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Initiative parlementaire Procédure de conciliation sur le budget (CdF-N)
Rapport de la Commission des finances du Conseil national
du 2 février 1998
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21qualer, 3ª alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons également au Conseil fédéral pour avis.
La commission vous propose d'approuver le projet d'arrêté ci-joint.
2 février 1998
Au nom de la Commission: Le président, Frey Walter, conseiller national
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Rapport
1 Rappel des faits
Les articles 16 à 21 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11) règlent la procédure d'élimination des divergences pour les objets traités par les Chambres. Lorsque les divergences persistent après trois délibérations dans chaque conseil, les commissions des deux conseils envoient chacune treize membres à la Conférence de conciliation. C'est celle-ci qui doit chercher à amener une entente. Lorsqu'une conciliation intervient, la proposition de conciliation est communiquée en premier lieu au conseil qui avait la priorité de discussion, puis, celui-ci ayant pris sa décision, à l'autre conseil. Si la proposition de conciliation est rejetée par un con- seil ou par les deux, l'ensemble du projet est réputé n'avoir pas abouti et il est radié de la liste des objets à traiter.
En 1992 et en 1997, le débat sur le budget de la Confédération a nécessité l'intervention d'une Conférence de conciliation. La question s'est alors posée, tant dans ces conférences qu'au cours des débats qui suivirent dans les Chambres, de sa- voir si l'article 19 et l'article 20, 3ª alinéa, LREC - en vertu desquels un projet est rayé de la liste des objets à traiter lorsqu'aucune conciliation n'intervient pas, ou lorsque la proposition de conciliation est rejetée - peuvent s'appliquer au budget.
Lors du débat sur la proposition de la Conférence de conciliation, les commissions des finances et le Président du Conseil national ont appelé de leurs voeux une modi- fication rapide1 de la LREC, pour qu'il soit tenu compte des particularités du budget dans les dispositions réglant la procédure de conciliation.
2 Elaboration d'un projet
Pour combler rapidement le vide juridique de la LREC et remédier ainsi à l'absence de base légale permettant de trancher en cas de divergence sur le budget, la propo- sition de conciliation est rejetée, nous proposons une initiative de la Commission des finances du Conseil national. En se fondant sur l'article 211", 3º alinéa, de la LREC, une commission est en effet habilitée à rédiger directement un projet d'acte législatif.
3 Partie spéciale
Sont présentées ci-dessous diverses solutions permettant de combler ce vide juridi- que, solutions qui avaient été évoquées lors des débats des commissions et des Chambres en 1992 et en 1997. Nous partons du principe qu'une fois modifiée, la procédure devra s'appliquer à toutes les dispositions accompagnant l'arrêté fédéral sur le budget et sur les suppléments au budget.
1 Bulletin officiel, Conseil national/Conseil des Etats, séance du 18 décembre 1997
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.
31 Particularité du budget
Au cours des conférences de conciliation de 1992 et de 1997, nul n'a contesté le fait que l'article 20, 3ª alinéa, LREC («le projet est réputé n'avoir pas abouti et est radié de la liste des objets à traiter») ne saurait s'appliquer au budget. La Confédération ne peut en effet s'acquitter de la mission qui est la sienne, si des moyens financiers ne sont pas mis à sa disposition. Ces circonstances juridiques et pratiques impli- quent donc que le budget ne peut être purement et simplement rayé de la liste des objets à traiter, puisqu'il constitue pour l'Etat un outil de direction essentiel. Con- formément à la constitution fédérale, l'Assemblée fédérale est dans l'obligation d'établir le budget annuel2. Elle doit en outre fixer chaque année, dans l'arrêté fédé- ral sur le budget, les effectifs moyens du personnel3.
Si le budget était rayé de la liste des objets à traiter, le Conseil fédéral devrait séance tenante en préparer un autre; une divergence subsistant après la procédure de conci- liation, qu'elle porte sur le budget lui-même ou sur les effectifs moyens du person- nel, aurait de la sorte le même effet qu'un renvoi de l'ensemble du projet.
32 Présentation des solutions étudiées jusqu'ici
Pour le cas où aucune proposition ne se dégage lors de la conférence de conciliation, ou si une proposition est rejetée par l'un des conseils, les solutions suivantes ont été évoquées à ce jour:
a. Le montant des dépenses adopté est celui qui figure dans le projet du Conseil fédéral.
b. Le montant adopté est celui qui se rapproche le plus du projet du Conseil fédé- ral.
c. Une moyenne est établie entre le montant adopté par le Conseil des Etats et celui qu'a adopté le Conseil national.
d. La décision du Conseil prioritaire l'emporte.
e. Le montant des dépenses adopté est le plus bas de ceux qui sont en concur- rence.
f. Lorsqu'un excédent de dépenses est prévu, c'est le montant des dépenses le plus bas qui est adopté, pour aller dans le sens de l'article 42bis de la constitu- tion, ce montant ayant implicitement reçu l'aval des deux conseils. Lorsque le budget prévoit un excédent de recettes, c'est le montant le plus élevé qui est retenu.
