Verwaltungsbehörden 18.04.2006 2005-3399 3747

06.027

Message

sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investissement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007 à 2010 et sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Lötschberg SA en prêt conditionnellement remboursable

du 17 mars 2006

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Par le présent message, nous vous soumettons les projets d'arrêtés suivants en vous proposant de les approuver:

– Arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investis- sement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007à 2010

– Arrêté fédéral sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable.

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, l'assu- rance de notre haute considération.

17 mars 2006

Au nom du Conseil fédéral suisse:

Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2005-3399

3747

Condensé

Les Chambres fédérales nous ont renvoyé la réforme des chemins de fer 2. La refonte du financement de l'infrastructure ferroviaire, exigée par le Parlement et proposée par le Conseil fédéral ne peut donc pas entrer en vigueur, comme prévu, le 1er janvier 2007. Étant donné que le 8e crédit-cadre destiné à la promotion des entreprises de transport concessionnaires sera épuisé à la fin de 2006, il faut trouver une solution transitoire pour financer les investissements de l'infrastructure (maintien de la capacité de production et investissements d'extension) des entre- prises ferroviaires concessionnaires, appelées aussi chemins de fer privés. Elle consiste à maintenir les instruments actuels après les avoir adaptés aux nouvelles données, dans la mesure où les lois en vigueur le permettent. Dans le premier arrêté fédéral, nous demandons dès lors au Parlement qu'il octroie un 9e crédit-cadre pour les contributions d'investissement en faveur des entreprises ferroviaires conces- sionnaires pendant les années 2007 à 2010.

Le montant demandé s'élève à 600 millions de francs. Il se base sur les chiffres du plan financier en vigueur de la Confédération. Les requêtes des entreprises de transport concessionnaires (ETC) pour la période 2007 à 2010 ont dû être dimi- nuées de 750 millions de francs (part fédérale: 550 millions). Mais le niveau des moyens financiers ainsi disponibles ne suffira pas pour maintenir à moyen et à long terme la qualité des infrastructures ni pour procéder à de nouveaux investissements d'extension entre 2007 et 2010. Si aucun changement n'a lieu et si l'on ne trouve pas de ressources supplémentaires, il ne sera pas possible, à moyen terme, d'exclure que des tronçons soient fermés pour des raisons de sécurité. Par ailleurs, négliger l'entretien revient à accroître de manière disproportionnée les coûts d'assai- nissement, ce qui peut entraîner aussi des fermetures de tronçons.

Nous avons négocié avec les CFF une nouvelle convention sur les prestations, compte tenu de l'article 8 de la loi sur les CFF; nous proposons dans un message distinct de l'approuver, ainsi que le plafond de dépenses ad hoc. S'agissant des chemins de fer privés, le rythme de commande annuel restera, pour le moment, fondé sur la loi sur les chemins de fer. Selon le droit en vigueur, les cantons sont tenus de fournir une contribution financière importante, quelle que soit l'importance de la ligne sur le plan des transports. Dans un premier temps, on renonce donc à modifier les compétences. En d'autres termes, le financement mixte actuel (cantons et Confédération) continuera d'être appliqué.

Comme par le passé, la mise à disposition de l'infrastructure (c'est-à-dire l'exploi- tation de celle-ci, son entretien ainsi que l'amortissement) sera indemnisée chaque année par la Confédération et les cantons. Cette partie du financement de l'infra- structure ne fait pas l'objet du présent message, mais elle doit être intégrée dans la réflexion. Le crédit-cadre demandé porte sur le financement des investissements qui dépassent le volume d'amortissement des entreprises. Pour des raisons historiques, ces investissements varient beaucoup d'une entreprise à l'autre. Cela étant, les instruments de financement qui subdivisent ainsi le volume d'investissement posent

3748

problème. Comme il a été précisé plus haut, il faut cependant se fonder sur les lois en vigueur et s'accommoder de cet obstacle.

Le financement est conçu de manière qu'il soit possible, à la fin de chaque année, de passer sans problèmes à un nouveau mode de financement qui reste à décider. Cette procédure permet de garantir le financement des entreprises ferroviaires conces- sionnaires et de maintenir la souplesse nécessaire. Contrairement aux conventions d'investissement actuelles, axées uniquement sur des objets et en application du nouvel alinéa 4 de l'art. 49 de la loi sur les chemins de fer, une innovation sera mise en œuvre, à savoir le financement d'un programme annuel portant sur tout le volume des investissements (fonds d'amortissement et prêts). C'est le premier pas vers un pilotage global. Toutefois, dans de nombreux cas, les parts cantonales concernant les prêts devront être fixées, comme par le passé, en fonction des objets. Le financement de l'infrastructure des chemins de fer privés obéit aux principes qui sont déterminés dans la convention sur les prestations avec les CFF. Dans la mesure où cela est judicieux, on applique notamment les mêmes objectifs politiques au réseau ferré, à savoir la garantie d'un haut niveau de sécurité et de la capacité des lignes, l'utilisation optimale des capacités disponibles, l'amélioration de l'inter- opérabilité dans le réseau à voie normale et la réduction des coûts d'exploitation et d'entretien. Le type d'allocation des fonds (indemnité et prêts sans intérêt, con- ditionnellement remboursables) est, lui aussi, identique.

En ce qui concerne le BLS, il faut adapter le financement des investissements selon des principes uniformes. Avec le deuxième arrêté fédéral, les prêts octroyés au BLS pour le doublement du tronçon de montagne, remboursables et portant intérêt, n'en porteront plus et seront remboursables conditionnellement. Le BLS n'est plus à même de les rémunérer et de les rembourser comme cela était prévu à l'origine, alors que les conditions étaient totalement différentes.

3749

Table des matières

Condensé

3748

Liste des abréviations

3751

1 Situation initiale

3753

1.1 Principes du financement de l'infrastructure ferroviaire

1.2 Expériences tirées des anciens crédits-cadres pour le financement des entreprises ferroviaires concessionnaires 3758

2 Principes du financement de l'infrastructure pour la période 2007 à 2010 3759

2.1 Délimitation du crédit-cadre 3759

2.2 Pilotage par les commanditaires 3759

2.3 Contrôle du financement de l'infrastructure 3760

2.4 Objectifs politiques du réseau ferroviaire

3761

2.4.1 Garantir un haut niveau de sécurité

3762

2.4.2 Garantie de la capacité du réseau

3763

2.4.3 Utilisation optimale des capacités disponibles

3764

2.4.4 Amélioration de l'interopérabilité dans le réseau à voie normale

3765

2.4.5 Réduction des coûts d'exploitation et d'entretien 3765

2.5 Utilisation des fonds du crédit-cadre demandé

3766

2.5.1 Contributions d'exploitation

3766

2.5.2 Contributions d'investissement 3767

2.5.3 Répartition entre les entreprises 3773

2.6 Arrêté fédéral concernant la conversion du crédit de construction accordé au BLS en prêts conditionnellement remboursables 3774

2.7 Consultation des cantons 3775

2.8 Harmonisation des tâches et des finances 3775

2.9 Comparaison juridique et rapports avec le droit européen 3776

3 Explication des diverses dispositions des arrêts fédéraux

3.1 Financement de l'infrastructure pour 2007 à 2010

3776

3.3 Article de l'arrêté fédéral sur la conversion du crédit de construction du Chemin de fer du Loetschberg BLS en prêt conditionnellement remboursable

3777

4 Conséquences

3777

4.1 Conséquences sur la Confédération

3777

4.3 Conséquences sur l'économie nationale

3778

4.4 Conséquences sur la politique régionale de la Confédération 3778

4.5 Autres conséquences 3778

3776

3.2 Article de l'arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investissement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pour les années 2007 à 2010

3776

4.2 Conséquences sur les cantons et les communes

3777

3750

3754

5 Rapport avec le programme de la législature 3779

6 Aspects juridiques 3779

6.1 Constitutionnalité et légalité

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 3779

3779

6.3 Forme de l'acte normatif 3779

6.4 Assujettissement au frein des dépenses 3780

6.5 Compatibilité avec la loi sur les subventions 3780

Arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre pour les contributions d'investissement destinées aux chemins de fer privés pendant les années 2007 à 2010 (Projet) 3781

Arrêté fédéral sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable (Projet) 3783

Liste des abréviations

(S'agissant des entreprises, on indique la maison qui est inscrite au registre du com- merce)

ASM Aare Seeland Mobil

BDWM BDWM Transport AG (Dietikon-Bremgarten-Wohlen-Villmergen)

BLS BLS Loetschbergbahn AG, BLS Chemin de fer du Loetschberg SA, BLS Ferrovia del Loetschberg SA, BLS Loetschberg Railway Ltd.

BLS BLS Lötschbergbahn AG, BLS Chemin de fer du Loetschberg SA,

BLS Ferrovia del Loetschberg SA, BLS Loetschberg Railway Ltd.

