La Suisse comme membre des Institutions de Bretton Woods
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 14 octobre 2003
Avis du Conseil fédéral
du 18 mai 2004
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous nous prononçons comme suit au sujet du rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 14 octobre 2003 s'intitulant «La Suisse comme membre des Institutions de Bretton Woods».
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
18 mai 2004 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Joseph Deiss La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz
2004-2330
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Avis
Le Conseil fédéral remercie la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) pour le rapport intitulé «La Suisse comme membre des institutions de Bretton Woods» et pour les recommandations qui y sont formulées (FF 2004 835). Ce rap- port fournit beaucoup d'informations et il confirme que le fait d'être membre du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale est un élément important de la défense des intérêts de la Suisse sur le plan international. Le Conseil fédéral est satisfait de constater que le rapport montre que la collaboration entre les services administratifs compétents en ce qui concerne les institutions de Bretton Woods est fondamentalement bonne et fonctionne efficacement. Il approuve l'examen de mesures propres à améliorer la communication entre les divers services administratifs et avec le public. Cependant, il ne juge pas nécessaire de proposer des modifications d'ordre organisationnel.
D'abord, le Conseil fédéral souhaite relever deux points.
Premièrement, deux institutions différentes ont été créées à dessein en 1944 à Bret- ton Woods. Les missions confiées à l'époque au FMI et à la Banque mondiale res- tent fondamentalement d'actualité. La Banque mondiale a ainsi pour mission princi- pale la lutte contre la pauvreté et l'amélioration du niveau de vie dans les pays pauvres, tandis que le FMI est chargé de garantir et promouvoir la stabilité finan- cière internationale. Pour le Conseil fédéral, ces mandats différents justifient la répartition actuelle des tâches assortie de responsabilités décentralisées. Cet argu- ment est aussi à considérer dans l'optique de la motion Rey (04.3082), qui suggère de regrouper dans une seule unité tous les services s'occupant des institutions de Bretton Woods. La motion fera l'objet d'une réponse séparée.
Deuxièmement, le Conseil fédéral constate avec un certain regret que le rapport de la CdG-E n'aborde guère la question des ressources humaines engagées. Les servi- ces administratifs compétents fournissent un travail notable avec des ressources limitées. Dans ce contexte et compte tenu du rapport de la CdG-E, le Conseil fédéral invite les services administratifs concernés à identifier et à mettre en œuvre de nouvelles possibilités de développement et d'amélioration des pratiques actuelles.
Au sujet des quatre recommandations figurant dans le rapport de la CdG-E, la posi- tion du Conseil fédéral est la suivante.
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Recommandation 1 Au sujet de la répartition des tâches entre le seco et la DDC
Le Conseil fédéral est invité à réexaminer toute la répartition des tâches entre le seco et la DDC dans le domaine du Groupe de la Banque mondiale, à procéder à des simplifications et à éviter autant que possible des compétences dont la défi- nition manque de clarté. Il faut créer une procédure de coordination permettant de résoudre rapidement et avec efficacité, dans le cadre de la conception globale de la coopération au développement suisse, les conflits de compétences, même si ceux-ci ne peuvent entièrement être exclus pour l'avenir. Afin d'avoir davantage de poids, la répartition des compétences et la procédure de coordination devraient être ancrées dans une ordonnance. Cela permettrait en outre d'amé- liorer considérablement la transparence à l'égard de l'extérieur.
Le Conseil fédéral considère que la recommandation 1 est appliquée dans une large mesure.
L'ordonnance du 12 décembre 1977 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales règle la coopération entre le seco et la DDC en matière d'aide financière multilatérale. La réforme de l'administration NOVE DUE (arrêté fédéral du 29 octobre 1997) a confirmé la répartition des compétences définie à l'époque et précisé la manière d'exécuter les tâches communes au seco et à la DDC, ainsi que les mécanismes de coordination à utiliser. Ce volet comprend le Comité interdépartemental pour le développement et la coopération internationaux (CIDCI), le Comité de pilotage «coopération financière multilatérale», la fixation de priorités annuelles communes et des échanges réguliers entre les unités opérationnelles com- pétentes du seco et de la DDC.
L'évaluation intermédiaire de NOVE DUE (rapport du 23 juin 2000) a abouti à une réglementation détaillée des compétences dans les domaines de travail spécifiques, de sorte que la base pour la collaboration est aujourd'hui transparente. Pour le Con- seil fédéral, la collaboration s'est ainsi améliorée au cours des trois dernières années.
A l'occasion du rapport de la CdG-E, le Conseil fédéral s'est penché sur les «Princi- pes pour la mise en œuvre d'une collaboration et coordination renforcées entre le seco et la DDC au titre de la coopération financière multilatérale» convenus dans le cadre de l'évaluation intermédiaire de NOVE DUE. Il constate que les principes et les mécanismes de coordination restent d'actualité et qu'il n'y a pas de problèmes formels fondamentaux de répartition des compétences. Il voit toutefois encore des possibilités de mieux respecter les principes convenus et donc d'améliorer la colla- boration.
