88.042

Message

concernant la continuation de l'aide humanitaire internatio- nale de la Confédération

du 25 mai 1988

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Par le présent message, nous vous proposons d'ouvrir, à par- tir du ler mars 1989 au plus tôt et pour une période mini- male de trois ans, un nouveau crédit de programme de 530 millions de francs qui nous permettra de contracter les engagements nécessaires au titre de la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération, con- formément à la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopéra- tion au développement et l'aide humanitaire internationales. Les dépenses y relatives seront inscrites aux budgets et comptes des années 1989 à 1992 environ.

En outre nous proposons de classer les postulats suivants :

1985

P 84.087

Aide en denrées alimentaires (N 03.06.85, Commission des affaires étrangères du Conseil national)

1985

P 84.594

Famines en Afrique. Aide alimentaire (N 03.06.85, Schärli)

1985

P 85.392

Aide humanitaire (E 10.06.85, Miville)

76 Feuille fédérale. 140€ année. Vol. II

1988 - 316

1141

1986 P 86.365 Aide alimentaire directe (N 20.06.86, Cottet)

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Presidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considera- tion.

25 mai 1988 Au nom du Conseil fédéral suisse:

Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Buser

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Condensé

Conformément à la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopé- ration au développement et l'aide humanitaire internationa- les (RS 974.0), la Confédération prend des mesures de coo- pération au développement et d'aide humanitaire internatio- nales. Pour la réalisation de ces mesures, les Chambres fe- dérales libèrent les moyens nécessaires sous forme de cré- dits de programme portant sur plusieurs années. Le crédit de programme de 440 millions de francs que vous avez accordé par arrêté fédéral du 3 juin 1985 (FF 1985 II 309) pour la durée de trois ans au titre de la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération sera proba- blement épuisé au printemps 1989.

Les mesures d'aide humanitaire internationale restent indis- pensables. Il suffit pour s'en convaincre de penser aux innombrables catastrophes naturelles, crises politiques et économiques, conflits armés et flux souvent intarissables de réfugiés et de personnes déplacées dont font état les mé- dias. Ces situations - il faut se rendre à l'évidence - sont rarement des phénomènes isolés et bien souvent le résultat de ratés dans le fonctionnement de mécanismes économiques, politiques ou écologiques complexes. Les interventions ponc- tuelles ne suffisent plus pour éliminer les menaces qui pèsent sur l'homme ainsi que sur son environnement et c'est à un ensemble de mesures diverses mais coordonnées avec soin que doivent dès lors recourir les pouvoirs publics et les organismes privés. C'est dans ce contexte que doit s'ins- crire la question fondamentale de savoir quel rôle doit être celui de l'aide humanitaire. Comment améliorer la coordina- tion entre les actions des autorités politiques et celles des forces économiques, entre l'attitude des organismes d'entraide et celle des entreprises, entre la coopération au développement et l'aide humanitaire?

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Cette question a déjà été soulevée dans le rapport sur la politique de la coopération au développement 1976-1985 du 2 mars 1987 (FF 1987 II 147).

Conscient du fait que l'aide humanitaire doit être déployée dans un contexte de plus en plus complexe et qu'elle doit être soigneusement coordonnée avec les autres instruments de l'aide publique, le Conseil fédéral a, dans ce message, amorcé une réflexion sur une série de questions de principe qui concernent l'aide humanitaire dans son ensemble.

C'est pourquoi le message traite de façon générale de la nature des crises et des catastrophes auxquelles nous assis- tons actuellement, de leur rapport avec le processus du dé- veloppement et, par conséquent, de la relation entre aide humanitaire et coopération au développement. On y aborde, également dans une optique globale, non seulement le pro- blème des réfugiés, des personnes déplacées et des mouve- ments de migration, mais encore les questions soulevées par l'existence de la faim et les problèmes liés à l'aide et à la sécurité alimentaires, qui eux aussi sont de nature fon- damentale.

Le rapport traite aussi du rôle spécifique que peut revêtir l'aide humanitaire suisse sous ses différentes formes. Sont abordées dans ce contexte les activités du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, le soutien financier aux pro- grammes et projets d'organisations suisses et internationa- les, ainsi que l'aide alimentaire fournie par notre pays. Cette partie du message présente à la fois une rétrospective sur les expériences faites depuis l'entrée en vigueur de l'actuel crédit de programme et le principe d'une nouvelle réorientation devenue nécessaire, qui place l'aide humani- taire dans le contexte général de l'aide publique suisse. On

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y démontre de quelle façon la Confédération tente de colla- borer avec ses partenaires dans les pays industrialisés et dans les pays en développement pour accroître l'efficacité de son aide.

L'aide humanitaire de la Confédération est l'expression de la solidarité, qui constitue l'un des piliers de notre poli- tique extérieure. Au nom de cette solidarité, le Conseil fédéral s'efforce d'accroître l'aide publique suisse pour la rapprocher de la moyenne de celle des pays de l'OCDE (1986: 0,35 % du produit national brut). Dans son rapport du 18 janvier 1988 sur le programme de la legislature 1987-1991 (FF 1988 I 353), le Conseil fédéral a réaffirmé son inten- tion d'amener graduellement l'aide de la Suisse au niveau de la moyenne internationale. L'aide humanitaire, qui représen- te un cinquième environ du total de l'aide publique, devra donc elle aussi être augmentée. La planification financière pour les années 1989, 1990 et 1991 tient compte de cet ob- jectif. C'est sur la base de cette planification que nous vous proposons, par le présent message, d'ouvrir un nouveau crédit de programme de 530 millions de francs pour la pério- de du ler mars 1989 au 29 février 1992 au plus tôt. Comme les crédits de programme précédents, cette somme inclut une réserve pour les cas d'urgence imprévus.

La contribution annuelle pour les années 1986 à 1989 accor- dée au budget ordinaire du CICR pour le financement de ses tâches permanentes a été décidée par arrêté fédéral du 3 octobre 1985 (FF 1985 II 1376). Un message séparé relatif à la continuation du versement de cette contribution annuelle à partir de 1990 sera présenté dans un proche avenir.

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Message

1 Crises et catastrophes dans le monde : rôle de l'aide humanitaire

A l'heure actuelle, les crises et les catastrophes sont ni moins fréquentes ni moins graves que par le passé et la dé- tresse reste une compagne fidèle de l'humanité. L'aide hu- manitaire s'avère donc toujours aussi indispensable, non seulement à plus grande échelle, mais aussi et surtout sous une forme modifiée. Cette nécessité d'évoluer qui caracté- rise l'aide humanitaire depuis un certain temps repose sur un double constat: le déplacement géographique des foyers de crise et le changement apparent de la nature des catastro- phes.

Il est certes exact qu'une catastrophe peut survenir n'im- porte quand et n'importe ou. Tremblements de terre, inonda- tions, incendies, accidents et conflits armés sont des crises qui nécessitent en premier lieu et de toute urgence une aide spontanée.

Beaucoup de pays, et naturellement avant tout les plus ri- ches, sont prêts à faire face à des catastrophes naturelles ou dites de civilisation lorsqu'elles surviennent sur leur propre territoire. Ils disposent d'une infrastructure ade- quate et de réserves suffisamment variées pour affronter des événements exceptionnels. Il en va tout autrement des pays pauvres, qui n'ont souvent pas les moyens de se protéger contre les catastrophes. On comprend dès lors que c'est vers les pays les plus démunis que se sont peu à peu déplacés, au fil des ans, les besoins d'aide humanitaire internationale. Dans la mesure où elle est de plus en plus souvent apportée dans des pays en développement, l'aide humanitaire doit s'adapter à des situations et à des besoins nouveaux.

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La seconde raison qui appelle une évolution réside dans la nature même des catastrophes, qui prennent de plus en plus souvent le caractère de catastrophes conditionnées, d'événe- ments qui ne sont en fait que les symptômes de malaises so- ciaux ou de déséquilibres écologiques, de nuisances ou de maladies latents. Il se peut que ce genre de catastrophes soit devenu plus fréquent. Cependant, l'augmentation appa- rente de leur nombre est peut-être simplement due au fait que nous les identifions plus facilement comme telles parce que nos connaissances sur les liens de cause à effet exis- tant entre les phénomènes naturels et les activités de l'homme se sont améliorées: nous sommes bien obliges d'admettre aujourd'hui que nombre d'événements catastrophi- ques que nous avions l'habitude d'attribuer au hasard ou à la fatalité sont en fait les conséquences de notre propre comportement.

Nous ne saurions ignorer ces liens de cause à effet dans le contexte de l'aide humanitaire. Lorsqu'on connaît les causes écologiques d'une inondation ou d'une famine on ne peut pas apporter une aide sans pour le moins l'infléchir en fonction des causes elles-mêmes. Et comme ce sont surtout les pays en développement que les catastrophes précipitent dans des si- tuations de grande détresse, l'aide humanitaire se rapproche très souvent de la coopération au développement.

L'aide humanitaire a pour but de sauver des vies et de sou- lager les personnes en détresse alors que la coopération au développement cherche à combattre le mal en agissant sur ses causes, qui, dans des conditions précaires - érosion du sol, épidémies, conflits nés de la misère et autres - peuvent provoquer des catastrophes. On comprend dès lors la comple- mentarité de l'aide humanitaire, qui a pour but d'obtenir un effet immédiat, et de la coopération au développement, qui. vise à faire changer les choses à long terme.

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Aide d'urgence: solidarité active en cas de catas- trophes ou de conflits

L'aide d'urgence aux victimes de catastrophes ou de conflits est l'expression de la solidarité spontanée de la communauté internationale. Elle devrait être apportée quelles que soient les causes de la catastrophe, sans discrimination na- tionale, raciale ou religieuse, et sans aucune restriction d'ordre géographique.

Les catastrophes naturelles, tremblements de terre et inon- dations plus particulièrement, posent souvent aux autorités du pays touché des problèmes immenses, qu'elles ne peuvent pas résoudre de façon suffisamment rapide avec les moyens dont elles disposent. Il est dès lors important que l'aide extérieure soit apportée de manière rapide et efficace.

Les dernières années ont vu se multiplier les catastrophes dites de civilisation, telles que ruptures de barrage, acci- dents chimiques, explosions et grands incendies. Ce genre de catastrophes peut frapper également les pays industrialisés, mais représente généralement pour les pays en développement un danger beaucoup plus considérable du fait des nombreuses faiblesses dont ils souffrent encore. Cette remarque vaut plus particulièrement pour les zones urbaines, où des ins- tallations à hauts risques se trouvent souvent à proximité de quartiers très peuplés. L'aide humanitaire internationale devra s'adapter à cette nouvelle situation.

Les conflits armés et autres formes de violence sont à l'origine de souffrances et de destructions dans beaucoup de pays. Le nombre des victimes civiles, des réfugiés et des personnes déplacées ne cesse de croître. Sans compter les souffrances provoquées par les actes de terrorisme, accompa- gnés dans certains cas d'actes de terrorisme d'Etat, ainsi que par la violation systématique des droits de l'homme par certains régimes politiques. Là aussi, l'aide humanitaire est appelée à contribuer au soulagement des souffrances.

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12 L'aide humanitaire, première réponse aux catastro- phes et crises d'origine structurelle

L'histoire de l'humanité est jalonnée de catastrophes natu- relles et de conflits. Or ces phénomènes se trouvent aujour- d'hui aggravés par le fait qu'ils surviennent le plus souvent dans un contexte écologique, social, économique et politique particulièrement fragile et vulnérable. Ces con- ditions, typiques des pays en développement, transforment les catastrophes, qu'elles soient attribuables ou non à l'homme, en crises sociales de longue durée aux conséquences souvent irréparables. L'aide humanitaire aux victimes s'avère dès lors ardue et doit être apportée compte tenu des causes structurelles de la crise et des solutions envisa- geables pour y remédier à long terme. Il ne s'agit alors pas seulement de protéger des vies, mais aussi d'étayer et de fortifier les structures sociales au sein desquelles les personnes touchées devront par la suite être capables de se reprendre en charge. Il est donc important d'éviter, dans la mesure du possible, que les victimes de catastrophes se voient dans l'obligation de quitter leur région.

Le fait qu'une insuffisance de l'approvisionnement alimen- taire puisse dégénérer en famine résulte souvent d'une dé- térioration du système agricole et social, généralement dé- favorise par la politique économique et néglige par l'Etat. Si certains facteurs naturels comme la sécheresse ou les inondations peuvent être la cause directe d'une famine, ils en sont rarement la cause exclusive.

La famine qui a sévi en Afrique entre 1984 et 1986 a bien montré les liens existant entre crise latente et catastrophe aiguë provoquée par la sécheresse. Elle a servi de test à l'aide humanitaire internationale, qui s'est vue dans l'obligation de proposer des solutions flexibles et adaptées à la complexité de la situation. Elle nous a enseigné qu'une aide alimentaire bien conçue doit absolument tenir compte de

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son influence sur les prix des produits alimentaires et sur d'autres éléments de la politique agricole.

La crise africaine a aussi permis d'améliorer la collabora- tion entre l'aide humanitaire et la coopération au dévelop- pement en ce qui concerne la lutte contre la faim. L'aide publique des pays industrialisés vise de plus en plus à sou- tenir les réformes que les gouvernements des pays en déve- loppement cherchent à engager pour rétablir la sécurité ali- mentaire.

Les épidémies sont un autre exemple de l'interdépendance entre un événement ponctuel et un problème de développement plus profond, latent, d'ordre structurel. La bonne organisa- tion des sociétés développées au niveau de la santé publique leur permet de mieux faire face aux conséquences sociales d'une épidémie. Pour de nombreux pays pauvres, en revanche, la lutte contre les épidémies constitue un problème de tail- le pour la simple raison que les moyens financiers, le per- sonnel, la formation, l'information et la qualité de l'in- frastructure leur font défaut. Ainsi, par exemple, des cam- pagnes de vaccination et autres mesures préventives ne peu- vent-elles pas être réellement efficaces lorsqu'elles ne sont pas réalisées de façon suffisamment systématique et qu'elles n'ont pas atteint les régions les plus reculées.

Dans de tels cas, l'aide humanitaire peut certes intervenir ponctuellement et combattre les épidémies. Cependant, une telle action ne représente en fin de compte guère plus qu'une goutte d'eau dans la mer. Elle n'a un sens que si le gouvernement du pays touché s'efforce, de son côté, d'amé- liorer à long terme ses propres services de santé et de les adapter aux besoins de la population.

Finalement, les migrations de groupes entiers de population, qui s'amplifient à l'échelle mondiale et qui sont provoquées par la faim, la violence ou la misère, sont tant l'effet conjugué de problèmes de développement persistants

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que l'expression de tensions politiques ou de conflits aigus. Là aussi, les mesures d'aide immédiate, qui visent à assurer la simple survie des réfugiés et des personnes dé- placées, doivent être assorties de mesures à plus long terme, que ce soit en vue de leur retour dans leur contrée d'origine ou de leur intégration sur place. Pour assurer le succès de leur retour, il ne suffit pas d'éliminer les motifs qui ont provoqué leur fuite, il faut aussi et surtout faire en sorte qu'ils puissent trouver dans leur pays des conditions matérielles leur permettant de survivre et d'exister. D'où la nécessité de mesures de développement à long terme afin d'éviter que ne survienne une nouvelle mi- gration à la prochaine menace. Lorsque ce retour n'est pas possible, il faut améliorer les conditions de vie au lieu d'accueil, de manière à ce que puissent être couverts tant les besoins de la population locale que ceux des groupes nouvellement arrivés. Aide humanitaire et coopération au développement doivent travailler de concert et engager la collaboration de toutes les parties en présence - population et autorités, organisations nationales et internationales et pays donateurs.

13 Soutien des groupes à risque et lutte contre la pauvreté de masse

La grande majorité des personnes, hommes, femmes et enfants, qui souffrent et qui meurent dans la détresse sont en fait des victimes de la misère et non de catastrophes. Malgré les progrès réalisés dans beaucoup de pays en développement, le nombre des êtres humains qui, dans les villes et les campa- gnes du Tiers monde, vivent dans des conditions de pauvreté absolue, ne cesse de croître. Face à cette misère et à cette pauvreté de masse, l'aide humanitaire est impuissante. Si elle peut atténuer la détresse individuelle et la misère sociale d'une manière ponctuelle, elle n'est pas l'instru- ment le mieux approprié pour mener une lutte stratégique contre les causes de la pauvreté de masse, la ruine écono- mique et la désintégration sociale et culturelle.

