dass die entsprechende Reglementänderung vom EVD am 19. Juni 1990 genehmigt worden sei. Am 22. Juni 1990 wurden die Mitglieder an der ordentlichen Generalversammlung orientiert. Die Beschlüsse wurden den Mitgliedern mit Schreiben vom 29. Juni 1990 mitgeteilt. Gleichzeitig wurden ihnen die neuen Berechnungsgrundlagen für das Tanklagergeld II ab 1. Juli 1990 zugestellt.
Im Pflichtlagerprogramm XII wird der theoretische Anteil des einzelnen Importeurs als Importanteil im Durchschnitt der drei vorangegangenen Jahre bezeichnet.
Es ist nun offensichtlich, dass mit dem Begriff «individuelle Lagerverpflichtung» im angefochtenen Vorstandsbeschluss, nicht die Pflichtlagermenge gemäss Anhang zum Pflichtlagervertrag gemeint ist, sondern der auf die Bedarfsdeckung von 8 Monaten reduzierte durchschnittliche Importanteil jedes Mitglieds der letzten drei Jahre gemessen an den gesamten durchschnittlichen Importen der letzten drei Jahre.
Die «individuelle Lagerverpflichtung» entspricht somit jenem dem Normalverbrauch jedes Mitglieds entsprechenden Anteil an der gesamten Pflichtlagermenge in der Schweiz, der nötig wäre, damit eine Versorgungsautonomie in Krisenlagen von 8 Monaten garantiert ist. Die «doppelte individuelle Lagerverpflichtung» übersteigt die gemäss Weisungen des EVD und gemäss Pflichtlagerprogramm XII nötige durchschnittliche Pflichtlagermenge somit um das Doppelte. Beide Parteien gehen übereinstimmend von dieser - für Aussenstehende nicht ohne weiteres klaren - Definition der «individuellen Lagerverpflichtung» aus.
Gemäss den Ausführungen des Direktors der CARBURA in der Hauptverhandlung wurde die weitere Auszahlung des Tanklagergeldes II auf maximal die «doppelte individuelle Lagerverpflichtung» beschränkt, um den Importeuren, die viel zu hohe Pflichtlagermengen halten, die normale Weiterbelieferung ihrer Kunden auch im Krisenfall zu garantieren. Nach Art. 9 LVG kann der Pflichtlagerhalter über mindestens die Hälfte der Pflichtlagermenge für den eigenen Betrieb oder zur Belieferung
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seiner Kundschaft verfügen. Ein direkter Zusammenhang zwischen der Beschränkung des Tanklagergeldes II auf die «doppelte individuelle Lagerverpflichtung» und dem Vorrecht nach Art. 9 LVG besteht aber nicht. Mit der Hälfte der Pflichtlagermenge in Art. 9 LVG ist die Hälfte der gemäss Anhang zum Pflichtlagervertrag vorgeschriebenen Menge gemeint und nicht die für die Bedarfsdeckung von 8 Monaten durchschnittlich oder individuell nötige Menge.
Würden alle Pflichtlagerhalter eine Pflichtlagermenge im Umfang der «doppelten individuellen Lagerverpflichtung» unterhalten, so würde gesamtschweizerisch der Bedarf statt für 8 Monate für volle 16 Monate gedeckt, was nicht nur dem Pflichtlagerprogramm XII widersprechen, sondern den Konsumenten unzumutbar hohe Belastungen bringen würde. Mit der Beschränkung der Pflichtlager auf die «doppelte individuelle Lagerverpflichtung», die mit der Beschränkung des Tanklagergeldes II auf diese Menge anvisiert wurde, kann somit die Reduktion der Pflichtlager auf die ausreichende Bedarfsdeckung von 8 Monaten nicht erreicht werden. Diese Massnahme konnte nur als ein erster Schritt zur Reduktion der Pflichtlager betrachtet werden.