BLT BLT Baselland Transport AG

BOB

Berner Oberland-Bahnen AG

CFF Schweizerische Bundesbahnen SBB, Chemins de fer fédéraux suisses CFF, Ferrovie federali svizzere FFS, Viafiers federalas svizras VFS

CP Convention sur les prestations

ETF Entreprise de transport ferroviaire (entreprise à laquelle appartiennent le personnel de conduite et la locomotive et qui est responsable du train sur le plan technique)

ETC Entreprises de transport concessionnaires

ETCS Système européen d'arrêt automatique et de gestion des trains

FART Ferrovie Autolinee Regionali Ticinesi

GSM-R Global System for Mobile Communications - Railways; norme appliquée dans le monde entier pour la communication avec des compléments pour l'exploitation ferroviaire

3751

HBL Hafenbahn des Kantons Basel-Land (Chemin de fer du port du canton de Bâle-Campagne)

HBS Hafenbahn des Kantons Basel-Ville (Chemin de fer du port du canton de Bâle-Ville)

INA Investissements non activables

LO LCdF

Métro Lausanne-Ouchy SA

Loi sur les chemins de fer (RS 742.101)

LCFF

Loi fédérale sur les Chemins de fer fédéraux (RS 742.31)

MGB Matterhorn Gotthard Bahn (Matterhorn Gotthard Infrastruktur SA)

MOB Compagnie du Chemin de fer Montreux-Oberland bernois, Montreux-Berner Oberland-Bahn (SA)

MVR

Transports Montreux-Vevey-Riviera (SA)

NPF Nouvelle péréquation financière et nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons

OFCOM Office fédéral de la communication

OFT

Office fédéral des transports

RBS Regionalverkehr Bern-Solothurn (Trafic régional Berne-Soleure)

RhB

Rhätische Bahn (RhB), Ferrovia retica (FR), Viafier retica (VR), Chemin de fer rhétique

RM

Regionalverkehr Mittelland AG

SGS

Système de gestion de la sécurité

SOB

Schweizerische Südostbahn SA

SZU

Sihltal Zürich Uetliberg Bahn SZU

TGV

Trafic à grande vitesse

THURBO Thurbo SA

TMR Transports de Martigny et Régions SA

TPC Transports Publics du Chablais SA

TPF Transports Publics Fribourgeois

TPG Transports Publics Genevois

TRAVYS

Transports Vallée-de-Joux-Yverdon-les-Bains-Sainte-Croix SA

TRN TRN SA (Transports régionaux neuchâtelois)

TRV Trafic régional des voyageurs

UIC Union internationale des chemins de fer

VBG Verkehrsbegtriebe Glatttal VBG SA

VBZ Verkehrsbetriebe Zürich (Services de transport zurichois)

ZB Zentralbahn SA

3752

Message

1 Situation initiale

Le 23 février 2005, nous avons présenté le message sur la réforme des chemins de fer 2. Celle-ci porte essentiellement sur la refonte et l'harmonisation du financement de l'infrastructure ferroviaire. Elle prévoit notamment que le financement des CFF et des entreprises ferroviaires concessionnaires, appelées aussi chemins de fer pri- vés1, repose sur une base légale uniforme à l'aide de la convention sur les presta- tions (CP). A l'origine, notre intention était de mettre en vigueur les innovations de cette réforme le 1er janvier 2007, soit au début de la prochaine période de la conven- tion sur les prestations (CP) des CFF.

La réforme des chemins de fer 2 ayant été rejetée tant par le Conseil national que par le Conseil des Etats, les infrastructures des CFF et des chemins de fer privés doivent, dans l'attente d'une nouvelle réglementation, être financées encore une fois, même après 2007, par différents instruments, cela au titre d'une solution transitoire. Le rythme annuel des commandes sur la base de la loi sur les chemins de fer (LCdF)2 sera conservé pour les chemins de fer privés. Nous avons négocié la CP avec les CFF sur la base de l'art. 8 de la loi sur les CFF3. Outre le présent message sur l'approbation d'un crédit d'engagement pour la part fédérale du financement de l'infrastructure des entreprises ferroviaires concessionnaires à partir de 2007, nous vous demanderons dans un autre message d'approuver la convention sur les presta- tions entre la Confédération et les CFF pour la période 2007 à 2010. S'agissant des chemins de fer privés, les cantons sont tenus, de par le droit actuel, de fournir une contribution importante, quelle que soit l'importance de la ligne sur le plan des transports. En règle générale, leur participation financière est recalculée tous les quatre ans sur la base de la capacité financière, de la densité démographique et de la longueur des lignes des chemins de fer privés. La prochaine adaptation aura lieu en 2008; à cette date, il faudra également prendre en compte la nouvelle péréquation financière et la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (NPF) . En revanche, les cantons sont exonérés des contributions pour les lignes des CFF, que la ligne ait une importance nationale ou qu'elle ne serve qu'à des besoins locaux.

Sur la base du chap. 7 de la LCDF, la Confédération a accordé jusqu'ici aux entre- prises de transport concessionnaires (à l'exclusion des CFF) huit crédits-cadres permettant de verser des prêts et des aides financières pour les améliorations tech- niques, les restructurations d'entreprises et la réparation des dégâts causés par les forces de la nature:

1 Le terme de chemin de fer privé n'est approprié que d'un point de vue juridique, en ce qu'il s'agit d'entreprises de droit privé. La majorité des actions est cependant entre les mains des pouvoirs publics. Les chemins de fer privés représentent une partie des entre- prises de transport concessionnaires (ETC), à savoir les ETC qui comprennent (aussi) un service ferroviaire.

2 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF), RS 742.101.

3 Loi fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF; RS 742.31).

3753

Crédit

Arrêté fédéral

millions de fr.

I

17.12.1958

FF 1958 II 1739

120

II

19.09.1963

FF 1963 II 829

120

III

01.03.1967

FF 1967 I 643

120

IV

04.03.1971

FF 1971 I 599

250

19.09.1973

FF 1973 II 578

40

V

03.03.1976

FF 1976 I 1106

500

VI

02.12.1981

FF 1981 III 1105

515

17.03.1983

FF 1983 I 1190

10

VIa

21.03.1985

FF 1985 I 864

129

VII

29.09.1987

FF 1987 III 864

930

VIII

16.12.1992

FF 1993 I 46

1 440

03.03.1994

FF 1994 III 884

-40

Total

4 164

Les fonds des quatre premiers crédits-cadres ont aussi servi en partie à couvrir les déficits d'exploitation. Plus tard, il ont été affectés intégralement aux dépenses pour des améliorations techniques, des transformations et la couverture des dommages causés par les forces naturelles. Les six premiers crédits-cadres ont fait l'objet d'un décompte. A la fin de 2005, les ressources du 7e et du ge crédit-cadre disponibles pour des améliorations techniques jusqu'à la fin de 2006 ne s'élevaient plus qu'à 50 millions de francs. Cela étant, à partir de 2007, le 9e crédit-cadre devra faire la jonction avec le financement actuel.

1.1 Principes du financement de l'infrastructure ferroviaire

Comptes séparés pour les transports et l'infrastructure

Avec l'entrée en vigueur de la réforme des chemins de fer au 1er janvier 1999, toutes les entreprises ferroviaires implantées en Suisse ont été obligées de séparer les transports et l'infrastructure sur le plan des comptes et de l'organisation et de tenir des comptes dits par secteur.

Le secteur de l'infrastructure reçoit pour l'utilisation des tronçons et des gares une redevance: le prix des sillons. L'Office fédéral des transports fixe les principaux éléments du prix des sillons. Les conditions-cadres actuelles de la politique des transports ne permettent pas de percevoir des prix couvrant les coûts d'utilisation de l'infrastructure, qu'elle appartienne au rail ou à la route. Le prix minimal pour l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire a été déterminé sur la base des coûts marginaux standardisés d'un tronçon doté d'installations de sécurité modernes. Comme de nombreux tronçons sont encore desservis localement, cela signifie que leurs coûts marginaux effectifs ne peuvent pas encore être couverts par le prix des sillons. Pour ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la politique des transports, notamment le transfert sur le rail et l'approvisionnement de base en trafic voyageurs, il n'est toutefois guère possible d'augmenter les prix à l'heure actuelle.

3754

Bien plus, la Confédération subventionne avec les fonds du transfert les prix des sillons des divers trafics marchandises, notamment du trafic combiné. L'entreprise de transport ferroviaire paie donc un prix réduit et la Confédération paie la diffé- rence au gestionnaire d'exploitation. Ces paiements ne font pas partie du finan- cement de l'infrastructure traité ici.

A l'heure actuelle, les revenus du prix des sillons permettent à peine de couvrir un quart de toutes les dépenses d'infrastructure. Certaines entreprises réussissent néan- moins à couvrir davantage les coûts d'infrastructure, car elles peuvent réaliser d'autres revenus, notamment dans le domaine des prestations d'exploitation et des immeubles.

Commande de prestations d'infrastructure

Comme les produits d'infrastructure, y compris les subventions pour les prix des sillons, ne suffisent pas pour couvrir les coûts d'exploitation courants et les amortis- sements de l'infrastructure (maintien de la capacité de production) et que la Con- fédération, pour des raisons de politique des transports (garantie de l'accessibilité et de l'approvisionnement de base, etc.), ne veut pas renoncer à une infrastructure sûre et performante, elle commande les prestations d'exploitation, d'entretien et d'extension de l'infrastructure ferroviaire, le plus souvent conjointement avec les cantons lorsqu'il s'agit de chemins de fer privés.

Les fonds convenus, prélevés sur le compte financier de la Confédération, sont payés aux gestionnaires d'infrastructure en tant que contributions d'exploitation et d'investissement. La contribution d'exploitation est calculée d'après les coûts non couverts planifiés résultant de l'exploitation et de l'entretien de l'infrastructure.

Les moyens financiers pour les investissements dans le maintien de la capacité des installations existantes et les adaptations aux progrès de la technique et aux besoins de transport en expansion sont fournis aux chemins de fer de deux manières sur la base du budget ordinaire. Ils se voient indemnisés des coûts d'amortissement plani- fiés par un paiement ad hoc à fond perdu. Ils bénéficient en outre de prêts sans intérêt, conditionnellement remboursables pour les besoins d'investissement sup- plémentaires.4

En principe, les prêts restent dans l'entreprise pour une durée illimitée et ne doivent être remboursés que si les installations financées à ce titre ne servent plus à l'exploitation ferroviaire ou si le volume d'investissement est plus faible que la somme des amortissements. Ils sont donc assimilables à des fonds propres.

Pour les chemins de fer privés, la part financière qui doit leur être accordée sous forme de prêts est octroyée par le biais de contributions d'investissement fondées sur l'art. 56 LCdF. La part fédérale de ces prêts est fixée par le Parlement dans un crédit d'engagement pluriannuel, dont l'affectation est décrite en termes généraux. Ce crédit, appelé «crédit-cadre» est le principal objet du présent message.