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--.. . . --- - I

Bien évidemment, cette constation ne peut pas nous satisfai- re. Elle ne saurait en aucun cas nous inciter à baisser les bras: toute aide apportée à un être humain se justifie, ne serait-ce que du seul fait que chaque être humain est unique et irremplaçable.

14 Aide humanitaire et coopération au développement

Les expériences faites au cours de ces dernières années ont bien montre l'interdépendance et le caractère complémentaire de l'aide humanitaire et de la coopération au développement. Il importe en tout premier lieu que l'aide humanitaire n'en- trave pas les efforts de développement et la coopération au développement. Il est donc capital d'analyser avec rigueur les effets de l'aide humanitaire, souhaités ou non, afin que cette dernière soit dans toute la mesure du possible harmo- nisée avec les efforts de développement. L'aide humanitaire peut tirer parti des connaissances dont dispose la coopera- tion au développement et s'appuyer sur son réseau logistique afin d'améliorer l'à-propos et l'efficacité de ses propres actions.

Cette collaboration nous permet d'améliorer l'efficacité de notre intervention en faveur des personnes touchées et de mieux contribuer aux efforts de développement entrepris par les pays qui bénéficient de notre aide. En fait, la tâche principale de l'aide humanitaire demeure la sauvegarde ou, à défaut, la restauration des conditions de vie qui permettent à tout être humain, groupe ou communauté, de prendre en main son propre destin.

Cependant l'aide humanitaire doit non seulement être coor- donnée avec des projets de développement, mais aussi s'ins- crire dans un contexte politique et économique mondial de- terminé. On constate que certains états de crise d'origine structurelle dont souffrent les pays en développement ne sont pas sans rapport avec la nature des relations écono-

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miques et commerciales existant entre les pays industriali- sés et les pays en développement. Citons ne serait-ce que l'effet non négligeable des excédents agricoles des pays industrialisés sur le marché mondial. L'aide humanitaire doit, elle aussi, accorder à ces liens une attention accrue.

2 Réfugiés, personnes déplacées et mouvements migra- toires en tant qu'objet de l'aide humanitaire

21 Causes de l'exode et des migrations

Comme nous l'avons vu, le nombre des êtres humains qui vi- vent au-dessous du seuil de pauvreté dans les pays en déve- loppement ne cesse de croître. Ils ne parviennent plus à couvrir leurs besoins les plus élémentaires ni même, par- fois, à assurer leur survie, ce qui déclenche des mouvements de migration de grande envergure. Que les problèmes éclatent en crises aiguës ou qu'ils se manifestent de manière larvée, la famine, les conflits, les tensions d'ordre politique, religieux ou ethnique, les problèmes d'environnement, le manque de travail ou l'aspiration à une vie meilleure sont autant de facteurs qui peuvent inciter quantité d'êtres humains à quitter leur chez-soi, en masse ou en groupes restreints, pour se rendre dans d'autres régions ou d'autres pays. Si beaucoup d'entre eux se déplacent "volontairement", d'autres y sont contraints par des conflits armes, lorsqu'ils ne sont pas purement et simplement évacués manu militari. Quoi qu'il en soit, ils ont tous en commun leur déracinement et leur besoin d'assistance. -

Seule une partie de ces personnes peuvent être qualifiées de réfugiés au sens des conventions internationales. N'est en effet considéré comme réfugié que celui qui, ayant quitté sa patrie, peut faire la preuve d'une persécution individuelle ou de la crainte fondée d'une telle persécution. Tout refu- gié a droit à la protection juridique et au soutien mate- riel. Pourtant, ce ne sont pas qu'eux, mais toutes les per-

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sonnes déplacées qui ont besoin d'aide et de soutien pour pouvoir affronter dans l'immédiat, puis à long terme, la précarité de leur situation. Or les instruments institution- nels nécessaires pour venir en aide aux personnes déplacées - lorsqu'elles ne sont ni réfugiées au sens défini ci-dessus ni victimes de conflits armés - font largement défaut au niveau international.

En règle générale, ce sont les pays en développement eux- mêmes qui pâtissent le plus des mouvements de migration que nous venons de décrire. En effet, la part de réfugiés qui parvient dans les pays industrialisés est très faible et ne représente en fait que la pointe de l'iceberg. Les pays industrialisés se trouvent d'ailleurs bien en peine de dis- tinguer entre "vrais" et "faux" réfugiés, eu égard à la com- plexité des motifs d'exil. La grande majorité des réfugiés et personnes déplacées est généralement trop pauvre pour émigrer dans des pays lointains et reste dans les abords immédiats de sa région, dans le pays voisin ou dans une région avoisinante. Ces pays voisins, précisément, voient alors s'ajouter au poids de leur propre sous-développement et de leur propre pauvreté la misère de centaines de mil- liers de réfugiés. Les problèmes écologiques s'en trouvent eux aussi aggravés, sans compter les tensions et conflits qui peuvent naître du fait que les réfugiés bénéficieront d'une aide internationale à laquelle la population locale n'aura pas accès.

Dans bien des cas, le problème des réfugiés, que l'on pen- sait être passager, tend à devenir un problème durable: tel est par exemple le cas des Palestiniens au Proche-Orient, des réfugiés érythréens au Soudan, des réfugiés afghans au Pakistan et des réfugiés le long de la frontière thailando- kampuchéenne. Tant que les conflits ne seront pas résolus au niveau politique, il sera extrêmement difficile de mener à bien des programmes de développement visant à rendre aux bénéficiaires leur autonomie à long terme. A moins de rece- voir un appui financier supplémentaire de l'étranger, les

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gouvernements locaux ne sont guère disposés à sacrifier leurs maigres ressources à des projets de développement en faveur des réfugiés séjournant sur leur territoire. Les or- ganisations qui s'occupent des réfugiés, de leur côté, ne sont souvent pas mandatées pour réaliser des projets de dé- veloppement et sont donc en général contraintes de se limi- ter à prendre des mesures d'urgence, même si ce doit être pour une durée indéterminée.

22 Les régions les plus touchées

On comptait au début des années 50 environ 2 millions de réfugiés qui se trouvaient en majorité dans les pays indus- trialisés. Aujourd'hui, on en dénombre quelque 13 millions, dont la plus grande partie séjourne dans les pays les moins développés du globe. Le nombre de requérants d'asile en provenance du Tiers monde enregistrés actuellement en Euro- pe, que beaucoup de gens trouvent préoccupant, ne représente en réalité qu'une infime partie de l'ensemble des mouvements de migration. Aux 13 millions de réfugiés, pris au sens étroit du terme, viennent s'ajouter un nombre au moins équi- valent de personnes déplacées, qui ont aussi été contraintes de quitter leur lieu d'origine pour s'établir dans une autre région du même pays ou dans un pays voisin. Ces mouvements eux aussi se déroulent pour la plupart dans les pays les plus démunis. Contrairement aux réfugiés, les personnes dé- placées ne peuvent pas revendiquer de protection interna- tionale, raison pour laquelle il s'avère difficile d'évaluer leur nombre et d'obtenir des précisions sur les problèmes de survie auxquels elles se trouvent confrontées; nous devons néanmoins les inclure dans notre oeuvre humanitaire.

L'Afrique est aujourd'hui, avec ses famines périodiques, ses problèmes écologiques et ses innombrables conflits internes, le continent le plus touché par le problème des réfugiés et des personnes déplacées. On s'accorde généralement pour con- sidérer qu'un Africain sur 200 est un réfugié. Deux régions sont plus particulièrement affectées: la corne de l'Afrique,

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d'une part, dont presque tous les pays doivent héberger des réfugiés et des personnes déplacées en grand nombre (Ethio- pie, Somalie, Soudan), l'Afrique centrale (Ouganda, Zaire, Angola) et l'Afrique australe (Mozambique, Zambie, Zimbabwe, Malawi) d'autre part. Le conflit qui sévit au Sahara occi- dental, quant à lui, a provoqué un mouvement de fuite vers l'Algérie. Dans la majorité des cas, ces mouvements ne sont pas déclenchés par un seul événement, mais sont dus à une combinaison de plusieurs facteurs: sécheresse et famine, conflits internes, insécurité générale, guérilla et lutte anti-guerilla des forces gouvernementales, conflits ethni- ques ou autres.

L'Afrique occidentale a vu récemment apparaître une forme nouvelle de migration involontaire, à savoir l'expulsion en masse d'une main-d'oeuvre que l'on ne voulait ou ne pouvait plus occuper en raison de l'évolution de la situation éco- nomique. C'est ainsi que le Nigéria a expulsé en 1982 vers leur pays d'origine un million de Ghanéens.

En Asie aussi de nombreux pays sont confrontés au problème des réfugiés et des personnes déplacées. Les réfugiés qui attendent une solution à leur problème depuis le plus long- temps sont les Palestiniens, aujourd'hui disseminés dans les pays du Proche-Orient; viennent s'y ajouter les personnes déplacées, notamment au Liban, où nombreux sont ceux qui ont fui la guerre civile. Les minorités politiques, ethniques et religieuses vivant en Turquie et en Iran ont elles aussi été contraintes de prendre le chemin de l'exil. Le Pakistan et l'Iran sont les principaux pays d'accueil des réfugiés afghans. L'Inde et la Népal hébergent depuis longtemps des Tibétains; le sud de l'Inde est le principal point de chute des réfugiés provenant du Sri Lanka. Au Sri Lanka même, le conflit ethnique a provoqué un vaste mouvement de population à l'intérieur du pays. L'Asie du Sud-Est, la Thaïlande en particulier, attire les réfugiés et les personnes déplacées en provenance du Kampuchea, du Laos et du Vietnam. Quant à la guérilla qui sévit aux Philippines, elle a augmenté les mouvements internes de population.

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En Amérique latine, ce sont avant tout les pays d'Amerique centrale, ou sevissent des conflits internes parfois soute- nus de l'extérieur, qui comptent le plus de réfugiés et de personnes déplacées. Dans d'autres régions d'Amerique latine, les mouvements de migration sont plutôt dus à des circonstances d'ordre économique (concentration de la pro- priété foncière, mécanisation de l'agriculture, défrichement de la forêt vierge) . Les personnes touchées sont souvent membres de minorités ethniques appartenant à la population autochtone du pays. D'autres mouvements sont le résultat de situations politiques caractérisées par l'oppression et le mépris des droits de l'homme les plus élémentaires. Cette dernière catégorie de réfugiés appartient souvent à la classe moyenne et s'exile de préférence en Europe et en Amérique du Nord.

23 Problème des réfugiés et des personnes déplacées ; rôle de l'aide humanitaire

De quelle manière la communauté internationale peut-elle porter secours à un tel nombre de réfugiés et de personnes déplacées à court terme d'abord, puis aussi à long terme?

Les solutions à court terme sont qualifiées d'aide d'urgen- ce. A l'évidence, les réfugiés et personnes déplacées doi- vent tout d'abord être nourris, hébergés, soignés et munis des biens de première nécessité. Pour les réfugiés, cette aide d'urgence est relativement bien organisée, le Haut commissariat des Nations Unies pour réfugiés (HCR) ayant reçu le mandat, précis de protéger et de prendre en charge des réfugiés. Les choses s'avèrent plus difficiles dans le cas des personnes déplacées. Pour pouvoir s'en occuper, le HCR doit être en possession d'un mandat spécial donné par l'assemblée générale des Nations Unies ou par le secrétaire général, faute de quoi l'aide devra emprunter un autre canal, soit celui d'une autre institution du système de

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l'ONU, telle que le Programme alimentaire mondial par exem- ple, soit celui du CICR, soit celui d'autres organisations non gouvernementales.

Ces mesures d'aide ne sont réalisables qu'avec l'accord de l'Etat concerné. C'est précisément là que se situe souvent la difficulté puisque, en ce qui concerne les personnes dé- placées plus particulièrement, les gouvernements ne sont pas toujours disposés à reconnaître l'existence du problème. En revanche, il peut être plus facile, lorsqu'il s'agit de personnes déplacées, de faire bénéficier également la popu- lation locale d'un éventuel programme d'aide, étant donné que le statut de réfugié place les gens dans une catégorie strictement délimitée.

Dans le cas des réfugiés de longue durée se pose la ques- tion, après la phase de l'aide d'urgence, de la suite à donner à l'action et, par conséquent, de la recherche de solutions durables. Les organisations qui prennent en charge les réfugiés et les personnes déplacées sont très rarement en mesure d'exercer une quelconque influence sur les causes profondes de ces migrations. Elles doivent généralement se contenter d'en atténuer les effets immédiats. Les solutions envisageables à long terme sont au nombre de trois: le retour volontaire dans le pays d'origine, l'intégration sur place et l'établissement dans un pays tiers.

231 Le retour volontaire

Quel est le réfugié ou la personne déplacée qui ne préfére- rait, à toute autre solution, le retour dans sa région d'origine, pour autant que les causes qui l'ont conduit à quitter sa patrie aient pu être éliminées, ou du moins atté- nuées au point de rendre envisageable un tel retour? Les personnes qui ont été chassées de chez elles par les con- flits armés, par l'insécurité générale et par la violence ne songeront à un retour que si elles peuvent espérer trouver

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chez elles un minimum de sécurité et de ressources matériel- les. Elles auront de toutes façons besoin d'aide pendant une période de transition, pour réparer ou reconstruire leurs habitations, pour se procurer des outils agricoles et des semences. Il leur faudra en outre une aide alimentaire jusqu'à la prochaine récolte. Par delà le caractère humani- taire de ce coup d'envoi, l'aide doit aussi tenir compte de ceux qui ne sont pas partis et veiller à ne pas créer de disparités. Elle doit par conséquent contribuer à améliorer les conditions de vie de chacun. En ce sens, l'aide humani- taire est aussi une aide au développement et c'est bien ainsi si l'on veut éviter de nouvelles tensions.

232 Intégration sur place

Lorsque l'évolution de la situation interdit toute perspec- tive de retour, la solution la plus prometteuse est l'inté- gration du réfugié ou de la personne déplacée dans la région qui l'a accueilli. La démarche est relativement simple lorsqu'il s'agit de personnes isolées ou de groupes res- treints. Mais qu'advient-il lorsqu'un pays déjà faible éco- nomiquement doit accepter et intégrer à long terme, dans des régions déjà défavorisées, un nombre considérable de réfu- giés ou de personnes déplacées? Il est alors primordial que l'aide humanitaire et la coopération au développement tra- vaillent main dans la main pour éviter une trop forte mise à contribution des structures locales et pour assurer à la population résidente et aux immigrés une base d'existence commune. Cette opération est plus aisée lorsque les deux groupes mis en présence ont des affinités ethniques, lingui- stiques ou religieuses, lorsqu'ils sont en contact depuis fort longtemps et lorsque les ressources naturelles suffi- sent pour couvrir les besoins de ce surcroît de population.

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Installation dans un pays tiers

Lorsque ni le retour volontaire, ni l'intégration sur place ne sont possibles, il reste la solution de l'installation dans un pays tiers, soit dans la même région, soit sur un autre continent et dans un autre milieu culturel. Il arrive que des personnes ou des groupes aient une relation privilé- giée avec un pays déterminé par le biais de l'immigration antérieure de membres de leur famille. Dans le cas contrai- re, mieux vaut qu'ils puissent s'établir au sein d'un milieu culturel aussi proche du leur que possible.

Les autres pays de la même région sont généralement eux aussi des pays en développement et sont donc également con- frontés à des difficultés considérables. Si les réfugiés sont installés dans un pays en développement, l'aide humani- taire destinée aux nouveaux venus devra s'associer alors à des efforts de développement favorisant également les habi- tants de la région d'accueil. On peut penser par exemple à la création d'emplois en milieu urbain, ou à un soutien de l'agriculture et à une amélioration des infrastructures (formation, soins médicaux) en milieu rural.

Dans la pratique, cependant, cette association entre aide humanitaire et coopération au développement est liée à de multiples difficultés, comme nous l'avons déjà vu dans le cas de l'intégration sur place. En effet, nombreux sont les pays donateurs qui separent rigoureusement ces deux sec- teurs, et les organisations internationales elles-mêmes ne sont généralement compétentes que pour l'une ou l'autre forme d'aide. Il est donc indispensable que tous les inte- ressés fassent oeuvre de pionnier dans ce domaine.

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3 Faim et famines: aide alimentaire et sécurité alimentaire

31 La faim et ses causes

Selon une, estimation de la FAO, plus d'un demi-milliard d'êtres humains souffraient de la faim au milieu des années 80. Ce chiffre est en constante progression.

Or la faim et la sous-alimentation aiguës ne sont pas les seuls aspects du problème: les carences alimentaires et la malnutrition sont tout aussi répandues, même si elles ne sont souvent pas perçues dans les statistiques. Ces deux fléaux sont le résultat d'une alimentation déficiente, peu variée et déséquilibrée.

