02.075
Message relatif à la loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse
du 30 octobre 2002
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet de loi fédé- rale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
30 octobre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse Le président de la Confédération: Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération: Annemarie Huber-Hotz
2002-2594
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Condensé
Conjointement au message concernant le budget 2003, nous vous soumettons par le présent message un projet de loi fédérale urgente qui a pour objectif d'alléger les finances fédérales au cours de l'exercice 2003.
Légèrement en deçà du plafond de dépenses autorisé et fort d'un excédent de 58 millions de francs, le budget 2003 approuvé par le Conseil fédéral satisfaisait aux exigences dictées par le frein à l'endettement. Cependant, les perspectives éco- nomiques se sont gravement assombries ces dernières semaines, tant et si bien que le manque à gagner attendu sur les recettes fiscales a contraint le Conseil fédéral à remanier le budget 2003. Suivant les exigences du frein à l'endettement, la cor- rection nécessaire se monte à 320 millions de francs, qui devront être dégagés ex- clusivement par des mesures de réduction des dépenses. Ainsi, pour des raisons conjoncturelles et en conformité avec le frein à l'endettement, le budget 2003 pré- sente un déficit de plus de 250 millions de francs.
Afin de satisfaire aux exigences dictées par le frein à l'endettement, le Conseil fédéral propose de réaliser les allégements nécessaires par la combinaison de réductions ciblées des dépenses et d'un blocage général des crédits. Pour que ces mesures puissent déployer leurs effets en temps utile, l'arrêté sur le blocage des crédits, qui arrive à échéance à la fin de 2002, doit être relayé par une loi déclarée urgente au sens de l'art. 165 de la Constitution fédérale. Le blocage des crédits doit être décidé par le Parlement et intégré à l'arrêté fédéral concernant le budget. Il peut être levé totalement ou partiellement par le Conseil fédéral lorsqu'une grave récession l'exige ou que des paiements doivent être effectués en raison d'une obli- gation légale ou d'une promesse formelle. La levée du blocage des crédits institué en raison d'une grave récession doit être approuvée par l'Assemblée fédérale. Sont exemptés du blocage selon le projet de budget 2003 du Conseil fédéral les dépenses de personnel, les intérêts passifs, les parts de tiers aux recettes de la Confédération, les contributions à des assurances sociales, les contributions obligatoires versées aux organisations internationales, la redistribution du produit de certaines taxes incitatives, ainsi que les dépenses des organes qui ne sont pas soumis au Conseil fédéral (autorités et tribunaux, Contrôle fédéral des finances). Il est prévu de blo- quer un pour cent des crédits demandés au budget 2003 et qui sont soumis au blo- cage. Les crédits d'engagement et les plafonds de dépenses requis par le message concernant le budget feront également l'objet d'un blocage de un pour cent. La loi sur le blocage des crédits doit être limitée dans le temps, soit jusqu'à la fin de 2007. Ceci permettra au Conseil fédéral comme au Parlement de recourir au besoin à cet instrument lors des prochains exercices budgétaires ou pour l'application de mesu- res d'allégement ou d'économie. Le blocage des crédits d'un pour cent prévu pour 2003 allégera les finances fédérales de 220 millions de francs au mieux.
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En ce qui concerne le plan financier, le blocage des crédits sera de la compétence exclusive du Conseil fédéral. La décision concernant une éventuelle prorogation du blocage des crédits aux exercices couverts par le plan financier - le cas échéant en appliquant des taux différents - ne doit pas être prise aujourd'hui, mais au prin- temps 2003 dans le cadre des délibérations concernant les directives relatives au budget 2004 et au plan financier 2005-2007de la prochaine législature.
Compte tenu des exigences dictées par le frein à l'endettement et du temps à dispo- sition pour boucler la procédure d'établissement du budget, le Conseil fédéral estime que la nécessité et l'urgence de la loi proposée ne sont pas à démontrer.
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Message
1 Partie générale
1.1 Rectifications à apporter au budget 2003
Le Conseil fédéral a approuvé le message relatif au budget 2003 le 30 septembre 2002. Légèrement en deçà du plafond de dépenses autorisé et fort d'un excédent de 58 millions de francs, le budget 2003 approuvé par le Conseil fédéral satisfaisait aux exigences dictées par le frein à l'endettement.