Délimitation par rapport au secteur des transports

Les huit crédits accordés jusqu'ici ont été conçus pour tous les investissements, qu'ils servent à l'infrastructure ou aux transports (matériel roulant, ateliers). La seule différenciation a consisté dans le fait que selon notre arrêté du 12 décembre 1977,

4 Le développement des réseaux est, en règle générale, garanti par des financements spéciaux, par exemple le fonds FTP.

3755

seuls des prêts remboursables ont été octroyés pour l'acquisition de matériel roulant, à partir de la première commande globale de 1979, qui a eu lieu au titre du 5e crédit- cadre. Par ailleurs, il a été possible d'accorder des contributions à fonds perdu, bien qu'il ait été nécessaire de les imputer au compte de résultats en tant qu'amortis- sements directs ou d'«investissements non activables» (INA) et de les financer dès lors au titre des indemnités.

Lorsque la loi sur les chemins de fer a été révisée en 1995 et que la réforme des chemins de fer 1 a été introduite en 1999, la subdivision en secteurs a été introduite et l'organisation du domaine des transports a été rendue plus conforme au marché par l'introduction de divers mécanismes de concurrence. En matière d'infrastructure, on a toutefois continué de tabler sur une tâche étatique régie par un monopole (défini localement).

Après une période transitoire, le financement du matériel roulant doit définitive- ment, dès 2001, reposer sur du capital propre et des fonds étrangers soumis à intérêt. Il est toujours prévu que l'infrastructure bénéficie de fonds sans intérêt octroyés par les pouvoirs publics. Cela étant, le 9e crédit-cadre doit maintenant être axé entière- ment sur le financement de l'infrastructure. Si le secteur des transports devait être pris en compte, il faudrait tripler le montant du crédit-cadre.

Délimitation par rapport aux autres instruments de financement

Comme nous l'avons déjà mentionné, le financement ordinaire de l'infrastructure se concentre sur le maintien de la capacité ainsi que sur de légères adaptations du réseau, alors que les gros investissements d'extension sont garantis par des finance- ments spéciaux. Du côté de la Confédération, ces investissements sont financés actuellement par le fonds pour les grands projets ferroviaires (fonds FTP). Les financements opérés par ce biais ne sont pas touchés par le crédit-cadre, les deux instruments de financement se déroulent en parallèle. Le BLS, le SOB, le RhB et le MGB réalisent ou ont réalisé les investissements liés à AlpTransit sur la base de fonds FTP. Le BLS profitera, sur la ligne TGV Berne-Neuchâtel(-Paris) des res- sources du FTP pour le trafic à grande vitesse (TGV).

Une autre source de financement qui fonctionne en parallèle est constituée par le plafond de dépenses pour les investissements favorisant l'égalité de traitement des personnes à mobilité réduite. Les versements provenant de cette source ne sont effectués que si l'investissement ne se fait pas de toute manière pour d'autres rai- sons. Il s'agit dès lors d'un financement subsidiaire. La fixation des normes de construction se fait de manière à utiliser les fonds de manière durable indépendam- ment de la source de financement. Les adaptations doivent, en tous les cas, être adaptées aux besoins des handicapés. C'est ainsi qu'on définit la hauteur d'accès des quais, nouveaux ou à adapter, des chemins de fer à voie normale ou à voie étroite.

Rôle du commanditaire

Aux termes de l'art. 49 LCdF, l'Office fédéral des transports (OFT) est responsable de la procédure de commande des prestations de transport. Cette tâche englobe non seulement la commande des prestations du transport régional des voyageurs (TRV) par rail, bus, bateau et remontée mécanique, mais aussi la commande de l'exploi- tation et de l'entretien de l'infrastructure ferroviaire. En principe, la Confédération et les cantons concernés commandent en commun les prestations de trafic au sens restreint (TRV), ainsi que l'exploitation et l'entretien de l'infrastructure des entre- prises ferroviaires concessionnaires. Les offres présentant une importance nationale

3756

(cf. art. 49, al. 3, LCdF) sont commandées uniquement par la Confédération. Cette disposition a été interprétée au sens des droits acquis, de sorte que la Confédération commande seule, sans participation des cantons, l'exploitation de l'infrastructure des CFF. De la même manière, elle commande seule les infrastructures suivantes:

– Ligne BLS Thoune-Brigue, y compris Spiez-Interlaken Est, ainsi que Mou- tier-Lengnau (tunnel de Grenchenberg)

– Chemins de fer des ports des cantons de Bâle-Ville (HBS) et de Bâle-Cam- pagne (HBL)

• Ligne du Chemin de fer central Lucerne-Interlaken Est (car elle appartenait précédemment aux CFF, application de l'art. 53, al. 5, LCdF)

Des conventions d'investissement sans participation cantonale ont aussi été conclues pour ces lignes et cette pratique sera maintenue.

Trafic d'agglomération

L'art. 49, al. 2, LCdF exclut du co-financement de la Confédération au titre du chap. 6 (indemnités) le trafic servant à la desserte capillaire (ainsi que le trafic d'excursion). En revanche, le chap. 7 (prêts et aides de financement) renonce à une exclusion aussi nette. Etant donné qu'on a reconnu que les investissements à réaliser dans ce domaine ne peuvent guère être assumés uniquement par les cantons, nous avons, par notre décision du 22 août 2001, à titre de solution transitoire, augmenté les crédits de paiement de 155 millions de francs pour la période 2005/2006, afin que quelques investissements urgents du trafic d'agglomération puissent aussi être financés par des fonds du 8e crédit-cadre. Faute de projets concrets prêts à être réalisés, la majeure partie des crédits de paiement ouverts qui se sont élevés à 40 millions de francs chaque année, est devenue caduque en 2001 et en 2002. D'ici à la fin de 2006, un montant global de 100 millions de francs provenant de ces fonds pourra être utilisé pour:

–

le M2 (Métro) à Lausanne (entreprise LO), 1 re étape;

–

le chemin de fer urbain du Glattal (Zurich Nord, entreprise VBG), 1re étape;

• l'extension du réseau de trams de Genève (entreprise TPG);

–

divers petits projets de RER.

Le plan financier prévoit encore des fonds dans cette rubrique, mais le 8e crédit- cadre est entièrement épuisé. Afin de pouvoir poursuivre le programme comme prévu jusqu'en 2007, il faut prévoir une tranche ad hoc dans le crédit-cadre demandé.

A partir de 2008, le financement du trafic d'agglomération se poursuivra avec le futur fonds d'infrastructure. Cela étant, il ne faut plus inscrire à cette fin de nou- veaux fonds dans le 9e crédit-cadre.

3757

1.2

Expériences tirées des anciens crédits-cadres pour le financement des entreprises ferroviaires concessionnaires

Expériences faites avec les anciennes conventions d'investissement

L'instrument de la convention d'investissement a permis de donner aux entreprises ferroviaires concessionnaires une solide base de financement. Mais les lacunes de cet instrument sont apparues de plus en plus clairement au cours de ces dernières années. Seules des modifications législatives permettront de les combler entière- ment:

– les commanditaires ne disposent pas d'une vue d'ensemble, car l'indemnité et l'aide aux investissements sont séparées l'une de l'autre et et n'ont pas les mêmes durées;

– le volume des investissements est subdivisé en une partie dite «autofinan- cée» qui est financée par des fonds d'amortissement sans co-décision des commanditaires et en de nombreuses conventions d'investissement classées par objet et qui ont chacune leur propre durée;

– la disparité des taux de contributions des cantons pour les indemnités (en moyenne 24 %) du secteur de l'infrastructure et les prêts (en moyenne 54 %) entrave la vue globale du financement des infrastructures;

– comme les fonds ne sont pas disponibles de la même manière (indemnité ou prêt), les entreprises prennent leurs décisions en fonction d'incitations erro- nées; souvent, on ne cherche pas la meilleure solution, mais celle qui permet d'obtenir des fonds;

– le contrôle financier est lacunaire, parce que les investissements financés par des fonds propres ne sont pas saisis dans les conventions sur les subventions;

– les liquidités provenant des amortissements ne sont pas affectées néces- sairement au maintien de la capacité de production;

– la planification des entreprises n'est pas sûre, car il faut chaque année recommencer les négociations;

– un seul canton peut bloquer une convention, à moins qu'un autre canton ne prenne, exceptionnellement, sa part à sa charge;

– plus les entreprises s'agrandissent à coup de fusions, plus il y a de cantons participants, ce qui complique la coordination et la prise de décisions; les fu- sions en soi ne sont donc pas intéressantes;

– comme les cantons connaissent parfois des exigences temporelles différentes pour les décisions afférentes aux crédits, cela entraîne constamment des retards dans la réalisation des projets urgents;

– pour être judicieuse, la gestion des investissements ne peut se faire que pour toute l'entreprise et non séparément en fonction des lignes, voire des terri- toires cantonaux.

Seule une modification de la loi permettrait de regrouper l'indemnité et les investis- sements avec des participations cantonales uniformes et de fixer les indemnités pour une durée supérieure à une année. En revanche, aujourd'hui déjà, les conventions d'investissements sont conclues, dans certains cas, non plus en fonction d'objets

3758

isolés pour une période indéterminée, mais pour couvrir un plan général d'investis- sements dans une période donnée.

2 Principes du financement de l'infrastructure pour la période 2007 à 2010

2.1 Délimitation du crédit-cadre

Le crédit-cadre demandé est conçu de sorte qu'il soit possible, à la fin de chaque année, de passer sans problèmes à un nouveau régime. Cette procédure permet de garantir le financement des chemins de fer privés et de maintenir la souplesse néces- saire.

Comme la fixation définitive des contributions d'exploitation et d'investissement pour une période de quatre ans inciterait considérablement les entreprises à utiliser les fonds disponibles de manière optimale, la convention annuelle d'indemnisation et d'investissement tablera au moins sur une planification quadriennale établie entre l'entreprise et les commanditaires. Au lieu d'un financement par objet, subdivisé par convention et en application du nouvel al. 4 de l'art. 49 de la LCdF, les investisse- ments de renouvellement normaux (rénovations de la superstructure, assainissements des tunnels et des ponts, remplacement des postes d'enclenchement, remplacement des installations de sécurité et radio, etc.) bénéficieront désormais d'un financement annuel pour tout le volume des investissements (fonds d'amortissement et prêts). Cette approche axée sur le pilotage global augmente simultanément les exigences en matière de gestion opérationnelle des entreprises de transport concessionnaire (ETC). Les entreprises les plus importantes ont apprécié ces adaptations.

