89.042
Message concernant des mesures urgentes en matière de droit foncier dans le secteur urbain
du 16 août 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre, par le présent message, les projets de trois arrêtés fédéraux concernant respectivement la vente des immeubles non agricoles et la charge maximale dont ces immeubles peuvent être greves, ainsi que les placements im- mobiliers des investisseurs institutionnels, en vous proposant de les adopter.
Nous vous recommandons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes:
1984 P 84.439 Assurances et caisses de retraite. Placements fonciers (N 14.12.84, Wick)
1984 P 84.532 Fonds des caisses de retraite. Placements immobiliers
(N 14.12.84, Bundi)
1988 P 86.393 Accession à la propriété de logements. Encouragement
(N 18.3.88, Nussbaumer; point 3)
1988 P
88.362
Placements immobiliers des investisseurs institutionnels (N 23.6.88, Engler)
1989 P
88.822 Revente de terrains à bâtir. Délai d'interdiction
(N 17.3.89, Scheidegger)
88.823
1989 P £ Amélioration de la situation sur le marché foncier (E 9.3.89, Rhinow; points 1 et 6)
M 88.823 Amélioration de la situation sur le marché foncier (E 9.3.89, Rhinow; points 2 à 5)
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1989 - 483 .12 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III
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1989 P 88.824 Lutte contre la spéculation foncière (E 9.3.89, Schmid)
1989 ₽ 88.825 Mesures de lutte contre la spéculation foncière et la thésaurisation de terrains à bâtir (E 9.3.89, Schmid; points 1, 3b et 3c)
M 88.825 Lutte contre la speculation foncière (E 9.3.89, Schmid; points 2, 3a et 4)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Presidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute consideration.
16 août 1989 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Delamuraz Le chancelier de la Confédération, Buser
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Condensé
Le Conseil fédéral a envisagé, à l'occasion de l'initiative "ville-campagne contre la spéculation foncière", de promouvoir la mise à jour du droit foncier. L'initiative populaire a été rejetée très clairement. Ce rejet s'explique principalement par les moyens drastiques préconisés par l'initiative et non par une méconnaissance des défauts évidents que présente le marché foncier ou par le refus d'admettre la nécessité d'une interven- tion étatique. Le Conseil fédéral visait alors déjà des mesures à moyen et long termes plus nuancées.
Depuis l'adoption, en 1985, du message concernant l'initiative mentionnée, la situation sur le marché foncier s'est considera- blement détériorée. L'évolution des prix fonciers et la multi- plication des opérations purement spéculatives réclament qu'il y soit remédié d'urgence. Certes, l'augmentation des taux hypo- thécaires devrait entraîner une réduction de la demande. Mais la durée de cet effet n'est pas connue ni le mouvement ulté- rieur des taux. Bien que le Conseil fédéral escompte d'abord de mesures à moyen et long termes qu'elles améliorent durablement la situation sur le marché foncier, il estime cependant que des mesures urgentes sont inévitables. Il voudrait aussi se donner par là le temps nécessaire pour étudier et préparer d'autres mesures aptes à remédier aux causes mêmes du phénomène.
Les mesures urgentes visent à briser l'esprit de spéculation qui souffle sur le marché foncier, à combattre les excès, à ré- duire à court terme la demande de terrains et à augmenter quel- que peu l'offre de terrains viabilisés. Les mesures préconisées par le Conseil fédéral couvrent les quatre domaines suivants:
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introduction d'une charge maximale pour les immeubles non agricoles;
dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance ;
révision de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire.
A ces fins, le Conseil fédéral présente au Parlement un arrêté fédéral pour chacun des trois premiers domaines cités. Le qua- trième, la révision de l'ordonnance sur l'aménagement du terri- toire, incombe au Conseil fédéral. Le présent message se limite par conséquent aux trois premières mesures; en ce qui concerne l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, il se borne à es- quisser les objectifs de la révision envisagée.
Le Conseil fédéral est parfaitement conscient que les mesures proposées ne combattent que partiellement de simples phénomènes consécutifs à un développement défavorable du marché. Les me- sures urgentes devront être complétées ultérieurement par d'au- tres mesures s'attaquant aux causes. Les révisions et travaux en cours dans le domaine de l'aménagement du territoire et du droit foncier dans le secteur urbain se font par conséquent à un rythme accéléré. A plus long terme, une révision des dispo- sitions constitutionnelles y relatives sera aussi examinée. En outre, les cantons et les communes sont appelés à assumer les compétences qui sont les leurs en vertu du droit actuel, en particulier dans les domaines des impôts, de l'aménagement du territoire et de la police des constructions.
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Message
1 Partie générale
11 Situation initiale
L'initiative "ville-campagne contre la spéculation foncière" a été déposée en 1983 (FF 1983 II 1518). Cette tentative de don- ner une nouvelle orientation aux fondements de la politique foncière n'a pas été couronnée de succès. L'initiative a été clairement rejetée le 4 décembre 1988 (FF 1989 I 226) . La majo- rité des votants ne voulait cependant pas minimiser par là les problèmes poses par le marche foncier mais plutôt desapprouver les moyens drastiques proposés pour résoudre ces problèmes.
Parallèlement à la discussion de l'initiative populaire, plu- sieurs parlementaires ont déposé des interventions relatives au droit foncier dans le secteur urbain et présenté des initia- tives parlementaires. Durant ces cinq dernières années, on compte au total plus de 50 interventions. Elles se sont en particulier attaquées aux défauts suivants du marché foncier:
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ces dernières années, le bon développement des revenus et l'accroissement de la fortune.
Un autre problème réside dans le manque de terrains viabili- sés. Souvent la plus grande partie des zones attribuées à la construction n'est pas équipée, est grevée d'interdictions de construire ou bien "thesaurisee" dans l'attente d'une hausse des prix. Il s'ensuit une rarefaction artificielle de l'of- fre.
Les sols utilisables pour la construction d'habitations et de locaux commerciaux sont un secteur qui n'est plus guère ex- tensible. Il prend par conséquent de la valeur en se raré- fiant. En outre, en raison notamment de la conjoncture écono- mique favorable et des faibles taux hypothécaires, les prix fonciers ont augmenté très fortement ces dernières années. A défaut d'une statistique foncière valable pour l'ensemble de la Suisse, on ne peut documenter ce phénomène qu'au moyen d'exemples. Le niveau élevé des prix s'oppose à une large ré- partition de la propriété foncière. Des coûts d'acquisition élevés se répercutent presque fatalement sur les loyers des constructions existantes. En conséquence de ces phénomènes, il est de plus en plus difficile aujourd'hui pour les person- nes à revenus modestes de trouver des habitations et des lo- caux commerciaux à des conditions supportables. Il leur est pratiquement impossible d'acquérir la propriété foncière. Mê- me pour les classes moyennes le financement de la propriété de logements pose aujourd'hui des problèmes croissants.
Vu la mauvaise transparence du marché, le commerce immobilier par intermédiaires procure des bénéfices en partie excessifs obtenus sans apport important, ce qu'un large public estime scandaleux.
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Projets de révision en cours
Les revisions suivantes, qui ont trait à la politique foncière, sont actuellement discutées au Parlement ou en cours d'élabora- tion par l'administration:
Bail à loyer: Après l'adoption du contre-projet à l'initiati- ve pour la protection des locataires, l'arrêté fédéral con- cernant les abus dans le secteur locatif a été prolongé pour permettre dans ce domaine l'adoption d'une loi, ainsi que la révision du bail à loyer dans le code des obligations. La loi sur les abus et la révision du code des obligations (réunies entre-temps sur le plan systématique) se trouvent devant le Parlement au stade de l'élimination des divergences.
Droit fiscal: La loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes contient aussi des dispo- sitions relatives au sol (impôt sur les gains immobiliers, impôt sur la fortune) . La procédure d'élimination des diver- gences sera bientôt entamée par les Chambres.
Révision de la loi sur l'aménagement du territoire: Le Dépar- tement fédéral de justice et police (DFJP) proposera prochai- nement au Conseil fédéral d'ouvrir auprès des cantons et des organisations concernées une procédure de consultation rela- tive à une révision progressiste de la loi sur l'aménagement du territoire. Cette révision a pour objectifs d'améliorer la délimitation entre zone à bâtir et zone agricole, d'encoura- ger l'équipement des zones à bâtir et de rendre plus aisée l'exécution de la loi. La loi révisée pourrait entrer en vi- gueur au plus tôt au début des années nonante.
Prévoyance professionnelle: La Commission pour la prévoyance professionnelle a proposé au Conseil fédéral des améliora- tions pour encourager l'accession à la propriété de logements aussi bien au niveau de laloi (loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle, RS 831.40; Code des obli- gations, RS 220) qu'au niveau de l'ordonnance (OPP 3, pré- voyance personnelle liée).
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Délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles: La Commission du Conseil national qui s'occupe des deux ini- tiatives parlementaires "Droit foncier" (82.224, N Bundi) et "Halte à la spéculation foncière" (88.236, N Leuenberger) propose, sous la forme d'une initiative de la Commission, un délai d'interdiction de cinq ans pour la revente d'immeubles non agricoles (terrains à bâtir et immeubles construits [FF 1989 I 1318]).
Article constitutionnel sur le droit foncier: La Commission du Conseil national précitée a chargé une sous-commission d'élaborer un contre-projet à l'initiative parlementaire "Droit foncier" (Bundi) .
Révision totale de la constitution: Il est prévu, dans le cadre de la révision totale de la constitution, de présenter de manière plus complète les principes d'une politique en matière de propriété.
Statistique foncière: On élabore actuellement, sur la base d'une intervention parlementaire, les principes relatifs à une saisie systématique des données foncières pour l'ensemble de la Suisse.
Le groupe de travail constitué au sein de l'administration fédérale "Développement du droit foncier" examine actuelle- ment des propositions concrètes concernant le développement du droit foncier. Ces travaux sont coordonnés avec le pro- gramme national de la recherche "Sol", actuellement en cours (PNR 22).
Programme national de la recherche "Sol" (PNR_22): Le pro- gramme comprend 58 projets comptant 7 synthèses partielles. Les premiers résultats ont été livrés. Le programme prendra fin en 1991.
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Résultats de la procédure préliminaire
131 Avant-projets
L'administration a pu recourir aux travaux du groupe de travail interne qui s'est occupé de l'initiative "ville-campagne contre la spéculation foncière" pour élaborer les avant-projets. Le rapport final de ce groupe de travail, intitulé "Développement du droit foncier", a été publié en décembre 1985. En décembre 1988 un nouveau groupe de travail interne a été institué (grou- pe de travail "Développement du droit foncier") . Il a pour ta- che de rechercher des possibilités de développer le droit fon- cier dans le secteur urbain et d'élaborer des propositions con- crètes. Les premiers travaux préparatoires de ce groupe ont dé- jà permis d'améliorer les avant-projets.
Pour se faire une meilleure idée de la situation actuelle sur le marché foncier et des comportements qu'on peut observer dans les domaines de l'offre et de la demande, l'Office fédéral de la justice a, sur mandat du Département fédéral de justice et police, pris contact avec diverses organisations. Il a eu des entretiens avec les représentants de quelque douze organisa- tions faitières. Les informations ainsi recueillies ont permis de compléter les données de base sur lesquelles on s'est fondé pour choisir les mesures et élaborer les avant-projets.
132 Procédure de consultation
En juin 1989, le Conseil fédéral a procédé à une brève procedu- re de consultation sur les avant-projets. Les résultats se présentent de la manière suivante:
132.1 Nécessité d'agir et caractère d'urgence
La plupart des personnes consultées partagent l'avis du Conseil fédéral selon lequel des mesures en vue de stabiliser les prix
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:
fonciers s'imposent. Le caractère urgent de telles mesures n'est guère contesté. En revanche, les opinions divergent sur le point de savoir si le déséquilibre entre l'offre et la de- mande est la cause de la situation actuelle sur le marché fon- cier et si des mesures contraignantes sur l'offre seront autant sinon plus efficaces pour remédier aux inconvénients majeurs de cette situation. On propose, par exemple, d'encourager l'offre de terrains à bâtir par la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, qui pourrait prévoir que les terrains qui ne se- raient pas construits dans le délai devraient réintégrer leur zone; on suggère également d'augmenter les indices d'utilisa- tion du sol prévus par le droit cantonal, de simplifier la pro- cédure du permis de construire, de renforcer l'obligation des collectivités de procéder effectivement aux équipements néces- saires ou encore de prévoir l'autoéquipement du sol par le pro- priétaire foncier.
Quant au caractère d'urgence, on a fait observer à plusieurs reprises que le Conseil fédéral devrait avoir la possibilité d'abroger en tout temps les arrêtés si la situation sur le marché foncier s'améliorait.
132.2 Délai d'interdiction
La majorité des cantons et des partis politiques s'est exprimée en faveur de l'introduction d'un délai d'interdiction. En re- vanche, les organisations intéressées ont des opinions forte- ment divergentes aussi bien quant à la nécessité de telles me- sures qu'en ce qui concerne leur teneur. Tandis que plusieurs d'entre elles ont proposé de raccourcir le délai d'interdiction à 2, voire à 3 ans, d'autres en ont réclamé l'extension à 10 ans. Les points controverses concernent avant tout le champ d'application de l'arrêté et l'autorisation d'aliénation anti- cipée. Sur ce dernier point, on a exigé à plusieurs reprises de réserver les cas de nécessité par une clause générale. Concer- nant le champ d'application, on allègue que l'arrêté ne devrait pas s'appliquer aux achats et aux ventes effectués par une col-
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lectivité ou dans le cadre de l'encouragement à la construction de logements.
132.3 Charge maximale
La majorité des cantons et des partis politiques approuve cet arrêté. Quant aux organisations intéressées, elles ont exprimé des opinions très diverses. Les critiques portent d'une part sur la charge maximale comme telle, d'autre part sur son champ d'application; il faudrait prévoir d'autres exceptions. On ré- clame ainsi de divers côtés d'excepter d'une manière générale la propriété de logements pour propre usage ou au moins d'ele- ver la limite. On a aussi exprimé l'idée que les prescriptions sur la charge maximale ne devaient pas s'appliquer lorsque les droits de gage sont constitués pour garantir le financement ac- cordé dans le cadre de l'encouragement à la construction de lo- gements ou du développement de l'économie. Certaines propo- sitions tendent à introduire, en plus de la charge maximale ou en lieu et place, l'obligation de proceder à des amortisse- - ments.