Bei den Mitgliedern der CARBURA, bei denen die Pflichtlagermenge gemäss Vertrag das «doppelte Obligatorium» überstieg, wurde die Differenz als «nicht mehr entschädigungsberechtigte Überschussmenge» bezeichnet und von allfällig seit mehr als 25 Jahren vertraglich festgelegten Pflichtlagermengen abgezogen.
Alle vier Klägerinnen unterhalten Pflichtlagermengen, die erheblich über der «doppelten individuellen Lagerverpflichtung» liegen. Ihre Pflichtlager sind im Verhältnis zu ihren durchschnittlichen jährlichen Importen und damit zu ihrem jährlichen Umsatz viel zu hoch. Die G. AG hat noch keine Lager, die seit mehr als 25 Jahren vertraglich gebunden sind. Sie wurde somit vom angefochtenen Beschluss wirtschaftlich noch nicht betroffen. Bei den drei anderen Klägerinnen aber sind erhebliche Reduktionen des Tanklagergeldes II festzustellen. Die Berechnungen der CARBURA sind zahlenmässig unbestritten.
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Schon am 1. Juli 1991 orientierte die CARBURA ihre Mitglieder über die Reduktion der Bedarfsdeckung und über den damit verbundenen weiteren Abbau der Pflichtlager. Nebst einer generellen Reduktion der Pflichtlager um 10% wurde die generelle Aufhebung des Tanklagergeldes II in Aussicht gestellt.
An der Sitzung vom 23. Oktober 1991 wurde die Ersetzung des Tanklagergeldes II durch eine «Erneuerungsentschädigung» beschlossen. Zur Begründung führte der Direktor der CARBURA aus, dass der Anspruch auf Entschädigung der Erneuerungskosten bestehen bleibt, dass aber keine pauschalen Vorauszahlungen mehr ausgerichtet werden, sondern dass neu ein Kostennachweis erforderlich sein wird. Das entsprechende Reglement wurde am 19. November 1991 erlassen und auf 1. Januar 1992 in Kraft gesetzt. Entsprechend angepasst wurde per 1. Januar 1992 auch das Reglement I der CARBURA.
Die Klägerinnen bestätigten ausdrücklich, dass die Neuregelung ab 1. Januar 1992 anerkannt und nicht angefochten wird. Bestätigt wird ebenfalls, dass der G. AG in der Zeit zwischen 1. und 2. Beschluss der CARBURA vom 1. Juli 1990 bis 31. Dezember 1991 kein Ausfall an Tanklagergeld II entstanden ist. Der Ausfall bei den drei anderen Klägerinnen wird auf ungefähr Fr. 159 000 .- für die K. AG, auf ungefähr Fr. 272 000 .- für die M. AG und auf ungefähr Fr. 240 000 .- für die S. AG beziffert. In der Hauptverhandlung vom 25. März 1993 hat die CARBURA die genauen Zahler angegeben. Danach entstand der K. AG ein Ausfall von Fr. 157 187.85, der M. AG von Fr. 271 942.50 und der S. AG von Fr. 238 309.50. Diese Zahlen wurden von den Klägerinnen anerkannt. Ebenfalls in der Hauptverhandlung wurde bekanntgegeben, dass der gesamte «eingesparte» Betrag für Tanklagergelder II in der Zeit vom 1. Juli 1990 bis 31. Dezember 1991 Fr. 2 500 000 .- betrug. Auf die drei Klägerinnen zusammen entfallen ungefähr Fr. 667 000 .- oder fast 27%. Die CARBURA hatte Ende 1990 88 Mitglieder. Die drei Klägerinnen erlitten somit eine verhältnismässig sehr hohe Einbusse, was eben darauf zurückzuführen ist, dass sie auch verhältnismässig viel zu hohe Pflichtlager unterhalten und gemäss Pflichtlagervertrag auch unterhalten müssen. Umgekehrt haben die drei Klägerinnen aber vor dem 1. Juli 1990 im Verhältnis zu ihrem Jahresumsatz auch einen unverhältnismässig hohen Anteil am gesamten Tanklagergeld II erhalten.