Comme les compétences seront les mêmes dans les deux cas, il sera possible de réunir dans un seul document les conventions sur les prestations et les investisse- ments. Cela améliorera la vue d'ensemble et soulignera la conjonction du finance- ment de l'exploitation et celui des investissements. Par la même occasion, on pourra au moins fortement réduire la lacune qui existe au niveau du pilotage des investis- sements financés par les amortissements. Toutefois, dans de nombreux cas, les parts des cantons dans les prêts continueront d'être fixées en fonction des objets.

De la même manière, il sera nécessaire, à l'avenir également, de se référer aux objets pour tous les types d'investissements d'extension, ainsi que pour les projets béné- ficiant d'un financement spécial (égalité pour les handicapés, protection contre le bruit, trafic d'agglomération, etc.).

2.2 Pilotage par les commanditaires

Comme pour chaque achat, la Confédération s'attend à ce que lors de la commande de l'infrastructure, les prestations soient définies au préalable le plus clairement possible. L'autonomie opérationnelle des entreprises doit être prise en compte de manière appropriée. Le pilotage, à savoir le contrôle du financement de l'infra- structure par l'OFT, doit tenir compte de ces deux impératifs tout autant justifié l'un que l'autre. La Confédération se limite plutôt à un pilotage global fondé sur des objectifs financier («quoi faire»), alors que les décisions opérationnelles sur le choix

3759

des mesures concrètes nécessaires pour atteindre les objectifs («comment») relève de la responsabilité de l'entreprise.

2.3 Contrôle du financement de l'infrastructure

Le pilotage du financement de l'infrastructure est fondé sur un circuit autorégulateur fermé (cf. figure). Il repose sur les objectifs valables pour les conventions de finan- cement et les valeurs financières fondamentales prescrites par le plan de financement de la Confédération.

Figure

Circuit autorégulateur pour le contrôle du financement de l'infrastructure

Fixation ou adaptation des valeurs-cibles de la CP et des objectifs du cadre financier

Décisions sur les mesures correctives

Exécution ou modification de l'activité opérationnelle

Analyse et recom- mandations

Echange régulier d'information

Analyse des écarts entre l'état recher- ché et l'état atteint

Conseil fédéral/ OFT

Rapport semestriel sur les valeurs effectives

ETC

Ampleur du contrôle de gestion

Le contrôle de l'OFT se limite à la vérification de la réalisation des tâches dans le domaine subventionné, comprise dans les conventions sur les indemnités et les investissements et qui repose en fin de compte sur l'art. 25 de la loi sur les subven- tions (LSu; RS 616.1). Ce contrôle «des commandes et des subventions» a pour objet de vérifier si

–

l'activité opérationnelle des entreprises a l'effet souhaité sur les buts convenus et si

– les objectifs convenus sont atteints avec un minimum de moyens.

3760

En d'autres termes, il s'agit de vérifier l'opportunité («faire les choses justes») et l'efficacité («faire les choses correctement») de l'activité de l'entreprise. Vu ce qui précède, il s'agit de constater que le volume des prestations commandées est bien atteint («que faire») et que les prestations sont fournies selon une production aussi économique et durable que possible selon les exigences de la législation («comment faire»).

Echange régulier d'informations

Dans le secteur de l'infrastructure, les entreprises axent leurs activités opérationnel- les sur les objectifs convenus. Des entretiens réguliers au niveau technique garantis- sent les échanges d'informations nécessaires pour l'efficacité du contrôle de l'OFT. Par ailleurs, les entreprises, suivant leur taille, présentent chaque semestre ou chaque année à l'office un rapport sur l'évolution des indicateurs, les mesures mises en oeuvre pour atteindre les objectifs et l'état des projets importants. Les raisons des écarts par rapport aux objectifs sont commentées et analysées dans les rapports et les éventuelles mesures correctives - si elles sont déjà appliquées - sont aussi expli- quées. L'OFT analyse les rapports. S'il n'est pas d'accord sur les mesures proposées par l'entreprise, il formule ses propres amendements concrets sous forme de recom- mandations écrites. Étant donné le principe selon lequel la Confédération se limite à piloter l'entreprise en lui assignant des objectifs que cette dernière est chargée d'atteindre, il appartient aux entreprises de décider si elles suivent ou non les recommandations de l'OFT concernant les mesures correctives. La séparation claire des compétences politiques et entrepreneuriales, opérée sciemment par le Parlement dans le cadre de la réforme des chemins de fer conformément à la directive UE 91/440, interdit à la Confédération - même si elle détient une partie des actions des entreprises - d'intervenir directement dans leurs activités opérationnelles.

Les mesures relevant de la loi sur les subventions et de la loi sur les chemins de fer sont bien évidemment réservées s'il apparaît que des fonds fédéraux sont détournés de leur affectation ou utilisés de manière nettement anti-économique. L'activité liée à la surveillance de la sécurité, qui est totalement séparée du contrôle financier, est aussi réservée.

S'il apparaissait que des écarts prévisibles par rapport aux coûts budgétisés décou- lent d'une modification touchant des conditions-cadres importantes, il serait possi- ble, dans des cas exceptionnels, d'adapter certaines valeurs cibles. Il faudrait pour cela établir une convention écrite entre l'OFT et l'entreprise.

2.4 Objectifs politiques du réseau ferroviaire

Une bonne infrastructure ferroviaire est la condition sine qua non d'une mobilité durable

Personne ne conteste le fait qu'une infrastructure ferroviaire bien aménagée, perfor- mante et sûre soit importante pour le succès de la place économique suisse et le transfert du trafic routier transalpin des marchandises sur le rail. Lorsqu'il s'agit de maîtriser des besoins de mobilité en constante augmentation, la politique suisse des transports table sur le principe du développement durable. Cela signifie que:

3761

– la mobilité soutient le développement économique, que les besoins de mobi- lités sont satisfaits de manière aussi économique que possible et que les dépenses des pouvoirs publics pour les investissements dans les nouvelles infrastructures et les frais subséquents y relatifs restent supportables (dimen- sion économique);

– la mobilité est assurée de manière respectueuse de l'environnement et que les nuisances pour l'espace et le milieu ambiant sont réduites au minimum (dimension écologique);

– tous les groupes de population et toutes les régions du pays ont accès à une mobilité sûre et que les atteintes portées à la qualité de vie par le trafic sont réduites à un minimum (dimension sociale).

La commande de l'infrastructure est importante pour atteindre les objectifs de la politique des transports

Les transports publics et, spécialement, le réseau ferroviaire suisse, performant et dense, jouent un rôle important dans la réalisation de ces objectifs. La Confédération en tient compte en commandant une offre d'infrastructure précise', afin de permettre l'acheminement efficace par le rail d'une part aussi grande que possible du trafic voyageurs et marchandises.

Compte tenu de l'ensemble des exigences des transports (trafic longues distances, trafic régional, trafic marchandises), cet objectif supérieur donne lieu à une série d'objectifs individuels qui sont examinés en détail ci-après. Il faut toujours garder à l'esprit que l'infrastructure ferroviaire ne saurait jamais être une fin en soi, mais qu'elle doit être coordonnée de manière optimale avec les transports qu'elle sert à écouler.

En commandant l'exploitation et l'entretien de l'infrastructure ferroviaire, la Con- fédération s'attend à ce que les objectifs suivants soient atteints:

–

garantir un haut niveau de sécurité;

–

assurer la capacité du réseau;

–

utiliser de manière optimale les capacités disponibles;

–

améliorer l'interopérabilité;

–

réduire les coûts d'exploitation et d'entretien.

2.4.1 Garantir un haut niveau de sécurité

Nous attendons des entreprises ferroviaires qu'elles continuent de maintenir le niveau de sécurité actuel du trafic ferroviaire suisse, qui est très élevé par rapport aux chemins de fer étrangers. Compte tenu de ce qui est supportable économique- ment et de l'évolution technique, il faut réagir aux risques accrus ou aux nouveaux risques par des mesures appropriées, afin de maintenir le niveau de sécurité actuel.

Objectifs de sécurité

Nous attendons des gestionnaires de l'infrastructure qu'ils prennent des mesures appropriées pour réduire la probabilité d'occurrence et le potentiel des risques trop élevés reconnus. Il s'agit notamment d'atteindre les objectifs suivants:

3762

–

haute protection contre les collisions et les déraillements de trains.

– amélioration du niveau de sécurité dans les tunnels ferroviaires existants;

– réduction des risques des passages à niveau non conformes à l'OCF;

– réduction des risques relatifs à l'accès aux quais et au stationnement sur ceux-ci;

– réduction des risques dus aux influences extérieures (risques collatéraux);

– réduction des risques relatifs aux sites contaminés et aux accidents majeurs.

La commande de l'infrastructure équivaut à une convention contraignante sur ces objectifs avec les entreprises ferroviaires. Les entreprises sont tenues en outre d'exploiter un système complet de gestion de la sécurité (SGS). L'OFT vérifie en pratique la capacité de fonctionnement du SMS dans le cadre de la surveillance de la sécurité.

2.4.2 Garantie de la capacité du réseau

Dimensionnement optimal du réseau

Pour atteindre les objectifs de la politique suisse des transports, la fiabilité et la capacité du réseau ferroviaire ont une importance prépondérante. Dans un premier temps, il faut s'assurer que le dimensionnement des installations est adapté aux exigences des clients actuels, mais aussi des futurs clients potentiels, c'est-à-dire des entreprises de transport ferroviaire (ETF) voyageurs et marchandises. Il faut pour cela qu'il existe un échange régulier entre les gestionnaires de l'infrastructure et leurs clients. Il convient donc de garantir que toutes les ETF disposent des mêmes informations en matière de planification de l'infrastructure. L'implication des ETF dans les processus de planification du gestionnaire de l'infrastructure, telle qu'elle est pratiquée quotidiennement avec succès dans les entreprises ferroviaires intégrées, devra aussi être assurée pour le réseau à écartement normal entre les entreprises.

