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Initiative parlementaire Changement d'institution de prévoyance
Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 26 mai 2005
Avis du Conseil fédéral
du 23 septembre 2005
Madame la Présidente, Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'art. 112, al. 3, de la loi sur le Parlement (LParl), nous exprimons ci-après notre avis sur le rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 26 mai 2005 relatif au changement d'institu- tion de prévoyance.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
23 septembre 2005 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Samuel Schmid La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz
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Avis
1 Contexte
Dans le cadre de la 1re révision de la LPP (RS 831.40; RO 2004 1677), le Parlement a inscrit dans la loi différents aspects de la résiliation de contrats d'affiliation entre les employeurs et les institutions de prévoyance, et de contrats d'assurance entre les institutions de prévoyance et les institutions d'assurance qui n'étaient jusqu'alors pas régis par la loi. Pour ce faire, il a ajouté l'art. 53e à la loi fédérale sur la pré- voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (RS 831.40). Cette dispo- sition, ainsi que les dispositions réglementaires y afférentes, sont entrées en vigueur au 1er avril 2004, à l'initiative du Conseil fédéral.
Toutefois, il s'est avéré que, dans ces deux domaines, ces nouvelles réglementations comportaient encore des insuffisances qui, essentiellement pour des raisons de temps, n'ont pu être comblées dans la 1re révision de la LPP. D'une part, il est nécessaire de clarifier l'obligation de prise en charge des rentes en cours dans le cas d'une résiliation d'un contrat d'affiliation avec transfert des rentiers à la nouvelle institution. Avec la réglementation actuelle, on risque de se trouver dans une situa- tion floue d'un point de vue juridique lorsque le nouveau contrat d'affiliation n'est conclu qu'après l'échéance du contrat précédent. Dans ce contexte, il faut aussi préciser les tâches de l'institution supplétive. D'autre part, la pratique récente des institutions d'assurance et de prévoyance a rendu nécessaire la création d'un droit de résiliation exprès en cas de modifications substantielles des conditions contractuel- les.
2 Avis du Conseil fédéral
2.1 Evaluation des propositions de la Commission
Les dispositions légales proposées apportent la clarification nécessaire à la sécurité du droit pour toutes les parties impliquées.
Dans les cas où il est difficile de trouver une institution qui prenne en charge les rentes en cours, le fait de devoir, préalablement à la résiliation d'un contrat d'affiliation, travailler à une solution pour le versement de ces rentes peut compli- quer la résiliation de ce contrat. En réalité, ce problème doit être résolu chaque fois qu'un contrat d'affiliation de ce type est résilié. C'est pourquoi la nouvelle dispo- sition doit garantir que les éventuels problèmes relatifs à l'institution assurant le versement des rentes en cours soient résolus préalablement à la résiliation du contrat.
Le Conseil fédéral se rallie à l'argumentaire du rapport.
L'initiative parlementaire propose un droit de résiliation extraordinaire en cas de modifications substantielles du contrat d'affiliation ou du contrat d'assurance. Le contrat d'assurance est conclu entre l'institution de prévoyance et l'institution d'assurance. Partant, le droit de résiliation extraordinaire en cas de modifications substantielles du contrat d'assurance s'adresse en premier lieu à l'institution de prévoyance. Une modification du contrat d'assurance telle qu'une suppression de la couverture intégrale concerne toutefois également l'employeur et donc le contrat
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d'affiliation. Même si ce cas n'est pas explicitement mentionné dans l'énumération figurant à l'art. 53f, al. 2, du projet de la Commission, les répercussions sur le contrat d'affiliation sont importantes. Cette modification doit donc être considérée comme substantielle pour l'employeur également et celui-ci doit donc avoir la possibilité de résilier son contrat d'affiliation.