Un examen plus approfondi des solutions ci-dessus a montré qu'elles n'étaient pas toutes conformes à la constitution, certaines d'entre elles accordant en effet un poids prépondérant à l'un ou à l'autre des conseils ou au Conseil fédéral. Leur application pourrait susciter des votes tactiques, troublant l'expression d'une volonté politique claire. Les solutions a et b constituent par ailleurs une atteinte aux droits du Parle- ment, auquel la constitution donne la compétence décisionnelle en matière budgé- taire. Cette compétence interdit le choix d'une solution qui donnerait plus d'importance à la proposition du Conseil fédéral.
2 Article 85, chiffre 10, de la constitution
3 Article 2, 2ª alinéa, de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales (RS 611.010)
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Procédure de conciliation sur le budget
Au chiffre 31, la nécessité d'une adaptation de la loi, en raison de la particularité du budget, a été expliquée. Le budget comprend de nombreuses rubriques de crédits de paiement ou d'engagement se rapportant à divers programmes ou projets de cons- truction, ainsi que les plafonds de dépenses et les effectifs moyens du personnel pour l'année à venir. Une divergence sur une des décisions de l'arrêté ne devrait pas faire capoter l'ensemble du budget ou des suppléments. Il convient dès lors de trou- ver une solution adéquate pour le point controversé. La commission a ainsi décidé à l'unanimité d'adopter une initiative de commission visant à modifier la LREC, afin de combler ce vide juridique dans les meilleurs délais. Lors de la discussion par arti- cle, plusieurs solutions différentes pour une procédure de conciliation sur le budget ont été étudiées.
Conformément à l'article 89, 1" alinéa, de la constitution, les lois et les arrêtés fédé- raux ne peuvent être rendus qu'avec l'accord des deux Chambres, un principe que nul ne remet en cause. Pour les arrêtés portant sur des matières financières, la com- mission estime que ce principe est observé si, lorsque la conciliation n'aboutit pas, c'est le montant des dépenses le plus bas décidé lors de la troisième délibération des conseils qui prévaut. Par analogie, lorsque la divergence porte sur les effectifs moyens du personnel, le chiffre le plus bas est retenu.
La commission a également étudié une autre proposition qui, se fondant sur une in- terprétation restrictive de l'article 89, 1" alinéa, de la constitution, visait à isoler les dispositions controversées de l'arrêté fédéral sur le budget, ou des suppléments au budget, et à biffer les postes concernés. La majorité de la commission a cependant estimé qu'une telle solution ne serait pas adéquate, car le Conseil fédéral obtiendrait ainsi un pouvoir considérable pour les décisions portant sur les crédits, grâce à la procédure d'urgence prévue aux articles 18 et 31, 3º alinéa, de la loi sur les finances de la Confédération4. La suppression des dispositions controversées du budget ou des suppléments serait ainsi similaire à la solution a) évoquée sous le chiffre 32. Le Conseil fédéral peut décider une dépense avant l'ouverture du crédit supplémentaire par l'Assemblée fédérale, lorsque la dépense ne peut être ajournée et que le crédit de paiement fait défaut ou ne suffit pas. Lorsque c'est possible, il requiert au préalable l'assentiment de la Délégation parlementaire des finances. Pour les dépenses urgen- tes, l'Assemblée fédérale n'aurait de la sorte qu'un droit de regard a posteriori.
La commission propose par quinze voix contre deux d'approuver le projet d'arrêté ci-joint.
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Conséquences Conséquences financières
Ces dernières années, l'expérience a montré que dans la plupart des cas, les Cham- bres fédérales arrivent à trouver un compromis dans le cadre de la procédure de conciliation. Dans l'hypothèse où, pour le budget, la conférence de conciliation n'arrivait pas à se mettre d'accord sur une proposition, ou si cette proposition était rejetée par un conseil, voire par les deux, la procédure proposée ici s'appliquerait. La solution qui consiste donc à retenir le montant des dépenses le plus bas trouve
4 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0)
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aussi une justification constitutionnelle: l'article 42bis de la constitution prévoit que la Confédération doit amortir le découvert de son bilan.
La procédure de conciliation proposée pour l'arrêté fédéral sur budget et sur les suppléments au budget n'aura des conséquences financières que marginales, qui vont toutefois dans le sens d'une baisse des dépenses de la Confédération.
42 Effets sur l'état du personnel
La modification de la procédure n'a pas d'effets directs sur l'état du personnel.
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Projet
Loi fédérale sur la procédure de l'Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (Loi sur les rapports entre les conseils, LREC)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffres 1 et 10, de la constitution; vu le rapport du 2 février 19981 de la Commission des finances du Conseil national; vu l'avis du Conseil fédéral du 2 mars 19982, arrête:
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La loi fédérale sur les rapports entre les conseils3 est modifiée comme suit:
Art. 19, dernière phrase
.. . L'ensemble du projet est réputé n'avoir pas abouti et il est rayé de la liste des objets à traiter; l'article 20, 4° alinéa, demeure réservé.
Art. 20, 4' al. (nouveau)
4 Lorsque pour le budget de la Confédération et ses suppléments, aucune conciliation n'intervient ou si la proposition de conciliation est rejetée par un conseil ou par les deux, c'est le montant des dépenses ou l'effectif moyen du personnel le plus bas décidé lors de la troisième délibération des Chambres qui prévaut.
II
' La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le premier jour du deuxième mois qui suit l'expiration du délai référendaire, lorsque le référendum n'a pas été demandé ou lors de son accep- tation par le peuple.
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1 FF 1998 1397
2 FF 1998 1403
3 RS 171.11
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