En trafic marchandises, de grandes mutations sont en cours. Etant donné le souhait de promouvoir l'offre de courses transfrontalières d'un seul tenant, des entreprises qui jusqu'ici coopéraient entrent en concurrence entre elles. Il en résulte un effet, tout aussi souhaitable, de pression sur les prix, ce qui contraint les entreprises de transport de marchandises à réaliser des gains d'efficience et à rationaliser leur production. Dans la pratique, cela entraîne souvent une réduction des manœuvres par concentration des postes de chargement et de déchargement ainsi que par transport direct des chargements du départ à l'arrivée. L'infrastructure doit s'adapter à ces développements. A long terme, en Suisse, il faut partir du principe qu'on n'aura besoin de moins de gares de triage. Le redimensionnement ou la fermeture des installations doit notamment être examiné lorsque la poursuite de leur utilisation nécessiterait de grands investissements de renouvellement.

Il y a lieu de diminuer aussi le nombre des voies de chargement lorsqu'il faut s'attendre à ce qu'elles ne soient pas suffisamment utilisées dans un proche avenir.

Contrairement aux gares de triage, les autres équipements, p.ex. les installations d'exploitation multifonctionnelles et les points de changement d'exploitation deviendront plus importants. Sur les axes de transit, il faut des voies et des instal- lations qui permettent d'insérer les convois marchandises dans les sillons à la minute

3763

près ou de changer les locomotives avant et après les lignes alpines à forte déclivité. Comme il n'est pas judicieux, du point de vue économique, de trouver des solutions individuelles pour chaque ETF active dans le trafic marchandises, les gestionnaires d'infrastructure devront élaborer des solutions adaptées aux ETF.

Haute disponibilité du réseau

La capacité d'un réseau se mesure non seulement au dimensionnement adéquat des installations, mais aussi à leur disponibilité. Une tâche importante et exigeante des gestionnaires de l'infrastructure est donc de limiter à un niveau admissible les effets des incidents sur le déroulement de l'exploitation malgré l'augmentation du taux d'utilisation du réseau. Afin de concrétiser cet objectif, on a convenu des valeurs- cibles pour le nombre maximal de pannes et de minutes de retard induites de diver- ses sources, p. ex. des installations de sécurité ou de la caténaire.

Pour garantir la capacité du réseau, on envisage notamment les objectifs suivants:

– le dimensionnement des installations et les travaux de planification y relatifs doivent être axés sur les exigences de toutes les ETF circulant sur le secteur du réseau concerné,

– une haute disponibilité des installations et l'horaire conçu sur des bases sta- bles garantissent un écoulement ponctuel du trafic,

– le nombre des minutes de retard par train-kilomètre reste constant malgré l'utilisation accrue du réseau.

2.4.3 Utilisation optimale des capacités disponibles

La Confédération subordonne son engagement financier en faveur de l'exploitation de l'infrastructure et des investissements à l'exigence que les capacités des tronçons et des nœuds du réseau ferroviaire soient utilisées le mieux possible. Ceci d'autant plus qu'un taux d'utilisation optimal des capacités compte beaucoup pour l'objectif de transfert. Pour l'atteindre, la planification et la commercialisation des sillons revêtent une signification particulière dans le domaine des chemins de fer à voie normale.

Garantie d'une attribution indépendante des capacités

La pratique actuelle en matière d'attribution des sillons sur le réseau ferroviaire à voie normale (guichet unique (One-Stop-Shop) commun aux chemins de fer intégrés CFF, BLS et RM) ne répond pas aux exigences d'indépendance telles qu'elles sont définies dans la directive UE 2001/14. Mais comme la commission d'arbitrage n'a pas reçu de plaintes à ce jour, on peut partir du principe que l'attribution des sillons se fait sans discrimination.

En modifiant la LCdF, opération prévue dans le cadre de la réforme des chemins de fer 2, nous avions l'intention de reprendre aussi les «paquets ferroviaires 1 et 2» de l'UE dans la législation suisse - conformément aux dispositions de l'accord sur les transports terrestres conclu avec la Communauté européenne. Nous soumettrons au Parlement un nouveau message ad hoc au cours du deuxième semestre de 2006. D'ici à la modification de la LCdF, les gestionnaires d'infrastructure restent respon- sables d'attribuer les sillons sans discrimination sur leurs réseaux, même s'ils délè- guent cette tâche à un tiers, comme c'est parfois le cas aujourd'hui déjà.

3764

En janvier 2006, les CFF, le BLS, le SOB et l'Union des transports publics (UTP) sont allés de l'avant et ont fondé un service d'attribution des sillons juridiquement indépendant sous forme d'une société anonyme, répartie en quatre parts égales entre les quatre partenaires. Ce service a pour mission de prendre en charge, sous forme de mandats et contre rémunération, des tâches précises (notamment l'attribution des sillons et la coordination de l'horaire du réseau) pour les chemins de fer participants et pour d'autres gestionnaires d'infrastructure sur le réseau à voie normale.

Nous approuvons cette initiative que l'on peut considérer comme un pas en direction d'une solution conforme à l'UE. Les futures discussions avec l'UE montreront si et dans quelle mesure il y a lieu de procéder à des adaptations en la matière.

Afin d'exploiter les capacités existantes de façon optimale, il faut tenir compte notamment des objectifs suivants:

– une planification optimisée des sillons et l'attribution non discriminatoire de ceux-ci garantissent un taux maximal d'utilisation du réseau;

– la commercialisation active des capacités disponibles apporte des recettes supplémentaires à l'infrastructure.

2.4.4 Amélioration de l'interopérabilité sur le réseau à voie normale

Il faudra remplacer, dans le cadre du maintien de la qualité de l'infrastructure, les dispositifs d'arrêt automatique des trains et les systèmes radio. Pour les chemins de fer à voie normale, il faudra veiller à assurer l'interopérabilité, notamment sur la ligne de transit du BLS. Les prescriptions sont, pour l'essentiel, les mêmes pour les gestionnaires d'infrastructure et les CFF.

2.4.5 Réduction des coûts d'exploitation et d'entretien

Comme chaque client, la Confédération, en sa qualité de commanditaire des presta- tions d'infrastructure, s'attend à ce que l'offre définie dans les conventions soit fournie à un coût aussi bas que possible. Comme les gestionnaires de l'infrastructure ne se font pas directement concurrence, il est nécessaire de définir des objectifs et incitations spécifiques lors de la commande. On peut p. ex. créer une incitation en laissant le gestionnaire de l'infrastructure disposer librement des fonds économisés pendant une période de CP et donc investir davantage.

Pour fixer les valeurs-cibles, on ne dispose que dans une mesure limitée des valeurs comparatives d'autres gestionnaires de l'infrastructure. Ce n'est que lorsque la Confédération pourra passer des conventions sur les prestations avec d'autres entre- prises qu'un étalonnage des performances avec comparaison des indices entre les entreprises sera possible au niveau des coûts infrastructurels.

Vérifier les standards - réduire les coûts d'acquisition

Par analogie avec une enquête de l'Union internationale des chemins de fer (UIC), une étude présentée en 2004 sur mandat de l'OFT a comparé les dépenses d'entre- tien et de renouvellement des CFF avec celles de certains chemins de fer privés suisses. Les résultats de l'étude ont été discutés à l'OFT avec les chemins de fer

3765

participant à l'enquête. Ils ont révélé des différences pertinentes entre des types de lignes tout à fait comparables. Une des causes possibles identifiées réside dans les différences de normes (généralement plus sévères chez les CFF que chez les che- mins de fer privés) ou de programmes d'entretien (les CFF ont un rythme de renou- vellement régulier, les chemins de fer privés réagissent plutôt au cas par cas). Dans un rapport sur leur expérience de mandataire de Thurbo SA pour l'exploitation de l'infrastructure du tronçon Kreuzlingen - Weinfelden - Wil, les CFF parviennent à des résultats similaires.

D'autre part, il est incontesté que l'on peut réduire les coûts d'acquisition en com- mandant de plus grands volumes. Alors que les CFF devraient vérifier notamment leurs normes, il faudrait inciter les chemins de fer privés à exploiter les potentiels d'économie inutilisés jusqu'ici lors de l'acquisition de matériel. Les deux mesures exigent un échange plus intensif d'expériences entre les gestionnaires de l'infra- structure. Dans le cadre de la commande de l'infrastructure, la Confédération tiendra compte de cette nécessité en créant des incitations ad hoc. Ainsi, grâce aux moyens financiers économisés sur l'entretien, les gestionnaires d'infrastructure disposeront de fonds pour des investissements supplémentaires.

Pour réduire les frais d'entretien et d'exploitation du réseau, il faut notamment tenir compte des objectifs suivants:

– optimiser les frais de cycle de vie (entretien et renouvellement) des instal- lations;

• parvenir à des solutions plus avantageuses grâce à des normes appropriées;

– augmenter l'efficacité des subventions allouées.

2.5 Utilisation des fonds du crédit-cadre demandé

Le crédit-cadre demandé sert à financer les investissements des entreprises ferro- viaires concessionnaires. Il convient de faire une distinction avec les paiements de l'indemnité qui ne sont couverts ni par un plafond de dépenses ni par un crédit d'engagement.

2.5.1 Contributions d'exploitation

Les indemnités allouées sous la désignation de «contributions d'exploitation» com- pensent l'insuffisance de couverture mentionnée dans le compte d'exploitation du secteur de l'infrastructure. Comme les produits de l'infrastructure ne peuvent guère augmenter dans les conditions-cadres actuelles de la politique des transports, le seul moyen d'accroître l'efficience de ces subventions est de réduire les coûts (cf. ch. 2.5.2). Toutefois, vu l'accroissement des prestations de trafic par tronçon et l'agrandissement du réseau (RAIL 2000, NLFA, LGV), il est déjà très difficile de conserver le niveau actuel. Il faut tenir compte du fait qu'avec la mise en exploi- tation du tunnel de base du Loetschberg, le réseau des chemins de fer privés gran- dira, lui aussi, dans la période 2007 à 2010. A l'heure actuelle, le financement des surcoûts qui en découleront n'est pas résolu.

3766

2.5.2 Contributions d'investissement

Les contributions d'investissement sont allouées selon deux processus. D'une part, les frais d'amortissement du secteur de l'infrastructure sont compensés par une indemnité et, d'autre part, des prêts sans intérêt sont alloués.