132.4 Dispositions en matière de placement
Alors que la majorité des cantons s'exprime en faveur de l'ar- rêté fédéral, les partis politiques et les organisations inte- ressées expriment des opinions divergentes. Les adversaires du projet allèguent que les investisseurs institutionnels ont fait, pour leur part, des placements fonciers à long terme et qu'en conséquence ils ne devraient pas être touchés par les me- sures prises contre la spéculation. Ils font remarquer que la limitation de chaque placement isolement frappe avant tout les plus petites institutions de prévoyance qui ont atteint plus tôt que les grandes les limites proportionnellement admises. On critique en outre le fait que les placements soient évalués sur la base de leur valeur réelle au moment de l'estimation en ar- guant qu'une telle prescription contredirait les principes ap- pliques pour l'établissement du bilan et obligerait à réaliser
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les réserves latentes, ce qui, à long terme, finirait par af- faiblir les institutions de prévoyance.
De plus, on a suggéré à plusieurs reprises d'obliger les insti- tutions de prévoyance à opérer leurs placements, le cas échéant à concurrence d'un pourcentage déterminé, sous forme d'hypothè- ques et de titres hypothécaires.
132.5 Propositions complémentaires
Quelques-unes des personnes consultées verraient dans l'octroi d'un droit de préemption aux locataires et aux fermiers ou aux pouvoirs publics un renforcement de la lutte contre les abus sur le marché foncier. En outre plusieurs suggestions vont dans le sens de la publication des transferts de la propriété immo- bilière (avec ou sans indication du prix de vente, de la zone, de la surface, des parties, etc.). Enfin, certains pensent à des mesures fiscales et suggèrent d'échelonner les impôts sur les gains immobiliers en fonction de la durée de la possession. Le voeu, exprimé déjà de longue date, en vertu duquel les so- ciétés anonymes immobilières ne pourraient émettre que des ac- tions nominatives, a également refait surface.
2 Idée fondamentale à la base des mesures proposées
21 Lutte contre les causes du phénomène
211 Harmonisation de l'offre et de la demande
La politique suivie en matière d'aménagement du territoire, la politique foncière et celle adoptée en matière de propriété ne peuvent être couronnées de succès que si la Confédération, les cantons et les communes parviennent à harmoniser la demande de logements et de terrains avec l'offre correspondante tout en satisfaisant au postulat de la politique distributive. A cet égard, si l'on part d'un niveau de prix déterminé par des con- sidérations sociales et de société, l'offre et la demande
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divergent aujourd'hui à tel point qu'il est indispensable de prendre des mesures officielles tant en ce qui concerne l'une que l'autre, de même que pour encourager directement ou indirectement l'accession à la propriété de logements. Il importe au Conseil fédéral d'assainir le marché foncier de manière approfondie et durable. A ce propos, il convient de re- connaître sur le plan économique que la hausse des prix du sol n'est pas la cause des problèmes du marché foncier, mais la conséquence de modifications intervenues dans le jeu de l'offre et de la demande. Des mesures qui toucheraient directement les prix du sol (ou les loyers) seraient par conséquent vouées à l'échec. Elles auraient en outre des effets lointains indési- rables sur le marché des terrains et des logements ainsi que
des effets négatifs dans d'autres domaines politiques (aménagement du territoire, prévoyance professionnelle, etc.) . L'éradication immédiate des causes de la hausse très rapide du prix des terrains est, il faut le reconnaître, impossible. Des années peuvent s'écouler jusqu'à ce qu'on ait trouvé et appliqué avec succès les remèdes appropriés.
Le présent ensemble proposé de mesures temporaires n'ambitionne pas d'atteindre l'objectif de remédier radicalement aux causes du mal; il se veut plutôt l'amorce d'un processus. En fait, il s'agit de gagner le temps nécessaire à l'élaboration de dispo- sitions à moyen et long termes qui rendront possible le traite- ment du mal à sa racine.
Pour agir sur les causes, il faut partir du fait que l'offre des terrains disponibles pour des lotissements ne peut être augmentée que dans une mesure limitée. Au premier plan, ce sont des mesures d'aménagement du territoire qui s'imposent, en particulier pour rendre fluide le marché des terrains à bâtir. Une fois incorporé en zone, le terrain à bâtir devra être affecté le plus rapidement possible à sa destination. Cela implique que la collectivité procède rapidement aux équipements nécessaires et que, par ailleurs, le propriétaire foncier ne "thesaurise" pas inutilement les terrains. Il convient par conséquent d'étudier des moyens tels que l'obligation d'équiper, l'obligation de construire et l'imposition à la
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valeur vénale des terrains à bâtir. Il est possible de répartir plus largement la propriete de logements sans agrandir simultanément la surface utilisée en convertissant davantage d'immeubles locatifs en propriétés par étages. En raison du niveau élevé des prix, il s'avère de plus en plus important que l'Etat encourage à nouveau la construction de logements à des prix modérés. Une meilleure utilisation des constructions existantes offre un potentiel de locaux d'habitation et à usage commercial encore trop peu utilisé jusqu'ici. Aux échelons
cantonal et communal, les dispositions sur les indices d'utilisation ont besoin d'être révisées. Il serait concevable de prévoir des indices d'utilisation minimaux en plus des limites maximales usuelles. En outre, il faudrait encourager d'une manière générale un mode de construction plus dense. On pourrait encore améliorer l'offre sur le marché foncier en rendant la procédure du permis de construire moins coûteuse et plus rapide. L'offre serait mieux orientée si l'on disposait d'un plan d'affectation des bâtiments. Un tel plan prescrit une part minimale destinée à l'utilisation des logements ou réserve, en particulier dans les régions touristiques, une part déterminée de locaux d'habitation pour la population indigène. La surface globale des terrains ne peut cependant être augmen- tée; tout accroissement du secteur de l'habitat implique une diminution des autres surfaces (terrains agricoles, zones protégées, forêts, voies de communications) . A long terme nous devrons par conséquent examiner s'il faut fixer une limite absolue à l'extension de l'aire des lotissements.
Sous l'angle de la demande, il est beaucoup plus difficile de prévoir des mesures du moment qu'elles sont obligatoirement tributaires du renforcement des limites fixées à l'offre. Ain- si, par exemple, une procédure générale d'autorisation pour l'acquisition d'immeubles, en vertu de laquelle on ne pourrait acquérir le sol que pour des motifs déterminés (par ex., pour son propre usage) ou seulement dans une mesure déterminée, pourrait rencontrer une vive opposition et se trouver en con- tradiction avec la conception de la propriété telle qu'elle est actuellement admise. En outre, il serait concevable de frapper la surface habitable d'une sorte d'impôt de luxe en tant qu'il
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s'agirait de surfaces de logements individuels supérieures à la moyenne et de limiter les résidences secondaires et tertiaires.
Le marché foncier se distingue par quelques particularités. Il est relativement inerte et pour nombre de participants poten- tiels au marché il manque de transparence. En outre, comme nous l'avons déjà souligné, l'offre ne peut augmenter que de façon limitée. Il y a lieu de tenir compte de ces particularités.
Lors de la discussion publique ont été proposées diverses au- tres mesures qui, selon le Conseil fédéral, n'entrent pas en ligne de compte, car elles sont impropres à résoudre le problè- me sur le plan économique en se limitant à combattre les symp- tômes, et sont en outre liées à des dépenses administratives relativement élevées ou encore vont à fin contraire du but recherché. On trouve notamment parmi ces mesures le blocage ou le contrôle des prix des immeubles. D'autres mesures, comme la limitation quantitative des acquisitions, entraîneraient des dépenses administratives élevées et pourraient susciter des joutes politiques très vives.
Il n'incombe cependant pas seulement à la Confédération de ré- soudre les problèmes encore pendants. Les cantons et les com- munes disposent aussi de moyens très variés dans les domaines de l'encouragement à la construction de logements, des restric- tions au pouvoir de disposer, de l'aménagement du territoire et du droit fiscal. On peut citer en particulier la création de plans communaux d'affectation des bâtiments, les prescriptions cantonales ou communales sur le maintien des locaux d'habita- tion, la densité des constructions, l'augmentation des indices d'utilisation, la constitution d'un droit de préemption pour la collectivité ou un aménagement plus efficace des impôts sur les gains immobiliers.
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212 Elaboration des mesures à long terme
212.1 Révisions en cours
Des projets en cours permettent déjà de réaliser quelques me- sures dont on peut escompter une amélioration fondamentale de la situation sur le marché foncier. Il en est ainsi en particu- lier des moyens de l'aménagement du territoire: la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, une fois les proposi- tions de la commission d'experts connues, sera prochainement soumise à la procédure de consultation, puis présentée au Parlement.
212.2 Groupe de travail "Développement du droit foncier"
Le groupe de travail interdépartemental "Développement du droit foncier" a été institué au sein de l'administration en décembre 1988 et il a commencé ses travaux en janvier 1989. Il est char- gé d'examiner différentes mesures à moyen et long termes. Le groupe de travail a commence par étudier les aspects fondamen- taux des mécanismes d'efficacité du marché foncier et par se déterminer sur les travaux de recherche correspondants. Dans une deuxième phase, des propositions concrètes fondées sur ces bases seront élaborées. Dans ce contexte, l'accent est mis sur les mesures dont on peut escompter, en raison d'une conception à long terme, une harmonisation de l'offre et de la demande sur la base de mécanismes qui, du point de vue de la politique de société, s'avéreront plus favorables que les mécanismes actuel- lement en place. Font notamment l'objet de recherches les do- maines suivants:
droit de préemption du locataire et des pouvoirs publics
impôt sur les gains immobiliers
imposition à la valeur vénale des terrains à bâtir
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imposition de la surface habitable
prélèvement de plus-values en raison du zonage
transformation de logements loués en logements en propriété
restrictions d'ordre quantitatif à l'acquisition
plans d'affectation des bâtiments
prescriptions d'utilisation (densité des constructions, indices d'utilisation)
améliorations dans le domaine du droit de la propriété par étages
212.3 Révision des articles constitutionnels sur la politique foncière
Les discussions sur la constitutionnalité du droit foncier dans le secteur urbain ont démontré que le champ d'action de la Con- fédération était varie selon les rapports de droit en cause, mais dans l'ensemble relativement étroit. Le Conseil fédéral estime par conséquent judicieux d'examiner si, à long terme, il ne conviendrait pas de compléter la constitution et de définir plus clairement les compétences, et le cas échéant, comment. La révision de la constitution ne devra pas se borner à garantir le maintien de la propriété mais elle devra aussi créer une base permettant une large accession à la propriété. La propri- été foncière de l'un limite de manière contraignante la possi- bilité des autres de se porter acquéreurs du même objet, car la propriété n'existe pas à discrétion (caractère exhaustif de la propriété) ., Par conséquent, la garantie de la propriété ne doit pas seulement proteger le maintien de la propriété une fois celle-ci acquise mais ouvrir également l'accession à la propri- été. Il faudra rechercher dans ce sens comment améliorer le
13 Feuille fédérale. 141º année. Vol. III
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i
,
concept de la politique en matière de propriété sur le plan constitutionnel.
22 Mesures urgentes
221 Conception formelle
L'objectif essentiel de ces différentes mesures est de modérer à court terme la demande de terrains pour lutter contre la spe- culation et de gagner du temps pour élaborer des dispositions à moyen et long termes permettant d'agir sur les causes du mal. L'ensemble de ces mesures, sans violer le principe de l'unité de la matière, pourrait être réuni en un seul acte législatif pour satisfaire au mieux aux impératifs de la politique re- férendaire. Le Conseil fédéral aimerait cependant donner aux citoyens la possibilité de se prononcer séparément sur chacune des trois mesures (délai d'interdiction de revente des immeu- bles non agricoles, charge maximale en matière d'engagement de tels immeubles et dispositions en matière de placement des in- vestisseurs institutionnels) . Il propose par conséquent d'édic- ter trois arrêtés fédéraux indépendants qui seront chacun su- jets au référendum.
Les moyens d'aménagement du territoire prévus par ces mesures n'entraînent de modifications qu'au niveau de l'ordonnance. Cette dernière étant de la compétence du Conseil fédéral, il n'y a pas lieu de faire de proposition dans ce sens au Parlement.
Les mesures urgentes doivent prendre effet rapidement et sans grande dépense administrative. En outre, point n'est besoin de recherches dispendieuses ni d'amples travaux législatifs. Leur entrée en vigueur doit intervenir sans tarder. Une autre exi- gence liée à l'urgence est que leur exécution soit possible sans augmentation importante de l'état du personnel. Ces mesures doivent enfin être aussi conformes que possible au marché et susceptibles de recueillir un consensus politique. C'est en s'inspirant de ces critères que le Conseil fédéral a
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opéré son choix. D'autres mesures, comme par exemple le droit de préemption du locataire, seront examinées attentivement et feront éventuellement l'objet de propositions ultérieures (cf. ch. 212.2) .
On trouvera d'autres commentaires sur la constitutionnalité et la forme juridique des mesures sous chiffre 7.
Les trois arrêtés fédéraux sont limites dans le temps et cesse- ront d'être en vigueur - sauf arrêté contraire du Parlement - à la fin de 1996. De l'avis du Conseil fédéral, il devrait être possible jusqu'à cette date d'élaborer des mesures à moyen et long termes qui rendront sans objet les mesures urgentes et permettront en même temps d'orienter de manière plus globale l'offre et la demande sur le marché foncier.
Pour les dispositions en matière de placement, le Conseil fédé- ral a décidé de réunir toutes les dispositions dans un arrêté fédéral. Cette solution s'imposait, car pour une partie des in- vestisseurs il n'existe pas encore de prescriptions sur les placements, et des lois et ordonnances sont également touchées. La solution proposée est par conséquent plus claire qu'une ré- vision limitée dans le temps des prescriptions existantes avec la promulgation simultanée d'un arrêté fédéral. Des notes figu- rant dans les textes de lois et d'ordonnances en vigueur ren- dront le lecteur attentif aux modifications temporaires qui re- sultent de l'arrêté fédéral proposé ici.