2.2 Propositions de modification
Bien que le Conseil fédéral donne son accord de principe sur le contenu du projet, il propose les modifications suivantes, notamment pour des motifs de technique légi- slative:
Il y a lieu de préciser à l'art. 53e, al. 4bis, que la nouvelle institution de prévoyance doit reprendre les rentiers aux mêmes conditions que celles qui prévalaient dans l'ancienne institution de prévoyance. Cela permettrait d'établir clairement que les rentes et les droits des rentiers en général ne doivent pas subir de réduction en cas de transfert. Cela correspond d'ailleurs à la volonté de la Commission (cf. commentaire de l'art. 53e, al. 4bis). La formulation de cette disposition devrait être la suivante:
«4bis Lorsque le contrat d'affiliation prévoit que les rentiers quittent l'actuelle institution de prévoyance en cas de résiliation du contrat d'affi- liation, l'employeur ne peut résilier ce contrat que si une nouvelle institution de prévoyance a confirmé par écrit qu'elle reprend les rentiers aux mêmes conditions.»
Il faudrait en outre exiger à l'art. 53f, al. 1, que les modifications soient annoncées au moins six mois avant qu'elles ne prennent effet. L'OFAP estime que cette dispo- sition est en concordance avec la réglementation sur les contrats d'assurance. De plus, il faudrait introduire un délai de résiliation de 30 jours pour accorder aussi un certain délai à l'autre partie contractante. La partie contractante à qui une modifi- cation substantielle a été annoncée dispose ainsi d'un délai de cinq mois pour résilier le contrat.
L'art. 53f, al. 1, devrait être formulé comme suit:
«L'institution de prévoyance ou l'institution d'assurance doit annoncer par écrit à l'autre partie contractante toute modification substantielle d'un contrat d'affiliation ou d'un contrat d'assurance au plus tard six mois avant que la modification ne soit effective. L'autre partie contractante peut résilier le contrat moyennant un délai de 30 jours avec effet au jour où la modifi- cation devient effective.»
Cette formulation précise quelle partie contractante dispose du droit légal de résilia- tion, et l'introduction d'un délai de résiliation permet à l'institution de prévoyance ou à l'employeur d'être informé à temps d'une résiliation.
La réserve de l'art. 53e, al. 4bis, n'est pas nécessaire et peut donc être biffée. Il va de soi que la réglementation de l'art. 53e, al. 4bis, s'applique aussi en cas de résiliation d'un contrat d'affiliation sur la base de l'art. 53f. De même, les termes «couvrant la prévoyance professionnelle» peuvent être supprimés, car cela est évident dans un article de la LPP.
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Les motifs essentiels de résiliation doivent être identiques pour le contrat d'affiliation et le contrat d'assurance, sinon il y aurait le risque que toutes les possi- bilités ne s'étendent pas aux deux types de contrat. C'est pourquoi, il convient d'ajouter le contrat d'assurance dans la phrase introductive de l'art. 53f, al. 2, en plus du contrat d'affiliation, et de compléter l'al. 2, par une nouvelle lettre d:
«la suppression de la couverture intégrale».
Il faudrait biffer l'al. 3.
Dans la phrase introductive de l'art. 53f, al. 2, il faudrait en outre biffer le terme «notamment». Pour garantir la sécurité du droit, une énumération exhaustive des cas de modification substantielle s'impose. L'institution de prévoyance et l'institution d'assurance doivent savoir clairement dans quels cas elles ont une obligation légale d'annoncer. Pour l'autre partie contractante (l'employeur en ce qui concerne le contrat d'affiliation et l'institution de prévoyance en ce qui concerne le contrat d'assurance), il doit également être clair dans quels cas elle dispose du droit légal de résiliation. Pour tenir compte du fait que d'autres cas de modification substantielle seraient envisageables, en plus de ceux mentionnés aux lettres a et b, il faudrait ajouter une nouvelle lettre c à l'énumération exhaustive de l'al. 2:
«les autres mesures dont les effets sont au moins équivalents à ceux des mesures mentionnées aux lettres a et b.».
Grâce à cette formulation, les mesures qui correspondent dans leur effet à une mesure spécifiée à la lettre a ou b seront également considérées comme constituant une modification substantielle du contrat.
L'art. 53f, al. 4, devrait être supprimé, puisqu'il bat en brèche le système en vigueur dans la LPP selon lequel des dispositions qui sont énumérées à l'art. 49, al. 2, valent aussi bien pour la part minimale que pour la prévoyance plus étendue. Pour garder ce système, il faut seulement modifier l'expression entre parenthèses de l'art. 49, al. 2, ch. 12, et de l'art. 89bis, ch. 10, CC (RS 210) comme suit: «(art. 53e et 53f)».