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von Verwaltungsrat M. in der Hauptverhandlung ihre Mutterfirma, die P. AG, gleich wie die drei anderen Klägerinnen, einen Ausfall erlitt. Die P. AG ist nicht Partei und wurde im Verfahren auch nicht durch ihre Tochterfirma vertreten.
Ebenso zu überprüfen sind die folgenden weiteren von den Klägerinnen geltend gemachten Einwände:
Widerspruch zwischen der beschlossenen Beschränkung des Tanklagergeldes II auf die doppelte individuelle Lagerverpflichtung und dem Anspruch auf Entschädigungen entsprechend der eingelagerten Pflichtmenge (Art. 11 Abs. 3 Reglement I).
Widerspruch zwischen der beschlossenen Beschränkung des Tanklagergeldes II auf die doppelte individuelle Lagerverpflichtung und dem Anspruch, keine Reduktion der Pflichtlager hinnehmen zu müssen (Art. 4 Abs. 3 Reglement I).
Täuschung berechtigten Vertrauens durch die teilweise Aufhebung des Tanklagergeldes II nach bloss 6 1/2 Jahren.
Zu kurzfristige Änderung der Entschädigungen, so dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt wurde.
Widersprüchliches Verhalten, indem zunächst hohe Pflichtlager gefördert und vorgeschrieben, nun aber plötzlich bekämpft werden.
Abstellen auf die Bemessungsgrundlage gemäss Pflichtlagerprogramm XII und damit auf die «individuelle Lagerverpflichtung» sachlich nicht vertretbar und deshalb willkürlich.
Als sachlich nicht vertretbar und deshalb willkürlich wird auch das Abstellen auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung bezeichnet.
Die Beklagte verwirft alle diese Einwände. Sie macht geltend, dass nie ein Anspruch auf Vorauszahlung von Entschädigungen für nicht vertretbare Pflichtlagermengen bestanden habe, dass nach wie vor die vertraglichen Pflichtmengen Grundlage der Entschädigungen (mit Ausnahme eben des Tanklagergeldes II) seien, dass mit der Beschränkung und schliesslich der Aufhebung des Tanklagergeldes II ungerechtfertigte Vorauszahlungen vermieden werden sollten, dass auch den Klägerinnen die volle Vergütung
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aller tatsächlich anfallenden Kosten garantiert blieb, dass der Beschluss vom 6. Juni 1990 auf sachlichen Kriterien beruhte und eine Übergangsregelung darstellte. Die Ungleichbehandlung von Mitgliedern der CARBURA wird bestritten.
Das Reglement I der CARBURA und die umstrittenen Beschlüsse vom 6. Juni 1990 gelten für alle Mitglieder genau gleich. Es kann deshalb keine Ungleichbehandlung der vier Klägerinnen und damit auch kein Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit vorliegen. Etwas anderes ist es, dass drei der vier Klägerinnen von der zeitlich begrenzten Beschränkung des Tanklagergeldes II auf die doppelte individuelle Lagerverpflichtung stärker betroffen wurden als andere Mitglieder, weil bei ihnen eben ein unverhältnismässig grosses Ungleichgewicht zwischen Jahresumsatz und Pflichtlager besteht. Ob diese tatsächliche Ungleichbehandlung rechtlich haltbar ist oder nicht, entscheidet sich nach den nachstehend noch zu erörternden Grundsätzen der Verhältnismässigkeit, von Treu und Glauben und des Willkürverbots.
Es ist richtig, dass in Art. 11 Abs. 3 Reglement I bestimmt wird, dass das Mitglied die verschiedenen Entschädigungen «auf der eingelagerten Pflichtmenge» erhält und dass dem die mit Beschluss vom 6. Juni 1990 in Art. 11 Abs. 1 Bst. c eingefügte Beschränkung des Tanklagergeldes II «auf die vom Vorstand der CARBURA festgelegte Maximalmenge» widerspricht. Es handelt sich dabei klar um eine unvollständige redaktionelle Behandlung des Beschlusses vom 6. Juni 1990. Inhalt des Beschlusses war gerade die Ausrichtung des Tanklagergeldes auf weniger als die Pflichtlagermenge. Der neue Beschluss stellt eine Spezialregelung dar, der dem Grundsatz in Art. 11 Abs. 3 vorgeht und ihn einschränkt. Der an und für sich bestehende Widerspruch macht den Beschluss vom 6. Juni 1990 somit nicht ungültig.
