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Message sur la révision partielle de l'arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du tourisme
du 13 juin 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet de révision partielle de l'arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du tourisme ainsi que le message à ce sujet, en vous proposant de les approuver.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
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13 juin 1994
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994- 352
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Condensé
L'Office national suisse du tourisme (ONST) est une corporation de droit public qui a pour mission de commercialiser la destination touristique suisse. La base légale en vigueur est l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955. L'ONST est tributaire d'une aide financière annuelle de la Confédération.
Le présent projet prévoit une révision partielle de l'arrêté fédéral en vigueur. Cette révision se fonde sur une évaluation des activités de l'ONST effectuée par un expert externe. L'arrêté prendra la forme d'une loi. Le but de l'organisation se limitera à susciter la demande pour le tourisme suisse, et ses tâches sont redéfinies. La structure de direction sera simplifiée par la fusion du bureau et du comité. Le financement sera assuré par l'octroi durable et illimité d'une aide financière annuelle.
La révision partielle est une condition et une mesure d'accompagnement de l'actuelle réorganisation opérationnelle de l'ONST. Le mandat du législateur, précisé dans les tâches, exige une nouvelle stratégie commerciale. L'organisation sera adaptée à la nouvelle loi. Les stratégies et les structures nouvelles entreront en vigueur avec la nouvelle loi.
L'arrêté financier en vigueur, qui date de 1992, arrive à échéance à la fin de 1994. La contribution de la Confédération sera gelée au niveau de 1993. Le renchérissement sera toutefois compensé. Pour la nouvelle période financière de 1995 à 1999, 172 millions de francs seront mis à disposition par arrêté fédéral simple.
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Message
1 Partie générale
11 Le point de la situation
111 La réglementation actuelle
Depuis plus de 75 ans, la Confédération soutient la promotion touristique nationale de la Suisse. A cet effet, elle a institué une corporation de droit public dénommée «Office national suisse du tourisme (ONST)», avec siège à Zurich. Cette institu- tion de la Confédération entretient vingt représentations à l'étranger. Les membres de l'ONST sont, hormis la Confédération, tous les cantons, de nom- breuses communes et les milieux intéressés du secteur du tourisme et des transports. Le budget de l'ONST s'élève en 1994 à quelque 46 millions de francs. La Confédération assure 73 pour cent des recettes; 18 pour cent proviennent des contributions à la couverture des coûts des activités commerciales. 9 pour cent enfin sont couverts par des contributions du secteur du tourisme et des transports. La gestion de l'ONST est placée sous la surveillance du Conseil fédéral. La base légale actuelle est l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955 concernant l'Office national suisse du tourisme (RS 935.21).
112 Les raisons de la réorganisation
La dernière réorganisation de l'ONST a eu lieu dans les années 50. A cette époque, le tourisme transfrontalier se limitait à un petit nombre de pays. Aujourd'hui, 140 pays, représentés au sein de l'Organisation mondiale du tou- risme, encouragent le tourisme. Après l'extension du marché en Europe dans les années 60, le marché touristique international a vu apparaître, dans les années 70, de nouvelles destinations outre-mer. Malgré une croissance explosive, la concur- rence entre destinations est devenue plus rude. Parallèlement, on a assisté à une professionnalisation et une spécialisation des institutions qui s'occupent de la promotion du tourisme. Pays touristique traditionnel, la Suisse a perdu sur le marché international une partie de son «capital préférentiel» et des parts de marché. En 1950, la part de la Suisse aux entrées était encore de 7,3 pour cent; elle n'atteint plus que 2,5 pour cent aujourd'hui. La Suisse a reculé de cinq rangs en huit ans au palmarès des entrées touristiques: du septième rang qu'elle occupait en 1985, elle est passée au douzième en 1993. En ce qui concerne les recettes du tourisme international, la position de notre pays est un peu plus favorable. Il a certes reculé de deux rangs depuis 1985, mais il reste tout de même au nombre des dix pays touristiques les plus importants (voir tableau 1).
Compte tenu de cette situation de concurrence, l'ONST a demandé à plusieurs reprises une augmentation substantielle de l'aide financière de la Confédération, en se référant aux organisations étrangères concurrentes qui, généralement, bénéficient d'une aide nettement plus importante de l'Etat. Bien que ne restant pas sourd à ces demandes, le Conseil fédéral n'a jamais pu pleinement les satisfaire pour des raisons financières. C'est pourquoi, dans son message du 19 août 1992 sur l'arrêté
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financier en vigueur (FF 1992 V 1185), il a annoncé son intention de soumettre l'ONST à une évaluation. Celle-ci devait aboutir à des propositions en vue d'orienter mieux encore les activités de l'organisation en fonction des nouvelles exigences des marchés internationaux, des besoins des opérateurs suisss et des moyens financiers disponibles. L'évaluation s'imposait aussi parce que les milieux intéres- sés émettaient des doutes quant à l'efficacité de la direction et à la manière dont l'organisation accomplissait sa mission. Lors des délibérations relatives à l'arrêté financier, pendant les sessions d'automne et de décembre 1992, les Chambres ont approuvé l'intention du Conseil fédéral de procéder à une évaluation de l'ONST.
113 La révision partielle de l'arrêté fédéral actuel: une mesure d'accompagnement
L'évaluation effectuée de janvier à mi-septembre 1993 par un expert connu en matière d'organisation et de commercialisation a révélé un besoin de réorganisa- tion important. Les propositions de l'expert ont été examinées au sein des organes de l'ONST et par la Commission consultative du Conseil fédéral pour le tourisme; elles ont été approuvées quant à leur principe. Il existe, de la part de l'autorité de surveillance et des membres de l'ONST, une volonté commune de suivre une nouvelle ligne stratégique. A cet égard, il est admis qu'une réorientation implique une adaptation des bases légales. Cette adaptation doit être une mesure d'ac- compagnement étant donné que c'est dans le domaine opérationnel que le besoin d'intervention est le plus important. Les problèmes de conduite stratégique et de culture d'entreprise ne peuvent être résolus au niveau légal.