222 Conception matérielle
222.1 Délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
On constate une prolifération des mutations d'immeubles dans de courts laps de temps, accompagnées chaque fois d'un bénéfice en partie exorbitant. Les victimes de ce procédé sont souvent les locataires de ces immeubles: en effet, soit le prix d'achat élevé est répercuté (quand c'est possible) sur les locataires,
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sans contreprestation correspondante, soit les baux anciens sont resilies et le bailleur saisit cette occasion pour augmenter fortement le loyer des nouveaux locataires. Il s'ensuit simultanément un relèvement du niveau usuel des loyers dans un lieu donné qui influence les comparaisons. Les acquisi- tions à caractère spéculatif exercent par conséquent indirecte- ment une action inflationniste sur le niveau général des loyers.
Le but recherché, savoir diminuer fortement le nombre de ces opérations fâcheuses d'achats et de ventes d'immeubles à court terme et combattre ainsi une conséquence de la perturbation du marché et du gonflement artificiel de la demande, doit être at- teint par une interdiction de revente limitée dans le temps. La mesure tend à interdire la revente à court terme (ventes dites "en cascade") d'immeubles construits et de terrains à bâtir n'ayant acquis entre-temps aucune plus-value.
En fait, le délai d'interdiction ne réduira que dans une faible mesure l'excédent de la demande; ce sera aux mesures à moyen et long termes d'y parvenir plus complètement (cf. ch. 211). Un délai d'interdiction ne permet pas de juguler les hausses de prix mais se borne - suivant leur développement - à les faire reculer. Le délai d'interdiction se caractérisant comme une me- sure limitée dans le temps devra par conséquent être remplacé par d'autres moyens.
Comme nous l'avons déjà relevé sous chiffre 12, une commission du Conseil national propose - comme autre solution pour l'ini- tiative parlementaire "Halte à la spéculation foncière" - d'in- troduire un délai d'interdiction temporaire par la voie des me- sures d'urgence (FF 1989 I 1318). Le Conseil national a décidé le 21 juin 1989 de ne pas entrer en matière sur l'initiative "Halte à la spéculation foncière". Mais il est entré en matière sur l'initiative de la commission concernant le délai d'inter- diction. Il a cependant renvoyé le projet à la commission afin que les diverses propositions de modifications et la solution du délai d'interdiction de revente des immeubles proposée ici
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puissent être coordonnées en tenant compte des autres mesures examinées au cours des discussions parlementaires.
222.2 Charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
Le Conseil fédéral propose en outre une charge maximale en ma- tière d'engagement des immeubles non agricoles. Ainsi, la de- mande de terrains à des fins de lotissement sera réduite. On a connu plus d'un cas où des banques, en particulier, ont accordé des prêts hypothécaires jusqu'à concurrence du prix de vente et même au-delà (avance d'intérêts pour 1 à 2 ans, ameublement, etc.). Il s'agissait souvent d'acquisitions à caractère spécu- latif portant sur des appartements en propriété par étages que l'acquéreur tentait de revendre immédiatement avec bénéfice. Il existe en outre des acquéreurs de propriétés immobilières qui, faute de moyens propres suffisants, achètent par précaution du terrain à bâtir dans l'idée d'y construire plus tard quand ils auront économisé les fonds nécessaires. La charge maximale a en outre pour effet secondaire desirable qu'elle fait perdre tout attrait aux dessous-de-table en limitant les possibilités de gages sur ces immeubles.
La limitation des prêts hypothécaires pourrait réduire le nom- bre de ces cas et freiner la demande portant sur les construc- tions de logements et les terrains à bâtir. Certes, une charge maximale générale comporte le désavantage de compliquer pour les personnes à revenus modestes ou peu fortunées l'acquisition de la propriété foncière, pour leur propre usage. Ainsi, ce moyen destiné à modérer la demande irait à l'encontre des in- tentions d'encourager l'accession à la propriété de logements à usage propre. C'est pourquoi il est nécessaire de prévoir cer- taines exceptions, en particulier pour l'acquisition d'un pre- mier appartement pour son propre usage. Certes, même sous l'as- pect de l'accession à la propriété de logements, il est souhai- table que l'acquéreur d'un appartement dispose d'un minimum de moyens propres. Les frais accessoires échéant périodiquement
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doivent rester supportables pour lui même si par exemple, comme c'est le cas actuellement, les taux hypothécaires augmentent.
222.3 Dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance
Les institutions de prévoyance professionnelle et les institu- tions d'assurance (souvent désignées "investisseurs institu- tionnels", par simplification) disposent, grâce à leur méthode de financement, d'importantes disponibilités financières qu'el- les placent à long terme. Elles sont tenues de respecter, pour le placement de leurs capitaux, certaines dispositions du droit de surveillance. Pour les institutions de prévoyance profes- sionnelle, ces règles se trouvent à l'article 71 de la loi fé- dérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieil- lesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) et, de manière plus détaillée, aux articles 49 et suivants de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2; RS 831.441.1). Selon ces dispositions, la fortune doit être placée de manière sûre et les risques doivent être répartis. En outre, il faut garantir des liquidités suffisantes et obtenir un rendement approprié. Pour l'essentiel, les mêmes principes s'appliquent aux institu- tions d'assurance. Ils sont fixes en partie dans l'Ordonnance du 11 septembre 1931 sur la surveillance (OS; art. lla ss, RS 961.05) et en partie dans les directives de l'Office fédéral des assurances privées. En revanche, les institutions de prévoyance professionnelle non enregistrées (sociétés coopéra- tives de prévoyance et institutions de droit public) ne sont soumises à aucune autorité de surveillance et ne doivent, pour leurs placements, observer aucune directive prescrite par la loi.
L'épargne des institutions de prévoyance et d'assurance (plus de 20 milliards de francs par an) est placée, de cas en cas et pour une part plus ou moins grande, en immeubles et sous forme de prêts hypothécaires. Vu l'obligation de répartir les ris-
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ques, il existe pour les institutions de prévoyance du deuxième pilier une limite supérieure à leurs placements immobiliers. Elle est fixée à 50 pour cent de la fortune totale; pour les prêts hypothécaires la limite maximale est fixée à 75 pour cent (art. 54, let. b et c, OPP 2). Actuellement, la moyenne des placements immobiliers avoisine 20 pour cent. Ces données, il est vrai, sont calculées sur les valeurs prévues par les dispositions actuelles sur l'établissement du bilan. Ces chiffres n'ont pour leur impact sur le marché foncier qu'une signification relative car, par exemple, il est permis de por- ter au bilan le prix d'achat, qui peut remonter à plusieurs dizaines d'années ou qui, établi à la suite d'amortissements, est encore inférieur.
Pour les institutions d'assurance sur la vie il n'y a pas de dispositions comparables sur une part maximale en matière d'acquisition de la propriété foncière et d'octroi de prêts hypothécaires. L'autorité de surveillance peut cependant intervenir conformément à la loi sur la surveillance des assu- rances si la part des immeubles dépasse de beaucoup 30 pour cent du débit du fonds de sûreté.
En règle générale, les investisseurs institutionnels apparais- sent sur le marché foncier en qualité d'acheteurs; ils ne sont vendeurs qu'exceptionnellement. Le placement de leurs capitaux concerne moins la spéculation à court terme qu'il ne contribue, en raison de la personne des investisseurs, à engendrer des mo- difications de la structure de la propriété - transfert des particuliers à des personnes morales avec "collectivisation" de la propriété foncière. La limitation des placements immobiliers des investisseurs institutionnels fixée dans le projet à 25 pour cent est propre, notamment par les nouvelles prescriptions sur l'estimation, à freiner avec effet immédiat la demande sur le marché foncier des investisseurs institutionnels dont la puissance financière est indéniable.
Diverses enquêtes ont démontré que les institutions de pré- voyance professionnelle et les institutions d'assurance inves- tissent de préférence dans les agglomérations et préfèrent les
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immeubles locatifs de 10 à 50 unités de logement. En règle gé- nérale, ces logements répondent à des exigences de bon niveau. Les loyers perçus pour les logements offerts par les investis- seurs institutionnels sur la portion du marché qu'ils couvrent sont cependant relativement avantageux.
La majorité des logements nouvellement construits sous forme d'immeubles locatifs et de maisons individuelles l'a été sur mandat des institutions de prévoyance et d'assurance ou a été acquise après la construction par de telles institutions. Cel- les-ci sont ainsi devenues ces dernières années le principal support de la nouvelle production de logements. En proposant cette limite modérée, qui prend en considération la pratique actuelle en matière de placement, on tient compte de ces cir- constances. Mais il est nécessaire et justifié de limiter les placements immobiliers dans l'optique d'un meilleur étalement de la propriété et en tenant compte des préférences données à ce secteur du marché. Il n'est pas certain que la mesure propo- sée exerce une influence également sur le prix du terrain.
Pour ne pas restreindre inutilement la liberté d'action des in- vestisseurs, il convient de créer simultanément des possibili- tés de placements nouvelles et plus larges. C'est pourquoi, à l'avenir, il sera permis d'acquérir des immeubles à l'étranger. En outre, la limite maximale d'estimation des actions étrange- res et des titres similaires est relevée.
Un autre voeu porte sur l'égalité de traitement entre les ins- titutions de prévoyance professionnelle et les institutions d'assurance sur la vie. Les dispositions en matière de place- ment servent à garantir les créances des assurés. Celles-ci, dans le cadre de la prévoyance professionnelle, sont compara- bles à celles des assurés du secteur privé. Il faudrait par conséquent appliquer à la gestion de la fortune les mêmes prin- cipes et prescriptions concernant la sécurité, la répartition des risques et les liquidités. Les critères de politique fon- cière, eux aussi, s'appliquent pareillement aux deux catégories d'investisseurs. En plaçant celles-ci sur un pied d'égalité, on réalise une coordination préconisée depuis longtemps.
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Les rapports entre l'épargne des assurances sociales et le mar- ché immobilier font actuellement l'objet d'une étude scientifi- que. On espère en connaître les résultats dans l'année qui vient. Il est pourtant établi, aujourd'hui déjà, qu'une modera- tion de la demande est aussi judicieuse pour ces demandeurs car leur épargne en capital va croître encore à l'avenir et le pourcentage d'accroissement indésirable de la propriété fon- cière des personnes morales au détriment des personnes physi- ques devrait être freiné. Il est nécessaire enfin de corriger les prescriptions sur l'estimation des biens pour pouvoir con- trôler le respect des limites maximales admises sur la base des valeurs immobilières effectives.
Alors qu'avec l'interdiction de revente et la charge maximale, le législateur s'engage dans un domaine nouveau, il existe déjà des dispositions en matière. de placement pour la plupart des investisseurs institutionnels. Les dispositions proposées ici en matière de placement priment les dispositions réglementaires existantes qui pourraient y déroger. En concours avec des dis- positions légales, elles y derogent en tant que règles spécia- les.
222.4 Mesures d'aménagement du territoire
La loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) est entrée en vigueur le ler janvier 1980. Même si cette loi a fait ses preuves en matière de placement, son exécution a révélé certains défauts et lacunes. Ces problèmes sont présen- tés dans le rapport du Conseil fédéral "sur l'état et l'évolu- tion de l'utilisation du sol et de l'urbanisation en Suisse (rapport sur l'aménagement du territoire 1987)" (FF 1988 I 822) et ont été traités par l'Assemblée fédérale au printemps et en automne 1988.
Se fondant sur les expériences réalisées par la Confédération, les cantons et les communes en matière d'aménagement du terri- toire, le DFJP a entrepris, en 1985 déjà, des travaux prélimi-
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naires en vue de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire. Vu l'importance politique et matérielle du projet de révision, une Commission d'experts externe à l'administra- tion a été chargée, en automne 1986, sous la présidence du Con- seiller aux Etats Jagmetti (ZH), de la suite des travaux prépa- ratoires en vue de la révision de la loi. La Commission a pré- senté son rapport avec un projet; ils ont été publiés en jan- vier de cette année. Le rapport met l'accent sur les cinq points suivants: meilleure delimitation des lotissements et des zones rurales, disponibilité du terrain à l'intérieur de la zo- ne à bâtir, promotion de la qualité de l'urbanisation, ventila- tion des exceptions en dehors des zones à bâtir, amélioration des moyens mis en oeuvre pour l'exécution de la loi.
Les mesures urgentes en matière de lotissements concernent aus- si la révision en cours du droit sur l'aménagement du territoi- re. Le Conseil fédéral envisage de contribuer, dans le cadre de sa compétence propre, à l'amélioration à court terme de la qua- lité dans l'exécution de l'aménagement du territoire. A cette fin, l'ordonnance sur l'aménagement du territoire sera révisée incessamment. La révision s'appuiera en partie sur les proposi- tions tirées du projet des experts dans la mesure où elles peu- vent être réalisées à l'échelon de l'ordonnance et portent sur des utilisations à court terme. Certaines adjonctions d'ordre technique sont en outre prévues, dont la Commission d'experts n'avait pas à s'occuper initialement. Il s'agit en premier lieu des mesures destinées à agir favorablement sur l'offre de ter- rains à bâtir sans contribuer au gaspillage des terrains.
Dans cette optique, l'ordonnance sur l'aménagement du territoi- re mettra d'abord l'accent sur trois points essentiels et nou- veaux :
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méthode appliquée par les autorités chargées de la planifi- cation présente souvent des lacunes, voire des contradic- tions. Préciser cette obligation sur le plan technique, no- tamment à l'aide de listes de contrôle des opérations, soula- gera grandement le travail. Des précisions de cette sorte sont particulièrement urgentes dans le domaine des plans directeurs où la multiplicité des formes complique les comparaisons intercantonales et, en particulier, affaiblit inutilement les efforts entrepris à l'échelon national pour la coordination du plan directeur.
Préciser l'obligation d'équiper les terrains: Selon l'article 19 LAT, la collectivité est tenue d'équiper "en temps utile" les zones à bâtir. Il est notoire que les communes ne s'ac- quittent que partiellement de cette tâche. Il en résulte que des propriétaires privés "thesaurisent" de manière indésira- ble les terrains à bâtir dans une mesure considérable. Le cu- mul de ces deux phénomènes conduit à ce paradoxe que malgré l'existence, dans tout le pays, de zones à bâtir trop vastes on manque souvent de terrains à bâtir disponibles. Par voie de conséquence, le droit à l'équipement constitue un point essentiel du projet de loi de la Commission d'experts. Dans la mesure où les propositions visent l'obligation de la col- lectivité d'équiper les terrains, elles peuvent se concreti- ser déjà au niveau de l'ordonnance. Dans ce sens, l'ordonnan- ce incitera la collectivité, sous menace d'exécution réelle, à désigner un domaine d'équipement et, à cette occasion, à prendre en considération, notamment, les intentions des pro- priétaires concernés. En revanche, les droits et les obliga- tions individuels des propriétaires devront être réglés au niveau de la loi.
