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Message concernant un protocole modifiant la convention de double imposition avec la République fédérale d'Allemagne
du 1er mars 1993
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral concernant le protocole, signé le 21 décembre 1992, modifiant la convention de double imposition du 11 août 1971 avec la République fédérale d'Allemagne, en vous proposant de l'approuver.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
1er mars 1993
Au nom du Conseil fédéral suisse:
. Le président de la Confédération, Ogi Le chancelier de la Confédération, Couchepin
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1993 - 94 94 Feuille fédérale. 145° année. Vol. I
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Condensé
Selon la réglementation actuelle concernant les frontaliers contenue dans la conven- tion germano-suisse de double imposition, les revenus de l'activité lucrative des frontaliers ne peuvent être imposés que dans l'Etat de résidence; ils sont donc exonérés d'impôt dans l'Etat où ils exercent leur activité lucrative (Etat du lieu de travail). Du fait que le nombre des frontaliers allemands est nettement supérieur à celui des frontaliers suisses, les effets de cette réglementation se révèlent unilatéralement favorables à la République fédérale d'Allemagne. Avec la nouvelle réglementation, l'Etat du lieu de travail acquiert désormais le droit de frapper les revenus de l'activité lucrative des frontaliers d'un impôt limité à 4,5 pour cent. Il est ainsi tenu compte du fait que les frontaliers occasionnent à l'Etat du lieu de travail des frais d'infrastructure importants auxquels celui-ci devait jusqu'ici subvenir lui-même. La nouvelle régle- mentation va par ailleurs dans le sens d'un rapprochement avec celles concernant les frontaliers qui ont été conclues avec les autres Etats voisins.
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Message
1 Partie générale
11 Point de la situation
La réglementation actuelle concernant les frontaliers, figurant dans la convention germano-suisse du 11 août 1971 en vue d'éviter les doubles impositions (CDI-D; RO 1972 3128) prévoit que ces derniers ne peuvent être imposés que dans l'Etat dont ils sont des résidents (art. 15, par. 4, CDI-D). Ils sont donc exemptés de l'impôt dans l'Etat du lieu de travail. Dans le protocole des négociations du 18 juin 1971, on explique plus en détail, à propos de l'article 15, paragraphe 4, CDI-D (FF 1971 II 1483), ce qu'il faut entendre par frontaliers au sens de la convention. Selon ces explications, sont considérés comme tels uniquement les personnes qui, travaillant dans un Etat contractant à proximité de la frontière, passent la frontière le matin pour se rendre à leur lieu de travail et regagnent leur domicile le même jour. Il est à relever à cet égard que tant le domicile que le lieu de travail doivent être éloignés de moins de 30 km de la frontière. On notera par ailleurs que les personnes accomplissant un travail par équipes sont également considérées comme frontaliers lorsqu'elles regagnent leur domicile (pour les équipes de nuit) seulement le jour suivant. Les employés occupant un poste dirigeant doivent être considérés comme des frontaliers s'ils se rendent chaque jour à leur lieu de travail et regagnent leur domicile le même jour. Il n'est pas nécessaire que cette condition soit remplie pour un tiers des jours de travail de l'entreprise, y compris les vacances d'entreprise. Sur ce contingent, les déplacements, à la charge de l'entreprise, vers des localités situées en dehors de la zone frontière ne doivent toutefois pas excéder 60 jours.
