JAAC 55.5
Office fédéral de la justice, 31 janvier 1991
Energie.
Art. 3 AE. Compatibilité de restrictions à l'admission d'installations, de véhicules et d'appareils avec le droit de la Communauté européenne (CE).
Principe de la libre circulation des marchandises et restrictions admissibles selon l'art. 30 Traité CEE.
Marge de manoeuvre des législateurs des Etats membres de la CE en matière de politique énergétique.
Energie.
Art. 3 ENB. Vereinbarkeit von Zulassungsbeschränkungen für Anlagen, Fahrzeuge und Geräte mit dem Recht der Europäischen Gemeinschaft (EG).
Grundsatz des freien Warenverkehrs und zulässige Beschränkungen nach Art. 30 EWG-Vertrag.
Handlungsspielraum der Gesetzgeber der EG-Mitgliedstaaten im Bereich der Energiepolitik.
Energia.
Art. 3 Decreto sull'energia. Compatibilità di restrizioni all'omologazione di impianti, veicoli e apparecchi con il diritto della Comunità Europea (CE).
Principio della libera circolazione di merci e restrizioni ammissibili secondo l'art. 30 Trattato CEE.
Margine di manovra dei legislatori degli Stati membri della CE in materia di politica energetica.
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Interrogé sur la compatibilité avec le droit communautaire européen de restrictions à l'admission d'installations, de véhicules et d'appareils adoptées en vertu de l'art. 3 de l'AF du 14 décembre 1990 pour une utilisation économe et rationnelle de l'énergie (Arrêté sur l'énergie [AE], RS 730.0, RO 1991 1018), l'Office fédéral de la justice (OFJ) a fourni une analyse de la compatibilité de normes de protection de l'environnement et de l'utilisation rationnelle de l'énergie avec le principe de la libre circulation des marchandises (art. 30 et 36 Traité CEE[46]).
I. Remarques liminaires
Le problème posé est nouveau. Il n'existe pas, à ce jour, de jurisprudence traitant spécifiquement de l'utilisation rationnelle de l'énergie. Afin de faciliter la compréhension du raisonnement suivi pour l'analyse de cette problématique complexe, il convient d'aborder le sujet, dans une première partie, sous l'angle de la protection de l'environnement. Dans ce contexte, l'examen portera successivement sur la marge de manoeuvre à disposition des Etats membres, d'une part en l'absence de réglementation communautaire, d'autre part en présence de mesures communautaires. La seconde partie de l'analyse traitera de l'utilisation rationnelle de l'énergie dans la Communauté européenne. Dans un premier temps sera dressé un tableau des actions communautaires entreprises à ce jour dans ce domaine. Puis les liens qui semblent pertinents entre la protection de l'environnement et l'utilisation rationnelle de l'énergie seront établis.
II. Le principe de la libre circulation des marchandises et la protection de l'environnement
Dans la Communauté, la libre circulation des marchandises est fondée sur le principe de base selon lequel tout produit légalement produit et commercialisé dans un Etat membre peut librement circuler dans la Communauté. L'art. 30 Traité CEE interdit les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent. Celles-ci sont définies par la Cour de Justice de la façon suivante: «toute mesure qui, directement ou indirectement, réellement ou potentiellement, constitue un obstacle au commerce intracommunautaire» (arrêt du 11 juillet 1974, affaire Dassonville Nº 8/74, Rec: 1974, p. 837). Ainsi, les règles (légalement obligatoires) et normes techniques (d'application généralement volontaire) nationales différentes sont susceptibles de constituer une entrave à la réalisation du marché intérieur. La libre circulation des équipements destinés aux utilisateurs de l'énergie peut, en particulier, être affectée par de telles règles ou normes.
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Juridiquement, la situation ne se présente pas de la même façon si la Communauté a - ou n'a pas - adopté de règles d'harmonisation dans le domaine considéré.
A. Régime juridique applicable en l'absence de mesures communautaires: la jurisprudence «Cassis de Dijon»
L'art. 36 Traité CEE énumère - spécifiquement et de manière exhaustive - les raisons que les Etats membres peuvent invoquer en vue de justifier une mesure contraire à l'art. 30 Traité CEE. La protection de l'environnement n'y figure pas. De plus, il est de jurisprudence constante que les dérogations prévues à l'art. 36 Traité CEE doivent être interprétées de manière restrictive. La protection de l'environnement ne peut donc être englobée dans la notion de «protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou des végétaux».