Différencier les possibilités de construire dans l'espace rural: La LAT offre au choix deux solutions quant aux possi- bilités de construire dans l'espace rural. Soit désigner une zone à bâtir: les constructions et installations propres aux besoins généraux de l'habitat sont alors admises. Soit renon- cer à désigner une zone à bâtir: dans ce cas, en principe, seuls des bâtiments agricoles peuvent être construits et les
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exceptions éventuelles devront être autorisées conformément à l'article 24 LAT. Cette façon de procéder est aujourd'hui de- jà de nature à apporter une certaine différenciation et cer- taines améliorations. Les cantons, pourtant, n'utilisent qu'insuffisamment les espaces existants. Le besoin d'une dif- férenciation se manifeste surtout dans trois situations- types: pour les petits lotissements agricoles, comme les hameaux et les localités isolées, pour les territoires en voie de dépeuplement où les constructions sont traditionnel- lement dispersées et pour les sites construits comprenant des ouvrages dignes d'être protégés. Ici, l'ordonnance sur l'amé- nagement du territoire prévoira une ouverture contrôlée, tout en délimitant clairement ce que la loi autorise.
Les modifications apportées au niveau de l'ordonnance ne por- tent pas préjudice à la révision de la loi sur l'aménagement du territoire. Au contraire, la révision de la loi sert à amélio- rer la solution du problème à long terme. La révision legale portera notamment sur les objets suivants: préciser les types de zones d'utilisation de droit fédéral, déterminer les droits et les obligations des propriétaires en ce qui concerne l'équi- pement des terrains à bâtir, encourager la construction des terrains à bâtir inutilisés, et régler les voies de recours.
3 Partie spéciale: Commentaire des dispositions légales
31 Arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
Article premier Principe
Cet article énonce le principe et définit les notions de l'aliénation, de l'acquisition et de l'immeuble non agricole.
Le ier alinéa correspond à la proposition de la Commission du Conseil national qui fixe comme ici la durée de l'interdiction
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à cinq ans. Le Tribunal federal a jugé que les zones de plani- fication définies par le droit cantonal et entraînant des ef- fets semblables à ceux du délai d'interdiction sont compatibles · avec la garantie de la propriété (Pra. 78 1989 no 102). La définition de l'aliénation (ler al.) a un contenu identique à celui proposé par la Commission du Conseil national: est une aliénation tout acte juridique conclu librement (contrat), ten- dant au transfert de la propriété foncière, comme aussi tout autre acte juridique conclu librement qui équivaut economi- quement à un tel contrat; le projet cite quelques exemples de tels actes. Concernant l'acquisition de participations à une personne morale dont la fortune comporte des immeubles, le pro- jet s'appuie sur celui de la loi federale sur le droit foncier rural (FF 1988 III 889, 1046). Est aussi un immeuble la participation majoritaire à une personne morale dont les actifs consistent pour plus de la moitié en immeubles. Cette solution correspond en outre à celle de l'AF antérieur à la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41). La réglemen- tation en vigueur prévue par cette loi est trop différenciée pour une mesure temporaire, qui, de surcroît, doit entrer en vigueur immédiatement. La modification du 4 octobre 1985 de la loi fédérale sur le registre des bateaux a retenu également une solution tendant à des résultats comparables. On sait que les bateaux immatriculés dans le registre des bateaux sont assimi- lés à des immeubles en ce qui concerne les opérations juri- diques dont ils font l'objet. On a cependant repris de la LFAIE la règle en vertu de laquelle les immeubles sont estimés à leur valeur réelle, s'agissant de déterminer si les conditions légales sont remplies. Il n'est ainsi pas nécessaire de partir de la simple valeur d'acquisition ou de la valeur retenue en droit fiscal. En principe, le Conseil fédéral propose la même méthode de calcul dans le projet d'arrêté fédéral concernant des dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance. Cet arrêté précise la notion de la valeur ef- fective. La "participation majoritaire" est en règle générale définie comme une participation au capital supérieure à 50 pour cent et comprend la possession des droits de vote dans la même
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proportion. Dans des situations particulières (par ex. actions à droit de vote privilégié), une participation peut être consi- dérée déjà comme majoritaire avec un pourcentage inférieur.
Pour définir la notion du transfert de la propriété (3e al. ) , on est d'abord parti de l'article 656 du code civil (CC; RS 210) ; en principe, le transfert doit être inscrit au registre foncier. Ensuite, pour les transferts économiques comme l'ac- quisition d'une participation majoritaire à une personne morale dont les actifs sont principalement constitués par des immeu- bles, de même que pour la constitution et la cession d'un droit d'emption, on est parti du pouvoir effectif de disposer.
Au 4e alinéa, on a harmonisé le champ d'application avec celui du délai d'interdiction pour les immeubles agricoles. Selon l'article 218, 2e alinéa, du code des obligations, les terrains à bâtir ne sont pas visés. Ils le seront en conséquence par le délai d'interdiction dont il est question ici. La jurisprudence a défini de manière suffisamment précise la notion de terrain à bâtir: il y a terrain à bâtir lorsque le terrain peut être bâti "immédiatement". Par ailleurs le champ d'application de cet ar- rêté fédéral se recouvre avec celui de l'arrêté concernant la charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agri- coles.
Article 2 Exceptions au champ d'application
Cette disposition énumère les actes d'aliénation auxquels le délai d'interdiction ne s'applique pas.
Sont exceptés de la réglementation du délai d'interdiction les actes d'aliénation qui ne peuvent comporter aucun dessein de spéculation en raison des personnes concernées ou de la nature de l'acte. Cela concerne d'abord toutes les aliénations moti- vées par le droit successoral ou le droit de la famille (suc- cession, partage successoral, aliénation au conjoint ou à un descendant) . En outre, pour éviter un double contrôle, le délai d'interdiction ne s'appliquera pas lorsque l'acte d'aliénation
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aura été réalisé avec le concours de l'autorité. Ainsi, en cas de réalisation forcée, y compris la vente de gré à gré par l'office des poursuites ou des faillites, d'expropriation, y compris la vente sous menace d'expropriation, de remembrement des terrains à bâtir et d'aliénation à la suite de fusion, de partition ou de dissolution totale ou partielle d'une insti- tution de prévoyance professionnelle. En outre, l'acquisition d'une superficie complémentaire, qui n'agrandit l'immeuble que de peu, et l'acquisition d'une part complémentaire minime de copropriété ou de propriété par étages ne seront pas soumises au délai d'interdiction. Il appartient au conservateur du registre foncier d'examiner lui-même ces motifs d'aliénation en tenant compte des personnes concernées, des clauses du contrat ou d'autres actes authentiques; il n'y a pas lieu de faire in- tervenir à ce propos l'autorité compétente en matière d'auto- risation. Ainsi la procédure sera-t-elle considérablement sim- plifiée.
En outre, le délai d'interdiction ne s'appliquera pas non plus lorsque le juge ordonne la modification des rapports de propri- été au registre foncier (2e al .; art. 975 CC) ou qu'un autre acte législatif de la Confédération prévoit une réglementation spéciale (cf. art. 8, ler al., let. d, LFAIE; RS 211.412.41 et art. 11, ier al., let. e, OFAIE; RS 211.412.411).
Article 3 Calcul du délai
En ce qui concerne le calcul du délai d'interdiction, on appli- que les mêmes principes qu'en matière de délai d'interdiction pour les immeubles agricoles (art. 218 CO) . Sont déterminants la date de l'acquisition (art. 656 et 714 à 717 CC) et la date de la conclusion de l'acte d'aliénation (ler et 2e al.). si plus de cinq ans séparent ces deux dates, il n'y a plus d'in- terdiction. Un nouveau délai commence à courir en principe à chaque acquisition, indépendamment du fait de savoir si, lors de l'aliénation, le délai devait être observé ou non (3e al. ) .
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Aucun nouveau délai ne commence toutefois à courir lorsque l'immeuble est acquis par succession (art. 560 CC). Comme il s'agit d'une succession universelle, l'acquéreur entre ici dans les droits et les obligations de l'ancien propriétaire (ATF 110 II 209, sur le délai d'interdiction des immeubles agricoles) . Il se justifie d'appliquer la même réglementation à l'égard de la succession universelle en cas de constitution ou de dissolu- tion du régime matrimonial de la communauté de biens. En outre, aucun nouveau délai ne doit commencer à courir lorsque le pro- priétaire acquiert une surface de peu d'importance ou qu'un copropriétaire ou un propriétaire d'étage acquiert une part complémentaire minime.
Article 4 Autorisation d'aliénation anticipée
Un délai d'interdiction de cinq ans serait exagéré si l'on ne pouvait autoriser d'aliénation anticipée dans certains cas. Il ne pourrait en être autrement que si l'on prévoyait un court délai d'interdiction de un à deux ans. La détermination des mo- tifs permettant d'accorder une autorisation d'aliénation anti- cipée a dès lors une importance particulière. Il faut remarquer à cet égard le rapport étroit qui existe entre la durée du dé- lai d'interdiction et la spécification des actes d'aliénation pour lesquels le délai d'interdiction n'est pas applicable (2e al.). D'une part, plus le délai d'interdiction est court, plus la réglementation des motifs peut être restrictive. D'autre part, il est superflu de prévoir un motif d'autorisation lors- que le cas d'aliénation correspondant n'est pas touché par le délai d'interdiction. Ainsi peut-on renoncer au motif d'auto- risation que constitue le partage successoral puisque le délai d'interdiction n'est pas applicable en cas d'aliénation à la suite d'un partage successoral.
Vu l'importance de la liste des cas d'aliénation auxquels le délai d'interdiction n'est pas applicable, il n'est pas néces- saire de multiplier les conditions à remplir pour l'autorisa- tion d'aliénation anticipée. Comme l'arrêté fédéral entrera immédiatement en vigueur et sera temporaire, les conditions
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doivent être clairement décrites et fixées exhaustivement. Il ne faut pas laisser à la pratique des autorités cantonales com- pétentes le soin de concrétiser les conditions et de définir les notions imprécises. C'est pourquoi on a proposé une liste exhaustive des exceptions.
Comme motifs d'exceptions, entrent. d'abord en considération ceux pour lesquels - tout comme pour les cas d'aliénation pre- vus à l'article 2 - un dessein de spéculation peut être en principe exclu. Ce sera le cas lorsque l'immeuble est aliéné sans bénéfice ()er al., let. a) ; ce sera aussi le cas lorsque la personne revend un immeuble qu'elle utilisait pour son usage propre (ler al., let. b) .
En outre, le délai d'interdiction ne peut avoir d'effets allant à fin contraire de la production de locaux d'habitation ou à usage commercial. Les entrepreneurs, les artisans et les archi- tectes qui acquièrent des terrains à bâtir devront obtenir l'autorisation d'aliénation anticipée s'ils prennent part à la confection des plans, à l'équipement ou à la construction de l'ouvrage de manière décisive par des prestations de travail ou la fourniture de matériaux (ler al., let. c) .
Article 5 Violation du délai d'interdiction
La violation des dispositions sur le délai d'interdiction ne peut rester sans conséquence. Le Conseil fédéral propose, comme l'avait déjà fait la Commission du Conseil national, de sanc- tionner cette violation par la nullité de l'acte. Il en va déjà de même en matière d'interdiction de revente des immeubles agricoles. La loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger prévoit également cette conséquence.
Lorsque l'acte obligatoire n'est pas valable parce que le délai d'interdiction est applicable et que sa réduction n'a pas été autorisée, le conservateur du registre foncier rejette la re- quisition. Il reconnaîtra aisément si, dans un cas donné, le délai d'interdiction est applicable ou non en se fondant sur
14 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III
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l'acte dont l'inscription est requise (cf. commentaire ad art. 2) . Dans la plupart des cas, il n'y a aucun doute à ce sujet. Il est donc superflu de prévoir que le conservateur du registre foncier renvoie l'acquéreur à l'autorité compétente en matière d'autorisation pour qu'elle statue sur l'application du délai d'interdiction ou l'octroi d'une autorisation exceptionnelle. Les dispositions sur le délai d'interdiction ne sont, de ce point de vue, pas comparables avec celles de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Là, il est parfois difficile de savoir si la loi est applica- ble. Dans le cas présent, comme l'exécution des dispositions sur le délai d'interdiction doit être simple et rapide, il faut donner la préférence à une réglementation claire, en vertu de laquelle le conservateur du registre foncier rejettera la re- quisition si les dispositions sur le délai d'interdiction sont applicables et si l'autorisation d'aliénation anticipée fait défaut.
Article 6 Recours
Si le conservateur du registre foncier rejette l'inscription d'un acte d'aliénation parce qu'il tient le délai d'interdic- tion pour applicable et que l'autorisation d'aliénation antici- pée fait défaut, sa décision pourra faire l'objet du recours en matière de registre foncier (ler al.). Il en va de même pour les immeubles agricoles.
La décision de l'autorité compétente en matière d'autorisation pourra aussi être déférée devant une autorité de recours canto- nale (art. 4). Les cantons sont libres de prévoir une voie de recours à une ou plusieurs instances. Comme dans d'autres do- maines du droit foncier, il faut prévoir un délai de recours uniforme. de droit fédéral. Un recours de droit administratif pourra être interjeté devant le Tribunal fédéral contre la dé- cision de l'autorité cantonale de recours (3e al.). Il en va de même pour les immeubles agricoles; cela résulte en outre des articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judi- ciaire (OJ; RS 173.110).
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Article 7 Exécution
L'exécution est l'affaire des cantons. Ce sont les conserva- teurs du registre foncier qui seront charges en premier lieu d'appliquer le présent arrêté. En outre, les cantons devront désigner au moins une autorité competente en matière d'au- torisation et au moins une autorité de recours (art. 6, 2e al.). -
Article 8 Dispositions transitoires
Comme la date de la conclusion du contrat d'aliénation et celle de la réquisition tendant au transfert de la propriété au re- gistre foncier (art. 656, ler, 657, 1er al., 972 CC) peuvent ne pas coïncider, des dispositions transitoires spéciales sont né- cessaires. A ce sujet, l'arrêté fédéral ne déploiera en princi- pe aucun effet rétroactif proprement dit, en ce sens que les a- liénations pourraient être soumises après coup à autorisation. Cela signifie que les contrats d'aliénation, indépendamment de la date de leur conclusion, ne seront pas soumis au délai d'interdiction lorsque l'inscription au registre foncier aura été requise avant l'entrée en vigueur de la présente mesure (let. a) .