Kein Widerspruch besteht zwischen der am 6. Juni 1990 beschlossenen Beschränkung des Tanklagergeldes II und dem Recht der Mitglieder, gemäss Art. 4 Abs. 3 des Reglements die vertraglichen Pflichtlagermengen nicht reduzieren zu müssen. Der angefochtene Beschluss zwang kein Mitglied zu einer Reduktion der Pflichtlager. Auch indirekt musste kein Mitglied die Pflichtlagermenge reduzieren, weil nach wie vor sämtliche tatsächlich angefallenen und weiter anfallenden Kosten der Lagerhaltung voll vergütet werden. Dass die Aufrechterhaltung unverhältnismässig hoher Pflichtlager finanziell nicht mehr so interessant war, wie zuvor, ist eine andere Sache.
Die Bereitstellung von Tankraum für Heizölpflichtlager ist ein kostspieliges und langfristiges Unternehmen. Die Pflichtlagerhalter müssen darauf vertrauen können, dass wesentliche Entschädigungen nicht kurzfristig zu
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ihren Ungunsten abgeändert werden. Wie bereits ausgeführt, schmälerte die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung den Anspruch auf vollen Ersatz der Lagerkosten nicht. Zwar wurde den Klägerinnen ein Anspruch ganz oder teilweise weggenommen, der ihnen erst 6 1/2 Jahre zuvor eingeräumt wurde. Es bestehen aber keine Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerinnen wegen des Tanklagergeldes II irgendwelche Investitionen getätigt hätten, die sie sonst nicht getätigt hätten, so dass ein besonderer Vertrauensschutz gerechtfertigt erscheinen könnte. Die Aufhebung des Tanklagergeldes II erfolgte auf den seit mehr als 25 Jahren bestehenden Pflichtlagern. Die Klägerinnen wurden zwar in der Erwartung getäuscht, weiterhin Vorauszahlungen für bloss möglicherweise anfallende Kosten zu erhalten. Das reicht aber nicht aus, um die kurzfristig verfügte Beschränkung des Tanklagergeldes II als rechtswidrig zu betrachten.
Die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung wurde den Klägerinnen am 11. Juni 1990 mitgeteilt und bereits auf 1. Juli 1990 in Kraft gesetzt. Da es sich frankenmässig um doch erhebliche Beträge handelt, erscheint dieses kurzfristige Handeln auf den ersten Blick tatsächlich als unverhältnismässig. Wird jedoch berücksichtigt, dass es bloss darum ging, möglicherweise ungerechtfertigte Vorauszahlungen für noch gar nicht entstandene Kosten zu reduzieren, kann das rasche Handeln der CARBURA nicht beanstandet werden. Den Klägerinnen wurden keine Betriebsmittel sondern eine Reserve beschnitten oder entzogen.
Die Klägerinnen mussten trotz der kurzfristig verfügten Beschränkung des Tanklagergeldes II keine Massnahmen zum Abbau von Pflichtlagermengen und dem entsprechenden Tankraum treffen, weil ihnen nach wie vor die vollen Aufwendungen auf der gesamten vertraglichen Pflichtlagermenge und nicht bloss auf dem Doppelten der individuellen Lagerverpflichtung garantiert blieb. Sie hätten aber die Möglichkeit gehabt, ebenso kurzfristig eine Reduktion der Pflichtlagermenge zu verlangen. Das BWL hätte einem derartigen Antrag und der entsprechenden Abänderung des Anhangs zu den Pflichtlagerverträgen mit Sicherheit zugestimmt.