A la question de savoir si la réorientation nécessite également une modification du statut juridique de l'ONST, il a été répondu clairement par la négative. L'organisation doit rester une institution de droit public de la Confédération. Cette forme juridique est la plus propice à permettre à une organisation d'intégrer des intérêts multiples et divers et de les faire accepter. Le statut d'une institution de droit public présente notamment des avantages du point de vue de l'ac- complissement des tâches. Il garantit aux représentations l'exonération fiscale et facilite l'engagement de citoyens suisses à l'étranger. Le statut juridique restant inchangé, les adaptations juridiques liées à la réorientation ne requièrent qu'une révision partielle de l'arrêté actuel.
12 La nouvelle orientation
121 La nécessité d'un puissant «marketing de destination»
En Suisse, le tourisme constitue la cinquième branche économique par ordre d'importance si l'on considère sa part au produit intérieur brut (voir tableau 2). Les dépenses annuelles des touristes s'élèvent dans notre pays à quelque 40 milliards de francs. Elles créent directement et indirectement du travail et des revenus pour quelque 300 000 employés.
Dans le tourisme, le but du voyage ou la destination est l'unité de concurrence. Les touristes choisissent souvent en premier lieu un pays, une région ou une
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localité. C'est la raison pour laquelle le tourisme a besoin d'un «marketing de destination». Celui-ci doit renforcer les initiatives des entreprises pour la com- mercialisation de leurs propres services touristiques.
Les organisations chargées de la promotion touristique nationale sont aidées dans tous les pays par l'Etat. A cet égard, notre pays souffre d'un désavantage compétitif, car les concurrents directs de notre tourisme reçoivent de l'Etat des aides financières nettement plus importantes (voir tableau 3).
La Suisse dispose de destinations attrayantes. L'offre est forte bien que toutes les prestations de service n'atteignent pas le niveau du marché mondial. En revanche, l'évaluation a clairement montré que le marketing suisse de destination soutient trop peu la création de la demande. La réorientation de l'ONST a donc pour but de remédier à cette carence, afin de rendre encore plus concurrentielle la place touristique suisse.
122 Les lacunes constatées
Dans son rapport final, l'expert a mis en évidence certains points faibles tout en reconnaissant le grand engagement de la direction et des collaborateurs de l'ONST. Il déplorait notamment l'absence d'une stratégie de communication et de commercialisation acceptée de tous. Il critiquait en outre la complexité de la structure de direction et les divergences d'orientation de la direction au niveau opérationnel.
Confirmant et soulignant la nécessité d'un ONST dynamique, l'expert proposait un processus de réorganisation en trois étapes. Il esquissait les grandes lignes d'une nouvelle stratégie devant permettre à l'ONST de se transformer en une organisa- tion prestataire de services dans le domaine du marketing de destination. Il indiquait la direction que devrait prendre la prospection conjointe du marché en collaboration avec les partenaires de manière à se profiler sur le marché sous une seule image. Il proposait en outre, tant pour le siège principal que pour les représentations, une nouvelle organisation idéale répondant au principe «structure follows strategy». Au niveau de la direction générale, il conseillait de former des organes compétents sur le plan professionnel et composés d'un nombre restreint de membres. Il préconisait une structure de direction et de décision plus rationnelle et plus stricte et recommandait de faire davantage appel aux milieux touristiques pour les fonctions de consultation. Il proposait enfin une amélioration des résultats qui permette de réduire les frais de personnel et de fonctionnement et d'augmenter le budget promotionnel.
123 La nouvelle stratégie
La nouvelle orientation de l'ONST sera définie dans une stratégie de com- mercialisation pour les années 1995 à 1999. La stratégie est au stade du projet; elle est actuellement examinée par des experts. Au cours de l'été 1994, elle sera discutée et approuvée à l'occasion d'une journée nationale du tourisme, en accord avec les régions touristiques. Elle entrera en vigueur en même temps que l'arrêté
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partiellement révisé. La stratégie s'appuie sur les tâches définies à l'article 2, 2e alinéa, de la nouvelle loi fédérale.
Au premier plan de cette stratégie globale figure une politique de communication forte. Il s'agit de faire passer un message dynamique et chaleureux de la Suisse sur le plus grand nombre de marchés possible, au bénéfice de toutes les régions et de tous les prestataires de services. Ce message doit se concentrer sur des thèmes importants et des valeurs durables, en évoquant par exemple les joies de l'hiver, les plaisirs de l'été à la montagne ou la fascination de l'eau.
L'ONST doit être également une organisation de prestation de services pour toutes les régions et pour tous les prestataires de services qui veulent se présenter sous l'égide de la «marque suisse». Il doit fournir à ses partenaires des informations sur les marchés et des conseils en matière de commercialisation; il coordonne l'accès au marché. Dans le cadre de la stratégie, il règle avec ses partenaires les tâches incombant à chacun.
L'ONST met à disposition son infrastructure de commercialisation. Il entretient un réseau de représentations à l'étranger, qu'il développera en fonction des besoins du marché (voir tableau 4). Dans ce domaine, les représentations conserveront le rôle de «vitrines» qu'elles ont joué jusqu'ici, à condition que ce genre de présence s'appuie sur des locaux et des équipements existants déjà et peu onéreux. Afin de réduire les coûts, il conviendra toutefois d'examiner, dans chaque cas, dans quelle mesure les surfaces existantes peuvent convenir à une exploitation commerciale. On fera appel en premier lieu à des entreprises qui doivent vendre sur place des produits et des services sous l'égide de la «marque suisse».
124 Une organisation dynamique et efficace
La nouvelle stratégie exige une organisation dynamique et efficace. La direction doit être rationalisée sans qu'il faille renoncer à la collaboration des milieux intéressés. Cette collaboration doit au contraire être encore renforcée par la constitution de groupes d'experts ad hoc et des prestations de services de tiers. Le siège principal sera dorénavant organisé selon les principes de la gestion de projet. Les représentations se rapprocheront encore du marché. La nouvelle organisation de l'ONST doit entrer en vigueur à la fin de 1994, en même temps que la loi fédérale et la stratégie.