Cependant, les perspectives économiques se sont radicalement assombries ces der- nières semaines. Le produit des recettes fiscales du troisième trimestre 2002 est en phase avec les perspectives économiques moroses. Certes, les incertitudes sont en- core grandes, mais toutes les informations indiquent que les recettes fiscales seront cette année nettement inférieures aux chiffres inscrits au budget, ce qui a conduit le Conseil fédéral à remanier le budget 2003. D'une part, les recettes estimées ont dû être revues à la baisse d'un milliard de francs. De l'autre, les prévisions écono- miques les plus récentes ont appelé une correction du facteur conjoncturel. Le fac- teur conjoncturel revu à la hausse n'est toutefois pas à même de compenser la baisse des recettes. Cela tient au recul des recettes de l'exercice en cours, qui crée une si- tuation dont les effets se prolongeront l'année suivante. A lui seul, le facteur con- joncturel relève le plafond des dépenses du budget 2003 de quelque 300 millions de francs. Les baisse des recettes entraînera une réduction des quotes-parts des cantons aux recettes de la Confédération correspondant à un allégement de l'ordre de 220 millions de francs. Enfin, une baisse des dépenses devrait résulter de la correction des hypothèses retenues concernant l'évolution du renchérissement et des taux d'intérêt, correction correspondant à celles effectuées par les instituts de recherche conjoncturelle. L'allégement induit par cette mesure de correction devrait se monter à environ 100 millions de francs. Les estimations actuelles des recettes appellent une correction globale des dépenses de 320 millions de francs. Au total, après prise en compte de toutes les coupes et adaptations, le budget 2003 présente, pour des rai- sons conjoncturelles et en conformité avec les prescriptions du frein à l'endettement, un déficit de l'ordre de 250 millions de francs.
1.2 Mesures
Vu la nécessité avérée d'une correction de 320 millions de francs, le Conseil fédéral entend réaliser ces objectifs en combinant deux mesures:
– d'une part, une réduction ciblée des dépenses, qui allégeront les finances fédérales de quelque 140 millions de francs;
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Ensemble et du point de vue strictement comptable, ces deux mesures permettront de réaliser une économie dépassant de 40 millions l'allégement nécessaire, qui est de 320 millions de francs. Cette réserve se justifie car l'expérience montre que, pour certains articles, il faut renoncer en tout ou en partie au blocage des crédits.
Vu ce qui précède, nous vous soumettons par le présent message une loi fédérale qui devra être traitée selon la procédure d'urgence et déclarée urgente conformément à l'art. 165, al. 1, de la Constitution fédérale1.
1.3 Expériences réalisées avec le blocage des crédits
Le Conseil fédéral et le Parlement ont déjà recouru deux fois à l'instrument du blocage général des crédits, en son fondant sur l'arrêté fédéral du 13 décembre 1996 sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse (arrêté sur le blocage des crédits1), qui arrive à échéance à la fin cette année. Les allégements exigés pour atteindre l'objectif budgétaire 2001 ont induit le blocage de respectivement 528 et 181 millions de crédits pour les années 1997 et 1999, cela en sus des réductions ciblées des dépenses. En 1997, le taux de blocage avait été fixé à deux pour cent; seuls furent exemptés les intérêts passifs, les quotes-parts des can- tons aux recettes de la Confédération, les contributions aux assurances sociales et les contributions obligatoires versées aux organisations internationales. En 1999, l'exemption s'est étendue aux postes de dépenses directement touchés par le pro- gramme de stabilisation de 1998, aux dépenses de personnel, aux articles de dépen- ses spéciaux du programme d'investissement de 1997, aux dépenses dans les domai- nes de l'agriculture, ainsi que de l'asile et des réfugiés, à la formation et à recherche fondamentale, ainsi qu'aux offices gérés selon les principes de la GMEB. Le taux de blocage était de trois pour cent, un taux réduit de moitié s'appliquant aux dépenses consenties pour l'aide au développement.