En outre, il existe dans quelques cantons une pratique large- ment répandue selon laquelle les contrats d'aliénation sont affectés de conditions déterminées (par ex. obtention d'un permis de construire, achèvement de l'ouvrage, constatation qu'il n'y a plus d'objection en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger) . La réquisition d'inscription de tels contrats ne peut être présentée à l'office du registre foncier qu'une fois les conditions remplies. Cela dure parfois plus d'une année. Il serait choquant que de tels contrats, dont l'inscription ne peut pour ces motifs être requise au registre foncier avant l'entrée en
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vigueur de la présente réglementation, deviennent nuls ultérieurement. Lorsqu'elles ont conclu leur contrat, les parties n'avaient pas à tenir compte de l'entrée en vigueur ultérieure de cette mesure. Il se justifie par conséquent de fixer un jour de référence jusqu'auquel les contrats pourront être conclus sans tomber sous le coup de l'arrêté (let. b) . La date du jour de référence doit cependant être choisie de manière que des actes à caractère spéculatif ne puissent encore être conclus juste avant l'entrée en vigueur de la réglementation.
La question de savoir quel droit est applicable ne doit pas être confondue avec celle du calcul du délai d'interdiction. Les dispositions de l'article 3 sont applicables au calcul des délais. La date d'acquisition, à partir de laquelle le délai d'interdiction commence à courir, peut ici précéder l'entrée en vigueur de l'arrêté. Selon la doctrine dominante, il n'y a pas là d'effet rétroactif illicite.
Article 9 Dispositions finales
Pour le commentaire sur l'entrée en vigueur (ler al.), nous renvoyons au chiffre 72, pour celui sur la limitation des mesu- res dans le temps, au chiffre 221. Le délai d'interdiction comme la charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles sont des mesures urgentes qui ne devront durer que le temps nécessaire. En conséquence, il incombera au Conseil fédéral de les abroger au besoin avant leur échéance. Ce sera le cas si ces mesures urgentes peuvent être remplacées par les mesures à moyen et long termes envisagées ou si la situation sur le marché immobilier s'est pour l'essentiel stabilisée durablement.
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32 Arrêté fédéral concernant la charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
Article premier Principe
La réglementation de la charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles (ler al.) poursuit en principe les mêmes buts que celle concernant le délai d'interdiction. Elle vise en premier lieu à juguler la spéculation à court terme. Celui qui ne doit pas mettre en jeu ses propres ressources est davantage tenté de prendre de grands risques dans des opéra- tions spéculatives. En outre, il convient aussi de tempérer la demande. Celui qui veut acquérir un immeuble devrait disposer d'un minimum de moyens propres.
Il existe depuis longtemps une charge maximale en matière d'en- gagement des immeubles agricoles (art. 84 de la loi fédérale sur le désendettement de domaines agricoles, LDDA; RS 211.412. 12; en vigueur depuis le 1er janvier 1947). Comme, dans son principe, elle a fait ses preuves, elle a été reprise dans le projet de loi federale sur le droit foncier rural (FF 1988 III 889 ss). Certes, il ne faut pas meconnaître qu'une charge maximale peut aussi présenter des désavantages. C'est ainsi qu'elle ne s'applique qu'aux opérations de crédit garanties par un droit de gage immobilier; les crédits en blanc et les cré- dits garantis par cautionnement ne sont pas touchés par cette mesure. Ce désavantage existe cependant aussi en cas de charge maximale pour les immeubles agricoles. Un autre désavantage pourrait résider dans le fait que l'accès à la propriété de locaux d'habitation et à usage commercial est encore compliqué pour les personnes peu fortunées. Pour éviter cet effet secon- daire indésirable, les droits de gage pour les prêts que la Confédération ou un canton accorde ou cautionne en vertu de la législation encourageant la construction de .logements et l'accession à la propriété de logements ou sur le développement de l'économie sont exclus du champ d'application de la charge
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maximale (art. 3, 3e al.). Par ailleurs, la limite maximale de la charge en cas d'usage propre de la propriété est fixée plus haut que la limite générale (art. 5) .
Les dispositions sur la charge maximale s'appliquent aux im- meubles non agricoles et aux terrains à bâtir (2e al.). Le champ d'application de la mesure est ainsi harmonisé avec celui de la loi fédérale sur le désendettement de domaines agricoles, c'est-à-dire avec celui de la charge maximale pour les immeu- bles agricoles. Les terrains à bâtir, c'est-à-dire les terrains pour lesquels il peut être requis une autorisation d'ériger des constructions non agricoles, ne sont plus régis, selon la pra- tique récente, par les dispositions sur la charge maximale pour les immeubles agricoles.
Les droits de gage déjà inscrits ne sont pas touchés par la présente réglementation; ne sont concernés que les droits de gage constitués ou augmentés après l'entrée en vigueur de l'arrêté.
Article 2 Durée d'application
La limitation de la charge maximale, tout comme le délai d'in- terdiction, est temporaire, c'est-à-dire qu'elle devient cadu- que à l'échéance d'une certaine durée à compter de l'acquisi- tion de la propriété ou de la constitution d'un droit de gage. Elle se distingue par là de la charge maximale pour les im- meubles agricoles qui n'est pas soumise à un délai. La limita- tion dans le temps se justifie par le fait qu'on part de la valeur vénale - à la différence des immeubles agricoles pour lesquels la valeur de rendement est determinante. La valeur vénale est fonction de la situation du marché; or, on abouti- rait à des résultats choquants si, pour un immeuble acquis de- puis des décennies, on continuait à calculer la charge maximale en fonction du prix d'acquisition de l'époque. La durée de la charge maximale correspond à celle du délai d'interdiction. Afin qu'en cas d'acquisition d'un immeuble, les dispositions sur la charge maximale ne puissent être tournées par le fait
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que l'aliénateur constituerait directement un titre du proprie- taire immédiatement avant l'aliénation pour le transférer en- suite à l'acquéreur, il faut que les dispositions sur la charge maximale s'appliquent pendant une durée déterminée après la constitution ou l'augmentation d'un droit de gage. Cette durée ne doit pas nécessairement se recouper avec celle qui est ap- plicable pour l'acquisition de l'immeuble; elle est fixée à deux ans. La conséquence en est que le propriétaire sera lié en principe par les dispositions sur la charge maximale pendant les cinq ans qui suivront l'acquisition, puis, à chaque fois, pendant les deux ans qui suivront la dernière constitution ou augmentation d'un droit de gage (ler al. ) .
Comme pour le délai d'interdiction, il est des cas où un nou- veau délai ne commence pas à courir pour la charge maximale à chaque nouvelle acquisition ou à chaque constitution d'un droit de gage (2e al.). Ainsi, par exemple, les transferts opérés au sein de la famille, souvent gratuitement ou sous imputation de droits successoraux ou relevant des régimes matrimoniaux, ou les transferts n'étendant la propriété que de manière insigni- fiante ne peuvent pas servir de point de départ à de nouveaux délais. Il en va de même des droits de gage qui existent de par la loi.
Article 3 Exceptions
Le champ d'application des dispositions sur la charge maximale n'est pas seulement déterminé dans le temps mais aussi maté- riellement. Comme pour les immeubles agricoles, les droits de gage immobilier qui garantissent certaines créances déterminées par la loi doivent être exceptés de l'application des disposi- tions sur la charge maximale (1er al.). Il s'agit des prêts que la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en vertu de la législation sur le développement de l'économie ou encourageant la construction de logements ou l'accession à la propriété de logements. Une charge maximale viendrait contra- rier ces mesures d'encouragement ou d'entraide. Par ailleurs, le fait que l'autorité examine les opérations garantit suffi-
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samment qu'aucune opération en matière d'acquisition ou de gage n'a été conclue dans un dessein de spéculation.
Si un assuré a reçu de son institution de prévoyance profes- sionnelle un prêt garanti par un droit de gage dans la mesure des droits qui lui sont crédités (contributions de l'employeur et de l'employé) pour acquérir la propriété de son logement, les dispositions sur la charge maximale ne s'appliquent pas (2e al.). Sur le plan économique, le débiteur de la somme garantie par le gage doit être traité ici comme s'il disposait de moyens propres.
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Article 4 Charge maximale en général
Comme on ne dispose pour les immeubles non agricoles d'aucune valeur de rendement estimée selon des normes uniformes, il y a lieu de se baser sur la valeur vénale. La valeur vénale est ici le prix d'acquisition indiqué dans l'acte authentique documen- tant le transfert. L'acquéreur qui doit financer l'acquisition de son immeuble en recourant en grande partie à des tiers n'au- ra ainsi plus aucun intérêt à payer un "dessous-de-table", puisque celui-ci ne serait pas pris en considération pour le calcul de la charge maximale.
Il faut une réglementation spéciale pour fixer la valeur vénale lorsqu'un immeuble est construit, que des constructions exis- tantes sont transformées ou que le contrat d'aliénation n'indi- que aucun prix déterminé; ce dernier cas se présente lorsqu'un immeuble est donné ou qu'il est transféré à titre d'avancement d'hoirie (2e al., 2e phrase, et 3e al.) .
La charge maximale est fixée aux quatre cinquièmes de la valeur vénale. Cela correspond à une pratique largement répandue des banques et des caisses d'épargne spécifiquement actives dans les opérations hypothécaires et les dépôts d'épargne. Il est fait abstraction de la possibilité de dépasser la charge maxi- male sous certaines conditions avec l'autorisation de l'autori- té. Le délai de limitation de la charge maximale, l'énumération
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des exceptions et l'augmentation par paliers de la charge maxi- male en fonction de l'utilisation rendent en effet inutile une telle disposition.
Article 5 Usage propre de la propriété
Pour que les personnes ne possédant que de modestes capitaux ne soient pas exclues de l'acquisition en vue d'un usage propre de. la propriété (propriété de locaux d'habitation ou à usage com- mercial), la charge maximale est portée dans ce cas à neuf dixièmes. Comme usage propre de la propriété, on comprend aussi la propriété foncière d'une société coopérative de construction de logements qui met des locaux d'habitation à la disposition de ses membres.
Article 6 Inobservation des dispositions sur la charge maximale
La violation des dispositions sur la charge maximale ne peut pas rester sans sanction. A ce titre on trouve en premier lieu - puisqu'il s'agit d'une institution de droit civil - la nulli- té. Toutefois, la constitution du droit de gage ne doit pas être nulle absolument mais seulement dans la mesure où la char- ge maximale est dépassée. Il s'agit d'une nullité dite partiel- le (1er al.). Il serait en effet exagéré de frapper de nullité le gage entier.
Pour ces motifs, le conservateur du registre foncier rejette la réquisition tendant à la constitution d'un droit de gage dans la mesure où celui-ci dépasse la charge maximale et inscrit le droit de gage pour le montant licite (2e al.) .
Si les parties entendent renoncer à tout le contrat de gage en raison de sa nullité partielle, rien ne s'oppose au retrait de la réquisition tendant à la constitution de ce droit de gage. Cette solution correspond à celle figurant à l'article 20, 2e
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alinéa, du code des obligations en matière de nullité partiel- le.
Ainsi la tâche d'examiner si les dispositions sur la charge maximale sont respectées incombe-t-elle exclusivement au con- servateur du registre foncier. Celui-ci, conformément aux prin- cipes appliqués à la tenue du registre foncier, ne se fonde, pour une inscription au registre, que sur les actes produits avec la réquisition. Les articles 3, 3e alinéa, et 5, 2e ali- néa, citent par conséquent les actes propres à apporter la preuve d'un certain fait ou de l'utilisation de l'immeuble.
Article 7 Recours
Le conservateur du registre foncier est seul chargé d'exécuter la réglementation. Comme il n'est pas prévu d'autorisation ex- ceptionnelle pour le dépassement de la charge maximale, point n'est besoin de prévoir une autorité spécialement compétente en matière d'autorisation, ni de recours contre les décisions d'une telle autorité. La protection est garantie de manière appropriée par le recours en matière de registre foncier (art. 102 à 104 de l'ordonnance du 22 février 1910 sur le registre foncier; RS 211.432.1). L'Ordonnance sur le registre foncier a été révisée récemment (modification du 18 novembre 1987, entrée en vigueur le 1er janvier 1988; RO 1987 1600, 1988 876) ; parmi les modifications intervenues à cette occasion, les disposi- tions sur le recours en matière de registre foncier ont été adaptées aux principes généraux de la procédure administrative. Il est dès lors superflu que les cantons instituent de nou- velles autorités pour exécuter la mesure de la charge maximale; cet avantage a d'autant plus de poids qu'il s'agit d'une régle- mentation temporaire.
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Article 8 Exécution
Cette disposition correspond à la disposition sur l'exécution de l'arrêté fédéral concernant le délai d'interdiction de re- vente des immeubles non agricoles.
Article 9 Dispositions finales
Cet article correspond aux dispositions finales de l'arrêté fédéral concernant le délai d'interdiction de revente des im- meubles non agricoles. Pour le commentaire sur l'entrée en vi- gueur nous renvoyons au chiffre 72, pour celui sur la limita- tion de la mesure dans le temps, au chiffre 221.
33 Arrêté fédéral concernant des dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance
Article premier Principe
L'arrêté fédéral doit régler le placement des investisseurs institutionnels en immeubles de même qu'en actions ou en titres similaires. Le ler alinéa énonce ce principe. Le 2e alinéa dé- finit ce qu'il faut entendre par investisseurs institutionnels. Sont compris sous cette dénomination toutes les institutions de prévoyance professionnelle, indépendamment du fait qu'elles soient enregistrées conformément à l'article 48 LPP ou non et indépendamment du domaine dans lequel elles exercent leur acti- vité. L'arrêté fédéral s'applique aussi aux fondations qui gè- rent les fonds du pilier 3a (prévoyance liée) . En outre il re- git toutes les institutions d'assurance sur la vie, même celles qui ne sont soumises ni à la surveillance de la Confédération en matière d'assurance ni à celle des cantons, si tant est qu'elle existe. Il couvre ainsi toutes les institutions qui perçoivent systématiquement de grandes quantités de cotisations
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qu'elles doivent accumuler selon le système de la capitalisa- tion pour les placer ensuite à long terme.
