00.036
Message
concernant la ratification du protocole du 24 juin 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants
du 1er mars 2000
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un projet d'arrêté fédéral concernant la ratification du protocole du 24 juin 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants.
Veuillez agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
1er mars 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz
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2000-0721
Condensé
Le 6 mai 1983, la Suisse, membre de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE/ONU), a ratifié la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (Convention de Genève). Des protocoles sont né- cessaires pour concrétiser les objectifs fixés par cette convention-cadre. Cinq pro- tocoles additionnels (un au sujet de la surveillance et du financement, deux relatifs aux émissions de soufre, un relatif aux émissions d'oxydes d'azote et un autre relatif aux composés organiques volatils) sont déjà en vigueur. La Suisse a ratifié les cinq protocoles.
Le 24 juin 1998, un nouveau protocole a été signé à Aarhus (Danemark), notam- ment par la Suisse. Ce protocole vise une réduction des émissions de polluants or- ganiques persistants (POPs), qui exercent une action toxique sur l'homme et l'environnement. Depuis lors, 35 Etats ainsi que la Communauté européenne l'ont signé. Le protocole entrera en vigueur le nonantième jour suivant le dépôt du sei- zième instrument de ratification. Pour l'instant, le Canada et la Suède l'ont ratifié. Plusieurs autres Parties ont annoncé qu'ils le ratifieront au cours de l'an 2000.
Les Parties s'engagent à réduire leurs émissions de plusieurs POPs dans l'atmosphère par rapport à une année de référence à choisir dans la décennie de 1985 à 1995 et à interdire ou du moins à limiter strictement la production et l'usage de plusieurs produits toxiques. En Suisse, les engagements inclus dans ce protocole sont déjà en grande partie réalisés en application de l'Ordonnance sur la protec- tion de l'air et de l'Ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement. Il est toutefois évident que le protocole présentera un grand inté- rêt pour la Suisse dans la mesure où d'autres pays s'engageront d'une manière analogue à réduire leurs émissions polluantes. Cela permettra également d'encourager les efforts importants que les pays d'Europe centrale et orientale ont entrepris. Ce Protocole constitue aussi un exemple pour les négociations en cours sous les auspices du PNUE en vue de limiter les émissions de POPs dans l'atmosphère au niveau mondial.
La Suisse a participé activement à l'élaboration du protocole, dont la ratification n'implique aucun engagement supplémentaire, de nature financière ou autre, pour la Confédération ou les cantons.
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Message
1
Généralités Point de la situation
1.1
1.1.1 Aspects scientifiques et problèmes en relation avec les polluants organiques persistants (POPs)
Les sources principales d'émissions, qui entraînent une accumulation de POPs dans l'environnement, sont l'épandage de certains pesticides, la production et l'usage de certains produits chimiques (p. ex. PCB), ainsi que la formation non intentionnelle de différentes substances lors de l'incinération des déchets (p. ex. dioxines et furannes), lors des processus de combustion dans les chauffages et les véhicules à moteur, ainsi que lors de la transformation des métaux (p. ex. hydrocarbures aroma- tiques polycycliques). Les émissions se font essentiellement sous forme d'aérosols c'est-à-dire de gouttelettes ou de particules de très petites tailles qui sont suscepti- bles d'être transportées sur de longues distances (plusieurs centaines voire milliers de kilomètres suivant les conditions météorologiques). Ces substances sont ensuite éliminées de l'atmosphère sous forme de dépôts secs ou humide dans les eaux, sur le sol ou sur la végétation. Certains composés peuvent faire l'objet d'une revolatilisa- tion et être transportés plus loin. Au cours de ce processus de dispersion, les subs- tances s'accumulent dans les zones les plus froides de l'hémisphère nord, notam- ment dans l'Arctique et les Alpes. Une accumulation dans les organismes, même loin des sources d'émissions, peut en résulter. C'est précisément la détection de ces substances toxiques dans l'Arctique, là où elles n'avaient jamais été utilisées, qui a révélé la dimension internationale des problèmes liés aux composés organiques per- sistants et la nécessité d'en limiter les émissions dans le cadre d'un Protocole.