Comme il l'avait déjà fait en 1997, dans le cadre de NOVE DUE, le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de redéfinir dans une ordonnance la collaboration entre le seco et la DDC en matière d'aide financière multilatérale. Des conflits de compéten- ces ne peuvent être totalement exclus, même à l'avenir. Toutefois, ceux-ci peuvent être résolus de manière souple, en utilisant mieux les mécanismes de coordination.
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Recommandation 2 Au sujet des mesures d'ordre organisationnel relatives au recoupement des activités du FMI et de la Banque mondiale
Le Conseil fédéral est invité à prendre des mesures d'ordre organisationnel pour l'élaboration d'une position équilibrée de la Suisse qui tienne suffisamment compte du recoupement des activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Cela signifie que le Conseil fédéral définisse des objectifs stratégiques clairs pour les activités de la Suisse également dans ces domaines. Lors de l'élaboration de prises de position suisses dans le cadre du Fonds moné- taire international, il convient de veiller au respect de l'art. 6 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bret- ton Woods.
Le Conseil fédéral considère que la recommandation 2 est appliquée dans une large mesure.
Le Conseil fédéral juge les mesures d'ordre organisationnel relatives à l'élaboration des positions prises par la Suisse au sujet des affaires des institutions de Bretton Woods fondamentalement appropriées. Des possibilités d'amélioration existent avant tout dans leur mise en œuvre pour les affaires ayant trait à un domaine où les activités des deux institutions se recoupent. Le Conseil fédéral invite les services compétents à utiliser davantage les instruments de coordination et à rechercher de nouvelles améliorations au travers d'un dialogue plus intensif.
Du point de vue organisationnel, les compétences relatives aux deux institutions sont clairement réglées: le seco et la DDC sont responsables pour les questions concer- nant la Banque mondiale; l'AFF et la BNS le sont pour celles concernant le FMI. Le principe de la transparence constitue la règle: tous les services intéressés ont libre accès à toutes les informations pertinentes (agendas des deux conseils d'adminis- tration, documents de base, etc.). La coordination pour les affaires relevant d'un domaine où les activités se recoupent est déterminée lors de l'élaboration, par l'administration, des listes de travail relatives aux affaires traitées par les Conseils d'administration du FMI et de la Banque mondiale. Les deux listes de travail sont en principe ouvertes aux contributions de tous les services impliqués. Ces listes sont établies chaque semaine ou tous les quinze jours par l'AFF (FMI) et par le seco (Banque mondiale) en accord avec les services coresponsables et intéressés. Elles sont ensuite adressées à un plus large cercle de personnes et de services intéressés. Le cas échéant, les destinataires indiquent au service responsable s'ils entendent fournir une contribution supplémentaire relative à un objet donné. Ce système per- met de rassembler tous les avis nécessaires à une position équilibrée et largement fondée, au sens de l'art. 6 de la loi fédérale concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods. Cette remarque s'applique notamment aux posi- tions concernant les pays qui sont importants pour la coopération suisse au dévelop- pement.
En pratique, les modalités de la coordination se sont révélées adéquates. Elle sont souples, génèrent la transparence et nécessitent peu de travail administratif. Le manque de clarté au sujet des compétences au sein de l'administration suisse
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s'explique en partie par le fait qu'en pratique la répartition du travail entre le FMI et la Banque mondiale n'est pas toujours nette. Les recoupements entre ces deux insti- tutions sont devenus plus nombreux ces dernières années, avant tout dans les pays en développement, notamment en raison d'initiatives communes - par exemple l'initiative de désendettement en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Cela a certes accru le besoin de coordination; toutefois, on a pu constater que les modali- tés organisationnelles répondent tout à fait à ces exigences.
De l'avis du Conseil fédéral, il n'existe pas d'alternative permettant d'améliorer sensiblement la coordination et donc de conduire à une position suisse mieux équili- brée. Le Conseil fédéral est notamment persuadé que la création d'un Bureau des institutions de Bretton Woods, comme le propose la motion Rey, ne permettrait pas de mieux utiliser les synergies existantes. Un regroupement des services concernés entraînerait la disparition de la fonction naturelle de contrôle des différentes unités administratives compétentes. Ainsi, les activités de la Suisse au sein de la Banque mondiale seraient par exemple séparées de celles exercées au sein des autres ban- ques de développement, avec à la clé la perte d'un apport important pour la coopéra- tion au développement. Un Bureau des institutions de Bretton Woods constituerait un niveau de coordination supplémentaire et augmenterait en conséquence les be- soins en ressources. Hormis la question des charges, un problème supplémentaire provient du fait que le service de la Banque nationale compétent pour les questions relatives au FMI ne pourrait pas, pour des raisons institutionnelles, être intégré dans un Bureau des institutions de Bretton Woods.