125 Premiers pas vers l'application opérationnelle
L'ONST est en mesure de mettre en application la nouvelle stratégie. Il a déjà réalisé quelques projets pilotes. Dans le domaine de la communication par exemple, une campagne publicitaire de grande envergure, préparée sur la base d'enquêtes de motivation et d'études prospectives, est en cours aux Etats-unis afin de repositionner la Suisse comme pays touristique. Par une campagne remarquée de relations publiques, sous la forme d'un bonhomme de neige plus grand que nature, on a réussi à créer, autour du thème des vacances d'hiver, un événement médiatique qui correspond à la nouvelle stratégie. En outre, on a développé l'information sur le marché à l'intention des partenaires, ce qui constitue une
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nouvelle prestation de service. L'ONST marque ainsi le passage à la nouvelle stratégie. Malgré la réorganisation, son travail de promotion n'a jamais été perturbé ni interrompu.
13 Les mesures immédiates
Pour concrétiser et mettre en application la réorganisation de l'ONST, on a créé une organisation de projet. Elle comprend un comité de pilotage auquel appar- tiennent deux représentants de l'OFIAMT et cinq représentants du bureau de l'ONST. Un chef de projet traite les dossiers destinés à cet organe. Dans le sens d'une première mesure d'urgence, il a été décidé de réaliser en 1993 et 1994 déjà d'importantes économies en matière de dépenses pour le personnel, de frais de locaux et de matériel, et d'augmenter les recettes provenant des prestations facturées.
L'année dernière, l'activité promotionnelle en Californie a été concentrée en un seul endroit. Conjointement à d'autres mesures, cela a permis, en 1993 déjà, de faire baisser les dépenses pour le personnel de 21,8 à 19,5 million de francs. Par rapport à 1992, les économies réalisées dans le domaine des frais de personnel et de fonctionnement en 1994 sont d'un peu plus de 4 million de francs si l'on exclut les effets du facteur exogène qu'est le renchérissement. A cela s'ajoutent 760 000 francs de recettes supplémentaires. Le résultat est ainsi amélioré de plus de 5 millions de francs. Cette amélioration s'élèvera à 5,8 millions de francs par an pour la période financière de 1995 à 1999 (voir tableau 5). Ces gains seront entièrement investis dans des activités complémentaires de commercialisation. En 1995, les dépenses de commercialisation dépasseront de 7,5 millions de francs celles de 1992, année de référence qui a servi de base à l'évaluation.
Pour atteindre ce but ambitieux, il est nécessaire de répartir les tâches entre un plus petit nombre de collaborateurs. L'effectif du personnel, qui était de 201,5 collaborateurs en 1992, sera réduit de 31,5 unités et passera à 170 personnes d'ici à la fin de 1994. Les mesures de réduction de l'effectif concernent les divisions du siège principal et les représentations à l'étranger. La réduction de l'effectif passera autant que faire se peut par des départs naturels. Cependant, l'ampleur de la réduction impliquera inévitablement des retraites anticipées et des licenciements. Un plan social a été élaboré pour aider les personnes concernées.
14 Les grandes lignes de la révision partielle
L'ONST est certes une corporation de droit public de la Confédération, mais il repose sur un modèle de partenariat. Juridiquement, la collaboration ne peut être obtenue par la contrainte. C'est pourquoi le législateur s'est limité jusqu'à présent à un minimum de réglementation juridique. Ce principe vaut aussi pour la révision partielle proposée. Celle-ci doit, à vrai dire, être une incitation juridique à l'exécution de l'indispensable réorganisation. Cette dernière ne changera toutefois rien au fait que l'ONST restera tributaire du soutien de ses membres, et même davantage que jusqu'à maintenant. Des prestations convaincantes fournies par le
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nouvel Office national suisse du tourisme doivent renforcer la collaboration. Elles sont aussi nécessaires pour inciter les membres et d'autres milieux intéressés à renforcer leur financement.
141 La dénomination et la définition du but
Une nouvelle dénomination vise à signaler la proximité du marché et la trans- formation de l'ONST en une organisation de marketing de destination. Le Conseil fédéral a proposé dans la procédure de consultation la nouvelle dénomination «Tourisme Suisse». La dénomination actuelle en langue allemande «Schweize- rische Verkehrszentrale» prête à des malentendus. La référence nécessaire au tourisme fait défaut pour s'adresser à la clientèle. Cette dénomination manque en outre de contenu émotionnel. Les traductions française et italienne, «Office national suisse du tourisme» et «Uffizio nazionale svizzero del turismo», font certes directement référence au tourisme, mais les notions «office» et «uffizio» induisent en erreur. En effet, l'ONST n'est pas un office et ses tâches ne sont nullement celles d'une autorité d'exécution. De surcroît, le but visé, à savoir la promotion du tourisme, et plus particulièrement le fait de créer et de s'assurer la demande touristique doit être plus précisément défini. L'ONST doit pratiquer un marketing de destination novateur pour les régions et localités touristiques. Cette promotion de la demande doit s'étendre à l'ensemble de l'offre et comprendre également des efforts de commercialisation dans le domaine du tourisme social et dans les zones rurales.
142 Les tâches
On ne peut souscrire à l'idée d'un mandat de prestations de la Confédération à l'ONST. Il s'agit certes, en ce qui concerne les activités de cet office, d'une tâche essentiellement publique. Plus les activités sont liées au marché, plus la délimita- tion est difficile. Par contre, il est possible de définir avec exactitude les tâches de l'ONST, telles qu'elles résultent de la réorganisation. L'arrêté fédéral du 11 dé- cembre 1955, encore en vigueur, ne le fait pas. Cela laisse une trop grande liberté d'interprétation qui entrave une direction par objectifs. Cette lacune doit doréna- vant être comblée.
143 Les organes
La structure actuelle de direction, à quatre niveaux, doit être simplifiée et remplacée par une gestion efficace et axée sur la pratique.