De l'avis des deux Etats contractants, la réglementation actuelle n'est plus satisfaisante pour les raisons suivantes:
On fait valoir du côté allemand que l'on constate depuis plusieurs années une véritable «évasion» fiscale vers la Suisse de la part de frontaliers allemands. Au dire des autorités allemandes, cette évasion est due essentiellement au fait que de plus en plus de frontaliers allemands se font imposer en Suisse et exonérer en Allemagne, l'imposition étant généralement plus faible en Suisse. Ils y par- viennent en ne remplissant pas l'exigence du retour journalier prévue par le protocole des négociations du 18 juin 1971. Parmi les frontaliers en question, il s'agit surtout de salariés qui ne regagnent pas leur domicile chaque jour pour des raisons professionnelles, ou alors de salariés qui, bien que travaillant chez un employeur à l'intérieur de la zone frontière, exerce leur activité en partie en dehors de celle-ci (chauffeurs, représentants, monteurs, carreleurs, etc.). Selon la pratique allemande, si ces salariés ne regagnent pas leur domicile plus de 45 jours par année, ils sont exonérés en République fédérale. Cette règle dite des 45 jours est acceptée par une grande partie des cantons - toutefois sans accord exprès en ce sens. Une autre raison expliquant cette évasion fiscale est le fait qu'un certain nombre de frontaliers n'acquitte l'impôt sur le revenu de leur activité lucrative ni en Suisse ni en Allemagne. Cette situation est due, d'une part, à l'exonération dont jouissent les frontaliers allemands en Suisse en raison de leur statut
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particulier et, d'autre part, au fait qu'ils ne sont pas enregistrés en Allemagne. Selon les déclarations des autorités allemandes, l'évasion fiscale des frontaliers en Suisse génère des tensions sociales entre les personnes imposées en Allemagne et les frontaliers imposés en Suisse, du fait que, en règle générale, la charge fiscale est plus lourde en Allemagne qu'en Suisse. De plus, le marché de l'emploi est perturbé dans la région frontalière allemande, en ce sens que l'attrait fiscal helvétique accroît d'une manière décisive la force d'attraction exercée par la Suisse sur les salariés allemands du fait que le niveau des salaires est plus élevé en Suisse qu'en Allemagne.
Du côté suisse, le désir de répartir le montant des impôts existe depuis longtemps. Du fait que les frontaliers allemands sont nettement plus nombreux que les frontaliers suisses, la réglementation actuelle se révèle être unilatéralement en faveur de la République fédérale. A la fin de 1991, quelque 36 000 frontaliers allemands exerçaient une activité lucrative en Suisse, alors que, à l'inverse, seulement quelques centaines de frontaliers suisses travaillaient en République fédérale d'Allemagne. Cette situation a pour conséquence qu'année après année, les cantons doivent consentir des frais d'infrastructure importants occasionnés par les frontaliers, frais qui ne sont nullement couverts. Du point de vue de la Suisse, une répartition de la substance fiscale s'impose également parce que, avec les autres Etats voisins (à l'exception de la Principauté de Liechtenstein), la Suisse a passé des accords sur une répartition des impôts ou une compensation fiscale en ce qui concerne les frontaliers. Les cantons de la Suisse septentrionale s'estiment par conséquent défavorisés par rapport aux autres cantons. Dans leur requête du 9 mars 1989 à l'adresse de l'Administration fédérale des contributions, ils ont exprimé le désir qu'à l'occasion de la prochaine révision de la convention on s'efforce de mettre sur pied une répartition du montant des impôts concernant les frontaliers.
12 Résultats de la procédure préliminaire
Au cours des négociations entamées le 29 avril 1991, la partie allemande s'est déclarée disposée à envisager une répartition du montant de l'impôt. Il est cependant apparu dès le début qu'une telle répartition n'entrait en ligne de compte que si le revenu de l'activité lucrative des frontaliers allemands était soumis, à leur domicile, à la même imposition que celle des salariés travaillant et résidant en Allemagne. Une imposition pure et simple au lieu de travail, suivie d'un paiement compensatoire à l'Etat de résidence, comme il en a été convenu entre la Suisse et l'Italie, ainsi qu'entre le canton de Genève et la France n'était pas acceptable pour la République fédérale à cause de la double force d'attraction de la Suisse exercée, selon l'Allemagne, sur les frontaliers allemands. Le système de compensation convenu avec la France, selon lequel le canton suisse concerné verse un montant compensatoire de 4,5 pour cent en fonction de la somme globale des salaires bruts communiqués, n'a pas non plus servi de fondement à l'élabora- tion d'une solution. En effet, les informations étendues que souhaite obtenir la République fédérale ne seraient pas compatibles avec la retenue traditionnelle dont fait preuve la Suisse en matière d'entraide administrative.
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Au cours des négociations, les deux parties sont convenues de continuer à imposer les frontaliers à leur lieu de résidence, mais en aménageant un droit d'imposition dans l'Etat du lieu de travail, limité à 4,5 pour cent du salaire brut.