Le rapport de la CdG-E déplore l'absence d'objectifs stratégiques explicites du Conseil fédéral pour le domaine où les activités des deux institutions se recoupent. Les objectifs généraux de la Suisse ont été formulés dans le cadre du message concernant l'adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods. Ils ont été complétés par des principes généraux figurant dans la note de discussion «Architec- ture du système financier international et politique suisse au FMI» du 26 mars 1999, et dans le rapport rédigé à l'intention du chef du DFF par un groupe de travail inter- départemental, daté du 2 février 2001 et intitulé «Sicherung der Stellung der Schweiz in den internationalen Finanzinstitutionen» (disponible en allemand seule- ment). Pour le Conseil fédéral, la mise en œuvre de ces principes et recommanda- tions reste d'actualité. Ils fixent, conjointement avec l'art. 6 de la loi concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods, le cadre général pour le travail des services administratifs concernés. Sur la base de ce cadre général, les services responsables sont tenus de définir chaque année leurs priorités et de les harmoniser avec les autres services intéressés. Se fondant sur les expériences faites, le Conseil fédéral estime que ce cadre remplit la fonction de directives stratégiques. Vu la complexité des sujets traités par le FMI et compte tenu de la mutation conti- nuelle de notre environnement, il est difficile de définir des objectifs concrets à long terme allant au-delà de principes politiques.
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Recommandation 3 Au sujet de la aperçu de l'engagement au sein des institutions de Bretton Woods
Le Conseil fédéral est invité à élaborer et à mettre en œuvre un aperçu homo- gène et exhaustif des paiements et de l'engagement de la Suisse au sein des institutions de Bretton Woods. Cela doit également permettre un controlling actualisé, sous l'angle de ces institutions.
Le Conseil fédéral est prêt à mettre en œuvre la recommandation 3.
Le Conseil fédéral soutient la recommandation de la CdG-E, selon laquelle il convient de fournir des informations exhaustives au sujet de l'engagement de la Suisse au sein du FMI et de la Banque mondiale. A cet effet, divers systèmes d'information sont disponibles. Il y a quelques années, la plupart des offices ont été dotés de systèmes SAP permettant de répondre de façon simple et rapide aux ques- tions relatives aux engagements contractés. La Banque nationale offre des informa- tions au sujet de son engagement au sein du FMI dans son rapport de gestion et sur son site Internet.
Pour le Conseil fédéral, une amélioration de la présentation et de la diffusion des informations pertinentes est souhaitable. Il propose par conséquent de présenter chaque année, dans les chap. 5 et 6 du rapport sur la politique économique exté- rieure, des informations sur l'ampleur de l'engagement suisse au sein des institutions de Bretton Woods. Les services compétents sont par ailleurs invités à présenter de manière exhaustive sur leurs pages Internet l'engagement de la Suisse au sein du FMI et de la Banque mondiale. Étant donné les différents modes de présentation des comptes et la complexité des engagements envers le FMI et la Banque mondiale, une présentation par institution paraît adéquate.
Recommandation 4 Au sujet de l'information et du reporting
Le Conseil fédéral est invité à examiner l'élaboration d'un concept d'informa- tion et de reporting qui regroupe les activités et objectifs de la Suisse au sein des institutions de Bretton Woods.
Le Conseil fédéral considère que la recommandation 4 est appliquée dans une large mesure. Il recommande toutefois d'examiner les possibilités d'améliorer l'infor- mation et le reporting sur Internet.
Le Conseil fédéral approuve la proposition de la CdG-E, visant à mieux renseigner le public au sujet de l'engagement suisse au sein des institutions de Bretton Woods, et cela au moyen d'un programme équilibré d'information et de reddition des comp- tes. A cet égard, il convient de mentionner les sources d'information existantes. Il s'agit d'abord des rapports d'activité publiés chaque année par les administrateurs du FMI et de la Banque mondiale; qui contiennent une rétrospective des principales affaires traitées et renseignent sur les développements survenus dans les Etats mem- bres du groupe de vote dirigé par la Suisse. Ensuite les chap. 5 et 6 du rapport sur la
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politique économique extérieure proposent une rétrospective et des perspectives concernant les activités de la Suisse au sein du FMI et de la Banque mondiale. Il convient par ailleurs de citer le bulletin d'information de l'AFF, qui présente les actualités concernant le FMI et les activités prévues, ainsi que les informations sur l'actualité fournies par le biais des communiqués de presse. Les rapports d'activité des administrateurs, le rapport sur la politique extérieure et le bulletin d'information de l'AFF sont remis aux membres des commissions compétentes des deux Cham- bres. Ces sources contiennent des renseignements exhaustifs relatifs aux activités de la Suisse au sein du FMI.
Cependant, le Conseil fédéral partage l'avis de la CdG-E, selon lequel il n'est pas toujours aisé d'acquérir sans autre une vue d'ensemble. Il convient donc d'examiner de quelle manière ces informations pourraient être encore mieux résumées. Le Conseil fédéral invite les services compétents à modifier sous cet angle leurs sites Internet et à les aménager de manière complémentaire. Il convient par ailleurs d'évaluer l'opportunité d'un accès aux pages Internet par le biais d'une page d'accueil commune consacrée aux institutions de Bretton Woods, afin de permettre à un large public d'accéder plus facilement au FMI et à la Banque mondiale.
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