144 Le financement
Le financement de l'Office national suisse du tourisme doit devenir une tâche permanente de la Confédération. La communication touristique est incontestable- ment une tâche publique. Elle profite considérablement à notre Etat et à
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l'économie. Étant donné que ce profit est indivisible, nous estimons judicieux et nécessaire que des ressources fiscales générales soient affectées à cette tâche. Dans l'arrêté révisé, on renoncera dorénavant à limiter la durée de l'aide financière.
15 Résultats de la procédure de consultation
La révision partielle de l'arrêté fédéral du 21 décembre 1955, dont le projet a été mis en consultation au printemps 1994, a recueilli l'assentiment de tous les milieux consultés. Tous les cantons, partis politiques et organisations intéressées au tourisme et aux transports estiment que la Suisse, en tant que pays touristique, a besoin d'une organisation dynamique et efficace s'occupant de la commercialisation nationale des destinations. Les propositions contenues dans le projet de révision ont été acceptées à une grande majorité. Par ailleurs, des améliorations intéres- santes ont été proposées par des minorités.
151 La nouvelle dénomination
La proposition de donner un nouveau nom à l'ONST a été bien accueillie. La dénomination proposée «Tourisme suisse» est acceptée par la majorité. Une partie des milieux touristiques souhaitent une inversion de la formule, c'est-à-dire «Suisse Tourisme». Qulques-uns déplorent, dans cette nouvelle dénomination, l'absence de contenu émotionnel. Ils ont par conséquent proposé de tester la dénomination sur les marchés.
152 Les tâches
La définition des tâches est bien accueillie par la majorité. Divers cantons, partis et organisations touristiques attirent l'attention sur l'importance du tourisme intérieur pour la Suisse. Ils rappellent que, dans notre pays, plus de la moitié des nuitées seraient le fait de touristes suisses; qu'un grand nombre de petites localités situées dans les régions périphériques bénéficient de cette demande; que l'ONST ne devrait pas abandonner ses activités de promotion sur ce marché essentiel qui nous est de plus en plus disputé par des concurrents étrangers. Une minorité souhaite que la formulation des tâches soit aussi souple que possible, de manière à permettre d'adapter en permanence le marketing de destination de l'ONST aux besoins changeants.
153 Rationalisation au niveau de la direction
La proposition de supprimer le comité est approuvée unanimement.
154 Financement
La solution proposée, à savoir une aide financière de durée illimitée à l'ONST, est favorablement accueillie. Le gel des contributions fédérales au niveau de 1992 est
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considérée comme une erreur, en particulier par les cantons touristiques et les organisations du tourisme. On demande plutôt une augmentation des moyens financiers mis à disposition par la Confédération, car les dépenses consacrées à la promotion du tourisme procurent directement des revenus et du travail. Les mêmes milieux font aussi remarquer que l'actuelle répartition des tâches entre la Confédération, les cantons, les communes et l'économie privée en ce qui concerne le financement de la promotion du tourisme ne devrait pas être remise en cause. Les contributions à l'ONST ne pourraient être augmentées à volonté étant donné que les sociétés de développement et offices du tourisme cantonaux, régionaux et locaux doivent eux aussi être financés.
155 L'avis du Conseil fédéral
Compte tenu des objections soulevées, le Conseil fédéral a chargé une entreprise de communication connue de tester la nouvelle dénomination de l'ONST sur les marchés étrangers. Les enquêtes sont encore en cours. Le Conseil fédéral entend introduire une nouvelle dénomination en temps opportun. Il est lui aussi d'avis que, même si l'essentiel de l'activité de l'ONST se déroule à l'étranger, le marché intérieur ne doit pas être négligé pour autant. Il est également prêt à accepter les suggestions qui tendent à définir les tâches de l'organisation d'une manière aussi pragmatique que possible. Quant au niveau de l'aide financière, il maintient ses positions.
2 Partie spéciale
21 Titre et préambule
Titre
Selon la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, l'arrêté fédéral doit prendre la forme d'une loi.
Préambule
Compte tenu du fait que l'ancien arrêté fédéral est axé sur les transports, la compétence de la Confédération découlait des articles 26 et 36 de la constitution. Aujourd'hui, la promotion du tourisme repose sur l'article 31bis, 2e et 3e alinéas, lettres a et c, de la constitution. Cette base de droit constitutionnel est utilisée depuis quelque temps déjà pour la prorogation de l'arrêté financier. La modifica- tion du préambule vise à adapter l'arrêté fédéral à la pratique actuelle.
22 Commentaire article par article
Article premier
1er alinéa, deuxième phrase (But)
La définition actuelle du but est trop étroite et dépassée. Si les transports sont un élément important du tourisme, ils ne représentent qu'un quart environ de la valeur ajoutée dans le secteur touristique. En outre, la propagande (ou promo-
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tion) ne constitue qu'une partie de la stratégie de commercialisation de l'ONST, qui est beaucoup plus globale.
L'enracinement de l'arrêté fédéral dans les articles constitutionnels sur l'écono- mie exige la définition d'un but relevant de l'économie nationale, qui figure maintenant de manière générale et exhaustive à l'article premier, deuxième phrase: il s'agit de l'encouragement de la demande en faveur des destinations suisses pour les voyages et les vacances. L'ONST a pour but d'attirer l'attention d'hôtes éventuels sur l'offre touristique suisse et de les inciter à acheter des prestations de services touristiques suisses.
2ª alinéa (Tâches)
L'Office national suisse du tourisme deviendra l'organisation qui, soutenue par les milieux touristiques, assurera la promotion de l'ensemble des destinations suisses. La stratégie qu'il met en œuvre a un caractère subsidiaire. Elle s'appuie sur les efforts de commercialisation déployés par les entreprises de la branche, les sociétés de développement et les offices du tourisme aux niveaux local, régional et cantonal. Les tâches de commercialisation touristique que l'ONST est appelé à remplir sont précisées aux lettres a à f. La définition de ces tâches correspond à l'état actuel de la spécialisation et de la professionnalisation dans le domaine du marketing de destination en Suisse et à l'étranger. Les tâches exposées dans le tableau 6 sont étroitement interdépendantes et découlent en partie les unes des autres. Leur définition laisse suffisamment de latitude pour les adaptations et les développements nécessaires au niveau opérationnel.