Durch die so kurzfristig verfügte Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung wurden deshalb keine schätzenswerte Interessen der Klägerinnen in unzumutbarer und gegen Treu und Glauben verstossender Weise verletzt.
Es trifft zu, dass Bund und CARBURA noch bis 1990 hohe Pflichtlager an Heizöl verlangt und deshalb die Pflichtlagerhaltung an Heizöl stark gefördert haben. Dabei wurde mit der Vorauszahlung von Entschädigungen für bloss möglicherweise anfallende Kosten vielleicht sogar zu weit gegangen. Der angefochtene Beschluss vom 6. Juni 1990 stellt die erste klare Abkehr von dieser Politik dar. Sie wurde Bund und CARBURA durch äussere Umstände
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aufgezwungen. Der Rückgang des Heizölverbrauchs in der Schweiz und die Interessen der Konsumenten machten eine Anpassung der Pflichtlager unumgänglich. Der Kurswechsel in der Pflichtlagerpolitik war ökonomisch nötig und kann deshalb nicht als widersprüchlich im Sinne eines Verstosses gegen Treu und Glauben qualifiziert werden. Die Klägerinnen haben mit Sicherheit die Entwicklung mitverfolgt und mussten schon lange Zeit vor dem angefochtenen Beschluss mit Massnahmen gegen die zu hohen Pflichtlager rechnen.
Wenn den einzelnen Importeuren und somit auch den Klägerinnen in früheren Jahren die Einfuhrbewilligung für Heizöl nur bei Errichtung und Unterhaltung von nach heutiger Sicht unverhältnismässig hohen Pflichtlagern erteilt wurde, umgekehrt aber seit 1990 von ihnen ein Pflichtlagerabbau erwartet und verlangt wird, so ist das an sich widersprüchlich, verstösst aber, weil ökonomisch zwingend und sachlich gerechtfertigt, nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die Klägerinnen hatten nie Anspruch auf längerfristige Beibehaltung der früher verlangten und in den Anhängen zum Pflichtlagervertrag fixierten Pflichtlagermengen. Ein Verstoss gegen Treu und Glauben könnte allenfalls diskutiert werden, wenn die Klägerinnen im Vertrauen auf eine sehr langfristige Beibehaltung der hohen Pflichtlager Investitionen getätigt hätten, die sich nun als unnütz erweisen und mit Verlusten liquidiert werden müssen. Der bei einem Pflichtlagerabbau freiwerdende Tankraum kann anderweitig verwendet werden. Zudem besteht ein Anspruch auf verlustlose Liquidation gemäss Art. 15 des Pflichtlagervertrages und Art. 12 Reglement I. Dabei ist zu beachten, dass die seinerzeitigen Investitionen durch die Tankbauentschädigung und das Tanklagergeld I der CARBURA ohnehin bereits vollumfänglich ersetzt wurden.
Wie bereits in Ziff. 5 ausgeführt wurde, wird schon seit 1984 im Reglement I der CARBURA festgehalten, dass sich die Lagerverpflichtungen der einzelnen Mitglieder nach den Pflichtlagerprogrammen des EVD respektive BWL und den Importanteilen richten. Der Grundgedanke, dass die Pflichtlager in einem vernünftigen Verhältnis zum Importanteil stehen sollten, ist sachlich aber auch richtig. Es geht darum, die Pflichtlagerhaltung dezentral zu organisieren und auch in Krisenlagen jedem Importeur die Verwendung des Heizöls zum eigenen Verbrauch oder zur Belieferung der angestammten Kundschaft im bisherigen Rahmen zu garantieren. Diese Garantie ist dann nicht mehr voll vorhanden, wenn einzelne Importeure im Verhältnis zu ihrem Jahresumsatz viel zu hohe und andere Importeure viel zu tiefe Pflichtlager unterhalten. Es erscheint deshalb sachlich als richtig, dass die notwendig gewordene Reduktion der Pflichtlager primär bei den Importeuren angestrebt wurde, die im Verhältnis zum Importanteil ein zu grosses Pflichtlager aufweisen.