Les causes de la faim et de la malnutrition sont diverses. Toutefois, dans les pays en développement, elles sont la plupart du temps liées à la pauvreté. La malnutrition est aussi souvent due à un manque de connaissances auquel il faut essayer de remédier par une éducation dans les domaines de l'alimentation et de l'hygiène.

Si les causes de la sous-alimentation et de la malnutrition peuvent être diverses, leurs conséquences en revanche sont semblables: performances physiques et intellectuelles limi- tées, diminution de la résistance aux maladies en général, ainsi que toute une série de maladies carentielles spéci- fiques (p.ex. cécité, rachitisme, anémie) . Chez les enfants apparaissent des troubles de croissance et du développement de l'intelligence provoquant des séquelles durables. En effet, les enfants sont les plus touchés par les consequen- ces de la faim. La FAO estime qu'environ 40'000 enfants meurent chaque jour pour des raisons liées à une alimenta- tion carencée ou déséquilibrée.

Les populations rurales, petits paysans et paysans sans ter- re surtout, sont tout particulièrement menaces par la faim

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et la malnutrition. A cause de leur pauvreté, ils ne dis- posent pas, en cas de perte de récolte, des ressources fi- nancières nécessaires à l'achat de denrées alimentaires.

Cependant, la faim et la malnutrition sévissent aussi très fréquemment dans les bidonvilles des grandes cités. La pau- vreté généralisée, le chômage, les revenus insuffisants, le faible degré d'auto-approvisionnement ainsi que le manque d'hygiène et de prophylaxie y contribuent dans une large mesure.

La faim touche également les réfugiés et les personnes dé- placées qui ont été contraintes d'abandonner leurs terres d'origine et par-là même leur base d'existence, en raison de conflits armés, d'une situation politique tendue ou encore de violence généralisée. Dans cette catégorie de réfugiés, il faut également ranger ceux qui sont en réalité des "réfu- giés de la faim", qui, chassés par une sécheresse, ont dû quitter leur patrie à la recherche de nourriture.

Dans toutes ces situations, certaines catégories de person- nes sont plus fortement frappées par la faim à cause de l'organisation familiale. Ce sont les femmes, les enfants et les vieillards.

La faim est toujours une conséquence du sous-développement et de la pauvreté généralisée. La plupart des pays en deve- loppement sont fortement endettés. Leurs réserves en denrées alimentaires, en devises et de façon générale en ressources financières sont très modestes. C'est pourquoi chaque éve- nement imprévu, qu'il s'agisse d'une sécheresse, d'une inon- dation, d'un tremblement de terre ou de tensions politiques, est de nature à aggraver encore une situation d'approvision- nement déjà précaire. De plus, une part considérable de la population de ces pays n'a pas les moyens nécessaires pour acheter les aliments qui lui font défaut.

Les raisons de cette situation sont complexes. Le taux de croissance démographique élevé caractérisant de nombreux

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pays en développement a conduit, en dépit d'une augmentation de la production totale, à une diminution continuelle, au cours de ces dernières années, de la production de produits alimentaires par habitant. Cela a été le cas avant tout en Afrique. Par ailleurs, la faim et la pauvreté ne freinent pas la croissance démographique: bien au contraire, elles la favorisent.

En outre, la forte pression démographique et la nécessité qui en découle souvent d'intensifier l'exploitation du sol disponible ont conduit dans plusieurs régions à la détério- ration des bases d'existence naturelles et, finalement, dans les cas extrêmes, à l'effondrement de la production agrico- le.

Dans de nombreux pays en développement, une politique écono- mique erronée visant uniquement le développement des villes et de l'industrie a contribué aussi à accentuer le problème. Le secteur agricole et la production de denrées alimentaires de base en particulier, ont été délaissés ces dernières dé- cennies au profit d'autres secteurs économiques. De très larges couches de la population rurale ont ainsi été con- traintes de retourner à une économie de subsistance. Tout au plus, a-t-on favorise la monoculture de produits agricoles destinés à l'exportation. L'exploitation appropriée et tra- ditionnelle des terres par les cultivateurs et les éleveurs n'a pas été encouragée et a donc disparu à de nombreux en- droits. On a certes propagé la conversion à des techniques plus modernes, mais, comme le risque lié à l'adoption de nouvelles méthodes était exclusivement supporté par les paysans concernés, ceux-ci se sont montrés - pour des raisons bien compréhensibles - très réservés à l'égard de ces nouveautés. Cette attitude provient aussi en grande partie du fait qu'on leur a souvent propose ou même impose des modes de culture inadaptés à leur situation. La fixation par l'Etat de prix à la production insuffisants et un appa- reil administratif parasitaire ont souvent rendu inintéres- sante la production agricole pour le marché.

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Par ailleurs, les relations économiques internationales, surtout en ce qui concerne la politique agricole de nombreux pays industrialisés, ont également un effet négatif sur la production des denrées alimentaires des pays en développe- ment. En effet, sur le marché local, la production indigène n'est pas en mesure de concurrencer les excédents subven- tionnés des Etats industrialisés.

32 La problématique de l'aide alimentaire

Face au manque de produits alimentaires dans les pays en développement et aux excédents dans les Etats industriali- sés, on peut être tenté de vouloir résoudre le problème de la faim par le biais de l'aide alimentaire. Cependant, l'interaction des facteurs évoquées plus haut soulignent la complexité du problème.

L'aide alimentaire est une forme spéciale d'assistance car elle constitue une prestation en nature des donateurs. Celle-ci se compose de certaines denrées alimentaires prove- nant des excédents de ces mêmes donateurs. Ces produits sont différents selon le pays de provenance et ne peuvent norma- lement pas être échangés contre d'autres prestations. A l'échelle mondiale, la plus grande partie de l'aide alimen- taire est constituée de céréales, principalement de blé, riz et mais. Environ six pour cent du commerce cerealier global passent dans l'aide alimentaire. Outre les céréales, on livre surtout des graisses végétales et du lait écrémé en poudre. Les Etats-Unis sont les plus grands fournisseurs d'aide alimentaire. Mondialement, ils livrent plus de 60 pour cent des céréales et un tiers des autres produits. Derrière eux, en deuxième position, on trouve la Communauté Economique Européenne qui fournit un sixième des céréales et un tiers des autres produits.

On ne doit pas recourir à l'aide alimentaire simplement parce que des excédents sont disponibles et doivent être utilisés dans l'intérêt des pays industrialisés. Elle doit

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correspondre aux besoins de la population touchée. Elle ne doit être engagée que si elle représente la forme d'aide la mieux adaptée.

Cette conviction s'est affermie au niveau international, en particulier au cours des famines de ces dernières années. Il est apparu clairement que l'aide alimentaire doit tenir compte des aspects suivants:

aspects économiques et politiques
aspects sociaux et culturels
aspects médicaux et nutritionnels
aspects opérationnels et logistiques.

L'arrivée massive de denrées provenant de l'aide alimentaire a des effets considérables sur l'économie des pays bénéfici- aires. Soudain, des quantités importantes de produits sont offertes sur le marché, le plus souvent à faible prix ou même gratuitement. Il est donc bien naturel que le produc- teur local soit ainsi découragé de reprendre ses activités de production.

Si l'aide alimentaire n'arrive dans un pays qu'au moment où la production locale a repris, le paysan indigène ne par- vient plus à vendre ses propres produits. Par ailleurs, pour le gouvernement, il est souvent plus simple et plus avanta- geux de nourrir les habitants des villes qui ont une forte importance politique au moyen de l'aide alimentaire étran- gère plutôt qu'avec des produits du pays. Il peut en resul- ter un véritable cercle vicieux: le paysan ne produit plus que pour ses propres besoins tandis que le gouvernement s'habitue à l'aide alimentaire et néglige la production in- digène. Un secteur agricole affaibli de la sorte sera touché d'autant plus durement par une nouvelle sécheresse.

Au niveau politique, l'aide alimentaire peut être une occa- sion bienvenue pour les gouvernements des pays bénéficiaires de différer des réformes indispensables. En fait, l'aide

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...

alimentaire représente souvent, non seulement pour le gou- vernement du pays en développement, mais aussi pour les grands producteurs d'excédents, un instrument de politique, et plus particulièrement de politique étrangère.

L'aide alimentaire a des répercussions sociales et cultu- relles pour la population. Les destinataires reçoivent souvent des produits qu'ils ne connaissent pas, mais qui sont considérés comme symbole des habitudes de consommation occidentales. Il peut en découler de nouvelles habitudes alimentaires et de consommation qui, une fois l'aide ter- minée, ne peuvent être satisfaites que par le truchement d'importations coûteuses. Par exemple, le lait en poudre peut supplanter l'allaitement traditionnel de longue durée par la mère. En outre, des produits alimentaires inconnus ne sont souvent - même dans des situations de détresse - pas acceptés du tout et, pour cette raison, vendus voire jetés.

L'aide alimentaire doit tenir compte d'aspects médicaux et nutritionnels importants. Un manque de connaissances concer- nant la préparation d'un produit, la pénurie d'eau propre, le manque d'installations sanitaires et de possibilités de conservation peuvent avoir des conséquences néfastes pour la santé. Chez les nourrissons par exemple, cela peut souvent. provoquer des diarrhées mortelles. En présence de famines aiguës durant lesquelles la santé de la population touchée est déjà affaiblie, une surveillance médicale et nutrition- nelle ainsi qu'un contrôle sévère doivent accompagner la distribution des différentes denrées alimentaires et cela dans l'intérêt même des affamés.

L'aide alimentaire pose également des problèmes au niveau opérationnel et logistique car elle présuppose des capacités de transport et de stockage suffisantes. De plus, la durée de conservation de la plupart des produits est limitée. Com- me on a pu l'observer distinctement lors de la crise sahé-

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lienne, une multitude de produits disponibles deviennent inutilisables en raison de problèmes de transport et de stockage.

33 Possibilités d'utilisation de l'aide alimentaire dans le cadre de l'aide humanitaire et de la co- opération au développement

En tenant compte de tous les aspects décrits plus haut et de leurs interrelations, l'aide alimentaire se révèle être un instrument important qui, s'il est utilisé à bon escient et efficacement, permet d'atténuer notablement la faim et la malnutrition.

331 Aide alimentaire dans le cadre de l'aide humani- taire

331.1 Aide alimentaire dans les situations d'urgence

Dans presque toutes les situations d'urgence, l'alimentation des êtres humains constitue une tâche primordiale. Dans de nombreux cas, le manque de nourriture est précisément à l'origine de la situation d'urgence. Il existe également des situations où les hommes, alors qu'ils ne souffraient pas de la faim avant la catastrophe, ont été coupés par celle-ci de leurs canaux d'approvisionnement habituels.

Lors de situations d'urgence, l'aide alimentaire doit être fournie rapidement. Cet impératif détermine dans chaque cas particulier le choix de la provenance des produits alimen- taires: du pays-même, de la région ou des Etats industriali- sés. A ce propos, la logistique joue un rôle prépondérant. Par ailleurs, il est important que les gens reçoivent des denrées familières qu'ils acceptent de consommer. La prepa- ration de celles-ci doit être simple. Il faut également

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qu'elle soit possible dans des conditions d'hygiène pré- caires. Les produits doivent pouvoir être facilement stockés et distribués.

331.2 Aide alimentaire dans le cadre des projets d'aide sociale

Les projets dits d'aide sociale tendent à placer l'individu au premier plan. Dans ce type de projet, l'aide alimentaire ne devrait pas devenir une simple aide budgétaire. Il y a aide budgétaire lorsqu'un produit entrant dans l'aide ali- mentaire est distribué non pas en vue d'assurer l'alimenta- tion équilibrée nécessaire aux bénéficiaires, mais parce qu'on en dispose gratuitement et qu'il permet d'éviter les coûts occasionnés par l'achat d'aliments locaux. Dans le cadre de projets d'aide sociale, l'aide alimentaire devrait toujours être combinée avec des mesures permettant aux per- sonnes touchées d'entreprendre elles-mêmes quelque chose pour tenter de s'en sortir.

332 L'utilisation de l'aide alimentaire dans les pro- jets et les programmes de la coopération au déve- loppement

On a aussi recours à l'aide alimentaire dans le cadre des projets de développement. Ainsi, on procède souvent à la rémunération du travail en denrées alimentaires lors de la réalisation de travaux d'infrastructure dans les régions rurales (construction de routes, alimentation en eau, mesu- res visant à améliorer le sol, reboisement, etc.). On en fait de même dans le cadre de projets de colonisation (p.ex. les projets de mise en culture du désert) afin d'approvi- sionner en denrées alimentaires les nouveaux colons jusqu'à ce qu'ils soient en mesure de se nourrir par eux-mêmes.

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Dans ce contexte, il n'est possible de juger à quel point l'aide alimentaire est appropriée qu'à la lumière de projets concrets. Sa pertinence dépend de la qualité et du bien- fondé du projet lui-même, qui doit s'intégrer dans la poli- tique de développement du pays et répondre aux besoins de la population concernée. Là aussi, il faut veiller à ne distri- buer que des denrées acceptées par la population et éviter de créer de nouvelles habitudes alimentaires. Par ailleurs, il faut s'assurer que les destinataires sont en mesure de préparer et d'utiliser correctement les aliments distribués. Si, dans le cadre de tels projets, des denrées apportées par l'aide alimentaire apparaissent sur le marché, cela signifie qu'elles ne correspondent pas aux besoins élémentaires de la population et que cette dernière considère que d'autres besoins sont prioritaires. L'apport de denrées alimentaires dans les projets de développement est bien entendu contesta- ble lorsque les bénéficiaires ne souffrent pas de sous-ali- mentation ou de malnutrition. L'annexe 8 contient un exemple de projet bien conçu de rémunération du travail avec des denrées alimentaires.

Finalement, on fait aussi appel à l'aide alimentaire à gran- de échelle dans les programmes de coopération au développe- ment. Les produits alimentaires sont mis à la disposition des gouvernements, qui les vendent sur le marché et finan- cent avec les recettes les programmes de développement. Sous cette forme, choisie surtout par les plus grands pays dona- teurs, l'aide alimentaire n'est rien d'autre qu'une variante d'aide financière. De cette façon, elle ne contribue à la sécurité alimentaire que si elle appuye une politique écono- mique des pays bénéficiaires encourageant l'agriculture et qu'elle permet aux couches les plus démunies de la popula- tion d'améliorer leur situation alimentaire. Dans ces cas, il est essentiel que la quantité de produits livrés à des prix de faveur ne dépasse pas les besoins d'importation du pays en question et n'occasionne ainsi aucune perturbation sur le marché.

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Les types d'utilisation de l'aide alimentaire

Les denrées alimentaires ne devraient être distribuées aux groupes choisis qu'à certaines conditions et ce en quantité et composition appropriées. C'est pourquoi il existe une multitude de types d'utilisation de l'aide alimentaire.

341 Distribution générale

Des rations régulières sont remises à toute la population afin de couvrir les besoins journaliers totaux en calories, vitamines et protéines. Cela est surtout le cas dans les situations d'urgence dans lesquelles des groupes entiers de la population doivent être nourris au moyen d'une aide exté- rieure, à la suite de l'effondrement de l'approvisionnement interne. On applique ce type d'aide par exemple dans les camps de réfugiés et, actuellement, pour combattre la faim en Ethiopie.

342 Distribution sélective

Là où certains groupes sont touchés par la faim ou par la malnutrition, on essaie d'améliorer leur nourriture de façon spécifique par des distributions ciblées. Cela concerne sur- tout les femmes et les enfants.

La ration distribuée en tant que nourriture complémentaire ne couvre pas les besoins journaliers, mais elle a été con- que comme appoint à la nourriture quotidienne que les per- sonnes touchées parviennent à se procurer par leurs propres moyens. Les bénéficiaires types d'une telle alimentation complémentaire sont les élèves, dans le cadre des programmes d'alimentation scolaire, ainsi que les mères et les enfants en bas âge.

Dans de nombreux pays, les écoliers reçoivent dans les can- tines certaines quantités de nourriture allant d'un simple

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fruit jusqu'à des repas complets. En règle générale, les élèves sont choisis selon certains critères: orphelins, enfants contraints à parcourir de longues distances pour se rendre à l'école ou enfants dont les parents n'ont pas de revenus suffisants.

Dans le cadre de programmes spéciaux, les mères et les pe- tits enfants reçoivent des denrées alimentaires visant à compléter leur nourriture déficiente. En préparant les den- rées sur place, on s'assure que ce sont effectivement les groupes visés qui bénéficient de la nourriture. S'ils em- portent des produits à la maison, il est bien possible que d'autres membres de la famille en profitent tout autant ou même plus.