En outre, une nouvelle réglementation a été convenue en ce qui concerne l'imposition, d'une part, des artistes bénéficiaires de subventions et, d'autre part, des participations tacites non caractérisées à des sociétés suisses de capitaux.
La dernière phase des négociations a eu lieu le 18 décembre 1991. Elle a abouti à l'apposition des paraphes sur un projet de protocole et un protocole com- plémentaire.
Les cantons et milieux intéressés par la conclusion de la convention de double imposition ont approuvé la nouvelle réglementation.
2 Partie spéciale
Article II
L'article II du protocole règle l'imposition des frontaliers dans un nouvel article 15a:
Selon le paragraphe 1, les frontaliers peuvent continuer à être imposés à leur domicile. L'Etat du lieu de travail a néanmoins le droit de retenir sur la rémunération du travail un impôt de 4,5 pour cent au maximum. L'impôt prévu par le droit interne de l'Etat du lieu de travail pour les salariés partiellement assujettis ne peut cependant être retenu que si le frontalier présente une attestation du service des contributions compétent. A défaut, la totalité de l'impôt est retenue.
La définition du frontalier, fixée au paragraphe 2, ne comporte plus la notion de zone frontière et met sur pied d'égalité les employés occupant un poste dirigeant et les simples salariés. Le seul critère de référence est celui du retour régulier du salarié à son lieu de résidence, étant entendu qu'il peut ne pas regagner son domicile tout au plus 60 jours par an si la durée de son emploi porte sur toute une année.
Le paragraphe 3 indique de quelle manière l'Etat de résidence doit tenir compte de l'impôt payé dans l'Etat du lieu de travail. Si le frontalier est un résident de la République fédérale d'Allemagne, celle-ci impute sur l'impôt allemand l'impôt suisse limité. Pour les frontaliers qui sont des résidents de Suisse, l'application des dispositions relatives à l'imputation forfaitaire d'impôt n'a pas été considérée comme appropriée. Il est plutôt prévu de réduire les rémunérations salariales d'un cinquième aux fins de calcul de l'impôt. Cette méthode, facilement praticable, permet d'obtenir, en additionnant l'impôt suisse à l'impôt allemand de 4,5 pour cent, un impôt correspondant à peu près au montant qu'un contribuable aurait à acquitter si l'ensemble de ses rémunérations salariales était imposé en Suisse. On trouvera une réglementation analogue en matière de pensions à l'article 22, paragraphe 2, lettre d, de la convention avec le Canada.
En ce qui concerne les questions de détail relatives à l'application de cette disposition, il est mentionné au paragraphe 4 que les autorités compétentes les régleront d'un commun accord. Elles se référeront tout d'abord au protocole des
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négociations, qui règle un certain nombre de cas d'espèce. Un recours ultérieur à la procédure amiable est néanmoins toujours possible si des difficultés d'applica- tion ou des problèmes d'interprétation venaient à surgir. Le protocole des négociations signé le 18 décembre 1991 à l'occasion de l'apposition des paraphes sur le protocole ne fait pas partie intégrante dudit protocole. Il représente plutôt un accord amiable au sens de l'article 26, paragraphe 3, convenu d'avance, qui règle notamment des questions de détail relatives à la notion même de frontalier (calcul des jours de retour au domicile, application aux salariés travaillant à temps partiel) et à la procédure d'attestation.
Article III
Selon l'article 17, paragraphe 2, les dispositions du paragraphe 1, qui attribuent, aux fins d'imposition, les revenus des artistes à l'Etat où ils se produisent, ne sont pas applicables aux revenus provenant des activités d'artistes bénéficiant, pour une part importante, de subventions publiques. De tels revenus doivent donc être imposés conformément aux autres dispositions de la convention (notamment celles des articles 7, 14 et 15). Bien que, selon la teneur du paragraphe 2, le fait que l'artiste soit soutenu par des fonds provenant de l'Etat de résidence ou de l'Etat où s'exerce l'activité ne joue aucun rôle, la disposition du paragraphe 2 ne s'applique, de l'avis de la partie allemande, que si les fonds publics proviennent de l'Etat de résidence de l'artiste. La nouvelle teneur du paragraphe 2 règle la question dans le sens de l'interprétation allemande. La considération qui, en l'occurrence, a prévalu est la suivante: les artistes d'un Etat qui travaillent dans l'autre Etat pour une institution culturelle soutenue par des fonds publics de cet Etat, comme c'est le cas pour les artistes engagés par des théâtres et des orchestres municipaux ou étatiques, doivent être imposés dans cet Etat. Du point de vue suisse, il n'y avait rien à objecter à une telle réglementation. Une disposition analogue figure également dans des conventions que la Suisse a conclues avec d'autres Etats.