Néanmoins, selon la jurisprudence (arrêt du 20 février 1979, affaire Cassis de Dijon Nº 120/78, Rec. 1979, p. 649), d'autres obstacles à la libre circulation intracommunautaire, résultant des disparités de réglementations nationales, peuvent se justifier sur le terrain de l'art. 30 Traité CEE pour autant:
qu'ils puissent être justifiés comme étant nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives de droit communautaire;
qu'il n'y ait pas de réglementation communautaire dans le domaine considéré;
qu'il s'agisse de mesures non discriminatoires applicables indistinctement aux produits nationaux et importés;
et enfin qu'ils soient proportionnés à l'objectif visé.
Concernant les «exigences impératives» de droit communautaire que les Etats membres peuvent légitimement poursuivre, il est difficile de les indiquer de manière exhaustive. Cependant, il ressort de la jurisprudence qu'une réglementation nationale ne peut être justifiée par une exigence impérative que lorsque:
il existe un lien de cause à effet entre la réglementation en cause et l'exigence impérative poursuivie (critère de causalité);
la réglementation est appropriée et non excessive par rapport à l'exigence visée (critère de proportionnalité);
il n'existe pas d'autres solutions qui, tout en permettant à l'Etat membre d'atteindre l'objectif recherché, soient cependant de nature à créer moins de perturbation pour les échanges (critère de substitution corollaire du critère de proportionnalité).
En 1980, la Commission a présenté une communication sur les suites à donner à l'arrêt Cassis de Dijon (JO Nº C 256 du 3 octobre 1980, p. 2). La Commission expliquait que même si elles sont applicables indistinctement aux produits
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nationaux et importés, des réglementations techniques et commerciales ne peuvent créer des entraves que si elles sont nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives, et poursuivent un but d'intérêt général, dont elles constituent la garantie essentielle. La Commission précisait encore que la protection de l'environnement était un juste motif de restrictions, parce quelle était suffisamment d'intérêt public pour se substituer, dans certains cas, à la règle fondamentale de la libre circulation des marchandises.
La Cour de justice a confirmé cette interprétation dans un arrêt du 7 février 1985 (affaire Association de défense des brûleurs d'huiles usagées Nº 240/83, Rec. 1985, p. 531) où elle reconnaît que la protection de l'environnement est un objectif essentiel de la Communauté. Une année plus tard, l'Acte unique européen (entré en vigueur le 1er juillet 1987) confirmait la protection de l'environnement comme un objectif communautaire prioritaire. Finalement, le 20 septembre 1988 (arrêt dans l'affaire Commission c/Danemark Nº 302/86, Rec. 1988, p. 4607), la Cour de justice a admis la protection de l'environnement comme une exigence impérative, dès lors qu'elle représente un objectif essentiel de la Communauté, pouvant justifier en tant que tel certaines limitations au principe de la libre circulation des marchandises.
Comme relevé ci-dessus, les éventuelles limitations réglementaires envisagées doivent respecter le principe de la proportionnalité. Ce principe soulève plusieurs questions.
Dans un premier temps, l'autorité nationale constate un état de fait qu'elle considère préjudiciable à la protection de l'environnement. Un premier contrôle de proportionnalité doit être opéré: y a-t-il une situation ou un risque réel d'atteinte rendant nécessaire l'intervention de l'autorité?
La nécessité d'agir au nom de l'exigence impérative étant établie, l'Etat doit alors fixer un objectif à son intervention. Il ne suffit pas de se référer au concept général de «protection de l'environnement». L'objectif et le degré de protection que l'Etat entend atteindre doivent être définis précisément. Dans ce domaine, la jurisprudence reconnaît un pouvoir discrétionnaire à l'Etat. Libre à lui de se fixer librement comme objectif un degré élevé de protection de l'environnement.
Finalement, l'Etat doit déterminer la mesure à prendre en vue d'atteindre l'objectif visé. La mesure doit être efficace, adaptée aux faits et à l'objectif poursuivi et constituer le moindre obstacle à la liberté des échanges.