Les crédits suivants ont été ensuite débloqués par le jeu des demandes groupées des départements et de la procédure d'octroi de crédits additionnels, dans le respect de la répartition des compétences prévue par l'arrêté sur le blocage des crédits:
Levée du blocage des crédits en 1997 et en 1999
1997
1999
en mio. en %
en mio. en %
Blocages de crédits arrêtés avec le budget
528
100
181
100
Levée en raison d'engagements légaux
ou contractuels (compétence du Conseils fédéral)
110
16
Levée pour des raisons conjoncturelles
(programme d'investissement 1997)
43
153
29
16
8
(approbation par le Parlement)
Blocage effectif des crédits
375
71
165
92
–
1 RS 101
2 RS 611.011
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En 1997, sur les 528 millions de francs de crédits bloqués, 153 millions (29 %) ont été débloqués, dont 110 par le Conseil fédéral lui-même. En 1999, sur les crédits initialement bloqués, 16 millions de francs de crédits (8,3 %) ont été exemptés du blocage. Les économies réalisées se sont par conséquent montées à quelque 165 millions de francs.
Le blocage des crédits a dans l'ensemble fait ses preuves; il s'est imposé comme un instrument souple, adapté à la conjoncture et gérable. Appliqué en complément des réductions ciblées des dépenses, le blocage des crédits a efficacement contribué à alléger les finances fédérales, permettant de réaliser des économies de 375 millions de francs en 1997 et de 153 millions de francs en 1999.
2 Partie spéciale
2.1 Grandes lignes du projet
La loi qui vous est soumise fait suite au remaniement du budget 2003, rendu néces- saire par une baisse des recettes. Le blocage des crédits fait partie intégrante de la conception du Conseil fédéral visant à garantir les économies nécessaires pour mettre le budget en conformité avec le frein à l'endettement.
2.2 Loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse
2.2.1 Condensé
Il est demandé, par le biais de cette loi fédérale, d'introduire un blocage généralisé des crédits. Le blocage des crédits est réalisé par le biais de l'arrêté concernant le budget et affectera en principe chacun des différents articles de dépenses, ainsi que tous les crédits d'engagement et les plafonds de dépenses demandés par le biais du message sur le budget.
Dans les cas de figure ci-après, le Conseil fédéral, dans le premier, et le Parlement, dans le second, sont autorisés à lever tout ou partie du blocage des crédits:
–
pour respecter des engagements légaux ou contractuels (cf. ch. 2.2.2); en cas de grave récession (cf. ch. 2.2.3).
–
La loi doit être limitée dans le temps, soit jusqu'à la fin de 2007, ce qui permettra au Conseil fédéral et au Parlement de recourir à cet instrument pour l'établissement des prochains budgets ou pour arrêter d'éventuelles mesures d'économie.
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2.2.2 Obligations légales ou contractuelles
Il va sans dire que le blocage des crédits ne dispense nullement la Confédération de respecter ses engagements légaux ou contractuels. Il ne modifie pas non plus le nombre ou les taux des subventions. En outre, le blocage des crédits doit être levé dans une mesure suffisante pour respecter les engagements pris si ceux-ci ne peu- vent être tenus autrement. Les services qui gèrent les crédits, en premier lieu, sont tenus de respecter les engagements dans les limites des crédits disponibles. Si des contraintes légales ou matérielles obligent à revoir les engagements à la hausse, les dépenses supplémentaires seront en principe compensées là où subsiste une certaine marge de manœuvre. Sur la demande des départements, le Conseil fédéral ne lèvera tout ou partie du blocage des crédits pour certains articles déterminés qu'après avoir épuisé toutes les possibilités d'économie. Des allègements substantiels ne pourront être obtenus au moyen de cet instrument que si les exceptions sont, comme le demande le Conseil fédéral, aussi peu nombreuses que possible.