Même les contrôles à l'endroit de la préparation (donc éga- lement lors de distributions d'aliments à l'école) , ne per- mettent pas d'exclure toute discrimination car les proches, au courant des distributions, peuvent être tentés de réduire d'autant la quantité de nourriture qu'ils destinaient aux bénéficiaires de ces distributions. C'est pourquoi il est extrêmement important qu'un contrôle strict des destina- taires accompagne le déroulement des programmes d'alimenta- tion complémentaire.

Là où l'état nutritionnel a atteint un point critique, on applique l'alimentation thérapeutique. La ration remise est spécialement adaptée aux personnes concernées et ajustée constamment aux circonstances nouvelles. D'habitude, elle contient une part plus élevée de substances énergétiques. Cette forme de distribution de denrées alimentaires pré- suppose aussi un contrôle intensif des individus. C'est pourquoi elle ne peut s'effectuer pratiquement que dans des hôpitaux et dans des dispensaires.

343 Distribution avec contre-partie

Là où l'état de santé et la situation sociale le permettent, on devrait toujours exiger une contre-prestation du bénéfi-

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ciaire. La forme la plus connue est le travail rémunéré avec des denrées alimentaires. Elle est présentée en détail au chiffre 332.

344 Vente de denrées alimentaires

Comme nous avons pu le constater au chiffre 332, lorsqu'elle est employée comme aide-programme, les produits qui entrent dans l'aide alimentaire sont également vendus et représen- tent donc une variante d'aide financière.

Cependant, une vente de produits alimentaires peut aussi avoir lieu dans d'autres cas, par exemple lorsqu'il s'agit de se procurer de l'argent liquide pour des mesures d'accom- pagnement de projets ou pour les frais de transport et de personnel. Toutefois, pour des raisons de coûts, il faut accorder la préférence dans de tels cas à une contribution en espèces.

35 Sécurité alimentaire

La garantie d'une alimentation suffisante pour toute la po- pulation, cela tant du point qualitatif que quantitatif, exige à plus long terme bien plus qu'une aide alimentaire uniquement. Pour y parvenir, des mesures doivent être prises pour stimuler la productivité de l'agriculture, étendre les cultures, mettre en harmonie l'offre et la demande et enfin, faciliter la commercialisation et l'entreposage des pro- duits. Elle présuppose aussi des mesures au niveau de la formation et de la recherche ainsi que de la vulgarisation agricole. Mais, l'accroissement de la production ne suffit pas encore à lui-seul à résoudre le problème de la faim et des carences alimentaires. Il faut aussi que les conditions économiques générales permettent aux couches défavorisées de la population de se procurer par elles-mêmes des aliments de base, par le travail et par l'acquisition d'un pouvoir d'a-

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chat suffisant. Tous deux sont des éléments centraux du con- cept de la sécurité alimentaire, qui doit s'accompagner du souci de préserver les bases naturelles de la vie. La pre- mière étape de l'application de ce concept a déjà été fran- chie: ainsi, différents pays de la zone sahélienne ont modi- fié leur politique agricole à la suite de la dernière crise et enregistrent déjà des premiers succès.

Cependant, de telles mesures appartiennent au long terme et sont du domaine de la politique de développement et de la coopération au développement. C'est la seule voie permettant d'atteindre la sécurité alimentaire et, partant, d'éliminer les causes de la faim.

4 L'aide humanitaire de la Confédération

41 L'aide humanitaire en tant que composante de la politique étrangère et humanitaire de la Suisse

Comme la coopération au développement, l'aide humanitaire est une manifestation concrète de la solidarité qui fait partie des principes de base de la politique étrangère suis- se.

L'idée de solidarité qui empreint l'aide humanitaire englobe plusieurs aspects. Ainsi l'aide humanitaire est au premier chef l'expression de la solidarité avec les victimes de con- flits et de catastrophes, indépendamment de leur nationali- té, race ou religion. Deuxièmement, elle traduit la disponi- bilité de la Suisse à intervenir, avec les autres pays in- dustriels, en faveur des victimes de conflits et de catas- trophes et d'assumer ainsi la responsabilité qui lui revient en tant que membre particulièrement bien nanti de la commu- naute internationale. Troisièmement, elle reflète la soli- darité avec les organisations internationales et non gouver-

78 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II

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nementales qui oeuvrent dans le domaine humanitaire. Enfin, l'aide humanitaire suisse est la marque de la solidarité avec les pays victimes de catastrophes, crises et conflits.

En outre, l'aide humanitaire de la Confédération répond à un autre principe de notre politique étrangère, qui est celui de l'universalité. Notre aide ne se limite pas aux pays en développement. Nous tentons de sauver des vies et d'apaiser des souffrances partout dans le monde. Notre aide est appor- tée indépendemment du régime politique du pays bénéficiaire. Elle est uniquement déterminée par le but prévu dans la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales, c'est-à-dire, la sau- vegarde de la vie humaine lorsqu'elle est menacée ainsi que le soulagement des souffrances. Toutefois, en pratique l'aide humanitaire est axée surtout sur les pays en develop- pement et notamment sur les plus défavorisés d'entre eux, où la pauvreté et la misère sont des plus extrêmes et des plus répandues.

Notre aide humanitaire peut aussi être comprise comme l'ex- pression d'une politique de paix, en particulier là où elle se préoccupe de l'assistance aux victimes de conflits armés. De plus, elle vise à atténuer des tensions sociales et éco- nomiques en essayant d'assister les groupes les plus tou- chés. Des changements structurels à plus long terme, pouvant conduire à la réduction des ces tensions et de ces conflits, ne font pas partie de ses tâches.

Alors que l'aide humanitaire s'intègre ainsi dans le cadre général de la politique étrangère de notre pays, elle fait parallèlement partie intégrante de la politique humanitaire de la Suisse. Celle-ci est l'expression de la tradition humanitaire spécifique à la Suisse telle qu'elle transpa- raît, par exemple, dans le patrimoine ideal de la Croix- Rouge. A travers elle, nous nous déclarons en principe dis- ponibles à toute action qui a pour but de protéger l'homme, son existence, sa dignité et sa liberté. La politique huma-

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nitaire s'étend donc à la promotion et à la sauvegarde des droits de l'homme, au développement du droit international humanitaire, au soutien aux tâches générales du Comité International de la Croix-Rouge (CICR), à la politique in- ternationale à l'égard des réfugiés, à l'internement de prisonniers de guerre, enfin, aux domaines d'activité de l'aide humanitaire traités dans ce message.

Notre politique extérieure et notre politique humanitaire sont fortement interdépendantes. Ainsi, la politique humani- taire de la Suisse a influé de façon décisive sur le carac- tère spécifique de notre politique extérieure. En outre, elle contribue à donner une image positive de la Suisse à l'étranger.

42 Principes et critères régissant l'aide humanitaire de la Confédération

421 Principes

L'article 7 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopé- ration au développement et l'aide humanitaire internationa- les, et surtout l'expérience pratique acquise ces dernières années dans le domaine de l'aide humanitaire permettent de définir plusieurs principes qui doivent servir à orienter l'aide humanitaire de la Confédération.

Un premier principe important - déjà mentionné - est l'uni- versalite de l'aide humanitaire. Tout pays et tous les grou- pes de population sont en principe susceptibles de recevoir de l'aide, le seul critère déterminant en l'occurence étant l'existence d'une situation de détresse.

A ce principe s'ajoute celui de la non-discrimination: l'ai- de est accordée quels que soient la nationalité, la race, le sexe, l'appartenance politique ou sociale des individus.

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Le besoin d'aide des êtres humains touchés est seul determi- nant. L'aide humanitaire de la Confédération est politique- ment neutre. Elle est accordée indépendamment du régime po- litique du pays bénéficiaire. Mais en même temps, il faut qu'elle soit mise à l'abri de tout abus politique de la part d'autrui.

En outre, l'aide humanitaire doit répondre aux besoins de la population touchée. Elle doit respecter le milieu social et culturel ainsi que le degré de développement des groupes auxquels elle est destinée. Elle devrait avoir un caractère plus social qu'individuel et s'intégrer dans le contexte local. Elle doit, en premier lieu, viser à rétablir la si- tuation qui existait avant la crise ou la catastrophe en question, sans pour autant influer négativement sur l'évolu- tion de la situation postérieure à la crise.

Le respect des besoins de la population concernée est essen- tiel surtout en cas d'aide alimentaire. A ce sujet les prin- cipes spécifiques sont énoncés au chapitre 3.

L'aide doit aussi être axée sur les besoins essentiels de la population concernée (survie/nourriture, habillement, loge- ment, santé, formation) , et, avant tout, des couches socia- lement défavorisés.

Les initiatives prises et les efforts entrepris de leur pro- pre chef par les Etats ou les populations victimes des crises et catastrophes doivent être valorisés. Il s'agit d'éviter dans toute la mesure du possible que ces Etats ou ces populations ne tombent dans la dépendance. En outre, l'aide humanitaire est subsidiaire, elle complète les efforts que les victimes et le pays partenaire font eux- mêmes.

Enfin, l'aide humanitaire doit être appropriée et pouvoir atteindre effectivement ceux qui en ont besoin. Dans le cas d'une aide d'urgence, la rapidité de l'intervention est un principe essentiel.

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422

Critères

Quelles sont les conditions à remplir pour que l'aide huma- nitaire puisse être accordée? Nous tenterons de répondre à cette question en formulant des critères applicables à l'ai- de humanitaire.

L'aide humanitaire ne saurait évidemment être apportée qu'à la condition qu'un événement l'exige: un conflit armé, une catastrophe naturelle ou dite de civilisation voire toute autre situation d'urgence, telle que famines, afflux de ré- fugiés ou plus généralement misère aiguë et indigence géné- ralisée, rende l'aide humanitaire indispensable. Dans une situation de crise d'origine structurelle, à laquelle il appartient en fait à la coopération au développement de re- médier, l'aide humanitaire ne devrait intervenir qu'en cas de détresse accablante.

La nécessité d'apporter l'aide est donc dictée dans chaque cas par le genre et la gravité de l'événement ou de la situ- ation. Encore faut-il qu'il soit possible d'apporter l'aide. L'accès à la population touchée doit être garanti et l'aide souhaitée, ou du moins, tolérée par les autorités, et accep- tée par la population. Lors d'actions d'aide d'urgence, on a constaté à plusieurs reprises que ce qui faisait défaut n'é- tait pas tant les biens nécessaires aux secours, que la lo- gistique et l'infrastructure permettant de les acheminer rapidement aux nécessiteux. Les possibilités de réalisation opérationnelles sont donc un autre critère important.

L'aide humanitaire doit être apportée selon un plan qui tien- ne compte des besoins tant des bénéficiaires que de ceux qui acheminent les secours.

La coordination entre les organisations d'aide nationales et internationales ainsi qu'avec les services gouvernementaux concernés est un élément important de ce plan. Sans coor- dination au siège central des organisations, et à fortiori sur place, aucune aide sensée et efficace n'est possible.

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Un bon plan comprend en outre une planification de la phase du retour à la normalité, après la crise. C'est là que les divers moyens doivent être harmonisés afin de permettre aux populations touchées d'assurer leur développement par leurs propres moyens. La relation entre l'aide humanitaire et les possibilités de développement d'une région, à plus long terme, ne saurait donc être perdue de vue.

L'aide humanitaire de la Confédération n'est directe que lorsqu'elle est dispensée par le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe (ASC). Dans tous les autres cas, elle est apportée par l'intermédiaire d'organisations partenaires nationales et internationales et n'est donc pas directement opérationnelle.

En matière d'aide humanitaire, il est donc très important de pouvoir disposer d'un partenaire approprié. Un tel parte- naire devrait être familiarisé avec le pays ou la région concernés ou encore avec le problème spécifique et avoir de bons contacts, voire des partenaires sur place. Les buts que s'est fixés le partenaire, les principes et les critères auxquels obéit son action devraient coincider avec les nôtres. Il faut que le partenaire garantisse que l'aide que nous finançons est dispensée de manière efficiente. Il ré- pond envers nous de la conformité de l'utilisation des moyens mis à sa disposition, par rapport aux buts fixés. De plus, l'évaluation des programmes qu'il exécute et la coor- dination avec d'autres organisations d'aide devraient cons- tituer des aspects aussi importants pour lui que pour nous.

43 Les priorités imparties à l'aide humanitaire de la Confédération

D'une part, le principe de l'universalité nous oblige à gar- der la souplesse nécessaire pour pouvoir faire face aux si- tuations d'urgence, ou qu'elles surgissent. D'autre part, appelés à répondre à des besoins illimités avec des moyens

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financiers restreints, nous sommes contraints de fixer des priorités également en matière d'aide humanitaire.

Si nous voulons que notre aide soit efficace et efficiente, nous devons l'orienter compte tenu de nos compétences spécifiques et, jusqu'à un certain point, la concentrer.

431 Aide d'urgence et aide en cas de catastrophe

Quelques priorités sont prévues par la loi. Ainsi, l'arti- cle 7 dispose clairement que notre aide doit être destinée notamment aux populations frappees par des catastrophes naturelles ou touchées par des conflits armes.

Dans presque tous les cas, l'aide humanitaire commence par une aide d'urgence. Une catastrophe naturelle, un foyer de crise s'aggravant subitement, une catastrophe dite de civi- lisation, bref, toute interruption brusque du cours normal des choses peut être à l'origine d'une action d'aide humani- taire. Bien que souvent ces catastrophes et crises aient des origines structurelles et qu'elles n'éclatent pas du jour au lendemain, les personnes touchées sont dépassées par ces événements.

Dans une première phase, il s'agit généralement de sauver des vies et d'assurer la survie des victimes. Même dans ces cas, l'aide doit être apportée dans le respect des principes et critères mentionnés ci-dessus.

Lorsque la situation de crise est due à des conflits armés, notre aide doit s'adresser en premier lieu aux groupes de population les moins protégés: la population civile en géné- ral et, en particulier, les femmes et les enfants, les per- sonnes âgées, les réfugiés et les personnes déplacées, les blessés, les prisonniers de guerre et les détenus politi- ques.

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En cas de catastrophes causées par les forces de la nature et les hommes, tels que tremblements de terre et éruptions volcaniques, famines, éboulements, inondations et incendies de forêt, notre aide s'adresse surtout aux pays en dévelop- pement les plus pauvres, à des régions particulièrement désavantagees et au sein de ceux-ci, aux groupes de popula- tions les plus faibles.

Lorsque l'aide d'urgence apportée dans des cas de détresse dus à une situation structurelle n'est pas, au sens propre du terme, une aide de survie, elle doit servir à compléter les efforts entrepris par les personnes touchées elles- mêmes, aux fins de combattre les causes plus profondes de la situation d'urgence. C'est dans cet esprit qu'il faut com- prendre notamment la lutte contre la faim et le maintien de la sécurité alimentaire (cf. chapitre 3) ainsi que l'aide aux réfugiés et aux personnes déplacées (cf. chapitre 2) .

La majeure partie de l'aide humanitaire de la Confédération est dispensée sous forme d'aide d'urgence au sens large du présent exposé. Cette situation ne devrait guère changer ces prochaines années.

432 L'aide sociale

Outre l'aide d'urgence, les fonds de l'aide humanitaire de la Confédération servent à soutenir de nombreux projets dits d'aide sociale. Dans la plupart des cas il s'agit de projets à long terme, au bénéfice de groupes spécifiques dont les besoins sont souvent ignorés par les services officiels ou par les organisations étrangères d'aide au développement. Il s'agit d'aider des groupes qui sont en marge de la société et que la pauvreté et la misère touchent tout particulière- ment: des handicapés, des malades chroniques, des orphelins et des mères célibataires ainsi que des gens âgés. L'aide peut aussi être axée sur la réintégration de victimes de conflits armés dans la vie normale.

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En vue de la couverture des besoins essentiels tels que nour- riture, habillement, logement, assistance médicale, on ac- corde beaucoup d'importance à l'aide visant à encourager l'effort propre et la formation. Vu l'indigence très genera- lisée et l'existence du chômage dans les pays en développe- ment, cette forme d'aide est essentielle, même si du point de vue financier, et du volume, les projets en question ont une importance toute relative.

L'aide sociale est assurée par quelques oeuvres d'entraide suisses qui ont acquis une expérience très précieuse dans ce domaine. Nous avons l'intention de continuer à les appuyer et de développer si possible quelque peu cette forme d'aide.