Pour obtenir une délimitation plus claire, le 9e crédit-cadre servira uniquement à allouer des prêts sans intérêt (et à faciliter d'éventuelles augmentations de capital), mais il ne sera plus possible d'y prélever des contributions à fonds perdu. Ces prêts sans intérêt devront être imputés au compte de résultats au titre d'amortissements directs ou «investissements non activables» (INA) et ils seront donc financés par le biais d'indemnités.

Investissements en vue du maintien de la capacité de production

Une infrastructure des transports ne peut fournir les prestations escomptées que si les installations sont non seulement entretenues en permanence, mais aussi rempla- cées régulièrement. Pour les investissements en vue du maintien de la capacité de production, on dispose en premier lieu des fonds d'amortissement. A la différence d'autres branches de l'économie, les opérateurs des infrastructures ferroviaires ne peuvent pas couvrir leurs frais d'amortissement avec leurs produits. Comme il a été indiqué précédemment, ceux-ci ne suffisent même pas à la couverture des frais d'exploitation. Pour compenser les frais d'amortissement, la Confédération et les cantons allouent donc des fonds aux entreprises sous forme d'indemnité. Il s'agit de plus de 200 millions de francs par année: cet argent est disponible en général pour les investissements.

Du fait du renchérissement (les amortissements sont calculés sur la base des valeurs d'acquisition), les besoins financiers pour les investissements en vue du maintien de la capacité de production sont, en règle générale, plus élevés que les fonds d'amortissement disponibles. Cela étant, les prêts supplémentaires alloués sans inté- rêt ne peuvent être utilisés que dans une faible mesure pour des investissements d'extension. Par ailleurs, seule une partie des investissements sert au remplacement intégral des installations (p. ex. remplacement de la caténaire), alors que d'autres mises de fonds, vu le développement technique, permettent souvent aussi une aug- mentation des prestations (p. ex. remplacement d'un poste d'enclenchement). Il est donc clair que, dans le compte des investissements, la provenance des fonds et leur emploi doivent être considérés séparément. Il n'y a notamment pas de correspon- dance entre le montant des amortissements et les investissements de maintien de la capacité de production ni entre les prêts alloués et les investissements d'extension.

Afin d'atteindre les objectifs décrits ci-dessus, il faudrait, de 2007 à 2010, investir au moins 2300 millions de francs (part fédérale: 1600 millions) dans le réseau des entreprises ferroviaires concessionnaires pour maintenir la capacité de production (y compris le relèvement du niveau de sécurité selon les objectifs). L'amélioration des normes de sécurité des tunnels existants n'est pas abordée ici. Compte tenu d'extensions de faibles dimensions, mais importantes, qui ne sont pas finançables d'une autre manière, la somme nécessaire se chiffre à 2700 millions de francs, voire à 3 milliards en tenant compte des besoins financiers pour la sécurité des tunnels. Le plan financier actuel ne prévoit toutefois qu'une somme de 1900 millions de francs (y compris les contributions cantonales obligatoires), soit une part fédérale de 1300 millions.

3767

Possibilités d'économie

En cas de précarité financière, il faut se demander s'il ne serait pas possible d'accomplir la même tâche de manière plus économique. Les structures des coûts des grands chemins de fer privés ont été étudiées par des experts indépendants. Aucun indice ne montre que les fonds ont été dépensés de manière inefficace. Géné- ralement, les coûts d'exploitation et d'entretien par unité de prestation étaient plutôt un peu plus faibles que chez les CFF. On n'a donc pas trouvé d'indices permettant de conclure qu'en raison de leur taille limitée, les chemins de fer privés travaillent moins rationnellement qu'une grande entreprise. De telles comparaisons se heurtent à des limites lorsqu'il s'agit d'ouvrages d'art. C'est pourquoi des enquêtes supplé- mentaires ont été nécessaires à ce sujet.

Compte tenu d'une estimation de la valeur à neuf de toute l'infrastructure et d'une durée d'utilisation moyenne réaliste, on a calculé quels coûts d'entretien et de re- nouvellement annuels étaient nécessaires pour exploiter les installations de manière durable. Pour le RhB, il est apparu, abstraction faite du tunnel de la Vereina, rela- tivement nouveau, que les fonds d'infrastructure devraient être augmentés d'un quart à un tiers.

Comme nous l'avons dit, il s'agit en l'occurrence de maintenir à long terme l'infrastructure actuelle. Ces assainissements et ces renouvellements ne doivent pas obligatoirement être réalisés aujourd'hui ou demain. Mais plus ils seront différés, plus les besoins de rattrapage augmenteront.

Dans l'optique actuelle, il n'a pas été possible d'identifier des possibilités notables de réduction des coûts si le réseau actuel doit rester en service. Au contraire, il faudrait prochainement mettre à disposition un peu plus de fonds.

Investissements d'extension

La marge de manœuvre concernant les investissements d'extension issus des crédits- cadres n'a jamais été très grande. Certes, le 8e crédit-cadre a fait l'objet d'un crédit supplémentaire destiné aux investissements d'extension des capacités en rapport avec RAIL 2000, mais par la suite, il a été prolongé à tel point (de 1997 à 2006) qu'il a fallu irrémédiablement se concentrer sur le maintien de l'infrastructure. Certains projets ont pu être lancés, et il faut désormais les achever avec des fonds provenant en partie du crédit-cadre demandé.

3768

Tableau 1

Investissements déclenchés par le 8e crédit-cadre

Chemin de Objet

fer

Somme à investir Millions de francs

Millions de francs

Millions de francs

ZB

Construction de la rampe prononcée (augmentation des capacités grâce à la réduction de la pente) et doublement de la voie Horw

143

122

11

BLS Doublement de la voie Berne-Belp-Thoune (RER bernois)

101

42

9

BLS Doublement de la voie Berne-Neuchâtel (RER bernois et trafic longues distances)

97

52

21

RhB Îlots à double voie, croisements (correspondances rapides entre les trains directs à Coire et à Landquart, RAIL 2000, reste du réseau)

132

123

2

MGB Transformation Viège et Brigue (adap- tation à la nouvelle situation après l'ouverture du tunnel du Loetschberg)

52

30

14

MGB Terminal de transbordement Täsch (desserte de Zermatt)

30

17

4

Thurbo Double voie Kreuzlingen-Bernrain (trafics longue distance, régional et marchandises)

28

8

Achevé

RBS

Doublement de la voie (RER bernois et Regioexpress)

53

22

3

BLT Introduction des lignes de trams suburbains vers la gare de Bâle

34

1

Achevé

BOB

Îlots à double voie

23

11

Achevé

Investissements d'extension dans le trafic d'agglomération (solution transitoire jusqu'en 2007)

Tableau 2

LO

M 2, 1re étape

172

70

15

VBG

Chemin de fer du Glattal, 1 re étape

110

8

Achevé

Chemin de fer du Glattal, 2e étape (1re partie)

82

5

5

TPG

TCMC

129

10

Achevé

Part fédérale

Dont 07-10

3769

Les investissements d'extension des capacités du réseau des entreprises ferroviaires concessionnaires ont notamment pour objectif de donner suffisamment de stabilité aux horaires qui ont été densifiés ces dernières années ainsi que de ménager suffi- samment de réserves en matière de capacités. A cela s'ajoutent des projets en cours de réalisation, indispensables aux augmentations d'offre déjà décidées par les can- tons.

D'autres investissements destinés à compléter et à étendre les capacités du réseau des entreprises ferroviaires concessionnaires sont prévus ou nécessaires. Même si ces investissements sont parfois très utiles, il faut donner la priorité au maintien des capacités existantes ainsi qu'à l'achèvement des projets déjà lancés. C'est pour cela que tous les nouveaux investissements d'extension demandés par les entreprises lors des planifications ad hoc ont été supprimés. Cela concerne les projets suivants:

Tableau 3

Investissements d'extension, demandés par les entreprises, non réalisables en raison du manque de moyens financiers

Chemin de fer

Objet

Somme à investir

Part fédérale

Millions de francs

Millions de francs

AB

Remplacement traversée de Teufen

30

20

ASM

Prolongement Niederbipp-Oensingen

6

2

Double voie Bienne-Nidau

5

2

BLS

Station de croisement Simmental Autres tronçons à double voie dans le Gürbetal

27

12

23

10

et sur la ligne Berne-Neuchâtel

23

9

Tunnel de Rosshäusern et viaduc sur la Sarine, partie non financée par le raccorde- ment LGV

88

88

BOB

Nouveau passage inférieur Interlaken Est

1

0,5

CJ

3e rail Glovelier-Delémont

33

17

FLP

Tronçon Caslano-Ponte Tresa

20

6

HBS

Adaptations de l'infrastructure ferroviaire du Klybeckquai (trafic marchandises)

5

5

LEB

Station de croisement Union-Prilly pour cadence 15 min

2

0,8

RBS

Diverses doubles voies

28

12

RM

Double voie Biberist-Engi

8

3

voie Wiler-Gerlafingen

3

0,4

transformation gare Hüswil

15

5

3770

Chemin de fer

Objet

Somme à investir

Part fédérale

Millions

de francs

Millions de francs

TPC

Prolongement Berneuse

5

2

WSB Double voie Gränichen-Bleien Gare de Teufenthal

6

1

1

0,3

ZB Gare de croisement Dallenwil

6

2

Total

334

198

Comme elles connaissaient la précarité des finances fédérales, les entreprises n'ont même pas présenté des projets supplémentaires. La liste n'est donc pas complète en ce qui concerne les petits investissements d'extension concernant les prochaines années. Elle montre cependant qu'il s'agit en général de compléments du réseau ferroviaire judicieux et nécessaires pour la suite du développement.