2.2.3 Cas de grave récession
En vertu de l'art. 1, al. 2, de l'arrêté sur le blocage des crédits, le Conseil fédéral est autorisé à lever totalement ou en partie le blocage des crédits ordonné par l'Assemblée fédérale si une grave récession l'exige. Au yeux du Conseil fédéral, cette condition n'est toutefois remplie que lorsque la levée, couplée avec d'autres mesures, paraît propre à stimuler la demande à brève échéance et à soutenir la con- joncture. Au demeurant, les dispositions tant légales que constitutionnelles relatives au frein à l'endettement (art. 24c LFC et art. 126, al. 3, Cst.) prescrivent qu'une telle augmentation des dépenses au-delà du plafond inscrit au budget doit être approuvée par l'Assemblée fédérale à la majorité qualifiée conformément à l'art. 159, al. 3, let. c, Cst.
Le Conseil fédéral prendra une décision à ce sujet chaque année, à la fin du premier ou au début du deuxième trimestre. Seule cette solution offre la garantie qu'en cas de levée du blocage les crédits débloqués exerceront pleinement leurs effets au niveau des dépenses et, partant, sur la demande.
Le Conseil fédéral entend fonder principalement sa décision sur des indicateurs qui reflètent la situation du moment. Il renonce à donner une définition toute faite de ce qu'il faut entendre par tendance récessive de l'économie, ce qui en soi serait tout à fait possible.
Au nombre des indicateurs que le Conseil fédéral prendra en considération figurent, entre autres, les données trimestrielles de la comptabilité nationale, l'état des carnets de commandes de l'industrie et du bâtiment, le degré d'exploitation des capacités de production, le cours du change, la situation conjoncturelle chez nos principaux par- tenaires commerciaux, ainsi que les indicateurs propres au marché du travail, tel que le taux de chômage. Le Conseil fédéral se propose de charger la Commission pour les questions conjoncturelles d'actualiser au mois de mars les prévisions dispo- nibles.
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2.2.4 Champ d'application
Le blocage des crédits s'appliquera à toutes les dépenses du budget 2003, à l'excep- tion des dépenses de personnel, des intérêts passifs, des parts de tiers aux recettes de la Confédération, des contributions de la Confédération aux assurances sociales, des contributions obligatoires aux organisations internationales, des dépenses relatives au Fonds des grands projets ferroviaires, de la redistribution du produit de certaines taxes incitatives, ainsi que des dépenses concernant les autorités ou tribunaux, Con- trôle des finances inclus. Exception faite des dépenses de personnel, les crédits déjà réduits lors de la mise au net du budget n'échappent pas au blocage. Les exceptions, ainsi que le blocage des crédits, qui seront consignés dans l'arrêté concernant le budget, devront être adoptés par le Parlement. Le blocage des crédits s'appliquera en principe à chacun des articles relatifs aux dépenses.
2.2.5 Plan financier 2004 à 2006
Vu que, selon l'art. 23, al. 2 et 4, de la loi sur les finances de la Confédération (RS 611.0), l'Assemblée fédérale se borne à prendre acte du plan financier, le blocage des crédits dans les exercices couverts par le plan financier est de la com- pétence du Conseil fédéral. La décision concernant une éventuelle prorogation du blocage des crédits aux exercices couverts par le plan financier - le cas échéant en appliquant des taux différents - sera prise au printemps 2003 dans le cadre des déli- bérations concernant les directives relatives au budget 2004 et au plan financier de la législature 2005-2007.
2.2.6 Commentaire des différents articles
2.2.6.1 Art. 1
Al. 1
L'Assemblée fédérale peut, à l'aide d'un arrêté fédéral simple, bloquer partiellement les crédits de paiement, les crédits d'engagement et les plafonds de dépenses qu'elle a ouverts par le biais de l'arrêté concernant le budget. Cette disposition confirme la situation juridique actuelle et la rend plus claire.
Al. 2
Le Conseil fédéral est autorisé à lever totalement ou partiellement le blocage des crédits décidé par le Parlement lorsqu'une grave récession l'exige ou qu'il s'agit de respecter des engagements juridiques. Au sujet des exigences d'ordre conjoncturel qui justifieraient la levée du blocage des crédits, veuillez consulter le chiffre 2.2.3 du présent message. D'une part, des engagements juridiques découlent de disposi- tions matérielles figurant dans des lois ou des ordonnances; d'autre part, des paie- ments doivent aussi être effectués lorsque la Confédération s'est obligée par le biais d'une décision entrée en force ou d'un contrat. Toutefois, avant d'envisager de lever partiellement le blocage des crédits afin de respecter des engagements pris, l'admi- nistration doit prouver que d'autres mesures ne suffisent pas (cf. ch. 2.2.2).