Le 3e alinéa précise quels sont les placements immobiliers qui font l'objet de la réglementation. Une nouveauté réside dans le fait que des immeubles à l'étranger pourront aussi être acquis. Cette ouverture permettra de pondérer la limitation des pla- cements immobiliers en Suisse. La liste dressée aux lettres a) à e) constitue une solution pragmatique, choisie en fonction du but visé par la réglementation, où des éléments juridiques afférents à la définition de l'immeuble selon le CC voisinent avec des notions de nature économique. Ce mélange s'est révélé nécessaire pour maintenir la systématique des limites des pla- cements conformément au droit actuel (avant tout selon l'OPP 2) en même temps que pour éviter le plus possible que la réglemen- tation ne soit tournée.
Une définition plus précise des actions et des titres similai- res est superflue, du moment qu'à cet égard on ne s'écarte pas des définitions du droit en vigueur.
Article 2 Placements immobiliers admis
Pour les institutions de prévoyance professionnelle il existe des limites maximales pour la part en immeubles de leur fortune totale (art. 54 ss OPP 2). Le ler alinéa répète ce principe. Pour les institutions d'assurance sur la vie, l'unité de gran- deur totale déterminante sur laquelle se calcule la part maxi- male en immeubles n'est pas la fortune totale mais le débit du fonds de sûreté. Le 2e alinéa prévoit ce qui se passe lorsqu'un investisseur institutionnel a déjà placé en immeubles, au mo- ment de l'entrée en vigueur de l'arrêté, une part de sa fortune supérieure à ce que le nouveau droit permet: ces investisseurs ne seront pas contraints de vendre leurs immeubles. Mais ils ne pourront plus effectuer de placements immobiliers tant que leur part en immeubles sera supérieure aux limites maximales admi- ses. Cette limite pourra être atteinte à brève échéance grâce à la croissance relativement rapide et forte de la fortune.
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Article 3 Limites des placements
Une autre nouveauté réside dans le fait que les placements im- mobiliers en Suisse ne peuvent se monter qu'à 25 pour cent de la fortune ou du débit du fonds de sûreté. Cela représente, avec les dispositions sur la base de calcul prévues à l'article 5, le point fort de l'arrêté. Ainsi, pour les institutions de prévoyance professionnelle, la part est réduite de moitié et, pour les institutions d'assurance sur la vie, elle est aussi réduite, quoique moins sensiblement, par rapport aux directives actuelles qui permettent de la porter jusqu'au tiers du débit du fonds de sûreté. Cette réglementation est de nature à entraîner une certaine réduction de la demande et à freiner la "collectivisation" ou l'"anonymat" indésirables de la propriété foncière. Si l'on considère les placements immobiliers effec- tifs, on pourrait avoir l'impression que cette limite confirme simplement dans les textes la situation actuelle car les insti- tutions de prévoyance n'utilisent qu'exceptionnellement les anciennes limites maximales. Il en va de même pour les insti- tutions d'assurance sur la vie. Toutefois, la réduction de la part admise (sans nouvelle base de calcul) obligera quelques investisseurs à ne plus opérer pendant quelque temps de place- ments immobiliers, si ce n'est dans une faible mesure.
La limite globale prévue à l'article 4, lettre a, se trouve simultanément en étroite liaison avec les dispositions sur l'évaluation des immeubles. Les valeurs comptables souvent uti- lisées aujourd'hui, qui forment la base des données statis- tiques pour le calcul de la part en immeubles, ne sont à vrai dire que peu significatives quant à la valeur réelle des immeu- bles. Il y a lieu de supposer que la valeur de ceux-ci est ré- gulièrement et nettement supérieure à leur valeur comptable. Selon le droit en vigueur, il était par exemple licite de porter les immeubles au bilan pour leur prix d'achat (art. 48, 2e al., OPP 2; art. 16, 6e al., OS). Ainsi pouvaient être constituées d'importantes réserves latentes. Cette situation n'est pas satisfaisante du point de vue de la politique fonciè-
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re et du regime de propriete car il devient pratiquement impossible de contrôler si les limites maximales sont respec- tées pour les immeubles. En outre, l'égalité de traitement des investisseurs touchés par l'arrêté postule aussi l'égalité des bases de calcul des limites maximales. Alors que les institu- tions soumises à la LPP dressent le plus souvent leur bilan en vertu du principe de la valeur la plus basse, c'est la valeur d'estimation, en règle générale plus élevée, qui est dé- terminante aujourd'hui déjà pour les institutions d'assurance sur la vie. Il se justifie aussi du point de vue des assurés d'améliorer la transparence des dispositions sur l'estimation des biens. Pour cette raison, des dispositions spéciales sur les règles d'estimation sont en outre proposées pour les immeubles (cf. commentaire ad art. 5) .
Pour compenser la limitation generale des placements immobi- liers en Suisse, les dispositions en matière de placement sont atténuées dans d'autres domaines: ainsi, en règle générale, il sera permis à l'avenir d'opérer des placements immobiliers à l'étranger. L'acquisition d'immeubles à l'étranger présuppose bien entendu des connaissances sur les conditions locales du marché et sur les possibilités de rendement qui ne sont pas disponibles sans autre. En outre, dans la phase initiale, il faudra réunir les expériences faites en matière de réalisation des avoirs (transfert des moyens) et d'autres problèmes analogues. Le Conseil fédéral estime par conséquent juste de limiter ce poste à un maximum de cinq pour cent. Pour ne pas entraver inutilement la production en matière de construction de logements, la limite pour les immeubles en Suisse peut être dépassée lorsqu'il s'agit de logements à loyers avantageux con- trôlés par l'Etat. Pour les actions et les titres similaires à l'étranger, une ouverture supplémentaire paraît possible sans que les éléments de la fortune qui ont fait l'objet de place- ments n'encourent par là de risques exagérés. La limite maxima- le actuelle pour les institutions de prévoyance professionnelle est située à 10 pour cent (art. 54, let. g, OPP 2). Elle se montera désormais - pour tous les investisseurs institutionnels - à 25 pour cent. Sont admises toutes les actions traitées en bourse (titres cotés, avant-bourse, après bourse) .
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Article 4 Limites globales
La répartition des risques postule de soumettre à une limite, en plus de la limite de chaque catégorie de placements (ac- tions, obligations, etc.), des ensembles de placements determi- nés (par ex. des valeurs réelles) . La modification des limites des catégories de placements implique une adaptation de ces li- mites globales. Vu les plus grandes possibilités de placement dans le domaine des actions et des placements à l'étranger, les limites globales correspondantes sont augmentées dans une mesu- re appropriée compte tenu des risques.
Article 5 Base de calcul
Il résulte des recherches faites par l'Office fédéral de la justice que les immeubles des diverses institutions sont éva- lués diversement. Certains investisseurs institutionnels éva- luent les immeubles aujourd'hui déjà à leur valeur effective et constituent certaines réserves au passif. Ce système d'évalua- tion, qui est en principe celui prescrit aujourd'hui pour les institutions d'assurance sur la vie, convainc par sa trans- parence et s'appliquera à l'avenir à tous les investisseurs institutionnels (ler al.). Cela ne remet pas en question la sécurité financière de l'institution de prévoyance puisque la constitution de réserves n'en est pas exclue pour autant.
La nouvelle évaluation rend possible un véritable contrôle vi- sant à vérifier dans quelle mesure les limites maximales pres- crites pour des raisons de politique de la propriété et de technique des assurances sont respectées. Le Conseil fédéral ne voudrait cependant pas aller si loin ni modifier d'une manière générale les prescriptions relatives à l'estimation. Les inves- tisseurs concernés seront en outre toujours libres, à côté de la nouvelle méthode de calcul qui ne sert qu'à juger si les li- mites des placements immobiliers sont respectées, de dresser leur bilan par la méthode en vigueur pour les autres besoins.
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L'ordonnance du Conseil fédéral expliquera dans le détail ce qu'il faut entendre par "valeur effective" d'un immeuble. La valeur de rendement de l'immeuble et sa valeur réelle (prix du sol plus valeur des bâtiments) en constitueront le point de dé- part. Ces deux grandeurs utilisées dans un calcul mixte condui- ront à la valeur effective au sens du 2e alinéa.
Article 6 Dépassement des limites
Il peut arriver, en particulier pour les institutions assez pe- tites, que celles-ci dépassent les limites maximales par l'achat d'un seul immeuble. Il est aussi concevable que, indé- pendamment de l'acquisition ou de l'aliénation d'éléments de fortune déterminés, par exemple à cause d'une augmentation de la valeur de l'immeuble (surtout en liaison avec un effondre- ment simultané du cours des actions), la répartition des quotas soit modifiée. Le dépassement doit alors être permis dans la mesure où il se justifie dans le sens mentionné et si l'inob- servation des limites maximales n'est que passagère (ler al.) . Pour les investisseurs auxquels les dispositions de l'OPP 2 s'appliquent, seul le délai d'adaptation change (art. 60, 2e al., OPP 2) : il est ramené de cinq à trois ans. Cet article est plus particulièrement important pour tous les autres investis- seurs. Pour eux, il faut créer la possibilité de dépasser les limites maximales dans des cas spéciaux et justifiés. Pour éviter des abus, les organes de contrôle sont tenus d'indiquer les dépassements dans leurs rapports aux autorités de surveil- lance. Celles-ci disposent des moyens nécessaires pour exiger le respect des normes. En cas de contraventions inexcusables, l'autorité de surveillance peut par exemple inviter l'institu- tion en défaut à aliéner certaines valeurs de sa fortune dans un délai qu'elle lui impartit (ATF 108 II 352) .
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Article 7 Contrôle et surveillance
Les mécanismes de contrôle et de surveillance existants sont, en principe, maintenus. Ils doivent cependant être complétés de la manière suivante: les investisseurs qui jusque-là n'étaient soumis à aucune surveillance (sociétés coopératives de pré- voyance du personnel non enregistrées et institutions de pré- voyance de droit public non enregistrées), mais qui sont régis par l'arrêté fédéral, seront désormais soumis à une surveillan- ce étatique qui contrôlera le respect des limites des place- ments. L'Office fédéral des assurances sociales est désigné comme autorité de surveillance (1er al.). Un organe de contrôle désigné par l'investisseur examinera le respect des limites maximales et fera rapport à cet office (2e et 3e al.). En cas de contravention, ce dernier pourra prendre les dispositions nécessaires pour rétablir l'état légitime.
Article 8 Exécution
La surveillance exercée sur une partie des investisseurs insti- tutionnels regis par le present arrêté incombe aux cantons. Pour ces investisseurs, les autorités cantonales de surveillan- ce doivent contrôler le respect des limites des placements (ler al.). Les services de la Confédération sont compétents pour les autres institutions de prévoyance et pour les institutions d'assurance sur la vie. Des dispositions d'exécution de droit fédéral sont en particulier nécessaires sur un point: la déter- mination de la valeur effective d'un immeuble doit s'opérer se- lon des critères uniformes. Les modalités de cette détermina- tion seront par conséquent spécifiées dans une ordonnance (2e al.).
Article 9 Dispositions finales
Au contraire des autres arrêtés, le Conseil fédéral, ici, n'a pas la possibilité d'abroger l'arrêté avant son échéance parce que les prescriptions sur l'évaluation ne sauraient être modi-
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fiées plusieurs fois à court terme. Pour le commentaire sur l'entrée en vigueur, nous renvoyons au chiffre 72, pour celui sur la limitation de la mesure dans le temps, au chiffre 221.
4 Conséquences financières et répercussions sur l'état du personnel
41 Conséquences pour la Confédération
Le délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles ainsi que la charge maximale d'engagement de tels immeubles n'entraînent pour la Confédération que des conséquences mode- rées sur le plan financier et sur l'état du personnel. Les re- cours prévisibles sur la base de ces deux mesures pourraient surcharger quelque peu le Tribunal federal. Les nouvelles dis- positions en matière de placement pour les institutions de pré- voyance professionnelle et pour les institutions d'assurance pourraient dans une certaine mesure apporter aux organes de surveillance une charge supplémentaire et nécessiter en con- séquence un modeste supplément de personnel de un à deux pos- tes.
42 Conséquences pour les cantons et les communes
L'exécution des arrêtés fédéraux concernant le délai d'inter- diction de revente des immeubles non agricoles et la charge maximale d'engagement de tels immeubles entraîne un certain supplément de dépenses. Ainsi le conservateur du registre fon- cier devra-t-il assumer de nouvelles tâches de contrôle. En outre, les cantons devront créer une autorité compétente en matière d'autorisation pour trancher les cas d'aliénation an- ticipée, ou charger de cette tâche une autorité existante. Dans l'ensemble, l'infrastructure actuelle devrait permettre d'assu- mer la dépense supplémentaire.
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Programme de la législature
Les trois projets n'ont pas été annonces dans le programme de la législature 1987 - 1991. Le traitement immédiat des trois arrêtés fédéraux proposés s'impose pourtant en raison du récent développement défavorable du marché foncier. Seuls deux projets ont été annoncés qui sont importants pour les mesures de droit foncier à moyen terme: la révision de la loi fédérale sur l'a- ménagement du territoire comme objet des "Grandes lignes" de la seconde moitié de la législature (FF 1988 I 353, ch. 2.22) et une liste des problèmes qui se présentent dans le domaine de la prévoyance professionnelle (élaboration d'une révision légale, FF 1988 I 353, ch. 2.3).
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Rapports avec le droit européen
Le droit communautaire (art. 222 Traité CEE) contient une re- serve générale en faveur des réglementations sur la propriété des Etats membres. Il incombe à ceux-ci d'aménager les droits importants de jouissance en matière de droits réels, notamment dans le domaine foncier. Il existe cependant, fondées sur le droit communautaire, des restrictions à cette compétence liées à l'interdiction générale de discrimination ainsi qu'aux règles sur l'égalité de traitement dans le domaine des libertés écono- miques fondamentales. En particulier, le droit de libre circu- lation des travailleurs et le droit de libre établissement in- terdisent un traitement différent en fonction de la nationalité sur le marché du logement ou par rapport aux moyens de produc- tion et de gain. Il faut souligner dans ce contexte que même une égalité de traitement formelle ne saurait satisfaire plei- nement aux exigences citées si la réglementation conduit à une discrimination de fait des étrangers.
En considération de cette toile de fond, les arrêtés fédéraux proposes ne créent pas, pour notre droit foncier, d'incompa- tibilités avec le droit communautaire. Il n'existe pas, en
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principe, de discriminations formelles, ou alors dans un sens positif tel que c'est le cas à l'article 2, 2e alinéa, lettre a, de l'AF sur le délai d'interdiction de revente qui découle de la réglementation actuelle en matière d'acquisition d'immeubles par des étrangers.