Un grand nombre de substances chimiques sont libérées dans l'atmosphère et leur toxicité varie fortement. En simplifiant, on peut caractériser les substances chimi- ques persistantes de la manière suivante. Ce sont:
– des composés difficilement dégradables dans l'atmosphère, les sols et les eaux (typiques pour les composés organiques chlorés), raison pour laquelle ils s'accumulent dans l'environnement;
– des composés lipophiles qui s'accumulent dans les graisses animales et s'enrichissent tout au long de la chaîne alimentaire;
– des substances biologiquement actives avec une forte toxicité aiguë ou chro- nique (p. ex. la dioxine et les pesticides).
Les composés ayant ces caractéristiques (forte persistance dans l'environnement, haute lipophilie, métabolisation restreinte, forte toxicité), sont qualifiés d'éco- toxiques.
L'homme y est exposé par inhalation directe de l'air ambiant pollué, par contamina- tion au terme de la chaîne alimentaire ou lors de l'épandage des pesticides. Loin des sources d'émissions ou d'utilisation des pesticides, on enregistre des effets chroni- ques liés à la bioaccumulation de ces substances dans les graisses animales (tissu adipeux, foie, cerveau). Leur quantité s'accroît tout au long de la chaîne alimentaire et peut se transmettre à la descendance par le lait des mammifères et par les œufs.
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Parmi les effets néfastes connus, on peut citer:
– l'effet endocrine (mécanisme d'action des hormones) où les substances chi- miques (p. ex. DDT, PCBs, chlordane) perturbent la régulation hormonale;
des troubles de la fertilité et de la reproduction;
des dysfonctionnements du système immunitaire (p. ex. par les composés organiques chlorés);
– des actions mutagènes et cancérigènes (p. ex. par les HAPs).
Le protocole sur les POPs est basé sur une évaluation des risques pour la santé hu- maine et l'environnement résultant de la persistance et du transport à longue dis- tance de différentes substances toxiques. Il est donc indispensable de réduire autant que possible les émissions de ces POPs dans l'air afin de diminuer les risques d'ingestion par l'alimentation et d'inhalation de l'air ambiant contaminé.
1.1.2 Situation en Suisse
La Suisse agit depuis de nombreuses années en appliquant l'ordonnance sur la pro- tection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), l'ordonnance concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers (OETV, RS 741.41) et l'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement (Osubst, RS 814.013). L'usage de certains produits comme les PCBs ou le DDT et d'un grand nombre de pesticides hautement toxiques, notamment l'aldrine, le chlordane, le chlordécone, le dieldrine, l'endrine, l'heptachlore, l'hexabromo-biphenyl, l'hexachlorobenzène et le toxa- phène sont interdits. Pour d'autres polluants (dioxines, furanes et HAP p. ex.), la Suisse a limité les émissions en provenance du trafic, des usines d'incinération des déchets ou des usines métallurgiques. Ces émissions peuvent être encore fortement réduites.
1.1.3 Conditions-cadres internationales
La Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance a été signée le 13 novembre 1979 lors de la Conférence des ministres de l'environnement des Etats membres de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE/ONU) qui s'est tenue à Genève. Depuis lors, 44 pays l'ont ratifiée, dont la Suisse, le 6 mai 1983 (cf. FF 1982 III 309 ss). La Convention est entrée en vigueur le 16 mars 1983.
Jusqu'en 1994, cinq protocoles additionnels ont été élaborés. Il s'agit:
– du Protocole EMEP relatif au programme concerté de surveillance continue et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques (Genève 1984);
– du Protocole relatif à la réduction des émissions de soufre de 30 % (Helsinki 1985);
– du Protocole relatif à la stabilisation des émissions d'oxydes d'azote (Sofia 1988);
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– du Protocole relatif à la réduction des émissions de composés organiques volatils de 30 % (Genève 1991);
– du Protocole relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre (Oslo 1994).
La Suisse a ratifié ces protocoles et applique les engagements qu'ils contiennent.