B. Régime juridique applicable en présence d'une mesure communautaire d'harmonisation du droit
Il va sans dire que la compétence des Etats membres d'adopter des dispositions en matière de police d'environnement se trouve profondément modifiée dès lors qu'une mesure communautaire a été adoptée. Toutefois, une
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mesure nationale n'est prohibée qu'à partir du moment où le législateur communautaire prévoit l'harmonisation complète de toutes les mesures nécessaires à assurer la protection de l'objectif en cause, en d'autres termes lorsque la législation communautaire règle de manière exhaustive la question. On peut rappeler à cet effet que certaines directives ne prévoient qu'une harmonisation minimale, en autorisant les Etats membres à appliquer ou à adopter des règles plus sévères que celles qu'elles prescrivent.
L'intérêt croissant porté aux préoccupations en matière de santé, de sécurité et de protection de l'environnement, ainsi que le rythme rapide de l'évolution technique, ont multiplié les possibilités de divergences entre les réglementations nationales. Afin de relever ce défi, la Communauté a adopté une nouvelle approche qui repose sur les éléments fondamentaux suivants:
harmonisation minimale des réglementations des Etats membres;
élaboration de normes européennes harmonisées par les organismes européens de normalisation (CEN, CENELEC);
à titre de mesure de transition, reconnaissance mutuelle des normes nationales jusqu'à ce que des normes européennes appropriées soient adoptées.
Toutes les directives «nouvelle approche» tiennent compte des objectifs définis dans l'Acte unique européen. Elles se basent, en matière de santé, de sécurité, de protection du consommateur et de l'environnement sur des niveaux de protection élevés.
Depuis l'Acte unique européen, la compétence communautaire d'adopter des dispositions en matière d'environnement résulte de deux nouvelles dispositions.
L'art. 130 S Traité CEE est la disposition de base. Le Conseil, statuant à l'unanimité, dispose de la compétence générale de décider de l'action à entreprendre parla Communauté. L'art. 130 T Traité CEE précise toutefois que les mesures de protection arrêtées en commun ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque Etat membre, de mesures de protection renforcées, à condition qu'elles soient compatibles avec le traité.
L'art. 100 A Traité CEE sert de base juridique à l'action du Conseil relative aux nouvelles mesures de rapprochement des législations à adopter pour l'achèvement du marché intérieur. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut se servir de cette base juridique lorsque les mesures susmentionnées ont un rapport avec la protection de l'environnement. L'art. 100 A § 4 Traité CEE - jamais appliqué jusqu'ici - habilite les Etats membres, sous certaines conditions, à appliquer des dispositions plus strictes.
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L'application de ces dispositions ne peut se concevoir cumulativement. Le choix de la base juridique dépendra de l'objectif poursuivi, réalisation du marché intérieur ou protection de l'environnement. Des règles communautaires régissant les produits peuvent donc être fondées soit sur l'art. 100 A Traité CEE, soit sur l'art. 130 S Traité CEE.
Lorsqu'une mesure est adoptée selon l'art. 130 S Traité CEE, les Etats membres peuvent appliquer des dispositions existantes ou en adopter de nouvelles, plus strictes que les mesures européennes. Ces mesures ne doivent cependant pas constituer des entraves aux échanges prohibées par les art. 30 ss Traité CEE. La compatibilité avec le traité résultera de l'analyse du principe de la proportionnalité, tel que décrit ci-dessus.
Si la mesure est adoptée sur la base de l'art. 100 A Traité CEE, le § 4 du même article autorise alors les Etats membres à mettre en oeuvre des dispositions plus strictes, moyennant le respect de diverses conditions. Certains auteurs ont opté pour une interprétation stricte de cette disposition, limitant le droit des Etats membres à continuer d'appliquer des dispositions déjà existantes au moment de l'entrée en vigueur de la règle harmonisée (Langenheine, Jadot, Krämer, Vandermeersch). D'autres soutiennent que l'art. 100 A § IV permettrait aux Etats membres d'adopter valablement de nouvelles réglementations assurant un niveau de protection plus élevé après l'entrée en vigueur de normes d'harmonisation (Scheuing, Hailbronner, Gulmann, Moller, Mattera). La question reste ouverte.