Die Pflichtlagermengen werden im Pflichtlagervertrag, respektive im Anhang zum Pflichtlagervertrag verbindlich festgelegt. Der Vertrag kann ordentlicherweise auf Ende eines Kalenderjahres unter Einhaltung einer dreimonatigen Frist gekündigt werden (Art. 17). Unter Einhaltung der gleichen Fristen ist aber auch eine Reduktion der Pflichtlagermenge möglich. Das BWL hätte deshalb eine Reduktion der Pflichtlager der Klägerinnen auf dem Weg
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der Vertragsänderung erreichen können. Dieser Weg wurde nicht beschritten. Im Gegenteil wurden die viel zu hohen Pflichtlagerbestände bei der K. AG, der M. AG und der S. AG noch in der Zeit zwischen Februar 1990 und Juni 1990 neu vereinbart und festgelegt. Zugestimmt hat das BWL hingegen der von der CARBURA vorgeschlagenen Beschränkung des Tanklagergeldes II. Begründet wird das damit, dass vorerst versucht wurde, Mitglieder zu einer freiwilligen Reduktion der zu hohen Pflichtlager zu veranlassen, bevor die Reduktion zwangsweise durchgesetzt werden müsse. Die Beschränkung des Tanklagergeldes II zwingt kein Mitglied zur Reduktion der Pflichtlager und kann deshalb Reduktionen der Pflichtlager auf dem Weg der Vertragsänderung nicht ersetzen. Mit der Beschränkung des Tanklagergeldes II aber wurde die Pflichtlagerhaltung auf unverhältnismässig hohen Mengen weniger attraktiv. Die CARBURA wollte also indirekt und mit finanziellem Druck auf eine freiwillige Reduktion der Pflichtlager hinwirken. Bedenken gegenüber diesem Vorgehen sind nicht ganz unberechtigt. Die Pflichtlagerkommission hält aber die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf eine angemessene Pflichtlagermenge für doch noch vertretbar, weil der Anspruch auf volle Entschädigung aller mit der Pflichtlagerhaltung verbundenen Kosten nicht tangiert wurde und weil das Anstreben eines vernünftigen Verhältnisses zwischen Importanteil und Pflichtlager sachlich richtig war.
Es besteht auch kein Widerspruch zwischen der Verpflichtung der Klägerinnen, die in den Anhängen zum Pflichtlagervertrag festgelegten Mengen zu lagern und der Beschränkung des Tanklagergeldes II zwecks freiwilliger Reduktion unverhältnismässig hoher Lager. Dass das BWL ab 1990 Anträgen der Klägerinnen auf Reduktion der Pflichtlagermengen und damit der Änderung der Anhänge zu den Pflichtlagerverträgen auch ohne formelle Kündigung jederzeit entsprochen hätte, kann nicht bezweifelt werden.
Die Klägerinnen halten die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung für willkürlich. In Ziff. 5 wurde bereits darauf hingewiesen, dass die vom Direktor der CARBURA abgegebene Erklärung dafür, warum gerade das Doppelte gewählt wurde, nicht ganz überzeugt. Dem Importeur steht nach Art. 9 LVG ein Vorrecht zur Belieferung seiner angestammten Kundschaft auf der Hälfte des Pflichtlagers gemäss Vertrag zu und nicht bloss auf der Hälfte der individuellen Lagerverpflichtung. Immerhin lässt sich das Argument hören, dass dem Importeur auch dann, wenn er sein Pflichtlager wegen der Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung reduzieren würde, im Krisenfall seine Kundschaft noch während 8 Monaten voll beliefern könnte. Es gibt aber auch noch eine andere Begründung für die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung. Wenn alle Importeure, die unverhältnismässig hohe Pflichtlager unterhalten, diese ganz auf die individuelle Lagerverpflichtung reduzieren würden, wäre die Versorgungsautonomie von 8 respektive 6 Monaten nicht mehr gewährleistet, weil viele Importeure ein Pflichtlager unterhalten, das unter ihrer individuellen Lagerverpflichtung liegt. Die angestrebte Reduktion auf das Doppelte der individuellen Lagerverpflichtung vermeidet eine Lücke in der Bedarfsdeckung und ist zudem vorerst als ein erster Schritt zur Reduktion unverhältnismässig hoher Pflichtlager zu werten, der für die betroffenen Importeure keine unverhältnismässig hohen Nachteile bringen sollte. Da keine Prognose darüber möglich war, in welchem Umfang Pflichtlager wegen der
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Beschränkung des Tanklagergeldes II tatsächlich abgebaut werden, konnte auch nicht errechnet werden, genau bei welchem Vielfachen der individuellen Lagerverpflichtung ein weiterer Anspruch auf das Tanklagergeld II verweigert werden sollte. Wenn nun das Doppelte festgesetzt wurde, so erscheint das sachlich vertretbar.