Le nouveau protocole, relatif aux polluants organiques persistants, a été adopté par les Parties à la Convention le 24 juin 1998 à Aarhus (Danemark) lors d'une session extraordinaire de l'Organe exécutif de la Convention dans le cadre de la Conférence pan-européenne des Ministres de l'environnement. 35 Etats y compris les USA et le Canada, ainsi que la Communauté européenne, l'ont signé. Ce protocole constitue une nouvelle étape importante vers la résolution du problème de la pollution atmo- sphérique sur le territoire de la CEE/ONU. Il engage aussi bien les pays hautement industrialisés que les pays dont l'économie est en voie de transition en Europe cen- trale et orientale.
1.2 Déroulement des négociations
Les travaux ont débuté en 1991 lorsque l'Organe exécutif de la Convention a man- daté une équipe spéciale („Task Force,,) pour évaluer les problèmes que constituent le transport à longue distance des polluants organiques persistants pour la santé hu- maine et l'environnement. Cette équipe spéciale était dirigée par le Canada et la Suède. En 1994, l'équipe spéciale est arrivé à la conclusion, dans un rapport étendu, qu'il était nécessaire de réduire les émissions et les flux transfrontières de polluants organiques persistants afin de limiter les risques pour la santé humaine et l'envi- ronnement.
L'Organe exécutif a alors chargé un groupe de travail préparatoire de rassembler les éléments nécessaires pour entreprendre des négociations. Cette tâche s'est terminée à la fin de 1996 et les négociations proprement dites ont pu débuter dans le cadre du „Groupe de travail des stratégies,,. D'autres organes de la Convention (Groupe de travail des effets, Groupe de travail des techniques de réduction, EMEP) ont fourni des éléments et les bases appropriées pour rédiger le projet de protocole et ses an- nexes techniques. Des représentants de l'administration et des milieux scientifiques suisses ont activement participé aux travaux.
Le Protocole a été rédigé de manière qu'il soit applicable par l'ensemble des pays de la CEE/ONU et qu'il permette l'adjonction ultérieure de nouvelles substances sans nécessiter la rédaction complète d'un nouveau protocole. Certains pays de l'Union européenne auraient souhaité y ajouter des mesures plus strictes, toutefois une cer- taine flexibilité était requise afin que tous les pays puissent y adhérer. Ainsi, on peut espérer que la plupart des Parties à la Convention adhèreront au Protocole et le rati- fieront. Il y a toutefois lieu de relever que ce Protocole représente un défi important pour les pays d'Europe centrale et orientale.
Parmi les compromis qu'il a fallu accepter pour finaliser le Protocole, on peut citer les dérogations en faveur d'une poursuite de l'utilisation des PCBs dans les trans- formateurs à haut voltage (400 à 600 000 volts) utilisés dans les grands pays comme la Russie et l'Ukraine.
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A titre exceptionnel, les USA se sont engagés à se conformer aux dispositions de la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dan- gereux et de leur élimination, bien qu'ils n'en fassent pour l'instant pas partie et ne soient donc pas liés par les obligations de cette convention.
2 Partie spéciale: Contenu du Protocole relatif aux polluants organiques persistants
2.1 Substances visées par le Protocole
Le protocole a pour objet de limiter, de réduire ou d'éliminer les émissions des dif- férents POPs mentionnés dans le tableau ci-dessous.
Nom de la substance
Type
Annexe I: Substances devant être éliminées
Annexe II: Utilisations limités
Annexes III, IV, V et VII Limitation d'émissions
aldrine
P
X
chlordane
P
X
chlordécone
P
X
dieldrine
P
X
endrine
P
X
heptachlore
P
X
hexabromobiphenyl (HBP)
pc
X
mirex
P
X
toxaphène
P
X
dichlorodiphenyltrichloréthane (DDT)
P X X
biphenyl-polychlorés (PCBs)
pc
X
X
hexachlorocyclohexane
P
X
(Y-HCH, lindane)
hexachlorobenzène (HCB)
pc
X X
HAPS
C
X
dioxines (PCDD)
C
X
furannes (PCDF)
C
X
Explications du tableau:
P signifie pesticide
C indique un produit de combustion
pc indique un produit chimique
2.2 Restriction de la production et de l'usage
Les obligations fondamentales sont contenues dans l'art. 3, par. 1: „Chaque Partie prend des mesures efficaces pour mettre fin à la production et à l'utilisation des substances énumérées à l'annexe I, conformément au régime d'application qui y est
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spécifié,,. Cela concerne les douze substances suivantes: aldrine, chlordane, chlor- décone, DDT, dieldrine, endrine, heptachlore, hexabromo-biphenyl, hexachloroben- zène, mirex, PCB et toxaphène.