L'activité en faveur du tourisme intérieur, souhaitée par les milieux intéressés, est concentrée dans une représentation pour la Suisse établie au siège principal. Cette représentation assure la mise en valeur complémentaire et ponctuelle du marché suisse, qui représente plus de 50 pour cent des nuitées et est le principal segment de marché de notre pays. De nombreuses petites localités, en particulier dans les régions périphériques, sont dépendantes de la clientèle suisse. La représentation pour la Suisse adapte les projets porteurs au marché touristique intérieur. Elle entretient les contacts avec les médias en Suisse. Elle assure l'information et la distribution du matériel publicitaire de portée nationale en Suisse.
a. Prospection des marchés et conseils aux prestataires de services
La prospection des marchés et l'observation de la concurrence sont aujourd'hui indispensables pour assurer l'efficacité du marketing de destination. L'Office national suisse du tourisme est appelé à jouer dans ce domaine un rôle de leader. Grâce à ses représentations qui lui servent d'antennes, cette organisation dispose à l'étranger de points d'appui qui peuvent fournir des informations utiles. Sa position garantit aussi que les résultats des analyses seront transmis aux presta- taires de services sous la forme de recommandations et d'informations sur le marché.
Compte tenu de son expérience sur les marchés internationaux, l'Office national suisse du tourisme peut aider à aménager conformément au marché, donc de manière concurrentielle, les prestations, les prix et la présence sur le marché des prestataires de services et des intermédiaires. Grâce à l'activité de conseil qu'il exerce, cet organisme devrait avoir la possibilité d'assurer la concordance entre la
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prestation promise sous l'étiquette de l'ONST et la prestation de service effective- ment fournie. Dans le cadre de cette activité, l'ONST peut favoriser activement la constitution de groupes d'offre et de marché. Ce type de «segment promotion» présuppose des créneaux suffisamment importants et le développement des services correspondants avec les prestataires intéressés.
b. Promotion
Le positionnement de la Suisse comme pays touristique sur les marchés étrangers est une tâche essentielle de l'Office national suisse du tourisme, qui doit se démar- quer de la concurrence en donnant de la Suisse en tant que destination touristique une image dépourvue d'équivoque: il s'agit donc, tout comme dans la com- mercialisation des biens de consommation, d'imposer une touche particulière, celle de la «marque suisse». Un label connu procure à celui qui l'utilise une image forte et durable, et il renforce la confiance de la clientèle et du public. Cette politique de l'image de marque doit s'accompagner d'un message affiné et chaleureux sur l'offre touristique à l'intention des hôtes intéressés.
La marque et le message passent par diverses formes de promotion. Dans ce contexte, la préparation et l'exécution de campagnes publicitaires à l'étranger revêtent une importance particulière. Vu le coût élevé de ces campagnes, il appartient à l'ONST de rechercher le soutien de partenaires intéressés.
c. Relations publiques
L'Office national suisse du tourisme doit atteindre un large public par ses activités de communication. Il utilise ou crée à cet effet des événements médiatiques. Il peut s'agir en l'occurrence aussi bien de l'organisation d'un pavillon suisse dans une exposition internationale que de la création de sentiers culturels. Ces événements spéciaux intéressent le public et les médias. Ils doivent à l'avenir correspondre à des thèmes directeurs contenant des messages essentiels et durables. Le travail de communication et de relations publiques requiert en premier lieu une collaboration active avec les médias. Les services aux médias sont un instrument essentiel du travail de communication de l'ONST, lequel sert l'organe de liaison pour les informations à la presse et organise des voyages d'information pour les représentants des médias. Le travail de communication et de relations publiques est une tâche d'accompagnement qui doit compléter et renforcer la publicité et la commercialisation.
d. Information
L'ONST est la plaque tournante de l'information en ce qui concerne le tourisme suisse. Il diffuse des informations sur l'offre touristique de la Suisse. La forme que prend cette diffusion doit être adaptée aux besoins du marché. Les prospectus se rapportant à l'ensemble de la Suisse, que produit l'ONST, sont des vecteurs d'information importants. A l'avenir, il importera de développer la diffusion de l'information par des moyens télématiques et de créer des possibilités de réservation directe. Pour des raisons de coûts, l'information doit être axée essentiellement sur les clients potentiels qui désirent faire du tourisme en Suisse.
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e. Distribution
L'ONST met à disposition des prestataires de services et des intermédiaires les infrastructures de communication et de commercialisation qu'il a mises en place au siège principal et dans ses représentations. Il soutient en particulier, par son réseau de relations et d'adresses, les prestataires de services dans leurs activités de commercialisation auprès de la clientèle fidèle. Il assure la distribution de supports publicitaires sur le tourisme suisse destinés aux clients et aux inter- médiaires. Il soutient l'expédition de matériel promotionnel à des tiers pour autant que ce matériel soit adapté aux exigences du marché, de bonne qualité et conform à la stratégie. La distribution doit être rationalisée.
f. Promotion des ventes
L'ONST crée pour les prestataires de services suisses intéressés des plates-formes commerciales permettant d'établir un contact direct avec les clients. Il organise des voyages d'études à l'intention des voyagistes. Il permet à ses membres de présenter leurs produits touristiques sous la «marque suisse» dans des expositions spécialisées. Il offre en outre aux milieux intéressés des possibilités de voyages promotionnels.
g. Accès au marché et coopération
L'ONST coordonne l'accès au marché des prestataires de services touristiques suisses. Il articule notamment leurs prestations de services avec les efforts déployés par les sociétés de développement et les offices du tourisme, les opérateurs de l'offre et les intermédiaires. A l'égard de ces partenaires, il limite, en principe et en particulier, les domaines et secteurs dans lesquels il met en œuvre les instruments à sa disposition. En accord avec eux, il détermine les marchés à exploiter et établit les priorités.