Article V
Selon la législation allemande, les revenus provenant d'une participation tacite non caractérisée sont considérés comme revenus d'établissement stable. En Suisse en revanche, ce type de revenus correspond à des intérêts ou à des distributions de bénéfices dissimulées.
Du côté allemand, on craignait qu'une personne résidant en Allemagne, qui participe de façon tacite à une société suisse, puisse obtenir, en vertu de l'article 24, paragraphe 1, numéro 1, lettre a, de la convention, une exemption fiscale des revenus provenant de cette participation. Cette exemption se justifierait d'autant moins que cette personne ne devrait acquitter en Suisse qu'un impôt limité. De plus, la société peut déduire des charges justifiées par l'usage commercial les bonifications qu'elle verse à cette personne à concurrence de l'intérêt fixé au taux du marché, dans la mesure où il n'y a pas de capital propre dissimulé. En vue de l'imposition des revenus susmentionnés, la nouvelle réglementation prévoit l'ap- plication du système d'imputation, ce qui permet de combler la lacune résultant de l'utilisation de qualifications différentes. Si toutefois la Suisse devait imposer les revenus provenant de participations tacites non caractérisées comme revenus d'établissement stable, ceux-ci continueraient à être exonérés en Allemagne.
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Article VI
Pour des raisons d'ordre politique, la partie allemande a demandé un complément selon lequel la Suisse est tenue de fournir, également dans le cadre de l'imposition des frontaliers, les renseignements nécessaires à l'application de la convention. Ce complément revêt un caractère purement déclaratoire et n'entraîne pas d'ex- tension matérielle de l'assistance mutuelle accordée jusqu'ici par les autorités suisses.
3 Conséquences financières
La nouvelle réglementation de l'imposition des frontaliers prévue dans le proto- cole apporte sans aucun doute à la Suisse des recettes supplémentaires. La plus grande partie des frontaliers allemands n'est actuellement pas imposée en Suisse. Sur leur revenu brut, la Confédération, les cantons et les communes peuvent désormais retenir un impôt de 4,5 pour cent au maximum. Il faut bien reconnaître d'autre part qu'une partie de ceux que l'on appellerait des «faux» frontaliers ne peut plus être imposée en Suisse, comme ce fut le cas jusqu'ici. On entend par «faux» frontaliers surtout ceux qui ne regagnent pas journellement leur domicile et ceux qui, bien qu'employés par une firme sise à l'intérieur de la zone frontière, exercent leur activité en dehors de celle-ci. Ces frontaliers-là ne pourront à l'avenir être imposés en Suisse que s'ils ne regagnent pas leur domicile allemand plus de 60 jours par année. La perte partielle des «faux» frontaliers sera bien plus que compensée grâce aux recettes supplémentaires liées à l'octroi d'un droit d'imposition limité.
4 Constitutionnalité
Le présent protocole se fonde sur l'article 8 de la constitution, qui attribue à la Confédération la compétence de conclure des traités avec des Etats étrangers. En vertu de l'article 85, chiffre 5, de la constitution, il est de la compétence de l'Assemblée fédérale d'approuver ce document. Le protocole soumis à l'approba- tion forme une partie intégrante de la convention de 1971. Cette dernière est conclue pour une durée indéterminée, mais peut être dénoncée pour la fin de chaque année civile, avec un préavis de six mois. L'arrêté d'approbation n'est donc pas soumis au référendum facultatif selon l'article 89, 3€ alinéa, de la constitution.