Tableau 4

Part du 9e crédit-cadre destinée aux contributions d'investissement

Les articles suivants du plan financier 07-09 constituent la base pour déterminer le montant du 9e crédit-cadre:

2007

2008

2009

2010

Total

802.3600.210 autres ETC Contribution

234,7

240,3

245,7

249,3

970,0

d'exploitation infrastructure

802.4600.210 autres ETC Amortisse-

120,0

120,0

120,0

121,8

481,8

ment infrastructure

802.4200.210 autres ETC

138,7

140,6

142,7

144,9

Prêts investissements dans l'infra- structure

802.4600.107 Trafic d'agglomération

32,7

599,7

Total

526,2 500,9 508,4 516,0 2 051,5

Un montant de 600 millions de francs est donc inscrit pour des prêts d'investis- sement. L'expérience enseigne toutefois qu'il est toujours nécessaire de procéder à des mutations entre les deux catégories de contributions d'investissement. Comme l'indemnité (couverture des frais d'amortissement des entreprises de transport) n'est pas encadrée par un crédit d'engagement ou un plafond de dépenses, il est impossi- ble de fixer le montant global des contributions d'investissement. Ce dernier est défini uniquement par les décisions budgétaires, ce qui représente pour les chemins de fer, comme nous l'avons mentionné initialement, une très grande insécurité en matière de planification. Cette lacune ne peut être comblée qu'en modifiant la loi sur

3771

les chemins de fer (chap. 6 et 7). Des mutations entre les deux catégories de con- tribution doivent cependant rester possibles.

Compte tenu de l'enveloppe globale de 2,052 milliards de francs, il est vraisembla- ble que les fonds du 9e crédit-cadre s'intègreront comme suit dans le financement du réseau ferroviaire (sans les CFF):

Tableau 5

Fonction du côté de l'entreprise

Fonction du point de vue du droit financier

Forme de contribution

Données des ETC

Fonds Rédutions opérées par disponi- l'OFT

bles

Dont Confédé- ration

Dont cantons

millions de millions de millions de millions de millions de

francs

francs

francs

francs

francs

Couverture des coûts d'exploita- tion non couverts planifiés

Indemnité d'exploita- tion

Indemnité

985

985

745

240

Couverture des

coûts d'amortis-

sement = utilisa-

tion des liquidités

pour les investis- sements de rempla- cement

Total intermé-

Indemnité 1 919

1 919

1 451

468

diaire = montant influençant les résultats

Extension de la

Contribution Prêt

1 732

-3341

979

600

379

base du capital

d'investisse- ment

4192

pour les investis- sements

Total = afflux de liquidités

3 651

-753

2 898

2 051

847

Dont part pour

Contribution

2 666

-753

1 913

1 307

607

les investisse- ments

d'investisse- ment

1 voir tableau 3

2 voir tableau 7

Contribution Indemnité d'investisse- ment

934

934

707

228

Comme nous l'avons déjà mentionné, des mutations entre ces types de contributions doivent rester possibles afin d'éviter, par exemple, qu'un investissement onéreux soit favorisé par rapport à une mesure d'entretien peu coûteuse (ou l'inverse) uni- quement parce que les moyens financiers sont disponibles sous une autre forme de contribution.

3772

2.5.3 Répartition entre les entreprises

Les fonds ont été répartis sur la base des planifications à moyen terme 2007 à 2010 présentées par les entreprises. Elles ont toutes dû accepter une diminution de leurs besoins. Les contributions exigées et celles qui sont effectivement disponibles figu- rent dans le tableau ci-après, classées selon la part fédérale et la part cantonale (réductions spécifiques cf. tableau 3).

Tableau 6

Répartition des fonds d'infrastructure 2007 à 2010 (indemnités et prêts) entre les entreprises

Chemin de fer

Requête en millions de francs

Attribution en millions de francs

Part de la Confédération en millions de francs

ASM

101

81

48

BLS

716

455

429

MGI (MGB)

218

188

136

MOB

111

96

52

RhB

558

482

413

RM

353

283

176

SOB

258

220

109

TPF

100

88

53

ZB

111

92

87

Autres

1 125

913

548

Total

3 651

2 898

2 051

La possibilité d'adapter ultérieurement la clé de répartition, en fonction de modifi- cations éventuelles des exigences posées aux entreprises ou en fonction d'une redé- finition de l'attribution des tâches, doit rester réservée. Il en va de même pour les adaptations en fonction des crédits de paiement effectivement accordés par la Confé- dération. En cas de coupe considérable, il faudrait que les cantons prennent en charge les contributions fédérales manquantes ou que le réseau ferroviaire soit réduit. Les fermetures de lignes entraînent toutefois, dans un premier temps, des charges accrues et occasionnent des amortissements des valeurs résiduelles avant que des économies soient possibles dans les faits. Par ailleurs, une diminution des prestations provoque toujours une réduction de l'effectif du personnel.

Si les 2052 millions de francs précités sont disponibles, le réseau des entreprises ferroviaires concessionnaires pourra, compte tenu des contributions cantonales, juste être maintenu dans son état présent. Dans l'optique actuelle, les mesures ci-après, nécessaires au maintien du réseau ferroviaire à long terme ne sont toutefois pas financées et entraînent dès lors un besoin de rattrapage qui va en s'accroissant.

3773

Tableau 7

Maintien, non financé, de l'infrastructure (à rattraper)

Montant pour quatre ans Objet

Entreprises

420 millions de francs

(part fédérale: 300 millions de francs)

Assainissement continu des ouvrages d'art (ponts et tunnels), installation d'enclenchement, autres rattrapages techniques tels que l'assainissement de la superstructure, les installations de sécurité (réduction des requêtes)

RhB, MGB, SOB, BLS, BDWM, MOB, MVR, TRAVYS, TPC, TMR

80 millions de francs

Sécurité des tunnels (non incluse dans les planifications à moyen terme)

RhB, MGB, SOB, BLS, et autres

S'il était impossible, à moyen terme, de financer ces investissements indispensables à l'aide de fonds supplémentaires fédéraux ou cantonaux, il ne resterait plus qu'à adapter l'ampleur du réseau aux moyens disponibles. Cela entraînerait la fermeture de chemins de fer secondaires, moins fréquentés, notamment des chemins de fer à voie étroite. Il en résulterait un trafic supplémentaire sur les routes, dont l'usage plus intensif occasionnerait des coûts supplémentaies dans ces régions.

2.6 Arrêté fédéral concernant la conversion du crédit de construction accordé au BLS en prêts conditionnellement remboursables

Selon les explications du ch. 1.1, les constructions d'infrastructure doivent, en principe, être financées par des prêts sans intérêt, conditionnellement remboursables. Jusqu'ici, les prêts accordés au BLS pour le doublement de la voie n'ont pas été adaptés à cet objectif. L'arrêté fédéral y relatif provenait d'une époque où le BLS était encore à même de verser des dividendes et où aucune séparation entre l'infra- structure et les transports n'était encore définie. A cette époque, on partait encore du principe que le doublement de la voie et le trafic supplémentaire qui en résulterait feraient évoluer favorablement le rendement du BLS, ce qui lui permettrait de rému- nérer et de rembourser les prêts; ce pronostic ne s'est malheureusement pas réalisé.

La conversion de ces prêts nécessite un arrêté fédéral, car à l'époque, ils ont été octroyés de cette manière. Le nouvel arrêté prévoit que le crédit de construction (ré- munérable et remboursable) est converti en un prêt sans intérêt, conditionnellement remboursable. Dans le cadre de la restructuration prévue du BLS SA, une conver- sion en capital propre de la future filiale qui possèdera et exploitera l'infrastructure sera aussi possible.

3774

2.7 Consultation des cantons

Dans leurs prises de position, les cantons ont principalement estimé que les fonds prévus par la Confédération pour financer les chemins de fer privés durant la période 2007 à 2010 étaient insuffisants et qu'il fallait rejeter résolument l'exclusion de nouveaux investissements d'extension. Ils demandent d'augmenter les crédits de paiement annuels. Sans cela, le manque de fonds mènera au même résultat que le réseau complémentaire prévu dans la réforme des chemins de fer 2. Soit les cantons devraient financer seuls de nombreux chemins de fer secondaires, soit il faudrait en cesser l'exploitation. Cela serait contraire à la politique des transports et à la poli- tique structurelle.

Plusieurs cantons ont témoigné de leurs difficultés à fournir les parts cantonales prescrites sous la forme de financement de programme, comme le prévoit désormais la Confédération. Étant donné que la LCdF n'exige pas des cantons qu'ils fournis- sent leurs contributions par la même voie, il est possible de tenir compte de leur requête. La loi sur les chemins de fer prescrit uniquement les parts minimales que les cantons doivent assurer afin de toucher les fonds fédéraux.

Des problèmes se posent surtout pour les chemins de fer qui desservent un nombre important de cantons (BLS, SOB). Dans ces cas, les coûts de coordination ne cessent d'augmenter. En général, les cantons demandent d'avoir voix au chapitre lorsqu'il s'agit de répartir les fonds entre les diverses entreprises. Une solution pratique, acceptable pour tous les participants, sera élaborée au cours de l'année 2006 avec les chemins de fer et les cantons concernés.

Quelques cantons critiquent l'effet de l'al. 4 de l'art. 49 de la LCdF, mis en vigueur le 1er janvier 2005. Il prévoit que les fonds d'amortissement non réinvestis doivent, en règle générale, être utilisés pour rembourser les prêts. Il sera ainsi possible de piloter globalement les investissements d'infrastructure, objectif qui a été abordé plusieurs fois dans le présent message. C'est précisément en raison de la précarité des moyens qu'un tel pilotage est indispensable. Par ailleurs, le présent message n'introduit aucune modification de la loi, raison pour laquelle il n'est pas possible d'entrer en matière sur ce point.

2.8 Harmonisation des tâches et des finances

Conjointement avec les conventions sur les indemnités, les conventions d'investis- sement servent à remplir les tâches liées à la mise à disposition de l'infrastructure ferroviaire. Selon notre proposition, cette tâche pourra être remplie grâce au crédit d'engagement de 600 millions de francs dans le cadre du plan financier en vigueur.

Le cadre financier actuel ne permet pas de garantir cette tâche à long terme. Il faudra soit réduire le réseau à long terme soit renforcer les crédits de paiement confor- mément aux besoins indiqués au ch. 2.5.3. Il ne serait pas raisonnable que le réseau actuel reste exploité tel quel, mais que la sécurité diminue lentement faute de moyens.