Für die Berechnung der individuellen Lagerverpflichtung hat die CARBURA sowohl bei den gesamten Importen aller Mitglieder als auch bei den Importen des einzelnen Mitgliedes auf den Durchschnitt der letzten drei Jahre 1988 bis 1990 abgestellt. Damit wurden mögliche grössere Unterschiede ausgeglichen und vermieden, dass ein einziges Jahr mit vielleicht ausserordentlich hohen oder ausserordentlich tiefen Importen zu stark ins Gewicht fällt. Dieses Vorgehen ist auch nicht zu beanstanden.
Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass. nach Auffassung der Pflichtlagerkommission die Klägerinnen durch die Beschränkung des Tanklagergeldes II auf die doppelte individuelle Lagerverpflichtung auch nicht unverhältnismässig stark betroffen wurden. Zwar gingen fast 27% der durch die Massnahme erzielten Einsparungen zu Lasten von bloss drei von 88 Mitgliedern. Die ihnen entgangenen Entschädigungen von ungefähr Fr. 667 000 .- sind im Verhältnis der gesamten ihnen ausgerichteten Entschädigungen für die Pflichtlagerhaltung aber eher bescheiden. Bei der S. AG zum Beispiel betrug das ganze Tanklagergeld II 1989 nur ungefähr 10% des Tanklagergeldes I. Der Unterhaltsaufwand ihrer Anlagen, der durch andere Entschädigungen der CARBURA gedeckt wird, wurde für die Zeit vom 1. Juli 1990 bis 31. Dezember 1991 mit über 5 Millionen Franken beziffert. Die Beschränkung des Tanklagergeldes II wirkte sich zudem nur für die verhältnismässig kurze Zeit vom 1. Juli 1990 bis 31. Dezember 1991 aus. Seither wird gar kein Tanklagergeld II mehr ausgerichtet, was von den Klägerinnen nicht beanstandet wird.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens müssen die Verfahrenskosten den unterliegenden Klägerinnen unter solidarischer Haftung auferlegt werden.
Die CARBURA hat sich im Verfahren durch einen Anwalt vertreten lassen und hat gemäss Art. 64 VwVG Anspruch auf Ersatz der durch die Vertretung entstandenen Kosten. Die Anwaltskosten werden in Anwendung vor Art. 8 der V vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (SR 172.041.0) sowie von Art. 3 Abs. 1, 4, Art. 5 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Tarifs vom 9. November 1978 über die Entschädigungen an die Gegenpartei für das Verfahren vor dem Bundesgericht (SR 173.119.1) auf ein Honorar von Fr. 39 000 .- und auf Auslagen von Fr. 2 155 .- festgesetzt. Die Klägerinnen haben der CARBURA total Fr. 41 155 .- zu ersetzen, unter solidarischer Haftung.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.15 - Entscheid der Pflichtlagerkommission vom 14. April 1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
In
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
Année
1994
Anno
Band Volume
58
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Ref. No
150 002 066
--
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.