5 Conclusion
Par rapport à la réglementation actuelle, le protocole apporte une amélioration certaine de la position de l'Etat du lieu de travail et répond ainsi aux souhaits exprimés par la partie suisse dans les négociations.
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Projet
Arrêté fédéral relatif à un protocole modifiant la convention de double imposition avec la République fédérale d'Allemagne
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 8 de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 1er mars 19931), arrête:
Article premier
1 Le protocole signé le 21 décembre 1992 modifiant la convention de double imposition du 11 août 1971 avec la République fédérale d'Allemagne est approu- vé.
2 Le Conseil fédéral est autorisé à ratifier le protocole.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas soumis au référendum en matière de traités inter- nationaux.
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Protocole
Traduction 1)
à la Convention du 11 août 1971 entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, dans la teneur modifiée par le protocole du 17 octobre 1989
La Confédération suisse
et
la République fédérale d'Allemagne,
désireuses d'adapter aux conditions nouvelles la Convention du 11 août 1971 entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune dans la teneur du 17 octobre 1989, désignée ci-après par «Convention»
sont convenues de ce qui suit:
Article I
L'article 15 de la Convention est modifié comme il suit:
Au paragraphe 1, les mots «articles 16 à 19» sont remplacés par les mots «articles 15a à 19».
Le paragraphe 4 est supprimé.
Le paragraphe 5 devient paragraphe 4.
Dans le nouveau paragraphe 4, première phrase, les mots «du paragraphe 4»
. sont remplacés par les mots «de l'article 15a».
Article II
L'article 15a suivant est inséré après l'article 15 de la Convention:
«(1) Nonobstant les dispositions de l'article 15, les salaires, traitements et autres rémunérations similaires qu'un frontalier reçoit au titre d'un emploi salarié peuvent être imposés dans l'Etat contractant dont il est un résident. A titre de compensation, l'Etat contractant dans lequel le travail est exécuté peut prélever un impôt sur ces rémunérations par voie de retenue à la source. Cet impôt ne doit pas excéder 4,5 pour cent du montant brut des rémunéra- tions si la résidence est prouvée par une attestation officielle des autorités fiscales compétentes de l'Etat contractant dont le contribuable est un résident. Les dispositions du paragraphe 4 de l'article 4 sont réservées.
(2) Est réputé frontalier au sens des dispositions du paragraphe 1 toute personne qui est un résident d'un Etat contractant, mais dont le lieu de travail est situé dans l'autre Etat contractant, d'où il retourne régulièrement
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Doubles impositions
à son domicile. Si, après son travail, cette personne ne regagne pas régulière- ment son domicile, elle perd sa qualité de frontalier uniquement si, pour une occupation sur toute l'année civile, elle ne regagne pas son domicile plus de 60 jours ouvrables en fonction de l'exercice de son activité.
(3) L'Etat contractant dont le frontalier est un résident tient compte, nonobstant les dispositions de l'article 24, de l'impôt perçu selon les dispositions de la troisième phrase du paragraphe 1 de la manière suivante:
a) en République fédérale d'Allemagne, l'impôt est imputé sur l'impôt allemand sur le revenu conformément aux dispositions du paragraphe 36 de la loi d'impôt sur le revenu («Einkommensteuergesetz»), à l'exclusion des dispositions du paragraphe 34c de ladite loi. L'impôt est également pris en compte lors de la fixation des acomptes sur l'impôt sur le revenu;
b) en Suisse, le montant brut des rémunérations est réduit d'un cinquième lors de la fixation de l'assiette de l'impôt.
(4) Les autorités compétentes des Etats contractants règlent d'un commun accord les autres détails, ainsi que les conditions de procédure en vue de l'application des paragraphes qui précèdent.»
Article III
A l'article 17, paragraphe 2, de la Convention, après le mot «publics», on ajoutera les mots «de l'Etat dont l'artiste est un résident».
Article IV
A l'article 19, paragraphe 5, de la Convention, les mots «du paragraphe 4 de l'article 15» doivent être remplacés par les mots «de l'article 15a».