Notre aide sociale devrait être liée aux efforts propres des personnes concernées. Enfin, de tels programmes d'aide sociale constituent souvent un cadre approprié pour l'apport d'une aide alimentaire (cf. chiffre 331.2)

433 L'aide humanitaire à plus long teme

Nous avons déjà souligne (ch. 14) le caractère complemen- taire de l'aide humanitaire et de la coopération au dévelop- pement et l'indispensable coordination qui doit s'instaurer entre les deux.

A la différence de la coopération au développement, l'aide humanitaire n'a pas pour but de faciliter des changements de structure. Partout où des situations d'urgence frequentes découlent de problèmes de développement, l'aide humanitaire doit toutefois tenir compte des relations qui existent entre les causes et les symptômes. C'est pourquoi l'aide humani- taire et la coopération au développement doivent collaborer aux fins de renforcer mutuellement leurs efforts au service du développement global. Aussi n'est-il point étonnant que dans le cadre de ladite collaboration, l'aide humanitaire souscrive occasionnellement à la fixation de buts à long

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terme. A l'avenir, projets et programmes à mi-chemin entre l'aide humanitaire et la coopération au développement gagne- ront en importance.

Faut-il financer de tels projets au moyen de ressources 4 affectées à l'aide humanitaire, et pour combien de temps? On ne saurait donner une réponse générale à cette question. En effet, le même projet englobe souvent des éléments qui re- lèvent à la fois de la coopération au développement et de l'aide humanitaire. Là où initialement une action d'aide humanitaire est réalisée dans un pays de concentration de la coopération suisse au développement, il est plus facile de l'intégrer dans le programme par pays, en particulier lors- qu'elle s'insère dans un secteur d'activité important. Les services de la coopération au développement ont des connais- sances approfondies de la situation locale dans les pays de concentration et disposent sur place de personnel compétent qui peut assurer la supervision de tels projets.

En revanche, s'il ne s'agit pas d'un pays dans lequel la coopération au développement est active, il est préférable que l'aide humanitaire continue à se charger du financement et du suivi du projet, même si les objectifs dépassent lé- gèrement le cadre de son domaine d'action. Une certaine sou- plesse dans la réalisation pratique est très importante.

Par conséquent, il faut que l'aide humanitaire soit égale- ment capable de prendre en charge des programmes à long terme qui englobent des éléments de la coopération au déve- loppement. L'insertion d'un programme d'aide humanitaire dans les efforts entrepris par un pays, en vue de son déve- loppement à plus long terme, est facilitée si, dès le début de l'action, on tend à collaborer étroitement avec la popu- lation sur place, en vue de la prise en charge dudit program- me par les partenaires nationaux et de l'intégration de celui-ci dans les structures locales.

S'occuper de programmes d'aide humanitaire de telle sorte qu'ils exercent un effet continu à long terme et aient des

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retombées favorables sur le développement d'un pays, néces- site des compétences élevées de la part du personnel oeuvrant dans le domaine de l'aide humanitaire non direc- tement opérationnelle.

Dans cette perspective, il est également essentiel d'entre- tenir de bonnes relations avec un grand nombre d'organisa- tions partenaires, suisses et internationales, ainsi que de travailler en étroite collaboration avec elles.

434 Aide humanitaire et droits de l'homme

On se demande souvent s'il ne serait pas opportun d'affecter des ressources de l'aide humanitaire à des actions qui visent à sauvegarder les droits de l'homme. La relation entre la problématique du développement et la sauvegarde des droits de l'homme est incontestable. Le respect des droits fondamentaux est la condition primordiale de tout développe- ment durable. Les conflits de tous genres, aux victimes des- quels l'aide humanitaire est constamment amenée à prêter secours, s'accompagnent souvent de violations des droits de l'homme et des règles du droit humanitaire international. Cela explique que la Confédération verse chaque année à l'Institut Henry-Dunant à Genève une contribution à la charge du crédit de programme de l'aide humanitaire. Cet institut - rappelons-le - oeuvre à la promotion du droit international humanitaire. De même, l'organisation SOS Tor- ture bénéficie d'une contribution régulière. Dans les deux cas, il s'agit d'actions à la limite de l'aide humanitaire.

Le mandat résultant de la loi sur l'aide humanitaire est très concret: il s'agit de sauvegarder des vies menacées et de soulager des souffrances, soit par des mesures d'aide d'urgence, soit par des mesures préventives. L'engagement direct en faveur de l'homme qui souffre est au centre des préoccupations de l'aide humanitaire.

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Ainsi, le soutien accordé à de petites actions concrètes sur place continuera à être financé par le crédit de programme de l'aide humanitaire, si ces actions répondent à nos prin- cipes et critères. En vérité, ce sont souvent les organisa- tions partenaires locales des oeuvres d'entraide suisses qui contribuent concrètement, dans le cadre de programmes d'aide d'urgence que nous appuyons, à la sauvegarde des droits de l'homme. Nous maintiendrons dans la mesure du possible notre soutien à de telles initiatives.

435 Autres priorités futures de l'aide humanitaire

De nombreux pays en développement fortement endettés - notam- ment en Afrique (subsaharienne) et en Amérique latine - ont entrepris de profondes réformes sociales et économiques ces dernières années. Ces ajustements structurels, soutenus par le Fonds Monétaire International, la Banque Mondiale et la communauté internationale, visent à l'assainissement de la situation économique des pays en question.

Dans le cadre de tels programmes, des réductions des dépen- ses publiques sont généralement inévitables. A court et moyen terme, ces réductions ont des conséquences nuisibles, en particulier pour les couches de population les plus dému- nies. Vu que les ajustements structurels ne devraient pas se faire aux dépens des classes sociales susmentionnées, il s'impose de prendre des mesures pour réduire les coûts sociaux. Dans ce contexte, l'aide humanitaire prend de plus en plus d'importance ainsi qu'en témoigne l'exemple de Mada- gascar (voir annexe 8) .

44 Formes de l'aide

L'article 8 de la loi federale du 19 mars 1976 sur la coope- ration au développement et l'aide humanitaire internationa- les fait la distinction entre quatre formes d'aide humani- taire:

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prestations en nature, notamment la mise à disposition de denrées alimentaires;
contributions en espèces;
mise à disposition de spécialistes et d'équipes de se- cours, notamment en cas de catastrophe;
toute autre forme d'aide qui sert les buts de l'aide humanitaire.

La moitié environ des dépenses effectuées au titre de l'aide humanitaire et à la charge du crédit de programme - donc sans la contribution ordinaire au CICR - est destinée à l'aide alimentaire (y compris les contributions destinées à l'achat de produits alimentaires sur place) . L'autre moitié est constituée de contributions financières destinées à des organisations internationales et des oeuvres d'entraide suis- ses pour leurs programmes et projets ordinaires et extra- ordinaires. Environ un sixième de ce montant est dépensé pour des interventions directes du Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe.

Il arrive souvent que les différentes formes d'aide soient combinées. Ainsi des contributions financières viennent parfois compléter l'aide alimentaire ou l'engagement de vo- lontaires de l'ASC.

Il faut en outre distinguer entre l'aide opérationnelle di- recte et l'aide non directement opérationnelle. La première est assurée par le Corps suisse pour l'aide en cas de catas- trophe et, dans des cas exceptionnels, et pour des actions de moindre envergure, par les représentations suisses à l'é- tranger. Est non directement opérationnelle l'aide qui est apportée par l'intermédiaire d'organisations nationales ou internationales qui bénéficient en contrepartie de presta- tions en nature ou de contributions financières provenant des ressources affectées à l'aide humanitaire. Cette dis- tinction entre les deux types d'aide ressort également de la structure de la Division de l'aide humanitaire de la DDA.

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Pour l'essentiel, la Section de l'aide humanitaire et ali- mentaire est compétente pour l'aide non directement opéra- tionnelle, tandis que le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe est compétent pour l'aide opérationnelle direc- te.

45 Le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe

451 Organisation

Mis sur pied à la suite de notre rapport du 11 août 1971, (FF 1971 II 489), le Corps suisse pour l'aide en cas de ca- tastrophe (ASC), est fondé sur le principe de la milice.

Il est dirigé par le Délégué à l'aide en cas de catastrophe à l'étranger, épaulé par une équipe d'une vingtaine de col- laboratrices et collaborateurs exerçant leur fonction à titre principal. Afin de tenir compte du fonctionnement de l'ASC, surtout lors d'interventions urgentes, le DFAE a adop- té une ordonnance qui concède au chef de l'ASC la compétence et l'autonomie d'intervention nécessaires.

Le Corps des volontaires proprement dit compte actuellement quelque 850 personnes qui se sont engagées, en accord avec leur employeur, à accomplir, au besoin, des missions humani- taires à l'étranger. Lors de cours annuels destinés aux cadres et spécialistes, les volontaires peuvent se former, se perfectionner ou s'initier aux futures interventions. Ils sont affectés, sous la direction de chefs de groupe, à des secteurs dits spécialisés (direction générale, santé, tech- niques de construction, approvisionnement, transmissions, transport) .

Le Corps dispose de tout le matériel nécessaire à l'équi- pement des volontaires ainsi qu'au bon déroulement des in- terventions. La plus grande partie de ce matériel est pro- priété de l'ASC, le reste prêté par l'armée. Pour les in-

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terventions de la Chaîne suisse de sauvetage, un stock est constitué à l'aéroport de Kloten.

452 Fonctionnement

Le fonctionnement du Corps, aussi bien à la Centrale que sur le terrain, se doit d'être très souple compte tenu de l'ex- trême diversité des situations rencontrées sur les lieux d'intervention.

Selon la situation et l'urgence des catastrophes, l'ASC ac- corde son aide, à la demande du pays concerné, à la requête d'organisations internationales ou encore par l'entremise des représentations suisses et par divers autres canaux.

Les reconnaissances sur le terrain permettent aux represen- tants de la centrale ainsi qu'à des volontaires expérimentés d'apprécier la situation, d'identifier les projets et de fi- xer le cadre de l'intervention.

A la centrale, le suivi et la coordination des interventions sont presque toujours confiés à un ancien volontaire de l'ASC. Ce coordonnateur est responsable de l'organisation de l'action, de la bonne qualité du travail ainsi que du con- trôle budgétaire. A cet effet, des visites régulières sur le terrain, assurant également le contact entre les lieux d'en- gagement et la centrale de Berne, sont indispensables.

L'exécution de l'intervention incombe toujours à une équipe dirigée par un volontaire de l'ASC. Seules font exception à cette règle les interventions de la Chaîne suisse de sauveta- ge qui sont, en principe, dirigées par un coordonnateur de projet expérimenté.

L'effectif de l'équipe engagée peut aller d'une à quinze personnes ou plus. Lors d'interventions de la Chaîne suisse de sauvetage, ce nombre peut meme atteindre 60 personnes.

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Toutefois, l'expérience a montré que les meilleurs résultats sont en général obtenus par de petits groupes autonomes et bien dirigés.

L'ASC essaie d'harmoniser ses efforts avec ceux d'autres organisations suisses d'entraide, tout particulièrement lors de catastrophes de grande envergure. La Croix-Rouge suisse (CRS) est le partenaire le plus fréquent de l'ASC, par exemple pour des projets de reconstruction et de rehabilita- tion, consécutifs à des catastrophes naturelles.

Des actions sont souvent réalisées dans le cadre d'importan- tes campagnes de secours internationales, sous la responsa- bilité de l'UNDRO, du HCR ou d'autres organisations interna- tionales. Lors de telles campagnes, l'ASC est en mesure d'a- gir dans différents secteurs spécialisés et de prendre, par l'intermédiaire d'une équipe pluridisciplinaire plus ou moins importante, la responsabilité d'une action ou d'enga- ger ses spécialistes de façon ponctuelle.

Chaque année, un nombre important d'interventions sont rea- lisées à titre individuel par des volontaires de l'ASC placés sous contrat avec le CICR, le Programme alimentaire mondial (PAM) ou avec d'autres organisations internationa- les.

La durée des interventions de l'ASC est très variable: d'une semaine (actions de la Chaîne suisse de sauvetage) à plu- sieurs mois, voire, dans certains cas, plus d'un an.

453 Types d'intervention

Le type d'intervention dépend largement du genre de catas- trophe ou de situation d'urgence. Au surplus, l'intervention doit être conçue en fonction des besoins dans chaque cas d'espèce.

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₩

Le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe intervient

lors de catastrophes naturelles et de catastrophes dites de civilisation;
après des guerres ou conflits;
en faveur des réfugiés et
lors de famines.

L'accent principal est mis sur l'aide lors de catastrophes naturelles, tels que tremblements de terre, ainsi que l'aide lors de catastrophes structurelles, par exemple les famines.

L'aide aux réfugiés consécutive aux catastrophes dues à l'homme (guerres, conflits) représente également un impor- tant secteur d'engagement pour l'ASC.

Au cours des années passées, l'ASC a déployé ses activités en Afrique, en Asie, en Amérique latine et en Europe. L'A- frique a représenté le champ d'action principal de l'ASC: plus de la moitié des interventions du Corps a eu lieu sur ce continent. Le déroulement d'une mission d'aide, en parti- culier lors de catastrophes subites et imprévues, est struc- turé de la manière suivante:

Aide d'urgence

(quelques heures jusqu'à quelques jours après la catastro- phe)

Dans cette phase, les travaux de sauvetage et de dégagement ainsi que l'assistance aux blessés sont de toute première importance. L'estimation rapide des dégâts et la mise en route d'autres mesures de secours sont décisives.

Lors de la phase d'aide d'urgence, l'ASC peut solliciter l'engagement de la Chaîne suisse de sauvetage, en particu- lier pour la localisation, le sauvetage et le dégagement de victimes ensevelies, ainsi que pour les soins aux blessés. La Chaîne suisse de sauvetage réunit les organisations sui- vantes:

79 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II

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Office fédéral des troupes de protection aérienne (OFTPA)
Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC)
Garde aérienne suisse de sauvetage (REGA)
Croix rouge suisse (CRS)
Société suisse des chiens de catastrophe (SSCC)

La Chaîne suisse de sauvetage intervient par l'intermédiaire de l'une ou de l'ensemble de ses organisations, principale- ment en cas de tremblements de terre. Un système d'alarme et de piquet bien rôdé, mis sur pied en collaboration avec le Service séismologique suisse de Zurich (SSSZ), assure l'in- formation immédiate entre partenaires.

En quelques heures, une équipe de reconnaissance peut ainsi être dépêchée sur les lieux et, moins de 24 heures après la catastrophe, un contingent d'une soixantaine de personnes est mobilisable.

Aide de survie

(quelques jours jusqu'à quelques mois après la catastrophe)

Dans cette phase, il s'agit avant tout d'assurer la survie des victimes. Ce que l'ASC peut faire, c'est mettre en ser- vice des installations de traitement des eaux, livrer et distribuer des biens de secours, monter des tentes et des abris d'urgence adaptés au climat, qui seront utilisés comme logements ou comme locaux polyvalents, envoyer des équipes médicales, dépêcher des spécialistes en logistique pour la distribution des biens de secours, enfin installer des ré- seaux de transmission et des dispensaires temporaires.

Reconstruction et réhabilitation

(quelques mois jusqu'à quelques années après la catastrophe)

Il s'agit, à ce stade, de remettre en état l'infrastructure et de reconstruire bâtiments publics et habitations.

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L'action de l'ASC consiste ici à reconstruire infrastruc- tures et logements, à mettre sur pied des programmes de san- té minimaux ou à exécuter des campagnes de vaccination.

Les limites entre les différentes phases sont toutefois floues.

De nombreuses catastrophes se produisent dans le Tiers monde où règne la misère à l'état endémique et où l'équilibre éco- logique et économique est souvent précaire. Il suffit donc que la situation se dégrade quelque peu pour qu'elle se transforme soudainement en catastrophe.

Aussi, lorsque l'on veut supprimer les effets de la cata- strophe, est-on confronté inévitablement aux problèmes de la détresse chronique. C'est particulièrement face à ces pro- blèmes que l'aide en cas de catastrophe, les autres formes de l'aide humanitaire et la coopération au développement doivent unir leurs efforts.

Prévention, prévision des catastrophes

En engageant des moyens appropriés dans des situations por- teuses de menaces, il est possible d'éviter des catastrophes ou, du moins, d'en atténuer les conséquences, que ces cata- strophes se précisent lentement ( famines) ou se déclenchent soudainement (éruptions volcaniques) .

L'ASC a de plus en plus de tâches de prévention à accomplir et le nombre des demandes présentées par des organisations internationales ou des gouvernements va croissant. Jusqu'à maintenant, les actions préventives de l'ASC ont été plutôt rares: mise en fonction d'un dispositif d'alarme aux trem- blements de terre, dressage d'équipes de chiens de catas- trophe, construction de plates-formes anti-cyclones.