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2.2.6.2 Art. 2
La loi fédérale devra déjà s'appliquer lors de l'adoption de l'arrêté concernant le budget 2003. Elle doit ainsi entrer en vigueur le jour suivant son adoption et par conséquent être déclarée urgente. Comme elle se fonde sur la Constitution, elle est sujette au référendum facultatif au sens des art. 141, al. 1, let. b, et 165, al. 2, Cst. et est applicable jusqu'au 31 décembre 2007. Le gouvernement et le Parlement pour- ront ainsi au besoin recourir au blocage des crédits pour établir les prochains bud- gets.
3 Conséquences
3.1 Conséquences pour les finances et le personnel
3.1.1 Pour la Confédération
Le blocage des crédits permet d'alléger les finances fédérales de manière souple et efficace, un taux de un pour cent donnant lieu à des économies de 220 millions de francs au maximum. Le projet n'a pas de répercussions sur l'état du personnel de la Confédération.
3.1.2 Conséquences pour les cantons et les communes
Les cantons et les communes, à l'image d'autres bénéficiaires de prestations, ne sont que peu touchés par le projet. Les engagements pris et les contributions fédérales promises ne subissent pas de coupe; les quotes-parts des cantons aux recettes fédé- rales échappent au blocage des crédits. Le projet n'a pas d'incidence sur l'état du personnel des cantons et des communes.
3.2 Conséquences économiques
Le passage de témoin entre l'arrêté sur le blocage des crédits en vigueur et une loi fédérale urgente n'a pas d'incidences notables pour l'économie. En cas de grave récession, le Conseil fédéral est habilité, avec l'approbation du Parlement, à lever le blocage totalement ou partiellement.
4 Programme de la législature
Le présent projet ne figure pas dans le programme de la législature 1999-2003. Il est toutefois nécessaire pour que le budget 2003 respecte les exigences constitution- nelles dictées par le frein à l'endettement.
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5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois
Vu sa souveraineté en matière de finances (art. 167, ch. 10, Cst.), l'Assemblée fédé- rale peut accepter, partiellement accepter ou refuser des demandes de crédit présen- tées par le Conseil fédéral. Le blocage des crédits est moins radical qu'un refus; il s'agit en fait d'une autorisation conditionnelle. Comme aucune base explicite n'existe dans la loi sur les finances de la Confédération, il convient de créer une base légale à cet effet.
Lorsque le Parlement bloque des crédits, il lui appartient également de procéder à une éventuelle levée du blocage en vertu du principe du parallélisme des formes. Comme cette compétence sera déléguée au Conseil fédéral pour des raisons de faci- lité d'application, une norme à cet effet est indispensable.
5.2 Forme de l'acte à adopter
La reconduction du blocage des crédits requiert une norme (dont la durée d'appli- cation devra être limitée au 31 décembre 2007) qui règle 'les compétences des auto- rités au sens de l'art. 164, al. 1, let. g de la Constitution fédérale. En tant que norme contenant des règles de droit, la disposition envisagée doit revêtir la forme d'une loi fédérale. L'entrée en vigueur de cette loi ne pouvant souffrir aucun retard, nous vous proposons de la déclarer urgente au sens de l'art. 165, al. 1, Cst.
La mise en œuvre du blocage des crédits consiste en un simple arrêté financier ne contenant pas de règles de droit; elle doit par conséquent revêtir la forme d'un arrêté fédéral simple non sujet au référendum, au sens de l'art. 4, al. 2 de la loi sur les rap- ports entre les conseils (LREC, RS 171.11).LREC. Il est indiqué, du fait de la con- nexité matérielle, de statuer sur le blocage des crédits au travers de l'arrêté fédéral concernant le budget.
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Message relatif à la loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse
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02.075
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Datum 10.12.2002
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