La libre circulation des marchandises constitue une des libertés fondamentales du traité et elle peut, en tant que telle, limiter le pouvoir des Etats membres dans l'exercice de leurs compétences en matière de protection de l'environnement. Toutefois, le principe de proportionnalité vient tempérer cette affirmation, en ce sens qu'il permet une pondération des intérêts entre la libre circulation des marchandises et la protection de l'environnement, pondération aménagée de manière à ne sanctionner que les excès.
III. Politique énergétique et utilisation rationnelle de l'énergie
Le second volet de cette étude porte sur les rapports qui peuvent exister entre la politique de l'environnement et la politique énergétique. Dans la mesure où cette dernière a pour objet d'améliorer le rendement énergétique et de promouvoir l'utilisation rationnelle de l'énergie, il se pose la question de savoir
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si le raisonnement développé précédemment en matière d'environnement pourrait à l'avenir s'étendre aux questions relatives à l'utilisation rationnelle de l'énergie.
A. Les actions communautaires
Depuis plusieurs années, la prise en compte de l'environnement dans la politique de l'énergie est une préoccupation croissante de la Communauté. Les résolutions du Conseil du 15 janvier 1985 (JO Nº C 20 du 22 janvier 1985, p. 29) et du 16 septembre 1986 (JO C Nº 241 du 25 septembre 1986, p. 1) ont invité les Etats membres et la Commission à accroître leurs efforts pour mettre en place une politique rigoureuse en matière d'économies d'énergie et promouvoir une utilisation rationnelle de l'énergie.
Depuis l'Acte unique européen, l'art. 130 R Traité CEE exige une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. L'utilisation rationnelle de l'énergie est l'un des principaux moyens par lesquels cet objectif peut être respecté et la pollution de l'environnement réduite.
La Commission, dans sa communication au Conseil du 3 mai 1988 (COM [88] 174 final du 3 mai 1988), insiste pour que des mesures rigoureuses soient adoptées, afin que la Communauté puisse atteindre ses objectifs en matière d'efficacité énergétique (économiser 20% supplémentaires d'énergie). Elle a encore souligné, dans sa communication au Conseil du 8 février 1990 sur l'énergie et l'environnement (COM [89] 369 final du 8 février 1990), que l'efficacité énergétique devait être accrue afin de réduire l'incidence négative de l'énergie sur l'environnement. Dans ce contexte, il est essentiel, pour la Commission, de réconcilier les objectifs poursuivis dans le secteur de l'énergie et dans celui de l'environnement, et d'encourager des objectifs communs à la politique de l'énergie et à la politique de l'environnement. La pierre angulaire de l'intégration de la dimension environnementale dans la politique énergétique doit être un engagement de la Communauté à l'égard du rendement énergétique et des économies d'énergie.
Cet engagement communautaire s'est concrétisé par le lancement de différents programmes communautaires.
Le Conseil a adopté, le 5 juin 1989, un programme d'action communautaire visant à améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'électricité (JO Nº L 157 du 9 juin 1989, p. 32), dont le double objectif est d'influencer le consommateur d'électricité en faveur de l'utilisation d'appareils et d'équipements à haute performance électrique selon le mode d'utilisation le plus efficace et d'encourager une amélioration accrue de l'efficacité des équipements et appareils électriques ainsi que des procédés utilisant l'énergie électrique.
Le 4 octobre 1990, la Commission a adopté un programme dénommé «SAVE» («Specific Actions For Vigorous Energy Efficiency»), qu'elle a présenté au Conseil le 16 novembre 1990 (COM [90] 365 final). Ce programme distingue trois catégories d'actions qui feront l'objet de propositions opérationnelles appropriées:
a. Les actions techniques, en premier lieu la définition de normes respectant les exigences de l'efficacité énergétique (consommation réduite) dans les domaines tels que le bâtiment, les appareils électro-ménagers, les moyens de
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transport. Des études montrent que l'énergie consommée par les appareils électro-ménagers pourrait être réduite de 20 à 50% par le recours généralisé aux appareils ayant le meilleur rendement énergétique déjà disponibles sur le marché;
b. Les actions d'ordre financier et fiscal, soit la mise à disposition d'instruments financiers offrant des incitations supplémentaires aux investissements en matière d'efficacité énergétique;
c. Les actions sur le comportement des utilisateurs, au niveau de la formation et de l'information, pour sensibiliser les opérateurs économiques et contribuer au changement des habitudes des consommateurs.