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454

Perspectives

Personnel

La composition du personnel avec, d'une part des collabora- teurs des services généraux qui, en leur qualité de spécia- listes, viennent renforcer de l'extérieur l'état-major de l'ASC et, d'autre part, des membres de la carrière consu- laire, s'est jusqu'à maintenant et dans la plupart des cas révélée satisfaisante. En ce qui concerne les besoins de personnel, nous renvoyons au chiffre 72.

Matériel / Technique d'intervention

Au fil des ans, le matériel de l'ASC a été constamment ame- lioré, notamment l'équipement de secours, les installations pour l'approvisionnement en eau potable, les appareils de transmission (radio) et les tentes.

Actions

La Chaîne suisse de sauvetage est intervenue à plusieurs reprises. Elle s'est particulièrement distinguée à Mexico- City et à San Salvador. Organisation et matériel ont donné entière satisfaction.

Il serait erroné, cependant, de ne vouloir prendre en compte que le nombre de personnes sauvées et de sousestimer, par là-même, les puissants effets psychologiques de nos inter- ventions. Notre présence à elle seule - manifestation de notre solidarité internationale - a déclenché une dynamique décisive au sein des populations sinistrées.

Un effort est entrepris en vue d'élargir la gamme de nos possibilités d'action dans le cadre de l'aide d'urgence.

Profitant de l'expérience acquise, on s'efforcera de conce- voir des actions encore plus efficaces. On visera ainsi à

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consolider les effets de nos interventions après le départ de l'ASC, en tenant compte, dès la mise en oeuvre d'une action, des facteurs d'instabilité politique, sociale et économique. D'autres possibilités existent pour assurer à nos actions des conséquences durables: la collaboration avec des partenaires engagés à long terme sur le terrain, la prolongation des interventions de l'ASC, la recherche, le plus rapidement possible, d'organisations susceptibles de nous relayer sur place.

La collaboration avec d'autres pays, avec les organisations internationales et les oeuvres d'entraide suisses, doit être poursuivie et élargie. Le regroupement renouvelé de la Sec- tion de l'aide humanitaire et alimentaire et de l'ASC en une Division de l'aide humanitaire donnera une impulsion accrue à la concentration et à la coordination des forces sur le terrain. Simultanément, les sections opérationnelles de la DDA et l'ASC s'efforceront de collaborer plus étroitement dès la phase de planification.

La prévention ainsi que l'aide à fournir en cas de cata- strophes dites de civilisation (accidents nucléaires ou chimiques) prendront à l'avenir toujours plus d'importance.

De nouvelles obligations incombent à l'ASC suite notamment aux accords internationaux que la Suisse a signés en 1986. Par le message du 8 avril 1987, concernant l'accord avec la République fédérale d'Allemagne et la France sur l'aide com- mune en cas de catastrophes et d'accidents graves (FF 1987 II 773) , et celui du 12 août 1987, relatif aux accords con- cernant l'information rapide lors d'accidents nucléaires et l'aide en cas d'accidents nucléaires ou de radiations (FF 1987 III 105), nous avons soumis ces accords à votre appro- bation. Vous les avez approuvés par l'arrêté fédéral du 10 décembre 1987 (FF 1988 I 85) et par l'arrêté fédéral du 3 mars 1988 (FF 1988 I 1398).

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46 L'aide humanitaire non directement opérationnelle de la Confédération

461 Généralités: les partenaires

En vertu d'une longue tradition - les premières actions de l'aide humanitaire remontent à 1942 - la majeure partie des moyens destinés à l'aide humanitaire sont engagés par l'in- termédiaire d'une série d'organisations internationales et nationales qui poursuivent des objectifs humanitaires, et avec lesquelles nous collaborons, dans certains cas, depuis des décennies. De nouveaux partenaires sont venus s'ajouter au cours des années, tandis que d'autres ont perdu de leur importance. C'est de la valeur des partenaires que dépend, dans une large mesure, la qualité de notre aide. Le choix du partenaire adéquat pour une action d'entraide déterminée revêt dès lors une grande importance.

Certains d'entre eux sont de grandes organisations interna- tionales, alors que d'autres sont de très petites institu- tions suisses, qui n'en sont pas moins capables d'agir avec beaucoup de souplesse. Le choix du partenaire dépend égale- ment de la situation dans laquelle l'aide doit être appor- tée. Pour nous, outre la qualité intrinsèque de l'aide, il est également important que l'organisation en question dis- pose des structures nécessaires pour pouvoir assurer une affectation conforme aux objectifs visés des moyens qui lui sont confiés, et qu'elle puisse procéder aux contrôles né- cessaires. Pour de très petites organisations ou des organi- sations qui opèrent sur le terrain sans personnel propre, mais essentiellement avec des partenaires locaux, ces con- traintes provoquent parfois des difficultés. Dans de tels cas, il peut arriver que l'on soit confronté à un conflit entre les besoins d'aide et les exigences qu'il convient d'observer quant au contrôle, conflit qu'il n'est pas tou- jours facile d'applanir.

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462 Les organisations internationales

Les organisations internationales qui exercent leur activité dans le domaine humanitaire peuvent être réparties grosso modo en trois groupes :

les organisations axées sur l'aide aux réfugiés (HCR, UNRWA, UNBRO, CIM) ,
les organisations chargées de tâches de coordination (UNDRO) ,
les organisations spécialisées dans l'aide alimentaire (PAM)

Il ne sera question ici que des deux premiers groupes. Le Programme alimentaire mondial (PAM) sera analysé dans la partie consacrée à l'aide alimentaire. Il ne sera pas non plus question ici de l'UNICEF, qui doit être considérée au- jourd'hui comme une organisation de développement; ces activités sont dès lors suivies par les services de la DDA compétents pour les organisations de développement de l'ONU. Cela n'exclut pas toutefois que certains projets de l'UNICEF à caractère humanitaire soient appuyes au moyen de ressour- ces réservées à l'aide humanitaire.

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les refugies (HCR) a été créé en 1951. C'est un organe qui dépend de l'Assemblée Générale de l'ONU et dont le mandat a été régu- lièrement prolongé, la dernière fois le ler janvier 1984. Le HCR est particulièrement lié à la Suisse, non seulement en raison de l'engagement commun pour la cause des réfugiés, mais aussi par le fait que le siège de l'organisation est à Genève et que l'on compte trois Suisses parmi les six Hauts Commissaires qui l'ont dirigé jusqu'à présent.

L'ampleur et la nature des tâches imparties au HCR se sont sensiblement modifiées depuis sa création. Le principe éta- bli dans les statuts, selon lequel il appartient au HCR

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d'assurer la protection des réfugiés et de rechercher des solutions durables au problème des réfugiés, demeure cepen- dant valable. Les flux importants et continus de réfugiés dans les pays en développement ont eu pour conséquence que les programmes d'entraide et de survie proprement dits revê- tent aujourd'hui une importance sans cesse croissante. Quand des masses de réfugiés sont en mouvement, il n'est plus possible de déterminer dans chaque cas particulier si la personne est poursuivie ou menacée individuellement et si elle doit être dès lors considérée comme un réfugié au sens strict des conventions internationales. Par ailleurs, l'Assemblée Générale et le Conseil économique et social des Nations Unies ont charge le HCR, à l'occasion de différentes crises, de s'occuper de groupes de personnes qui ne répon- dent pas à la notion de réfugié, notamment de personnes dé- placées ou de rapatriés qui, après leur retour, ont encore besoin d'une aide de réinsertion.

En ce qui concerne les prestations d'aide matérielle, ce sont - outre l'aide d'urgence (denrées alimentaires, héber- gement, assistance médicale) - essentiellement l'aide en cas de retour volontaire, d'intégration sur place et d'instal- lation dans un pays tiers qui jouent un rôle important. Des programmes d'éducation et de formation, des conseils et une assistance juridique complètent les prestations d'aide mate- rielle.

Les activités du HCR s'exercent, soit dans le cadre de ce qu'on appelle les programmes généraux, lorsqu'ils concernent des réfugiés au sens étroit du terme et des situations pré- visibles, soit dans le cadre de programmes spéciaux en cas de situations d'urgence ou de mandats spécifiques par lesquels l'Assemblée Générale charge le HCR de s'occuper d'un groupe déterminé. Ces deux types de programmes sont financés uniquement par des contributions volontaires des Etats membres. Le budget general des Nations Unies prend exclusivement à sa charge les frais administratifs du HCR. Pour assurer une meilleure harmonisation des activités du

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HCR avec les besoins des réfugiés, une réforme d'organisa- tion est actuellement en cours. Elle vise à moderniser le fonctionnement et à accroître l'efficacité du HCR.

Parmi les pays qui soutiennent financièrement le HCR, la Suisse occupe une place importante. Nos contributions an- nuelles ont été, au cours des dernières années, de l'ordre de 20 millions de francs, les contributions spéciales en faveur de programmes extraordinaires mis en oeuvre par suite de l'augmentation des situations de crises génératrices de flux de réfugiés ayant représenté la majeure partie de nos prestations financières. A la demande du HCR, nous prevo- yons, dès 1988, une modification de la répartition de nos contributions, qui fera passer la contribution ordinaire prévue en faveur des programmes généraux, qui était de 5,3 millions de francs pour 1987, à 7,5 millions de francs pour 1988. Cette modification répond au désir justifié du HCR de pouvoir opérer avec plus de souplesse. Quant à nos presta- tions globales, elles se maintiendront au cours des pro- chaines années approximativement dans le même ordre de grandeur que jusqu'ici, à moins que l'évolution de la situation internationale, les besoins des réfugiés et le développement du budget du HCR nous amènent à d'autres con- clusions.

Nous avons l'intention à l'avenir, dans la mesure des nos possibilités, non seulement de continuer l'aide d'urgence, mais aussi d'appuyer davantage les efforts du HCR et d'au- tres organisations en vue d'intégrer tant les réfugiés que la population locale dans le processus de développement du pays et d'appuyer les programmes judicieux d'aide au rapa- triement, là où les conditions le permettent. En outre, nous suivons avec intérêt l'amélioration de la coordination entre le HCR et d'autres organisations internationales, notamment avec le Programme de développement des Nations Unies (PNUD) et le Programme alimentaire mondial, principal fournisseur de l'aide alimentaire.

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L'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-orient (UNRWA) a été fondé en 1949 par l'Assemblée Générale des Nations Unies. Elle lui a donné pour mandat de fournir aux réfugiés de Pa- lestine une aide humanitaire dans les domaines du logement, de l'alimentation, de l'éducation et de la santé, en d'autres termes, de couvrir leurs besoins essentiels. Pour des raisons politiques, il avait semblé alors désirable de créer un organisme d'aide particulier en faveur des réfugiés de Palestine et de ne pas les faire dépendre du précurseur de l'actuel Haut Commissariat pour les réfugiés.

Pour recevoir une aide de l'UNRWA, un réfugié doit être en- registré en Jordanie, en Syrie, au Liban, dans les terri- toires occupés ou dans la bande de Gaza et être reconnu comme ayant besoin d'aide. Quarante ans après sa fondation, l'UNRWA s'occupe de la seconde génération de réfugiés de Palestine, qui compte actuellement environ deux millions de personnes.

Le budget de l'UNRWA atteint aujourd'hui en chiffres ronds 200 millions de dollars des EU; il est alimenté par des con- tributions volontaires d'une centaine d'Etats. Approximati- vement la moitié des contributions est utilisée pour l'édu- cation et la formation, environ un huitième pour l'assis- tance médicale et dix pour cent pour l'entraide sociale. Au cours des prochaines années, l'UNRWA devra procéder à des investissements importants, tout particulièrement dans le secteur de la construction car les immeubles édifiés au début de son activité (notamment les écoles) doivent être rénovés. En outre, les multiples conflits ont causé de graves dégâts aux bâtiments.

La Suisse compte parmi les Etats donateurs importants de l'UNRWA. Nous soutenons cet organisme par une contribution en espèces et par la livraison de farine panifiable et de lait entier en poudre en provenance de Suisse. En 1987, le total de notre aide a atteint 9 millions de francs. Pour

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déterminer si la nature et le montant de nos prestations répondent aux besoins, nous avons procédé - avec le Canada - en 1987 à une mission d'évaluation, qui a été complétée ultérieurement par la mission d'un expert chargé d'étudier l'utilisation de notre lait en poudre. Cet examen a permis de constater que l'UNRWA remplit ses tâches avec efficacité et cela a confirmé son rôle de facteur de stabilité impor- tant pour la région. En ce qui concerne la composition de nos contributions, un certain nombre de recommandations ont été faites, sur lesquelles nous reviendrons dans le chapitre consacré à l'aide alimentaire; le souhait principal exprimé a été celui d'une plus grande souplesse. En outre, il faudra déterminer dans un proche avenir de quelle manière nous pou- vons soutenir l'UNRWA dans l'exécution de son programme de construction et de rénovation. La situation dans les terri- toires occupés et au Liban, qui continue à être précaire, impliquera probablement aussi des contributions extraordi- naires.

Ce n'est pas seulement en raison de son effet stabilisateur dans la région et des besoins d'aide qui subsistent indubi- tablement que l'UNRWA est pour nous un partenaire important. Il nous permet également de faire acte de présence sur le plan de l'aide publique dans un certain nombre de pays qui ne répondent en principe pas aux priorités que nous nous sommes fixées en matière de coopération technique.

Le Programme d'aide des Nations Unies aux réfugiés provenant du Kampuchea (United Nations Border Relief Operations, UNBRO) a vu le jour en 1982 et a pour mandat de fournir une aide humanitaire aux Cambodgiens déplacés le long de la frontière entre la Thaîlande et le Kampuchea, ainsi qu'à la population villageoise thaïlandaise qui y réside. L'UNBRO fournit à la population établie le long de la frontière des denrées alimentaires, des logements et autres biens de se- cours; il est responsable de l'infrastructure médicale et sanitaire, des programmes d'éducation et des services so- ciaux. Il est subordonné au Délégué spécial du Secrétaire

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Général de l'ONU pour l'aide humanitaire au Kampuchea et dé- pend exclusivement des contributions volontaires des pays membres. La Suisse a régulièrement soutenu les activités de l'UNBRO; en 1987, l'ensemble de nos contributions s'est élevé à 1,5 million de francs.

Nous avons l'intention de maintenir notre aide à l'UNBRO aussi longtemps que la situation le long de la frontière entre le Kampuchea et la Thaîlande le nécessitera.

Le Comité intergouvernemental pour les migrations (CIM/OIM) , créé après la Seconde Guerre Mondiale, avait initialement pour tâche de faciliter l'émigration de réfugiés européens vers les pays d'outre-mer. De ce fait, les Etats membres étaient en premier lieu les pays européens intéressés, ainsi que les pays d'immigration d'outre-mer, tout particulière- ment de l'Amérique du Nord et du Sud.

La Suisse est un des pays fondateurs du CIM, qui a son siège à Genève. Elle joue un rôle actif au sein de cette organisa- tion. Le CIM collabore étroitement avec le HCR.

Les importants flux de réfugiés dans les pays en développe- ment ont entraîné, il y a une dizaine d'années, une réorien- tation de l'activité du CIM. Son aide comprend aujourd'hui également l'intégration de réfugiés provenant de pays en développement dans des pays tiers.

Simultanément, il tente, par des programmes spécifiques, d'éviter une hémorragie de spécialistes ressortissants des pays en développement. Il facilite le retour chez eux de professionnels qualifiés provenant de ces pays, qui ont sou- vent quitté leur pays d'origine pour des motifs à la fois politiques et économiques.

Le CIM se trouve actuellement dans une phase de reorganisa- tion et il modifiera également sa dénomination; dorénavant, il s'intitulera Organisation internationale pour les migra- tions (OIM) . En outre, sa base géographique sera élargie.

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En vertu d'un arrêté fédéral du 17 mars 1954 (FF 1954 I 512), la Suisse participe selon un pourcentage déterminé au budget de gestion du CIM. En outre, elle fournit chaque année, à travers les fonds de l'aide humanitaire, une con- tribution au budget opérationnel qui s'élève actuellement à 600'000 .- francs. De plus, la Confédération contribue au financement de certains projets spécifiques du CIM. Dans certains cas, les fonds peuvent provenir également du crédit de programme de la coopération technique, comme ce fut le cas pour un projet d'aide au rapatriement, dont l'exécution vient de démarrer, en faveur de Chiliens vivant en Suisse et de chômeurs locaux. Étant donné les problèmes que pose l'aide au rapatriement, le CIM - en raison des expériences précieuses qu'il a accumulées dans ce domaine - continuera à être pour nous un partenaire important.