En ce qui concerne les dispositions particulières sur la charge maximale, il faut remarquer en relation avec le droit commu- nautaire européen que le programme du marché intérieur contient aussi des mesures d'harmonisation dans le domaine du crédit hypothecaire. Celles-ci doivent également ouvrir, sans dis- crimination, l'accès des opérations de crédit hypothécaire aux instituts de financement étrangers. Les règles proposées visent avant tout à coordonner sur des points particuliers les compétences en matière d'autorisations et de surveillance. Elles ne prévoient aucune harmonisation sous le rapport des li- mites de charges sur les immeubles.
Si l'on tient compte de l'arrière-plan communautaire au sujet des dispositions proposées en matière de placement, il faut constater que la réalisation par étapes d'un marché des assu- rances européen uniforme, différent pour le secteur vie et pour le secteur non-vie, ventilé entre la liberté d'établissement et la liberté de prestation de services, progresse. Comme dans le domaine financier évoqué ci-dessus, viennent également en tête des mesures de coordination en matière d'autorisations et de surveillance. Les dispositions relatives aux placements, telles qu'elles sont proposées, semblent ne devoir soulever aucun pro- blème, dans l'hypothèse d'un marché suisse des assurances élar- gi par un libre passage, aussi longtemps que la surveillance sur tous les instituts établis interviendra selon des principes de non-discrimination. On a tenu compte de cette exigence dans le domaine de l'assurance à l'article 8, ler alinéa, lettre b, de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des per- sonnes à l'étranger, où, à cet égard, des principes identiques en matière de placement sont déjà applicables. On peut imaginer que la réglementation proposée en matière de placement soulève- rait des problèmes plus épineux si la liberté de prestation de services au-delà des frontières nationales se réalisait sans
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obligation d'établissement. Dans ce cas, on ne pourrait exclure d'emblée tout danger de distorsion de la concurrence entre les assureurs domiciliés en Suisse et ceux domiciliés uniquement à l'étranger. Mais comme, vraisemblablement, on ne peut escompter la libération effective des services dans le domaine de l'assu- rance-vie qu'après l'intégration dans le domaine de l'assurance non-vie et qu'après l'introduction du libre passage, cette question pourra être réexaminée le moment venu dans le contexte général du droit relatif au régime du sol, aux étrangers et à l'assurance; il n'est donc pas nécessaire d'y répondre main- tenant de manière concluante.
En résumé, on peut constater que les trois arrêtés proposés ne créent pas d'incompatibilité avec le droit communautaire en vi- gueur et en projet. Ils ne soulèvent pas non plus de problèmes par rapport aux autres sources du droit européen (AELE, ALE, CEDH, y compris les protocoles complémentaires) .
7 Bases juridiques
71 Constitutionnalité
La question de la constitutionnalité des mesures proposées n'est pas facile à résoudre. On s'accorde à dire que les mesu- res proposées ne peuvent pas être fondées sur une compétence matérielle spéciale de la Confédération. Comme les mesures ne se rangent pas au nombre des domaines traditionnels de l'aména- gement du territoire (art. 22quater cst.), de la police écono- mique (art. 31bis, 2e al., cst.) et de la surveillance des as- surances (art. 34, 2e al., cst.), ni ne tombent sous l'encou- ragement à la prévoyance personnelle ou sous la propriété au sens de l'article 34quater, 6e alinéa, et de l'article 34se- xies, ier alinéa, de la constitution, ces articles ne peuvent être pris comme bases constitutionnelles. Est en revanche controversée la question de savoir si la compétence de la Con- fédération en matière de droit civil, fondée sur l'article 64 de la constitution, donne une base suffisante. Cela dépend à
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son tour et de façon décisive de la signification que l'on don- ne à la notion de "droit civil".
La doctrine et la pratique se sont de tout temps efforcées d'é- claircir cette question et de distinguer entre le droit privé et le droit public sans avoir jamais vu de résultats unanime- ment reconnus et confirmés. Le Conseil fédéral lui-même a été confronté à ce problème à plusieurs reprises depuis les années soixante. A ses yeux l'élaboration de critères de jugement é- tait avant tout l'affaire de l'Office fédéral de la justice. La pratique de cet office, que le Conseil fédéral puis les Cham- bres ont pour l'essentiel faite leur, repose sur une compréhen- sion typologique de l'article 64 de la constitution fédérale (résumée dans JAAC 1982, no 20). Selon cette conception, les normes juridiques peuvent être fondées en particulier sur la compétence en matière de droit privé lorsqu'elles définissent les conditions de l'aménagement autonome du droit privé, qu'el- les sont traditionnellement en rapport avec la codification du droit privé et qu'elles poursuivent des objectifs qui relèvent typiquement du droit privé. Sont également considérées comme étant de droit privé les normes qui visent à atténuer des ine- galités structurelles entre les parties au contrat (protection de la partie la plus faible). Les domaines matériels qui sont étrangers aux buts du droit civil réclament selon cette concep- tion une base constitutionnelle spéciale. Cependant, les autorités fédérales ont constamment mis l'accent sur le fait que la pratique esquissée ici ne permettait pas de rattacher schématiquement des normes juridiques au droit privé ou au droit public, mais reclamait à chaque fois une approche estimative.
Sur la base de cette pratique, qui s'est développée peu à peu et que les autorités fédérales n'ont à vrai dire pas toujours suivie à la lettre, l'Office fédéral de la justice a conclu, dans une première prise de position du 16 janvier 1989 destinée à la Commission du Conseil national, elle-même saisie d'une initiative parlementaire concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles, que la constitution ac- tuelle ne contenait pas de base suffisante - ou que la base de
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l'article 64 était pour le moins douteuse (document de travail du 27 avril 1989). Le Conseil fédéral a fait siens ces doutes dans sa prise de position sur l'initiative précitée (cf. FF 1989 II 738), tout en chargeant cependant Monsieur Jean-Fran- çois Aubert, ancien conseiller aux Etats, professeur à l'Uni- versité de Neuchâtel, de faire la lumière sur cette question. Le Conseil fédéral a été amené à donner ce mandat notamment par le fait que la Commission du Conseil national chargée d'exami- ner l'introduction du délai d'interdiction avait admis à la ma- jorité la conformité de cette mesure à la constitution en s'ap- puyant sur un avis donne en 1963 par Monsieur le Professeur Hans Huber, de Berne.
Dans son avis du 20 juin 1989, le Professeur Aubert reprend la théorie modale soutenue par le Professeur Huber et par d'autres auteurs qui prend en considération les structures juridiques du droit privé et désigne la sanction (conséquence juridique) com- me critère décisif de rattachement au droit privé. Selon cette opinion, les normes juridiques entrent par conséquent dans la compétence de la Confédération en matière de droit privé avant tout lorsqu'elles comportent ou pourraient comporter une sanc- tion de droit civil. On ne saurait considérer que l'expert a choisi ce critère d'attribution aussi et surtout pour empêcher que dans des domaines déterminés ni la Confédération (faute de compétence constitutionnelle) ni les cantons (pour cause d'in- compatibilité avec la codification de droit privé) ne puissent édicter des normes. Dans le présent contexte, il part de l'idée que, pour le Tribunal federal, des réglementations cantonales telles que celles proposées seraient incompatibles avec la co- dification de droit civil. Comme la violation des dispositions sur le délai d'interdiction et sur la charge maximale est sanc- tionnée sur le plan du droit civil et qu'en cas de violation des limites des placements on n'a du choisir une autre sanction que pour des raisons d'applicabilite, le Professeur Aubert es- time justifié de fonder la compétence de réglementation de la Confédération sur l'article 64 de la constitution.
En examinant la constitutionnalité des mesures proposées, le Conseil fédéral a tenu compte de ces considérations comme des
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doutes rappelés plus haut et il en a conclu qu'il fallait ad- mettre leur constitutionnalité. L'article 64 de la constitution forme une base justifiée aussi bien selon la doctrine que selon la récente pratique des autorités fédérales. Ainsi, selon la pratique établie, les normes juridiques peuvent en particulier être fondées sur la compétence en matière de droit privé lors- qu'elles visent des objectifs qui sont typiquement de droit privé et qu'elles font traditionnellement partie du domaine du droit privé, notamment lorsqu'elles créent ou restituent les conditions nécessaires au fonctionnement des opérations de droit privé. C'est le cas ici. Le délai d'interdiction de re- vente des immeubles non agricoles trouve un précédant dans le délai d'interdiction introduit en 1936 pour les immeubles agri- coles. Pour la charge maximale, on peut la comparer avec la charge maximale déjà prévue par l'article 848 du code civil. Quant aux limites des placements, on leur trouve un parallèle dans la limitation de l'acquisition des immeubles par des é- trangers. A vrai dire, vu les nombreuses critiques qui s'élè- vent dans la doctrine, le Conseil fédéral, pour fonder cette limitation, s'est appuyé non seulement sur l'article 64 de la constitution, mais encore sur la compétence en matière d'affai- res étrangères (FF 1981 III 611 s.). Certes, en principe, il ne met pas en doute la base de l'article 64. S'il part aujourd'hui de l'idée que les limites des placements pourraient aussi être édictées sur la base de l'article 64, cela ne signifie pas que n'importe quelle limitation de la capacité contractuelle ou de la liberté contractuelle, peu importent les buts servis, tombe dans le champ d'application de la compétence de droit privé. Bien plus, il faut penser, en concrétisant l'article 64, au sens et au but des autres compétences de la Confédération. Par ailleurs, on risque facilement de se heurter à la norme fon- damentale de l'article 3 sur le partage des compétences. L'ar- gumentation de l'expert externe soutient cette déduction.
Pour que ces mesures prises par la Confédération soient consti- tutionnelles, il ne suffit pas que la Confédération soit com- pétente pour les édicter. Il faut encore que les mesures soient d'une manière générale compatibles avec la constitution. Dans ce contexte se pose notamment la question de leur compatibilité
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avec les droits fondamentaux. Certes, les mesures proposées im- pliquent une limitation de la liberté en matière de propriété et partiellement aussi de la liberté du commerce et de l'indus- trie. La liberté en matière de propriété n'est pourtant pas li- mitée au point d'équivaloir à une expropriation matérielle. Et la limitation de la liberté du commerce et de l'industrie ne revêt en l'occurrence ni l'intensité ni la qualité d'une déro- gation au sens de l'article 31bis, 3e alinéa, de la constitu- tion.
En ce qui concerne les postulats de l'égalité de traitement et de la neutralité en matière de concurrence, on peut se demander si les limites des placements, en plus des institutions assu- jetties, ne devraient pas également s'appliquer aux autres en- treprises. Sur ce point, le Conseil fédéral est d'avis que la limitation aux institutions assujetties n'entraîne pas de dis- torsion importante de la concurrence et que des inégalités ma- térielles justifient la limitation. En fait, les institutions assujetties ont seules - au regard de leurs activités commer- ciales propres - de tels besoins en placements immobiliers.
72 Forme juridique
Les mesures proposées doivent être limitées dans le temps. A cet égard, elles doivent revêtir, selon l'article 6, ler ali- néa, de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171. 11), la forme d'arrêtés fédéraux de portée générale.
Les arrêtés fédéraux de portée générale peuvent être déclarés urgents selon l'article 89bis, jer alinéa, de la constitution lorsqu'il y a urgence en raison de la matière et du temps. Ces conditions sont remplies en premier lieu pour le délai d'inter- diction. Il s'agit d'empêcher que de nombreuses opérations d'a- liénation ne soient encore effectuées avant l'entrée en vigueur de la mesure, portant ainsi préjudice aux effets du délai d'in- terdiction. Les deux autres mesures sont aussi urgentes quant à leur objet. En outre, elles ont avec les dispositions sur le
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délai d'interdiction un rapport si étroit qu'il convient de les mettre en vigueur simultanément, ce qui permettra de simplifier et de clarifier la mise en oeuvre. Étant donné que, pour des raisons de technique du registre foncier, les arrêtés fédéraux concernant le délai d'interdiction et la charge maximale ne peuvent entrer en vigueur que le jour suivant leur adoption, on a aussi proposé ce moment pour l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral concernant des dispositions en matière de placement.
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Arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 16 août 19891),
arrête:
Article premier Principe
1 Les immeubles non agricoles ne peuvent être aliénés, ni en entier ni par parcelles, dans les cinq ans qui suivent leur acquisition.
2 Sont des aliénations le contrat tendant au transfert de la propriété, ainsi que tout autre acte juridique qui équivaut économiquement à un tel contrat, notamment:
a. La promesse de vente, ainsi que la constitution, le transfert ou l'exercice d'un droit d'emption;
b. Le contrat tendant à la constitution ou au transfert d'un droit de superficie distinct et permanent;
c. L'obligation de transférer une participation majoritaire à une personne morale dont les actifs sont constitués selon leur valeur effective pour plus de la moitié d'immeubles. -
3 Sont des acquisitions le transfert de propriété au registre foncier, ainsi que tout autre acte de disposition juridique ou de fait portant sur un objet qui équivaut économiquement à un transfert de propriété.
4 Les immeubles en nature de terrains à bâtir sont des immeubles non agricoles.
Art. 2 Exceptions
1 Le délai d'interdiction ne doit pas être observé quand la propriété est aliénée:
a. Par voie de succession ou de partage successoral;
b. Au conjoint ou à un descendant de l'aliénateur;
c. A une personne qui est déjà propriétaire en main commune de l'immeuble;
d. Par voie de réalisation forcée ou d'expropriation;
e. A la suite d'un remaniement parcellaire exécuté avec le concours de l'autorité;
f. A la suite d'une modification de limites qui entraîne un agrandissement de l'immeuble de 10 pour cent au plus;
1
223
Revente des immeubles non agricoles
g. A la suite d'une augmentation de la part de copropriété ou de propriété par étages de 10 pour cent au plus;
h. Par voie de fusion, de division ou de dissolution d'institutions de prévoyance professionnelle et que l'autorité de surveillance y a consenti.
2 En outre, le délai d'interdiction ne doit pas être observé quand:
a. Le propriétaire est tenu d'aliéner l'immeuble conformément à la loi fédérale du 16 décembre 19831) sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger;
b. Le juge ordonne la modification des rapports de propriété au registre foncier.