B. Liens entre politique énergétique et protection dé l'environnement
Il faut constater que les préoccupations d'économie d'énergie prennent une importance croissante dans l'activité de la Communauté européenne. Le lien qui existe aujourd'hui entre politique énergétique et protection de l'environnement est indiscutable. Les développements consacrés à la compatibilité de la libre circulation des marchandises avec la protection de l'environnement (ci-dessus II) semblent ainsi, en grande partie, pouvoir être transposés à la problématique des économies d'énergie.
Comme mentionné, un des objectifs de la Communauté en matière de protection de l'environnement est d'assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles (art. 130 R § 1 al. 3 Traité CEE). A ce titre, des mesures de protection de l'environnement ayant un impact sur l'utilisation rationnelle de l'énergie pourraient être adoptées sur la base de l'art. 130 S Traité CEE. Toutefois, il semble qu'une grande partie des mesures prévues pour économiser l'énergie tomberait plutôt sous le coup de l'art. 100 A Traité CEE, par exemple le rapprochement des normes techniques ayant pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
D'ailleurs, la première proposition de directive - adoptée en même temps que le programme SAVE - concernant le rapprochement des législations relatives aux exigences de rendement pour nouvelles chaudières pour le chauffage des locaux, se base sur l'art. 100 A Traité CEE. L'harmonisation des exigences de rendement des chaudières à un haut niveau était devenue indispensable pour réaliser les avantages qu'offre le marché intérieur (libre circulation des marchandises) sans nuire aux objectifs d'utilisation rationnelle de l'énergie.
La Cour de justice n'a pas encore pris position sur le problème spécifique de la compatibilité avec la libre circulation des marchandises de restrictions aux échanges adoptées par les Etats membres pour favoriser l'économie d'énergie. On ne saurait toutefois limiter arbitrairement l'étendue des objectifs justifiés par des exigences impératives, dans la mesure où ils relèvent de la faculté des Etats membres de réglementer le commerce dans le cadre de leurs prérogatives internes et sont dignes de protection au niveau communautaire.
Des objectifs de politique énergétique, tels que l'amélioration du rendement énergétique et l'utilisation rationnelle de l'énergie, ne sont toutefois pas reconnus, au regard de l'état actuel de la jurisprudence, comme des exigences impératives
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dont les Etats peuvent légitimement se prévaloir. Toutefois, de nombreux éléments tendent à démontrer que l'évolution future pourrait tenir compte de cette problématique, d'autant plus que l'utilisation rationnelle de l'énergie est, depuis un certain temps déjà, un objectif communautaire présumé digne de protection et pourrait être éventuellement considérée par la Cour d'un intérêt public suffisant pour être érigée au nombre des exigences impératives permettant de déroger, dans certains cas, à la règle fondamentale de la libre circulation des marchandises.
Comme il l'a été souligné précédemment, la politique communautaire en matière d'économie d'énergie tend à devenir plus vigoureuse et de ce fait des mesures plus contraignantes seront probablement prises au niveau communautaire dans un proche avenir. Dans cette éventualité, le pouvoir des Etats membres d'adopter des dispositions en matière d'utilisation rationnelle de l'énergie dans un domaine déjà partiellement ou exhaustivement réglé par une mesure communautaire serait limité de la même manière qu'aujourd'hui en matière d'environnement lorsque s'interpose une mesure communautaire.
IV. Conclusion
Les mesures adoptées en faveur d'une utilisation économe et rationnelle de l'énergie en vertu de l'art. 3 AE semblent pouvoir bénéficier d'une présomption de compatibilité avec le droit communautaire. Cependant, cette présomption ne devrait pas dispenser l'autorité de procéder à une pesée des intérêts en présence, pour chaque mesure envisagée, sur la base des principes développés dans le présent avis.
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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