On devrait renoncer à la disposition transitoire proposée, puisqu'elle est contraire aux règles de la technique législative. Un principe général du droit intertemporel veut que, lors de l'entrée en vigueur d'une modification législative, le nouveau droit s'applique aux situations de fait durables existantes pour autant que la loi n'en dispose pas autrement (cf. Directives de la Confédération sur la technique législative (DTL), édition mise à jour en 2003, ch. 34; Guide pour l'élaboration de la législation fédérale de l'Office fédéral de la justice, 2e édition 2002, ch. 643). Si l'on renonce à cette disposition transitoire, la situation juridique se présentera comme suit: l'ancien droit s'appliquera encore aux contrats existants qui sont résiliés avant l'entrée en vigueur de la modification législative. En revanche, le nouveau droit s'appliquera aux contrats qui existent déjà au moment de l'entrée en vigueur et qui ne sont pas résiliés.
2.3 Autres modifications souhaitables
Par ailleurs, le Conseil fédéral souhaiterait rappeler qu'un problème qui paraît nécessiter une nouvelle adaptation des dispositions légales a été abordé lors du débat sur l'interpellation Bortoluzzi (05.3272) «OFAS. Directives contraires à la loi».
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Dans le contexte de la résiliation de contrats d'affiliation se pose la question du contrôle à exercer sur la réaffiliation de l'employeur à une nouvelle institution de prévoyance. Après la résiliation d'un contrat d'affiliation, il faut en effet s'assurer qu'un employeur dont les salariés continuent d'être assurés à l'assurance obligatoire s'est affilié à une nouvelle institution de prévoyance. Pour cette raison, l'art. 11, al. 3bis, introduit dans le cadre de la 1re révision de la LPP, oblige l'institution de prévoyance à signaler toute résiliation d'un contrat d'affiliation à la caisse de com- pensation compétente. La pratique a montré qu'il était difficile d'appliquer cette disposition car, souvent (dans la majeure partie des cas pour les fondations collecti- ves), l'institution de prévoyance (en règle générale, il s'agit d'institutions collectives ou communes) ne sait pas quelle est la caisse de compensation compétente. Elle doit au préalable s'en informer auprès d'une caisse de compensation cantonale. Pour remédier à ce problème, l'OFAS a élaboré une directive relative à l'application du contrôle de l'affiliation, qui oblige les institutions de prévoyance à annoncer la résiliation d'un contrat d'affiliation directement à l'institution supplétive. Cette procédure est certes plus efficace et entraîne une réduction des coûts aussi bien pour les institutions de prévoyance que pour les caisses de compensation AVS, mais elle n'est pas couverte par l'art. 11, al. 3bis, LPP. Cette lacune a été le point de départ de l'interpellation Bortoluzzi (05.3272) «OFAS. Directives contraires à la loi». Dans sa réponse, le Conseil fédéral a laissé entrevoir une adaptation du droit dans le cadre des débats sur la présente initiative parlementaire. Nous proposons donc la formula- tion suivante pour l'art. 11, al. 3bis, dernière phrase:
«L'institution de prévoyance doit annoncer la résiliation du contrat d'affiliation à l'institution supplétive (art. 60).»
En concordance avec cette solution, il faudrait également que le fonds de garantie prenne en charge les coûts du contrôle de la réaffiliation supportés par l'institution supplétive et qui ne peuvent être répercutés sur l'auteur du dommage. C'est pour- quoi le Conseil fédéral propose de compléter comme suit l'art. 56, al. 1, let. d, LPP, qui énumère les cas où le fonds de garantie dédommage l'institution supplétive:
«d. il dédommage l'institution supplétive pour les coûts dus aux activités exer- cées conformément aux art. 11, al. 3bis, et 60, al. 2, de la présente loi et 4, al. 2, LFLP qui ne peuvent être répercutés sur l'auteur du dommage;»
2.4 Conséquences financières pour la Confédération
La nouvelle réglementation de l'art. 53e n'aura pas de conséquences financières pour la Confédération, puisque jusqu'à ce jour, des solutions pour les rentes en cours ont été trouvées avant le départ d'un employeur de la caisse de pensions de la Confédération (Publica). L'introduction du droit de résiliation conformément à l'art. 53f n'aura pas non plus de conséquences financières pour la Confédération.
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