L'ONST cherche à réaliser des synergies avec d'autres entreprises et organisations qui coopèrent sous l'égide de la «marque suisse». Par les campagnes qu'il organise, il soutient les efforts de la Commission de coordination pour la présence de la Suisse à l'étranger (COCO). En outre, il cherchera à développer la coopération avec les autres organisations semi-publiques de la Confédération, en particulier avec l'OSEC et la fondation Pro Helvetia.
Article 2
Deuxième phrase (Ventes de titres de transport)
La vente de titres de transport a été partiellement supprimée. Cette activité est actuellement réglée sur une base contractuelle entre l'ONST et les entreprises de transport. La seconde phrase de l'article 2 est donc biffée.
Article 4 (Organes) 1er alinéa
Le comité actuel compte plus de 60 membres et le bureau est formé de treize personnes. Comité et bureau doivent être fusionnés en un plus petit organe de direction appelé «comité». Le Conseil fédéral nomme le président et la moitié des membres. L'autre moitié sera élue par l'assemblée générale. Le nouveau comité,
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dont la taille correspondra au bureau actuel comptant treize membres, devra établir les directives fondamentales pour l'activité de l'organisation selon l'opi- nion du Conseil fédéral, surveiller le déroulement de l'activité commerciale et exercer les fonctions de direction sur le plan stratégique. Il jouera donc le rôle d'un conseil d'administration.
Le comité actuel, qui sera dissous, réunit des représentants de tous les milieux intéressés à l'accès au marché touristique de la Suisse: pouvoirs publics, régions, organisations de la branche et opérateurs de l'offre. Il constitue un forum utile aux échanges d'idées et d'expériences. Il assure une péréquation entre les divers intérêts en jeu. Le Conseil fédéral est d'avis que les fonctions qu'exerce le comité actuel ne doivent pas disparaître. Il déterminera dans quelle mesure elles pourront être assumées par la future assemblée générale. Il faudra en outre examiner l'opportunité de créer des organes de consultation qui assureraient la participation des milieux intéressés au niveau consultatif. Dans ce contexte, il est particulièrement important d'associer les régions touristiques aux processus institutionnels. Ces questions devront être réglées dans le cadre de la révision prévue des statuts de l'organisation, tâche qui incombe au Conseil fédéral (RS 935.211).
2e alinéa, deuxième phrase (Dénomination)
Le Conseil fédéral reçoit la compétence de modifier la dénomination de la corporation de droit public pour l'adapter aux besoins du marché touristique.
Article 6 (Moyens financiers)
1er alinéa
L'aide financière de la Confédération est aujourd'hui fixée périodiquement par le Parlement dans un arrêté fédéral de portée générale et de durée limitée. Nous proposons une simplification de la procédure. Dans l'arrêté fédéral de portée générale qui fait l'objet de cette révision, le principe d'une aide financière de la Confédération à l'Office national suisse du tourisme sera maintenu. En revanche, la limitation dans le temps sera supprimée. Par arrêté fédéral simple, le Parlement décidera du montant de l'aide financière. L'avantage de cette solution est que, pour tout nouveau financement, il suffira d'un arrêté fédéral simple non sujet au référendum. Puisque le principe d'un aide financière est incontesté, cette simplifi- cation de la procédure se justifie.
Le Parlement se prononcera tous les cinq ans sur le nouveau cadre financier. Cette périodicité, identique à celle qui rythme le financement de l'Office suisse d'expansion commerciale (OSEC), a donné satisfaction. L'ONST obtiendra de la sorte une marge de manœuvre pour sa propre planification financière.
Article 8 (Forme de l'arrêté fédéral et entrée en vigueur)
1er alinéa
Selon la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, l'arrêté fédéral sur l'Office national suisse du tourisme est une loi soumise au référendum au sens de l'article 89, 2€ alinéa, de la constitution. Par l'adaptation de l'article 8, 1er alinéa, . nous tenons compte de la modification intervenue en 1962.
1114
.
3 Conséquences
31 Conséquences financières
311 Le financement actuel de l'Office national suisse du tourisme
En tant que corporation de droit public, l'Office national suisse du tourisme est essentiellement financé par les pouvoirs publics. L'aide financière de la Confédéra- tion représentait ces dernières 70 pour cent environ des recettes. A la différence de ce qui se passe pour de nombreuses organisations de promotion étrangères, finan- ciées en totalité, la quote-part de l'Etat dans le financement de l'ONST est nettement inférieure en Suisse. La deuxième source de recettes par ordre d'importance est celle résultant des activités commerciales; elle représente 15 à 20 pour cent du total. Les cotisations des membres fournissent environ 9 pour cent. Parmi les plus importantes, on mentionnera celles des CFF et des PTT, de la Société suisse des hôteliers, de Swissair et du secteur des transports routiers, ainsi que celles des cantons et des communes.
La poste de dépenses le plus important est celui des frais de personnel qui correspond à 50 pour cent des dépenses totales. Près d'un tiers des moyens financiers sont affectés à la promotion touristique directe à la commercialisation. Les dépenses de fonctionnement représentent les 20 pour cent restants (voir tableau 7).
312 Perspectives financières de l'Office national suisse du tourisme
Les perspectives financières, dans la difficile phase de mutation, servent à mettre en évidence la nouvelle orientation stratégique. Les grands axes du plan quin- quennal de 1995 à 1999 peuvent être résumés comme il suit:
Les moyens financiers destinés aux activités de commercialisation, qui s'élevaient à 11,9 millions de francs en 1992, seront progressivement augmentés pour atteindre 23 millions de francs. Ce doublement des dépenses de promotion, renforcera considérablement l'efficacité de l'action de l'ONST sur les marchés internationaux. La part des frais de personnel au budget de l'organisation sera réduite à 40 pour cent environ des dépenses. A la fin de la période de planification, les dépenses de commercialisation dépasseront les frais de personnel (voir tableaux 8 et 9).