3775

2.9

Comparaison juridique et rapports avec le droit européen

Les présents arrêtés fédéraux exécutent la législation en vigueur. Le système prévu dans la loi, qui consiste à accorder des fonds aux gestionnaires d'infrastructure au moyen de conventions annuelles sur les indemnités, ne correspond pas aux moda- lités du droit européen, qui exigent des conventions pluriannuelles sur les presta- tions.

3 Explication des diverses dispositions des arrêts fédéraux

3.1 Financement de l'infrastructure pour 2007 à 2010

La législation actuelle ne prévoit pas que dans son ensemble, le financement de l'infrastructure soit réglé de la même manière pour les entreprises ferroviaires concessionnaires et les CFF. Le message présente le cadre global; seuls deux aspects partiels sont à décider en l'occurrence:

– un crédit d'engagement pour les contributions d'investissement aux entrepri- ses ferroviaires concessionnaires, d'un montant maximal de 600 millions de francs pour la période 2007 à 2010;

– un arrêté normalisant les conditions de prêt des contributions d'investis- sement que le BLS a obtenues pour le doublement de la ligne sur la base d'un arrêté fédéral particulier.

3.2 Arrêté fédéral sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investissement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007 à 2010

L'art. 1 définit le cadre de 600 millions de francs. Le crédit-cadre durera jusqu'en 2010. L'al. 2 permet de procéder à des mutations entre les catégories de contri- butions «Indemnités» et «Prêts», comme cela est expliqué au ch. 2.5.2. Il faut à chaque fois limiter les engagements à la fin de l'année en cours (al. 3). Le crédit sera bloqué dès que le financement de l'infrastructure subira une nouvelle réglementation (al. 4). Lors de la future réglementation du financement de l'infrastructure (troisième paquet partiel issu de la subdivision de la réforme des chemins de fer 2), ces dispo- sitions faciliteront la transition vers le système des conventions sur les prestations (comme pour les CP conclues avec les CFF).

Étant donné que les aides financières s'étendent sur plusieurs années et que l'arrêté portant sur le crédit-cadre ne contient pas de normes législatives, l'art. 2 prévoit un arrêté fédéral simple qui n'est pas sujet au référendum.

3776

3.3 Arrêté fédéral sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Loetschberg SA en prêt conditionnellement remboursable

Selon l'art. 1, le crédit de construction accordé jusqu'ici, qui porte intérêt, sera converti en un prêt sans intérêt. Par ailleurs, on crée la possibilité, en cas de besoin, de convertir en capital propre les prêts liés aux adaptations qui s'imposent et que nous exigeons.

Selon l'art. 2, ce texte normatif ayant la forme d'un arrêté fédéral simple n'est pas sujet au référendum.

4 Conséquences 4.1 Conséquences pour la Confédération

Conséquences financières

Si notre proposition est acceptée et si un crédit-cadre de 600 millions de francs est alloué, il n'y aura pas de modifications financières par rapport à la planification financière en vigueur pour la Confédération. Vu la nouvelle rubrique relative à la convention sur les prestations avec les CFF, la présentation dans le compte financier sera modifiée. Jusqu'ici, les contributions d'investissement étaient comptabilisées dans deux rubriques budgétaires (subdivisées en frais d'amortissement et octroi de prêts qui seront dorénavant fusionnées). La nouvelle présentation, si elle masque le traitement comptable appliqué par les entreprises, rendra plus claires les affectations proprement dites.

Conséquences sur le personnel

Le projet n'entraîne pas de dépenses de personnel. Toutefois, il faut tenir compte du fait que le contrôle de gestion sollicitera au maximum les ressources disponibles. Si l'administration fédérale était forcée à réaliser de plus grandes économies dans le budget du personnel, il faudra faire des coupes franches dans le contrôle de gestion, ce qui n'est certainement pas judicieux étant donné les ordres de grandeur annuels récurrents.

4.2 Conséquences pour les cantons et les communes

Le projet n'a pas de répercussions directes sur les cantons, il permet cependant de financer le réseau co-financé (Confédération et cantons en commun) durant la période 2007 à 2010.

3777

4.3

Conséquences sur l'économie nationale

En Suisse, le chemin de fer est une base essentielle de l'économie. Il permet un transport efficace des voyageurs et des marchandises. S'il fallait écouler ces trans- ports par la route, il faudrait s'attendre à des frais macroéconomiques plus élevés.

Déjà avant d'élaborer le présent message, l'OFT s'est enquis du besoin financier des entreprises ferroviaires concessionnaires pour les quatre prochaines années. Les demandes dépassent largement les moyens financiers fédéraux disponibles; cela étant, le maintien à moyen et à long terme de l'infrastructure n'est plus assuré (cf. ch. 2.5.3). Sans changement à ce niveau et s'il n'est pas possible d'augmenter les moyens financiers, il n'est pas exclu que, pour des raisons de sécurité, des lignes ferroviaires soient fermées. De plus, le fait de négliger l'entretien de l'infrastructure entraîne des coûts d'assainissement démesurés, ce qui entraîne encore la fermeture de lignes si les moyens nécessaires font défaut.

Selon les connaissances actuelles, le maintien durable de l'infrastructure coûterait 120 millions de francs de plus par année, dont deux tiers à la charge de la Confé- dération, qu'il est possible d'allouer aux entreprises sur la base de leurs planifi- cations financières admises. Il faudrait encore 60 millions supplémentaires pour permettre les augmentations de capacités les plus urgentes. Enfin, il resterait des investissements d'extension, d'un montant de 50 millions de francs par année, qui pourraient être financés par d'autres sources.

Cette problématique doit absolument être résolue dans le cadre des futures régle- mentations concernant le financement de l'infrastructure (troisième paquet partiel issu de la division de la réforme des chemins de fer 2). Sinon, il faudra s'attendre à des dommages macroéconomiques.

4.4 Conséquences sur la politique régionale de la Confédération

Le crédit-cadre encourage l'approvisionnement fondamental de la population et des régions en prestations de transport public. Il soutient ainsi directement la réalisation des objectifs fédéraux en matière de politique régionale. Une très grande partie du réseau des chemins de fer privés dessert les régions périphériques, à l'exclusion des lignes CFF. Nous avons déjà expliqué que de nombreuses lignes de chemins de fer privés ont une plus grande importance que certaines lignes CFF.

4.5 Autres conséquences

Conjointement avec les conventions annuelles sur les indemnités, le crédit-cadre demandé assurent la conservation de la valeur et la capacité d'une grande partie de l'infrastructure ferroviaire suisse. Ces deux aides créent ainsi les conditions d'une mise à disposition efficace des offres du trafic marchandises et voyageurs sur le réseau des chemins de fer privés. Le crédit-cadre et les indemnités constituent donc la base d'un service public en matière de transport. En même temps, une infrastruc- ture performante permet de transférer davantage de trafic voyageurs et marchandises de la route au rail. La convention sur les prestations contribue donc indirectement au délestage de l'environnement.

3778

Le développement positif de l'économie suisse s'explique en grande partie par la présence d'une infrastructure de transport performante et de haute valeur. Le crédit- cadre contribuera à garantir à l'avenir le haut niveau de qualité de l'infrastructure ferroviaire suisse en comparaison internationale.

5 Rapport avec le programme de la législature

Le projet n'est pas annoncé dans la planification de la législature 2003 à 20075. Le crédit-cadre n'était pas prévu, car la réforme des chemins de fer 2, annoncée dans le programme de législature6, était censée entrer en vigueur le 1er janvier 2007. Comme ce n'est pas le cas, le message qui était prévu périodiquement est supprimé. Il aurait défini les conventions sur les prestations conclues avec les chemins de fer privés.

6 Aspects juridiques Constitutionnalité et légalité

6.1

L'arrêté fédéral sur le crédit-cadre repose sur l'art. 61a de la loi sur les chemins de fer. Cela étant, les Chambres fédérales approuvent les contributions d'investissement par un crédit d'engagement pluriannuel, conformément au chap. 7.

L'arrêté fédéral sur la conversion des prêts accordés au BLS repose sur l'art. 56 de la loi sur les chemins de fer. Il prévoit que la Confédération peut fournir des con- tributions pour les investissements ou accorder des prêts. Ces prêts peuvent porter ou non des intérêts. La conversion des prêts accordés au BLS tire parti de cette marge de manœuvre.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Dans le contexte des chemins de fer, la Suisse a passé diverses conventions inter- nationales et accords bilatéraux avec l'UE. Hormis le fait que le droit européen exige des conventions avec les chemins de fer portant sur plusieurs années et non une seule (cf. ch. 2.9), il n'y a pas de conflit avec ces traités.

6.3 Forme de l'acte normatif

Comme l'arrêté fédéral sur le crédit-cadre porte sur la mise en œuvre périodique de prescriptions légales concernant le financement d'un certain domaine, il suffit d'un arrêté fédéral simple non sujet au référendum. Celui-ci définit le crédit-cadre pour l'octroi de prêts aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant la période 2007 à 2010.

5 FF 2004 1035

6 FF 2004 1082

3779

La Confédération peut décider de la forme de la contribution des aides financières aux investissements des entreprises de transport concessionnaires dans les limites que le Conseil fédéral a fixées dans les ordonnances. En ce qui concerne le BLS, la forme de la contribution a toutefois été déterminée explicitement dans l'arrêté fédéral de l'époque, raison pour laquelle il faut un arrêté de même niveau pour le modifier.

6.4 Assujettissement au frein des dépenses

L'arrêté sur le crédit-cadre est soumis au frein aux dépenses, ce qui n'est pas le cas de l'arrêté sur la conversion des prêts accordés au BLS.

6.5 Compatibilité avec la loi sur les subventions

Le présent projet ne crée ni nouvelles prescriptions légales ni nouvelles dépenses. La législation ferroviaire est conforme à la loi sur les subventions.

3780

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Message sur le 9e crédit-cadre concernant les contributions d'investissement destinées aux entreprises ferroviaires concessionnaires pendant les années 2007 à 2010 et sur la conversion du crédit de construction du BLS Chemin de fer du Lotschberg SA e ...

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