Le Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les Se- cours en cas de catastrophes (UNDRO) a été fondé en 1971 par l'Assemblée Générale des Nations Unies en tant que service chargé de coordonner, au sein de l'ONU, les secours en cas de catastrophes, de préparer les interventions et si possi- ble de chercher à prévenir les catastrophes. L'UNDRO a son siège à Genève. Le Coordonnateur pour les secours en cas de catastrophes, qui en assume la direction, est subordonné directement au Secrétaire Général de l'ONU. Sa tâche con- siste essentiellement à coordonner les secours en cas de catastrophes. Cette coordination s'effectue d'une part entre les organisations de l'ONU et, d'autre part, avec des orga- nisations inter-gouvernementales et non-gouvernementales, notamment avec le CICR. L'UNDRO assume également une fonc- tion importante comme centre d'information en cas de catas- trophes. En outre, l'UNDRO est chargée de conseiller les gouvernements en matière de planification des mesures à prendre en cas de catastrophes et de promouvoir des études sur les catastrophes, la manière de les éviter, de les contrôler et de les prévoir.

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L'UNDRO est avant tout pour nous un partenaire important dans notre aide directe en cas de catastrophes. Il joue également un rôle précieux comme source d'information dans l'aide non directement opérationnelle. La tâche de coordi- nation de l'UNDRO au sein de l'ONU et avec les autres or- ganisations d'entraide répond aussi à nos propres besoins puisqu'elle permet une coordination aussi étendue que possi- ble des actions d'aide humanitaire.

L'UNDRO est financé en partie par le budget régulier de l'ONU et par des contributions volontaires. Nous versons depuis plusieurs années à l'UNDRO une contribution annuelle au Fonds pour catastrophes extraordinaires (1987: 160'000 francs) et avons en principe l'intention de continuer dans cette direction. En outre, nous allouons des contributions à l'UNDRO pour des actions spécifiques d'aide extraordinaires; elles se sont élevées par exemple en 1987 à plus d'un demi- million de francs.

463 Les organisations de la Croix-Rouge

Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) occupe une position particulière parmi les partenaires de notre aide humanitaire non directement opérationnelle. C'est une insti- tution suisse, indépendante et impartiale, qui a un mandat international. Les quatre conventions de Genève sur le droit international humanitaire confèrent au CICR un mandat géné- ral d'apporter aide et protection aux victimes de conflits armés et de prendre des initiatives. En outre, le CICR est en droit d'offrir ses services aux différentes parties à des conflits armés de caractère non-international. Il assume une double fonction: d'une part protéger les victimes de con- flits armés et les prisonniers politiques, d'autre part, leur apporter une aide matérielle.

Au cours des dernières années, les conflits armes des types les plus divers ont considérablement augmenté dans les pays

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du Tiers monde, tout particulièrement sous forme d'opera- tions de guerillas et d'interventions de commandos. La si- tuation d'une grande partie de la population dans les pays pauvres, déjà précaire dans des conditions normales, se transforme très rapidement, sous l'effet de conflits, en une situation extrême dans laquelle il y va de la survie des groupes sociaux les plus faibles notamment. C'est pourquoi la couverture des besoins matériels primordiaux joue un rôle toujours plus important également dans l'activité du CICR. En effet, en cas de conflit, les interventions d'autres organisations sont souvent rendues difficiles ou même impos- sibles. En particulier, le groupe important des personnes déplacées ne peut souvent recevoir de l'aide que du CICR dans les régions ravagées par les conflits. Aussi les tâches du CICR se sont-elles considérablement diversifiées et am- plifiées au cours des dernières années. Cette tendance ne devrait pas s'inverser dans un proche avenir.

Le soutien apporté par la Suisse aux activités du CICR prend la forme d'une contribution ordinaire au budget régu- lier de l'organisation et de contributions extraordinaires pour des actions spécifiques.

La contribution ordinaire actuelle se fonde sur l'arrêté fédéral du 3 octobre 1985 (FF 1985 II 1376) qui couvre la période allant de 1986 jusqu'à 1989 inclus. Selon cet arrêté fédéral, les contributions ordinaires s'élèvent pour 1986 et 1987 à 40 millions de francs et, pour 1988 et 1989 à 45 mil- lions de francs. La Suisse prend ainsi à sa charge approxi- mativement la moitié du budget ordinaire du CICR. Un nouveau message relatif aux contributions ordinaires dès 1990 sera soumis prochainement aux Chambres fédérales.

Les contributions extraordinaires nous permettent de soute- nir des activités dans le cadre du budget opérationnel du CICR, c'est-à-dire des actions de secours concrètes dans diverses régions en crise. Ces contributions varient selon les besoins. C'est ainsi que, de 1986 à 1987, le montant du

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budget opérationnel du CICR a sensiblement régressé, pour augmenter à nouveau massivement en 1988 à la suite des nou- velles situations de crise qui sévissaient vers la fin de 1987, et notamment en raison du vaste programme d'aide en faveur de l'Ethiopie. Nos contributions extraordinaires pour 1987 se sont élevées approximativement à 15,8 millions de francs. Sur ce montant, 4 millions de francs ont été versés sous forme d'aide alimentaire.

Nous entendons maintenir dans le même ordre de grandeur nos contributions extraordinaires au budget opérationnel du CICR. Toutefois le montant exact des contributions et les populations qui en bénéficieront dépendront de l'évolution de la situation.

La Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant- Rouge est l'organisation faîtière de toutes les sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Aux cô- tés du CICR et des sociétés nationales, elle constitue un des trois éléments du mouvement international de la Croix- Rouge. Sa tâche consiste à contribuer au développement des activités humanitaires des sociétés nationales, à coordonner leurs actions d'entraide en faveur des victimes de catastro- phes naturelles et à assurer de manière générale la coordi- nation et la liaison entre les diverses sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Elle complète les activités du CICR, en apportant une aide aux réfugiés hors des zones de conflits.

Dans certains cas, la Ligue réalise elle-même des actions d'aide humanitaire, alors que dans d'autres, elle se borne à fournir aux sociétés nationales les ressources financières nécessaires aux programmes d'aide ou à leur apporter son soutien dans l'exécution d'actions d'aide. La Confédération verse des contributions pour des actions humanitaires de la Ligue. Elle le fait en principe par le canal de la Croix- Rouge Suisse.

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En tant que société nationale de la Croix-Rouge, la Croix- Rouge Suisse (CRS) fait partie des organisations internatio- nales de la Croix-Rouge et a des rapports étroits aussi bien avec le CICR qu'avec la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Ses relations avec la Confédération revêtent également une nature particulière, car le Conseil fédéral doit approuver ses statuts. Outre ses tâches à l'in- térieur du pays, la CRS fournit une aide humanitaire à l'étranger en cas de catastrophes, de conflits armés ou d'autres situations d'urgence. Les activités qu'elle déploie à l'étranger découlent de son appartenance à la Ligue et de ses relations avec le CICR. La CRS soutient des campagnes de la Ligue et du CICR. Mais elle peut également exécuter de manière indépendante des actions d'aide, opérant à cet effet, chaque fois que cela est possible, en collaboration avec la société de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge du pays dans lequel elle intervient.

Les interventions de la CRS à l'étranger se concentrent es- sentiellement sur l'aide d'urgence et la reconstruction en cas de catastrophes et de conflits armés; la CRS oeuvre aussi au développement dans le domaine de la santé et pour le soutien institutionnel qu'elle apporte aux sociétés na- tionales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Grâce à l'expérience qu'elle a acquise pendant de longues années dans le domaine de l'aide médicale en particulier, la CRS est un partenaire précieux et important de la Confédération en matière d'aide humanitaire. Nous tenons compte de ce fait en mettant à la disposition de la CRS une contribution an- nuelle de base pour l'aide en cas de catastrophes. Celle-ci doit permettre à la CRS de mener immédiatement des actions d'aide d'urgence, sans avoir à attendre le résultat des col- lectes. Il s'agit là d'une exception à la règle générale établie à l'article 11 de la Loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales, qui exige une prestation adéquate de l'or- ganisation en cause. S'agissant de l'emploi de cette con- tribution, des directives spécifiques ont été établies. Elle

80 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II

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fixent les critères applicables au choix des actions à financer et à la présentation des rapports sur l'affectation des fonds. Cette forme spéciale de collaboration a donné satisfaction. Aussi avons-nous l'intention de continuer à verser la contribution annuelle de base. En outre, nous participons, au moyen de contributions spécifiques affectées à un but déterminé, à d'autres actions d'aide de la CRS, et cela tant dans le domaine de l'aide d'urgence et en cas de catastrophes que dans le cadre de programmes à plus long terme, concernent par exemple le développement de sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Relevons en outre que divers projets conçus à l'origine pour apporter une aide d'urgence se sont transformés par suite de l'évolu- tion de la situation en projets de développement à plus long terme. C'est ainsi qu'un projet de soins médicaux aux réfu- giés s'est mué en un programme de santé de base à long terme, destiné à tout une région. Afin de nous permettre de mieux tenir compte de ce type de projets, nous avons l'in- tention d'octroyer dorénavant à la CRS une contribution sup- plementaire qui serait prélevée sur le crédit de programme pour la coopération technique.

Sur le plan opérationnel, les relations entre la CRS et l'ASC sont très étroites (cf. ch. 45) .

464 La collaboration avec les oeuvres suisses d'entraide

De nombreuses oeuvres suisses d'entraide figurent parmi les partenaires traditionnels de la Confédération en matière d'aide humanitaire. Ces dernières années, la Confédération a alloué par le canal des oeuvres d'entraide suisses (y com- pris la CRS) environ un cinquième des moyens financiers des- tinés à l'aide humanitaire . Nombre d'entre elles disposent d'une longue expérience dans certains pays ou dans des do- maines spécialisés. Leurs contacts directs avec des parte- naires non gouvernementaux dans les pays en développement

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facilitent l'accès à la population bénéficiaire. En outre, certaines oeuvres d'entraide exercent leur activité aussi bien dans le domaine de la coopération au développement que dans celui de l'aide humanitaire. Elles sont alors des par- tenaires particulièrement adéquats pour la réalisation de projets et programmes à mi-chemin entre la coopération au développement et l'aide humanitaire.

Pour être partenaire de la Confédération une oeuvre d'en- traide doit répondre à des critères déterminés. A cet égard, on distingue entre les critères relatifs aux projets et aux programmes et ceux de nature fonctionnelle et institution- nelle.

Les programmes et les projets co-financés par la Confédéra- tion dans le domaine humanitaire doivent satisfaire aux principes et aux buts de l'aide humanitaire, tels qu'ils ont été définis dans la loi fédérale du 19 mars 1976 et dévelop- pés dans la pratique (cf. ch. 42). D'une part, la Confédéra- tion et l'oeuvre d'entraide doivent avoir sur un projet ou un programme concret les mêmes conceptions, tandis que, d'autre part, la Confédération doit respecter les caractéristiques spécifiques et l'indépendance de l'oeuvre d'entraide, ainsi que les attentes des donateurs privés qui la soutiennent. Dans cette perspective, il importe également que l'oeuvre d'entraide respecte le principe de non-discri- mination, qu'elle fasse parvenir son aide à tous ceux qui en ont besoin, quelle que soit leur appartenance politique ou religieuse. Si, dans une situation concrète, cela n'était pas possible - on peut penser à cet égard à la situation au Liban - l'aide de la Confédération doit être transmise par le canal de diverses organisations, de manière à atteindre dans la mesure du possible tous les groupes qui en ont besoin.

Il est indispensable qu'il y ait un dialogue constant entre la Confédération et les oeuvres d'entraide, non seulement au sujet des projets et programmes, mais également pour des

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questions de principe, par exemple la façon d'accroître la qualité de l'aide. Un tel échange de vues est important car il permet aux deux parties de tirer de précieux enseigne- ments.

Si l'on veut garantir l'indépendance des oeuvres d'entraide, il convient d'éviter une participation financière trop forte de la Confédération aux projets de celles-ci. L'article 11 de la loi fédérale du 19 mars 1976 exige d'ailleurs une prestation adéquate des oeuvres d'entraide. La participation de la Confédération à des projets d'oeuvres d'entraide dans le domaine de l'aide humanitaire s'élève en général à la moitié ou aux deux tiers des coûts. Elle peut être de 100 % dans les situations d'urgence extraordinaires. La collabora- tion d'autres donateurs peut également permettre d'éviter une trop grande dépendance financière envers la Confédéra- tion. Précisément dans le cas d'actions d'aide d'urgence internationale réalisées par des oeuvres d'entraide qui font elles-mêmes partie d'organisations plus importantes, il y a souvent participation d'autres pays donateurs ou d'autres organisations.

La seconde catégorie de critères regroupe ceux de nature fonctionnelle et institutionnelle. Les expériences des der- nières années ont montré que les oeuvres d'entraide ont besoin d'un minimum d'organisation et d'infrastructure pour pouvoir remplir leur rôle de partenaire responsable. La complexité croissante des tâches qu'implique l'aide huma- nitaire exige en outre de bonnes connaissances profession- nelles. Cela signifie que de très petites oeuvres d'entraide ou des oeuvres qui ne sont en Suisse que des organisations de contact pour des organisations partenaires étrangères, sans disposer elles-mêmes de structures sur place, éprouvant certaines difficultés à satisfaire à nos exigences. Cela a été constaté tout particulièrement depuis 1986, date de l'introduction des conditions générales. En dépit de ces restrictions, nous considérons qu'il n'est pas souhaitable d'exclure d'une manière générale les petites et très petites

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¥ oeuvres d'entraide, pour ne travailler qu'avec des organi- sations plus importantes et structurées de manière adéquate. En effet, dans certains cas, des partenaires de taille mo- deste peuvent fournir une aide précieuse.

465 Autres partenaires

Bien que la loi fédérale du 19 mars 1976 ne limite pas à des oeuvres d'entraide suisses le soutien de projets d'institu- tions privées par la Confédération, nous n'avons pas - et c'est là une différence par rapport à notre pratique en ma- tière de coopération au développement - collaboré dans le domaine de l'aide humanitaire avec des institutions privées étrangères. Pourtant, dans ce domaine, il peut être tout à fait souhaitable de soutenir des projets d'organisations locales non gouvernementales. Jusqu'ici, nous avons fourni en pareil cas l'aide par l'intermédiaire de la représenta- tion suisse dans le pays (ambassade ou bureau de coordina- tion). De ce fait, cette dernière assumait envers nous la responsabilité du contrôle du déroulement de l'action. Une autre possibilité consiste à passer par une oeuvre suisse d'entraide, qui collabore déjà avec l'organisation locale en question. Une collaboration directe avec des institutions étrangères comme partenaires impliquerait des études et en- quêtes supplémentaires de la part de la centrale, enquêtes qu'elle n'est pas en mesure de réaliser aujourd'hui avec le personnel dont elle dispose.

Ainsi que nous l'avons déjà mentionné, nous fournissons éga- lement dans des cas exceptionnels une aide directe par l'in- termédiaire de nos représentations et de nos bureaux de coordination, qui agissent en l'occurence comme des parte- naires. Les expériences faites ces dernières années nous ont montré que l'aide directe fournie par le biais de nos ambas- sades doit demeurer l'exception car ces dernières ne dis- posent, dans la majorité des cas, ni du personnel, ni surtout des spécialistes nécessaires pour apprécier de

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manière approfondie les demandes d'aide qui leur sont sou- mises et encore moins pour pouvoir en surveiller l'exécu- tion. Dans des cas spécifiques, de petites actions d'aide réalisées par cette voie peuvent cependant parfaitement se justifier. ..

La situation est un peu différente si un bureau de coordina- tion est rattaché à l'ambassade, c'est-à-dire s'il s'agit d'un pays de concentration de notre coopération au dévelop- pement. Le coordinateur et ses collaborateurs sont compe- tents aussi bien pour le domaine de la coopération au déve- loppement que pour celui de l'aide humanitaire. Ils dispo- sent en outre de connaissances approfondies de l'orientation de la politique de développement du pays et des contacts nécessaires avec les organisations d'entraide exerçant leurs activités sur place. Ce genre de collaboration permet d'établir le lien entre les divers instruments de l'aide pu- blique. C'est pourquoi nous avons l'intention de renforcer l'aide directe par l'intermédiaire de nos bureaux de coor- dination, notamment dans le domaine de l'aide alimentaire, partout où cela se justifie et ou un contrôle direct de l'action est assuré.