Article V
A l'article 24 de la Convention, le point-virgule à la fin du paragraphe 1, numéro 1, lettre a, est remplacé par un point et la phrase suivante est ajoutée:
«Cette règle n'est pas applicable aux revenus provenant d'une participation tacite non caractérisée à une entreprise qui est un résident de Suisse, pour autant que la Suisse n'impose pas ces revenus en fonction de l'article 7;»
Article VI
A l'article 27 de la Convention, paragraphe 1, on insérera, après la première phrase, la phrase suivante:
«Cette règle est également applicable aux renseignements visant à fixer les conditions en vue de l'imposition selon l'article 15a.»
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Doubles impositions
Article VII
(1) Le présent protocole doit être ratifié; les instruments de ratification seront échangés à Bonn aussitôt que possible.
(2) Le protocole entrera en vigueur un mois après la date de l'échange des instruments de ratification et sera applicable:
a) aux impôts perçus par voie de retenue, selon l'article 15a, sur les rémunéra- tions obtenues après le 31 décembre 1993;
b) aux autres impôts perçus pour l'année 1994 et pour les années suivantes.
Fait à Berne le 21 décembre 1992 en deux originaux en langue allemande.
Pour la Confédération suisse: R. Felber
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Pour la
République fédérale d'Allemagne:
W. Graf von der Schulenburg
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Traduction 1)
Protocole des négociations du 18 décembre 1991
En vue de garantir l'interprétation et l'application de l'article 15a introduit par le protocole de révision paraphé en date de ce jour dans la Convention du 11 août 1971 entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, les autorités compétentes sont convenues de ce qui suit:
I. ad article 15a, paragraphe 1, troisième phrase:
Un spécimen d'attestation de résidence est encore en cours d'élaboration auprès des autorités compétentes.
II. ad article 15a, paragraphe 2:
La reconnaissance d'un retour régulier au domicile, au sens de l'article 15a, paragraphe 2, première phrase, n'est pas exclue par le fait que l'exercice de l'activité s'étend sur plusieurs jours en raison de circonstances relevant de la marche de l'exploitation, comme dans le cas des personnes accomplissant un travail par équipes ou du personnel hospitalier assurant un service de garde ou de permanence.
Par jours de travail au sens de la présente réglementation, il faut entendre les jours convenus dans le contrat de travail.
Si un employé travaillant dans l'autre Etat n'y exerce pas son activité pendant toute la durée de l'année civile, les jours où il n'est pas retourné à son domicile, mais qui ne portent pas atteinte à sa qualité de frontalier, seront calculés de la manière suivante: on ajoutera cinq jours par mois complet d'activité, et un jour par semaine complète. Ce qui détermine en fin de compte la qualité de frontalier, c'est le nombre total des jours calculés de cette façon.
Pour un employé à temps partiel travaillant à l'heure, mais se rendant à son travail dans l'autre Etat chaque jour ouvrable ordinaire, sa qualité de frontalier sera également fondée sur les 60 jours de non-retour au domicile n'affectant pas son statut. Si un employé à temps partiel ne travaille que certains jours dans l'autre Etat, le nombre de 60 jours de non-retour à son domicile ne portant pas préjudice à sa qualité de frontalier sera réduit proportionnellement aux jours de travail.
Un visa des autorités fiscales compétentes pour le lieu de travail sera apposé sur l'attestation de l'employeur concernant les jours de non-retour. Cette disposi- tion n'exclut toutefois pas les enquêtes que peuvent effectuer les autorités fiscales
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Doubles impositions
compétentes pour le domicile. Un spécimen d'attestation sera encore élaboré par les autorités compétentes.
III. ad article 15a, paragraphe 3:
L'employeur doit fournir la preuve du montant brut des rémunérations qui ont été payées, ainsi que de l'impôt perçu par voie de retenue à la source, en établissant une attestation ad hoc aux fins de prise en compte dans l'Etat de résidence. Sur requête de l'employé, l'employeur est tenu de délivrer ladite attestation.
Pour la délégation suisse: Lüthi
Pour la
délégation allemande:
D' Manke
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Message concernant un protocole modifiant la convention de double imposition avec la République fédérale d'Allemagne du 1er mars 1993
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Datum 11.05.1993
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