L'ONST élargira ses activités commerciales. Une étroite collaboration avec les organisations du tourisme et le reste de l'économie dans le cadre des campagnes promotionnelles permettra d'augmenter les recettes propres, qui passeront de 6,7 millions à 11,3 millions de francs.
Les membres seront associés au financement par leurs contributions. Celles-ci seront davantage liées à l'apport de prestations de services concrètes. Pour les prestations manifestement imputables que l'ONST fournit à des tiers, une indemnisation sera demandée. A cet égard, il conviendra de tenir compte des capacités financières différentes des membres, selon la taille des offices du tourisme et des prestataires de services, afin de promouvoir, au niveau du financement, une forme de solidarité au sein de l'organisation.
1115
313 Les contributions de la Confédération de 1995 à 1999
Lors de l'adoption du dernier arrêté financier en 1992, le Conseil fédéral avait chargé l'OFIAMT d'examiner les conséquences d'une réduction de l'aide finan- cière de la Confédération à l'ONST. L'évaluation a clairement montré qu'une telle réduction ne permettrait plus à l'ONST d'accomplir les tâches qui lui sont assignées. Une organisation du tourisme suisse dynamique a besoin d'un finance- ment suffisant.
Le Conseil fédéral n'est toutefois pas en mesure de satisfaire aux demandes de moyens financiers supplémentaires. Les contributions annuelles de la Confédéra- tion seront gelées au niveau de 1993, mais néanmoins progressivement adaptées au renchérissement (voir tableau 8). La compensation d'un renchérissement d'environ 1,5 pour cent en moyenne reste nettement en deça des 5,5 pour cent de croissance moyenne des dépenses de la Confédération durant les années 1993 à 1997. Ce faisant, l'ONST aporte sa contribution à l'assainissement des finances fédérales.
L'aide financière de la Confédération à l'Office national suisse du tourisme s'élèvera à 172 millions de francs au maximum pour la période de financement de 1995 à 1999.
32 Effets sur l'état du personnel
Le tableau 5 présente une vue d'ensemble des effets de la réorganisation dans le domaine du personnel. D'ici à la fin de 1994, l'ONST supprimera 31,5 postes. Une nouvelle optimisation de l'engagement du personnel dans le cadre de la réorienta- tion stratégique devra être évaluée en fonction du potentiel de rationalisation.
La révision de l'arrêté n'aura pas d'incidence sur l'effectif du personnel de la Confédération.
33 Effets sur les conditions-cadre de l'économie
Le tourisme est pour notre pays un facteur économique de premier ordre. La demande touristique génère des chiffres d'affaires importants dans de nombreux secteurs de l'économie. Les économies régionales se trouvent renforcées par la répartition des recettes du tourisme. Le soutien de l'Etat aux efforts de création de la demande touristique met en valeur un potentiel économique qui profite à l'ensemble de notre économie.
4 Programme de la législature
Dans le programme de la législature 1991-1995, le nouveau mode de financement de l'Office national suisse du tourisme a été annoncé dès 1993 (FF 1992, III 1, appendice partie A 2). Le Conseil fédéral a décidé d'instaurer le nouveau mode de financement en deux étapes. A la fin de 1992, les Chambres fédérales ont approuvé un crédit de transition pour deux ans. Dans le message relatif à ce financement transitoire (FF 1992 V 1122), le Conseil fédéral annonçait une évaluation de l'ONST, laquelle a abouti à la présente révision de l'arrêté fédéral de 1955.
1116
5 Relations avec le droit européen
Dans le domaine de la promotion touristique, l'Union européenne (UE) n'a pas édicté de réglementation communautaire. Toutefois, en vertu de compétences juridiques d'ordre budgétaire, l'Union européenne soutient les activités de promotion touristique que les pays membres exercent en dehors de l'Europe.
6 Constitutionnalité
L'encouragement du tourisme par le truchement de l'organisation du tourisme suisse se fonde sur l'article 31bis, 2e alinéa et 3e alinéa, lettres a et c, de la constitution, aux termes desquels la Confédération a le droit d'édicter des dispositions tendant à promouvoir certaines branches économiques et à protéger des régions dont l'économie est menacée. Les entreprises touristiques, qui sont pour la plupart de petites entreprises saisonnières, ne sont pas en mesure de financer seules et de réaliser par leurs propres moyens, sur les marchés étrangers, les opérations promotionnelles nécessaires pour assurer leur survie économique. Des régions entières de notre pays, en particulier les régions de montagne et les régions périphériques, vivent dans une large mesure grâce au tourisme, lequel constitue bien souvent la seule possibilité de développement produisant une forte valeur ajoutée et la seule solution de rechange à une agriculture entrée en stagnation.
N 36854
1117
Tableau 1
Position de la Suisse sur le marché mondial du tourisme en 1993
Pays
Recettes* en Parts de marché milliards US $ en %
1 Etats-Unis
56,40
18,58
2 France
23,57
7,75
3 Espagne
20,97
6,90
4 Italie
19,57
6,44
5 Autriche
15,16
4,99
6 Grande-Bretagne
12,25
4,03
7 Allemagne
10,67
3,51
8 Hongkong
7,76
2,55
9 Suisse
7,73
2,54
10 Mexique
6,17
2,03
- sans les transports internationaux
Source : Organisation mondiale du tourisme (OMT)
1118
Tableau 2
Importance du tourisme dans l'économie intérieure de la Suisse - valeur ajouté brute en 1990
en %
10
8,1
8
7;6
6,5
6,3
6
5,6
4,9
Com- merce de gros
Banques
Conseils, planifi- cation, informa- tique
Com- merce de · détail
Tou- risme*
4
Secteur principal de la construc- tion
2
0
Source : Compte de production de la Suisse 1990 * Tourisme : calculs de l'OFIAMT
1119
Tableau 3
Contributions de l'Etat au marketing de destination national en 1993
Pays
En millions de francs
Part du budget (en %)
Espagne
102
100
France
83
85
Grande-Bretagne
83
65
Autriche
62
95
Italie
58
100
Allemagne
40
87
Suisse
32,6
73
.