Les stocks de ces substances seront détruits ou éliminés d'une manière écologique- ment rationnelle conformément à la Convention de Bâle sur les mouvements trans- frontières de déchets dangereux et leur élimination.
Des dérogations à l'interdiction générale de la production et de l'usage, selon l'annexe I, ont été acceptées pour quelques substances et pour une période limitée en faveur des pays dont l'économie est en voie de transition. Mais dans ces cas aus- si, l'interdiction reste l'objectif à atteindre à long terme. Ces dérogations figurent à l'annexe II avec les délais y relatifs.
Il s'agit des substances suivantes:
– le DDT pour les usages de santé publique (conformément aux recommanda- tions de l'OMS pour lutter contre les vecteurs de la malaria et de l'encé- phalite), ainsi que pour servir d'intermédiaire à la synthèse chimique du Di- cofol;
– les PCBs (à titre de dérogations pour certains transformateurs et condensa- teurs électriques);
– l'hexachlorocyclohexane fera l'objet de plusieurs exceptions et sera soumis à une réévaluation deux ans après l'entrée en vigueur du protocole.
Pour l'hexachlorobenzène, la production et l'usage sont, en principe, interdits au sens de l'annexe I avec une exception pour un usage spécifique demandé par la Rus- sie, qui devra encore être précisé lors de la ratification.
2.3 Réduction des émissions
Au par. 5 de l'art. 3, il est précisé que „chaque Partie réduit ses émissions annuelles totales de chacune des substances énumérées à l'annexe III par rapport au niveau des émissions au cours d'une année de référence fixée conformément à cette annexe en prenant des mesures efficaces adaptées à sa situation particulière,,. Il n'a pas été pré- vu de plafonds nationaux d'émissions dans ce protocole du fait que les données d'émissions sont encore trop lacunaires et incertaines. Par contre, une année de réfé- rence, à choisir dans la décennie de 1985 à 1995, est à indiquer lors de la ratifica- tion. Pour la Suisse, il semble que 1990 soit l'année la plus appropriée.
Au plus tard dans les délais spécifiés à l'annexe VI, chaque Partie appliquera les meilleures techniques disponibles (définies à l'annexe V) pour les principales sour- ces stationnaires; les valeurs limites qui en découlent sont mentionnées à l'annexe IV. Les valeurs limites applicables aux sources mobiles sont mentionnées à l'annexe VII. Par ailleurs, les Parties peuvent appliquer la stratégie de réduction des émis- sions de leur choix pour chacun des points mentionnés ci-dessus, pour autant qu'elle aboutisse à des niveaux d'émission équivalents à l'application des valeurs limites spécifiques.
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2.4 Adjonction de nouvelles substances
L'art. 14 règle la procédure d'amendement du protocole et de ses annexes. Les mo- difications doivent être acceptées par les Parties présentes à la session de l'Organe exécutif (principe du consensus). Une décision de l'Organe exécutif fixe les critères applicables ainsi que la procédure à suivre pour inscrire de nouvelles substances au Protocole. Il a été jugé préférable de mentionner ces critères dans une décision de l'Organe exécutif plutôt que dans le texte du Protocole afin de conserver une plus grande souplesse d'adaptation aux nouvelles connaissances scientifiques.
2.5 Autres obligations
Les Parties procéderont à des révisions régulières des obligations contenues dans le Protocole. A la vue des conclusions de cette révision, l'Organe exécutif fixera les modalités applicables pour l'ouverture de négociations sur les nouvelles mesures à prendre en vue de réduire les émissions.