Art. 3 Calcul du délai d'interdiction
1 Le délai d'interdiction commence à courir:
a. En cas d'acquisition extratabulaire, dès le moment où la propriété a été acquise effectivement;
b. Dans les autres cas, dès le jour de l'inscription au registre foncier.
2 Le moment de l'aliénation est la date de la conclusion du contrat.
3 Un nouveau délai d'interdiction commence à courir à chaque acquisition en propriété, sauf quand:
a. L'immeuble est acquis par succession ou qu'il provient de la constitution ou de la dissolution du régime de la communauté de biens;
b. L'agrandissement de l'immeuble n'excède pas 10 pour cent;
c. La part acquise par un copropriétaire ou un propriétaire d'étage n'excède pas 10 pour cent.
Art. 4 Autorisation d'aliénation anticipée
:
L'autorité cantonale autorise l'aliénation avant l'expiration du délai d'interdic- tion quand:
a. L'aliénateur n'en retire aucun bénéfice;
b. L'immeuble a, pendant deux ans au moins, servi de logement à l'aliénateur ou à sa famille ou principalement servi d'établissement stable à l'aliénateur ou à son entreprise pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelque autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale;
c. L'aliénateur a acquis l'immeuble comme terrain à bâtir ou pour y faire des transformations et qu'il a participé aux travaux de planification, d'équipe- ment ou d'édification de la construction pour une part importante, dans le cadre de son activité professionnelle, en fournissant du travail ou des matériaux.
224
Revente des immeubles non agricoles
2 Est un bénéfice selon le ier alinéa, lettre a, la différence entre le coût de production, augmenté de la hausse du prix selon l'indice suisse des prix à la consommation, et le prix d'aliénation.
Art. 5 Violation du délai d'interdiction
Tout acte juridique qui contrevient à ces dispositions ou qui vise à les éluder est nul et ne donne aucun droit à l'inscription au registre foncier.
2 Le conservateur du registre foncier rejette la réquisition d'inscription au registre foncier quand le délai d'interdiction doit être observé et que l'autorisation d'aliénation anticipée fait défaut.
Art. 6 Recours
1 Si le conservateur du registre foncier rejette la réquisition conformément à l'article 5, 2e alinéa, le requérant, ainsi que toute autre personne touchée par le rejet peuvent interjeter recours contre la décision dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.
2 Un recours peut être interjeté dans les 30 jours devant une autorité cantonale de recours contre les décisions des autorités compétentes en matière d'autorisation selon l'article 4.
3 Les décisions cantonales de dernière instance peuvent être portées devant le Tribunal fédéral par recours de droit administratif.
Art. 7 Exécution
1 Les cantons sont chargés d'exécuter le présent arrêté.
2 Les gouvernements cantonaux peuvent édicter provisoirement les dispositions nécessaires par voie d'ordonnance.
Art. 8 Dispositions transitoires
Le présent arrêté ne s'applique pas aux contrats d'aliénation:
a. Pour lesquels l'inscription du transfert de propriété au registre foncier a été requise avant son entrée en vigueur;
b. Qui ont été conclus avant le 15 août 1989, mais pour lesquels l'inscription du transfert de propriété n'a été requise au registre foncier qu'après son entrée en vigueur.
Art. 9 Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 Il est déclaré urgent conformément à l'article 89 bis, 1er alinéa, de la constitution, et il entre en vigueur le jour suivant son adoption.
225
Revente des immeubles non agricoles
3 Il est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89 bis, 2€ alinéa, de la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
4 Le Conseil fédéral peut abroger le présent arrêté avant cette date s'il constate que la situation s'est stabilisée sur le marché immobilier.
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226
!
Arrêté fédéral concernant une charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 16 août 19891),
arrête:
Article premier Principe
1 Les immeubles non agricoles ne peuvent être grevés de droits de gage immobi- lier au-delà d'une charge maximale selon les articles 4 et 5; les droits de gage déjà inscrits ne sont pas touchés dans leur existence.
2 Les immeubles en nature de terrains à bâtir sont des immeubles non agricoles.
Art. 2 Durée d'application
1 Les prescriptions sur la charge maximale sont applicables pendant cinq ans à compter de la dernière acquisition en propriété et pendant deux ans à compter de la dernière constitution ou augmentation d'un droit de gage immobilier.
2 Ne sont pas pris en considération pour le calcul du délai prévu au 1er alinéa:
" a. L'acquisition par succession ou à la suite d'un partage successoral;
b. L'acquisition par le conjoint ou un descendant de l'aliénateur;
c. L'agrandissement d'un immeuble de dix pour cent au plus à la suite d'une modification de limites;
d. L'augmentation de dix pour cent au plus d'une part de copropriété ou de propriété par étages;
e. Les droits de gage légaux visés aux articles 808, 810, 819, 820 et 836 du code civil (CC) 2).
Art. 3 Exceptions
1 Les prescriptions sur la charge maximale ne s'appliquent pas aux droits de gage: a. Qui existent de par la loi (art. 808, 810, 819, 820 et 836 CC2));
b. A la constitution desquels le créancier a un droit légal (art. 712i, 779i et 837 à 841 CC; art. 523 du code des obligations3)).
2 En outre, les prescriptions sur la charge maximale ne s'appliquent pas aux droits de gage qui garantissent les prestations pécuniaires
FF 1989 III 165
RS 210
RS 220
227
Charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
a. Que la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en vertu de la législation encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements ou que les communes ou autres institutions du droit public ou privé accordent ou cautionnent à ces fins;
b. Que la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en vertu de la législation relative au développement économique;
c. Que des sociétés coopératives industrielles de cautionnement cautionnent dans le but de financer des entreprises;
d. Qu'une institution de prévoyance professionnelle accorde à un assuré pour acquérir un immeuble destiné à son logement, dans la mesure où son avoir de vieillesse n'est pas dépassé.
3 Pour l'examen des conditions, le conservateur peut se fonder:
a. Dans les cas prévus au 2º alinéa, lettres a et b, sur une attestation écrite des autorités fédérales ou cantonales compétentes en matière d'encouragement à la construction et à l'accession à la propriété de logements ou de développement de l'économie;
b. Dans les cas prévus au 2º alinéa, lettres c et d, sur une déclaration de la société coopérative de cautionnement qui cautionne le prêt ou de l'institu- tion de prévoyance professionnelle qui accorde le prêt.
Art. 4 Charge maximale en général
1 La charge maximale équivaut aux quatre cinquièmes de la valeur vénale.
2 La valeur vénale est le prix d'acquisition indiqué dans l'acte authentique. Lorsque de nouvelles constructions ou des transformations sont projetées, les frais prévus dans le devis admis par le prêteur s'ajoutent au prix d'acquisition.
3 Si l'acte authentique n'indique pas le prix d'acquisition, l'estimation officielle prévue à l'article 843 du code civil1) est réputée valeur vénale.
Art. 5 Charge maximale en cas d'usage propre de la propriété
1 La charge maximale équivaut aux neuf dixièmes de la valeur vénale quand:
a. L'immeuble sert, en entier ou pour une part importante, au séjour durable du propriétaire ou de sa famille;
b. L'immeuble sert, en entier ou pour une part importante, d'établissement stable au propriétaire pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelque autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale;
c. Il s'agit de l'immeuble d'une société coopérative de construction de loge- ments qui met les locaux d'habitation à la disposition de ses membres.
2 Le conservateur du registre foncier peut, pour examiner les conditions prévues au 1er alinéa, lettres a et b, se fonder sur une déclaration écrite du propriétaire et, pour la lettre c, sur une déclaration écrite de l'administration de la société coopérative.
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.
·
!
Charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
Art. 6 Inobservation des prescriptions sur la charge maximale
1 Les actes juridiques tendant à la constitution d'un droit de gage sont nuls dans la mesure où le droit de gage dépasse la charge maximale.
2 Le conservateur du registre foncier rejette la réquisition tendant à la constitu- tion d'un droit de gage immobilier dans la mesure où celui-ci dépasse la charge maximale et il inscrit le droit de gage pour le montant admis.
Art. 7 Recours
Le recours est régi par les dispositions sur le recours en matière de registre foncier.
Art. 8 Exécution
Les cantons sont chargés de l'exécution du présent arrêté.
Art. 9 Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 Il est déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution, et il entre en vigueur le jour suivant son adoption.
3 Il est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89 bis, 2e alinéa, de la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
4 Le Conseil fédéral peut abroger le présent arrêté avant cette date s'il constate que la situation s'est stabilisée sur le marché immobilier.
33069
16 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III
229
Projet
Arrêté fédéral concernant des dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 16 août 19891),
arrête:
Article premier Principe
1 Le présent arrêté règle les placements des moyens financiers opérés en im- meubles, actions et titres assimilables à des actions par les institutions de prévoyance professionnelle et par les institutions d'assurance.
2 Sont des institutions de prévoyance professionnelle ou des institutions d'assu- rance:
a. Les institutions de prévoyance professionnelle enregistrées selon l'article 48 de la loi fédérale du 25 juin 19822) sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité;
b. Les fondations de prévoyance en faveur du personnel selon l'article 331 du code des obligations3) qui ne sont pas enregistrées, ainsi que les sociétés coopératives de prévoyance en faveur du personnel non enregistrées et les institutions de prévoyance de droit public non enregistrées;
c. Les fondations collectives pour la prévoyance professionnelle, les fondations de financement, les fondations de libre passage et les fondations bancaires;
d. Les institutions d'assurance sur la vie régies par la loi du 23 juin 19784) sur la surveillance des assurances;
e. Les autres institutions d'assurance sur la vie.
3 Les placements immobiliers sont les placements suisses et étrangers qui ont pour objet:
a. Les maisons d'habitation ou à usage commercial;
b. Les constructions en droit de superficie;
c. Les immeubles en propriété par étages;
d. Les terrains à bâtir;
FF 1989 III 165
RS 831.40
RS 220
RS 961.01
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Institutions de prévoyance professionnelle et institutions d'assurance
e. Les participations à des personnes morales, en particulier à des sociétés anonymes immobilières, à des fondations de placement et à des fonds de placement, dont les actifs sont constitués selon leur valeur effective pour plus de la moitié d'immeubles selon les lettres a à d.
Art. 2 Placements immobiliers admis
1 La part en immeubles de la fortune totale pour les investisseurs prévus à l'article premier, 2e alinéa, lettres a à c et e, ou du débit du fonds de sûreté pour les investisseurs prévus à l'article premier, 2€ alinéa, lettre d, ne doit pas dépasser les limites prévues aux articles 3 et 4.
2 Les investisseurs qui ont placé en immeubles une part de la fortune totale ou du débit du fonds de sûreté dépassant au moment de l'entrée en vigueur du présent arrêté les limites prévues aux articles 3 et 4 ne peuvent pas opérer de nouveaux placements immobiliers tant que ces limites ne sont pas respectées.
Art. 3 Limites des placements
1 La part des différentes catégories de placement à la fortune totale ou au débit du fonds de sûreté ne peut excéder:
a. 25 pour cent pour les placements immobiliers en Suisse;
b. 5 pour cent pour les placements immobiliers à l'étranger, ainsi que pour les participations à des personnes morales dont la fortune se compose pour plus de la moitié d'immeubles à l'étranger;
c. 25 pour cent pour les actions et les titres assimilables à des actions, traités en bourse, de sociétés dont le siège est à l'étranger, mais à raison de 5 pour cent au plus par société.
2 La limite pour les placements immobiliers en Suisse (1er al., let. a) peut être dépassée jusqu'à la limite globale prévue à l'article 4, lettre b, dans la mesure où les loyers de ces immeubles sont régis par les dispositions de la loi du 4 octobre 19741) encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements ou d'une législation cantonale correspondante.
Art. 4 Limites globales
Les limites globales suivantes sont applicables aux placements de la fortune et du fonds de sûreté (parts de la fortune totale ou du débit du fonds de sûreté):
a. 50 pour cent pour les actions et titres assimilables à des actions;
b. 80 pour cent pour les immeubles, actions, titres assimilables à des actions et autres participations;
c. 30 pour cent pour les monnaies étrangères ainsi que pour les créances libellées en monnaies étrangères convertibles, dans la mesure où elles ne servent pas à la couverture de droits à des prestations d'assurance en monnaies étrangères, et pour les actions et titres assimilables à des actions de sociétés dont le siège est à l'étranger.
231
Institutions de prévoyance professionnelle et institutions d'assurance
Art. 5 Base de calcul
1 Est déterminante, pour apprécier si les limites des placements sont respectées, la valeur effective des immeubles au moment de l'évaluation. La valeur effective est calculée compte tenu de la valeur de rendement et de la valeur réelle.
2 Le Conseil fédéral édicte les prescriptions de détail.
Art. 6 Dépassement des limites
1 Les investisseurs peuvent dépasser les limites maximales pour les immeubles (art. 3, 1er al., let. a) pour trois ans au plus quand:
.2.
a. Des circonstances spéciales le justifient, et que
b. L'exécution du but de la prévoyance ou de l'assurance n'est pas compromise.
2 L'organe de contrôle indique à l'autorité de surveillance les éventuels dépasse- ments des limites maximales.
Art. 7 Contrôle et surveillance
1 Les institutions prévues à l'article premier, 2ª alinéa, qui ne sont soumises à aucune autre autorité de surveillance sont assujetties à la surveillance de l'Office fédéral des assurances sociales (Office fédéral).
2 Elles doivent désigner dans les six mois à l'Office fédéral un organe de contrôle reconnu par cet office qui vérifiera le respect des valeurs maximales prévues aux articles 3 à 5.
3 Ces organes de contrôle doivent présenter chaque année un rapport à l'Office fédéral.
4 En cas de contravention, l'Office fédéral prend les mesures nécessaires au rétablissement de l'état légitime.
Art. 8 Exécution
1 Les cantons exécutent le présent arrêté, dans la mesure où les institutions de prévoyance professionnelle et les institutions d'assurance sont soumises à la surveillance cantonale.
2 La Confédération édicte les dispositions d'exécution nécessaires et exécute le présent arrêté, dans la mesure où les cantons n'y sont pas tenus.
Art. 9 Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 Il est déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution, et il entre en vigueur le jour de son adoption.
3 Il est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89 bis, 2e alinéa, de la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
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33069
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des mesures urgentes en matière de droit foncier dans le secteur urbain du 16 août 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.042
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 12.09.1989
Date
Data
Seite
165-232
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Pagina
Ref. No
10 105 893
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