Source : European Travel Commission (ETC)
1120
Tableau 4
Marchés touristiques et représentations de l'ONST à l'étranger
Représentations: Amsterdam, Berlin, Bruxelles, Chicago, Düsseldorf, Francfort, Hambourg, Hongkong, Londres, Los Angeles, Madrid, Milan, Munich, New York, Paris, Rome, Stockholm, Tokyo, Toronto, Vienne
·Amérique du Nord
Scandi- navle
0 -Glande- s-Bretagne
Japon
Lelgiquo
Allemagne
France
Sulsse
Hongkong
Espagne
Italie
0
C
Etat : mai 1994
1121
Tableau 5
Amélioration du résultat 1993/94
Diminution des coûts, augmentation du budget de promotion et réduction du personnel
en 1'000 francs
Rubrique
Compte 1992
1992 *
1994
Amélioration 1993/94
!
Dépenses de personnel
21'800
22'890
19'200
3'690
Dépenses de fonctionnement/
Dépenses extraordinaires
8'897
8'640
8'000
640
Recettes supplémentaires
· 760
760
Total
30'697
31'530
26'440
5'090
Budget de promotion
6'453
6'775
11'030
Réduction du personnel (Unités)
201,5
201,5
170
- Le renchérissement de 1992/93 est inclus
Source : ONST
i
1122
Tableau 6
Les tâches du nouvel ONST dans le marketing de destination
I
activités de base
consultation
publicité relations publiques
prospection du marché marketing
accès au marché synergies
promotion des ventes distribution
coordination
soutien
1123
Tableau 7
Le financement de l'ONST de 1990 à 1993
en 1'000 francs
Rubrique
1990
1991
1992
1993
Dépenses
Personnei
19'453
22'493
21'800
19'451
Fonctionnement
7'708
8'069
8'698
7'670
Marketing
. 13'256
14'369
11'985
15'788
Autres dépenses
262
223
1'499
1'927
.
Recettes
Confédération
27'000
31'000
31'000
32'600
Cotisations des membres
4'115
4'074
4'051
4'121
Recettes commerciales
7'764
8'110
7'495
6'703
Autres recettes
1'890
1'970
1'436
1'412
Total
40'769
45'154
43'982
44'836
Source : ONST
Tableau 8
La planification financière de l'ONST de 1995 à 1999
en 1'000 francs
Rubrique
Budget 1995
Perspectives 1996
1997
1998
1999
Dépenses
Personnel
19'785
20'380
20'990
21'620
22'270
Fonctionnement
7'371
7'590
7'820
8'050
8'300
Marketing
19'456
21'000
21'500
22'100
23'000
Autres dépenses
244
240
240
250
250
Recettes
Confédération
33'400
33'900
34'400
34'900
35'400
Cotisations des membres
4'229
4'600
4'800
5'000
5'200
Marketing
8'148
9'700
10'210
10'740
11'300
Autres recettes
1'079
1'110
1'140
1'180
1'220
Total
46'856
49'310
50'550
51'820
53'120
Source : ONST
1124
Tableau 9
La réorientation de l'Office national suisse du tourisme
Structure des dépenses avant la réorientation
Fonctionnement 20%
Marketing 27%
Autres 3%
Personnel 50%
Structure des dépenses après la réorientation
Fonctionnement 16%
Marketing 43%
Personnel 41 %
N36854
1125
Arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du tourisme
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 13 juin 19941), arrête:
I
L'arrêté fédéral du 21 décembre 19552) concernant l'Office national suisse du tourisme est modifié comme il suit:
Titre
Loi fédérale concernant l'Office national suisse du tourisme
Préambule
vu l'article 31bis, 2e et 3e alinéas, lettres a et c, de la constitution,
Article premier
1 L'office national suisse du tourisme est une corporation de droit public. Il encourage la demande en faveur des destinations de voyages et de vacances en Suisse.
2 Ses tâches sont les suivantes:
a. Analyser l'évolution des marchés et conseiller les opérateurs dans l'élabora- tion de prestations de services répondant aux exigences du marché.
b. Préparer et diffuser des messages promotionnels.
c. Mettre à profit ou organiser des manifestations promotionnelles, et offrir des services aux médias.
d. Informer de l'offre touristique.
e. Assister les opérateurs dans leurs activités de distribution.
f. Aider à la commercialisation des produits.
g. Coordonner l'accès au marché et coopérer avec d'autres organisations et entreprises intéressées à l'image de marque du pays.
-
FF 1994 III 1101
-
RS 935.21
1126
¥
Office national suisse du tourisme. AF
Art. 2
L'Office national suisse du tourisme a son siège à Zurich. Il entretient des représentations à l'étranger.
Art. 4
1 Les organes de l'Office national suisse du tourisme sont l'assemblée générale, le comité et l'organe de contrôle. La gestion des affaires est confiée à un directeur. 2 Le Conseil fédéral fixe les détails le l'organisation. Il est habilité à modifier la dénomination de la corporation de droit public.
Art. 6
La Confédération alloue à l'Office national suisse du tourisme des aides finan- cières annuelles dans les limites des crédits autorisés. L'Assemblée fédérale fixe tous les cinq ans le cadre financier par arrêté fédéral simple.
Art. 7
Abrogé
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N36854
1127
Projet
Arrêté fédéral allouant une contribution financière de 1995 à 1999 à l'Office national suisse du tourisme
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu l'article 6 de la loi fédérale du 21 décembre 19551) concernant l'Office national suisse du tourisme; vu le message du Conseil fédéral du 13 juin 19942), arrête:
Article premier
Un montant maximum de 172 millions de francs est alloué à la corporation de droit public Office national suisse du tourisme à titre d'aide financière pour la période de 1995 à 1999.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
N36854
-
RS 935.21; RO ... (FF 1994 III 1126)
-
FF 1994 III 1101
1128
: /
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la révision partielle de l'arrêté fédéral concernant l'Office national suisse du tourisme du 13 juin 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
32
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.058
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 16.08.1994
Date
Data
Seite
1101-1128
Page
Pagina
Ref. No
10 107 877
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