Conformément à l'art. 11, un comité d'application est chargé d'examiner si le pré- sent Protocole est bien appliqué et si les Parties s'acquittent de leurs obligations.
Ce Protocole entrera en vigueur le nonantième jour qui suit la date du dépôt du sei- zième instrument de ratification ou d'adhésion (art. 18).
A tout moment après l'expiration d'un délai de cinq ans commençant à courir à la date à laquelle le présent Protocole est entré en vigueur à l'égard d'une Partie, cette Partie peut dénoncer le Protocole (art. 19).
3 Conséquences pour la Suisse
La ratification du présent Protocole n'implique aucun engagement supplémentaire (financier ou autre) pour la Confédération et les cantons. Les travaux d'inventaires périodiques d'émissions, ainsi que le contrôle de suivi pourront être réalisés dans le cadre du budget ordinaire de l'OFEFP (rubrique „Commissions et organisations in- ternationales: Convention CEE/ONU de Genève,, avec une contribution des rubri- ques „Mise en œuvre de l'OPair,, et „Mise en œuvre de l'Osubst,,).
Les dispositions de base du Protocole s'inscrivent dans le cadre de l'actuelle politi- que suisse pour la protection de l'air qui se fonde elle-même sur les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (RS 814.01) et a été concrétisée par l'OPair (RS 814.318.142.1) et l'Osubst (RS 814.013). La Suisse remplit déjà les engagements découlant du Protocole relatif aux POPs, à l'exception de l'interdiction du mirex. Ce pesticide n'est plus utilisé en Suisse depuis plusieurs années, mais il n'est pas encore formellement interdit au sens de l'Osubst.
L'objectif du protocole est non seulement de limiter les rejets de plusieurs POPs dans l'atmosphère afin de supprimer les effets nocifs pour la santé humaine et l'environnement dans la région de la CEE/ONU, mais aussi de fournir une base pour les négociations relatives à un accord sur les POPs au niveau mondial dans le cadre du PNUE („Programme des Nations Unies pour l'environnement,,). Dans ce con- texte, le Conseil d'administration du PNUE a recommandé de prendre en considé- ration les travaux entrepris sous les auspices de la Convention CEE/ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. La troisième réunion
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du „comité intergouvernemental de négociation d'un accord mondial sur les POPS,, s'est tenue au mois de septembre 1999 à Genève.
4 Plan de législature
Les activités de la Suisse dans le cadre de la Convention de Genève figurent dans le programme de législature 1999-2003 en tant qu'objet des Grandes lignes R 14 et la procédure de ratification de ces deux protocoles est mentionnée dans l'annexe 2 (ch. 2.4 Environnement et infrastructure).
5 Relation avec le droit européen
La Communauté Européenne est Partie à la Convention CEE/ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Elle a participé activement aux né- gociations en tant que représentant des quinze Etats-membres et a signé le présent Protocole. Par conséquent, le Protocole est compatible avec le droit européen.
6 Constitutionnalité
La Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la CEE/ONU est une convention-cadre. Cela signifie que des accords additionnels sous forme de protocoles sont nécessaires pour réaliser les objectifs de la Convention.
Le Protocole relatif aux polluants organiques persistants, qui constitue un accord de limitation des émissions, n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 39, al. 2, de la loi sur la protection de l'environnement, raison pour laquelle le Conseil fédéral n'est pas en mesure de le ratifier lui-même. Cet accord a été conclu sur la base de l'art. 54, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.), selon lequel la Confédération est autorisée à conclure des traités avec l'étranger. La compétence de l'Assemblée fédé- rale se fonde sur l'art. 166, al. 2, Cst. Le Protocole est dénonçable, ne prévoit pas l'adhésion à une organisation internationale et n'entraîne pas d'unification multilaté- rale du droit. L'arrêté fédéral relatif à son adoption n'est par conséquent pas sujet au référendum facultatif conformément à l'art. 141, al. 1, let. d, Cst.
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