47 L'aide alimentaire en tant que forme particulière de l'aide humanitaire

En tant qu'instrument de l'aide humanitaire suisse, l'aide alimentaire doit se conformer aux règles, critères et prio- rités valables pour l'aide humanitaire en général, tels qu'ils sont décrits aux chiffres 42 et 43. De ce fait nous ne les traiterons plus de façon spécifique dans l'exposé qui suit. De plus, les exigences particulières que pose. l'aide alimentaire en général, et qui ont été présentées dans le chapitre 3, s'appliquent également à l'aide alimentaire fournie par la Suisse. Dans le présent chapitre nous cher- cherons à montrer de quelle façon ces exigences se concre- tisent dans la pratique. L'application de ces principes est

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d'autant plus importante que l'aide alimentaire absorbe à peu près la moitié des fonds réservés à l'aide humanitaire 1 dans le cadre du crédit de programme.

471 Les partenaires

Pour l'essentiel, notre aide alimentaire n'est pas non plus directement opérationnelle. Nous accordons d'autant plus d'importance à la qualité de nos partenaires, en ce qui con- cerne tant l'exécution d'actions particulières que les échanges d'expériences et d'idées. Dans ce secteur égale- ment, on peut distinguer trois grands groupes de partenai- res: les organisations internationales, les organisations de la Croix-Rouge et les oeuvres d'entraide suisses. En matière d'aide alimentaire les partenaires sont parfois identiques à ceux des autres secteurs de l'aide humanitaire.

471.1 Les organisations internationales

Le Programme alimentaire mondial (PAM) , dont le siège du secrétariat est à Rome, a été fondé en. 1961 en tant que programme temporaire des Nations Unies et de la FAO. Il a pour mission d'organiser le transfert de denrées alimentai- res dans les pays en développement qui présentent un déficit alimentaire. A l'époque de sa fondation, sa tâche était con- sidérée comme répondant à une nécessité passagère. Depuis lors, l'aide alimentaire a pris, dans de nombreux pays, un caractère permanent.

Le PAM tire parti l'aide alimentaire pour appuyer des pro- jets d'infrastructure et de travaux d'utilité publique, afin d'améliorer la santé des populations et d'assurer une aide en cas de catastrophe. Ses projets ont donc dans une large mesure le caractère de projets de développement. D'autres ont un caractère hybride. Quant à l'aide d'urgence, elle coincide parfaitement avec notre aide humanitaire. Avec la

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Banque mondiale, le PAM est devenu la plus grande source d'aide à l'intérieur du système de l'ONU. Les contributions des Etats membres peuvent s'effectuer sous forme d'aide ali- mentaire, de dons en espèces ou de prestations de service. La règle veut que les dons en espèces et les prestations de service atteignent au moins un tiers de la contribution totale.

A l'heure actuelle, la moitié environ de l'aide alimentaire mondiale passe par le PAM. Les quatre cinquièmes de cette aide sont destinés à des programmes de développement (p.ex. travaux d'infrastructure, développement de l'économie lai- tière et des cultures, sylviculture, mesures prises pour préserver la fertilité du sol, approvisionnement en eau, irrigation, etc.), ainsi qu'à des programmes d'alimentation de groupes sociaux particuliers (repas à l'école, alimenta- tion supplémentaire pour mères et enfants) . Ces projets font partie du programme ordinaire de l'organisation. Seul un cinquième de l'ensemble des ressources est utilisé dans de véritables programmes d'aide d'urgence (p.ex. en cas de sécheresses, d'inondations, etc). Le financement de tels programmes est assuré par prélèvements sur la réserve ali- mentaire internationale d'urgence (RAIU) du PAM ou par des appels spéciaux aux Etats membres. Le PAM et le HCR ont établi entre eux une nouvelle répartition du travail, de sorte qu'à l'avenir, le PAM deviendra progressivement res- ponsable de la livraison de denrées alimentaires aux refu- giés.

Le PAM est dirigé par une équipe compétente et reconnue sur le plan international. En 1987, une réforme administrative a permis à l'organisation de mieux faire face à ses tâches. D'une manière générale, l'impression que nous avons du tra- vail du PAM est positive et nous prévoyons de continuer à soutenir cette organisation. Toutefois, dans la mesure du possible, des visites sur le terrain par des représentants de la DDA devraient avoir lieu plus souvent, afin de mieux connaître la manière dont travaille le PAM sur place. A

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l'occasion de deux visites, les représentants de la DDA se sont demandés si l'aide alimentaire était vraiment utilisée de manière optimale. Ils ont constaté que par exemple des fruits séchés provenant de l'aide alimentaire ont été uti- lisés dans un programme de repas scolaires, dans un pays qui produit lui-même et exporte des quantités importantes de fruits. En outre, dans les projets du PAM à caractère de développement, la question de savoir si l'utilisation de l'aide alimentaire correspond effectivement aux besoins prioritaires de la population bénéficiaire, devrait à notre avis être posée plus souvent. Le suivi indispensable de ces projets n'est pas toujours garanti, car le PAM n'exerce que des fonctions de surveillance. Les projets eux-mêmes sont des projets gouvernementaux.

La Confédération s'engage, chaque fois pour une période pluriannuelle, à verser au PAM des contributions d'un montant déterminé et de lui livrer une certaine quantité de produits. Pour la période de 1986 à 1988, les engagements annuels ont été les suivants :

Programme ordinaire

Réserve alim. d'urgence

(en millions de francs)

Contribution en espèces

2,5

Produits laitiers suisses

4,0

2,0

Céréales (10' 000 tonnes

d'équivalents de blé)

env. 3,0

Autres produits (poires séchées)

1,0

7,5

5,0

Total

env. 12,5 millions de francs

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Le PAM peut disposer librement des contributions et des produits alimentaires qui lui ont été fournis pour réaliser ses deux catégories de programmes. Pour des actions d'aide d'urgence, nous livrons en supplément, sur demande fondée et détaillée de l'organisation, d'autres produits pour un mon- tant annuel moyen de 7,5 millions de francs.

Une intensification de notre collaboration avec le PAM, par exemple par le biais d'une participation plus active dans l'organe de contrôle de ce programme, le Comité des politi- ques d'aide alimentaire, ou par le truchement d'une coopé- ration au niveau de l'assistance technique, de de la gestion et du suivi des projets, serait, de notre point de vue, sou- haitable et nécessaire. Sans renforcement de l'effectif du personnel, cette intensification n'est toutefois pas réali- sable.

L'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) (voir nos explications à ce sujet au chiffre 462) reçoit également de la Confédération une aide alimentaire assez importante sous forme de lait en poudre et de farine panifiable.

Sur la base des connaissances acquises au cours d'une mis- sion d'évaluation effectuée en collaboration avec le Canada, suivie d'une mission d'expertise, nous envisageons de main- tenir pour l'instant la contribution actuelle de 4000 tonnes de farine panifiable. En ce qui concerne le lait, il s'est avéré que l' UNRWA ne l'utilise pas de façon optimale et n'applique pas les directives généralement reconnues de nos jours (les directives de la Confédération en particulier n'ont pas été suivies) . C'est pourquoi nous prévoyons de réduire à l'avenir nos livraisons de lait entier en poudre.

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) fait partie également des organisations qui reçoivent une aide alimentaire de notre part (cf. ch. 462).

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471.2 Les organisations de la Croix-Rouge (CICR, Ligue, CRS)

Ces organisations reçoivent également de l'aide alimentaire (voir chiffre 463) et la font parvenir aux Sociétés nationa- les de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Cette aide est le plus souvent accordée dans le cadre de programmes d'ur- gence - le CICR soutient de tels programmes à grande échelle - et, dans une moindre mesure, dans le cadre de programmes d'aide sociale. Pour les programmes d'aide d'urgence, on utilise principalement des céréales, alors que pour ceux d'aide sociale, on a recours la plupart du temps à des pro- duits laitiers et à de la graisse végétale d'origine suisse.

471.3 Les oeuvres d'entraide suisses

Les oeuvres d'entraide suisses sont également des partenai- res traditionnels en matière d'aide alimentaire. C'est par elles qu'est acheminée une grande partie de l'aide sous forme de produits laitiers suisses.

Jusqu'à ces derniers temps, ces oeuvres d'entraide adres- saient une demande globale à la Confédération pour l'obten- tion d'une certaine quantité de lait en poudre (entier ou écrémé) ainsi que de fromage fondu, sans mentionner en de- tail les institutions bénéficiaires. Les oeuvres d'entraide fondaient leur requête sur les demandes de leurs divers par- tenaires locaux (missions, hôpitaux, homes d'enfants, commu- nautés religieuses, etc.). En fonction du budget annuel alloué pour les produits laitiers, la Confédération attri- buait aux différentes oeuvres d'entraide une quantité deter- minée de ces diverses catégories de produits. De cette façon, environ 30 oeuvres d'entraide ont régulièrement reçu des produits laitiers. Elles ont acheminé la moitié de la quantité totale de ces produits fournie par la Suisse au titre de l'aide alimentaire. Il existe depuis 1980 des directives détaillées de la Confédération pour l'utilisation de ces produits, et les oeuvres d'entraide en ont eu con- naissance.

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En 1986, l'effectif du service responsable de l'aide alimen- taire a passé de une à deux personnes. Cela à permis à la DDA d'effectuer des contrôles directs sur le terrain. Au cours de ces contrôles, on a constaté que, dans beaucoup de cas, les directives de la Confédération n'étaient pas con- nues des responsables sur place ou qu'elles n'étaient pas appliquées. Dans le cadre de certains projets, on attribuait des produits qui n'étaient plus nécessaires depuis longtemps parfois. Par ailleurs, les oeuvres d'entraide, en particu- lier celles de taille modeste, n'étaient pas en mesure d'ef- fectuer les contrôles nécessaires de l'utilisation des pro- duits laitiers reçus. Les oeuvres d'entraide n'accomplissent pas pour autant un mauvais travail. Dans de nombreux cas, l'aide sous forme de produits laitiers fonctionne bien. Toutefois, dans ce domaine, il s'est avéré que les oeuvres d'entraide ont atteint les limites de leur capacité. Elles ne disposent pas non plus du personnel nécessaire pour apprécier les demandes et contrôler l'utilisation des pro- duits. En raison du nombre élevé des partenaires et des faibles quantités distribuées par action, les contrôles exigent beaucoup de travail et de temps. Nous reviendrons au chiffre 472.2 sur les mesures concrètes qui permettraient d'améliorer la transparence de l'aide sous forme de produits laitiers.

472 Les produits

472.1 Aperçu général

Conformément à notre Message du 21 novembre 1984 concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération (FF 1985 I 149), la part majeure des montants dépensés pour l'aide alimentaire entre 1984 et 1987 est allée à l'achat de produits laitiers d'origine suisse (annexe 6). En volume cependant, ils viennent nettement après les céréales. Outre les produits laitiers, la Suisse livre également de la farine panifiable, des poires séchées,

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des poissons blancs et de la graisse végétale, ainsi qu'un mélange spécial à base de céréales, de soja et de lait (WSM) . Dans la mesure du possible, les céréales et d'autres produits, en particulier les haricots, le sucre et les épi- ces, sont achetés dans le Tiers monde.

Les produits achetés en Suisse sont beaucoup plus chers que ceux provenant du Tiers monde. Les raisons en sont éviden- tes: niveau des prix élevé, frais de transport considérables et emballages onéreux. Certains produits sont de fabrication spéciale et ne peuvent être remplacés que partiellement par des produits provenant des pays en développement. Par contre, les produits laitiers riches en protéines pourraient être remplacés par des produits de même valeur protéiques bien meilleur marché provenant des pays en développement eux-mêmes (légumineuses, poisson ou même lait produit sur place). Ainsi la contrevaleur nutritive d'un kilogramme de lait entier en poudre, qui coûte aujourd'hui en Suisse envi- ron 11 francs, pourrait être obtenue dans le Tiers monde, sous forme de légumineuses, pour un dixième de ce montant. Il en va de même des poires séchées suisses, dont la teneur en protéines est modeste, et qui pourraient souvent être remplacées par des fruits et légumes indigènes bien plus avantageux et qui, parce qu'ils sont frais, contiennent plus de vitamines.

En 1986, la DDA a constitué un groupe d'experts au sein duquel étaient représentés les services de la DDA, des experts externes à l'administration ainsi que les oeuvres d'entraide. Ce groupe a reçu le mandat d'examiner la ration- nalité économique et la conformité d'emploi des produits suisses utilisés dans l'aide alimentaire. A la suite des recommandations qu'il a faites et en tenant compte de la discussion sur l'utilisation plus judicieuse de l'aide en produits laitiers qui a eu lieu presque simultanément avec les diverses oeuvres d'entraide, nous avons réajusté notre politique concernant l'utilisation de plusieurs produits. Il s'agissait de mieux adapter l'aide alimentaire aux besoins

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des populations concernées, d'éviter tout effet négatif sur les bénéficiaires, d'intégrer les livraisons des produits d'aide alimentaire dans le cadre plus vaste des efforts de développement des pays concernés et d'offrir des solutions avantageuses et pratiques. L'examen des coûts est important du fait qu'il s'agit de l'utilisation de l'argent provenant des contribuables et que, même pour des produits suisses, le rapport coût/utilité ne peut être négligé.

472.2 Les produits laitiers suisses

En 1985, pour faire face à la crise sahélienne, la Confédé- ration a engagé la plus grande quantité de produits laitiers suisses jamais utilisés (4530 tonnes) dans l'aide alimentai- re.

Comme nous l'avons mentionné dans le chapitre 3, une discus- sion de principe relative à l'emploi des produits laitiers dans l'aide humanitaire, et plus particulièrement dans l'aide d'urgence, s'est engagée depuis plusieurs années. Ainsi, l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) a publié, en 1981 et en 1986, des directives sur l'emploi des substi- tuts du lait maternel pour les nourrissons, qui mettent l'accent sur des problèmes sanitaires et socio-économiques. Les organisations oeuvrant dans le domaine de l'aide d'ur- gence, tels le CICR et la Ligue des Sociétés de la Croix- Rouge et du Croissant-Rouge, se basant sur leurs experien- ces, se sont également penchées sur le problème de l'uti- lisation de lait en poudre dans des situations d'aide d'ur- gence. Ces examens ont abouti à la formulation de directives en 1981 et en 1985. Celles-ci ont eu pour résultat l'abandon quasi total par ces organisations de l'utilisation de lait entier en poudre et, partiellement, de celle de lait écrémé en poudre, dans des situations d'aide d'urgence. Les raisons qui ont dicté ce changement d'attitude sont de nature très diverses; ainsi les conditions d'hygiène, surtout dans des situations d'urgence, de même que le manque de connaissances

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des bénéficiaires, ne permettent pas une utilisation sans risque des produits laitiers. On cherche de même à éviter que l'apport de lait en poudre n'incite les mères à aban- donner l'allaitement. En outre, certaines cultures ne con- naissent pas les produits laitiers, et leur introduction peut conduire à de nouvelles habitudes alimentaires que l'on veut éviter dans la mesure du possible. Cela est également valable pour le fromage. En règle générale, il faut partir du principe qu'il ne faut utiliser que des produits alimen- taires qui sont déjà connus des bénéficiaires. Cela nous épargne le travail considérable d'initiation à la prépara- tion de nouveaux produits alimentaires ainsi que les con- trôles pour lesquels, en situation d'urgence surtout, le temps et l'infrastructure nécessaires font défaut.

La problématique de l'aide sous forme de produits laitiers a conduit la Confédération à établir, en 1980 déjà, des direc- tives concernant la livraison et la distribution des pro- duits laitiers dans le cadre de l'aide humanitaire. Comme on a pu le constater cependant au cours de premières visites sur le terrain, les oeuvres d'entraide concernées et leurs partenaires locaux, souvent, ne connaissent ou ne respectent pas ces directives.

Afin d'obtenir plus de clarté sur l'utilisation actuelle des produits laitiers par les oeuvres d'entraide suisses et de garantir un emploi judicieux de ces denrées précieuses, les oeuvres d'entraide sont tenues, depuis cette année, de re- cueillir pour chaque lieu de destination des données stan- dardisées sur le projet en question, ceci dans le but d'amé- liorer l'utilisation des produits laitiers. Il apparaît déjà que de telles données fournissent des indications indispen- sables sur l'utilisation des produits laitiers suisses. Dans les cas ou l'emploi ne se révélerait pas approprié, nous tenterons, en collaboration avec les oeuvres d'entraide, de trouver d'autres possibilités d'utilisation plus judicieu- ses. Bien souvent, des mesures d'accompagnement supplémen- taires (conseils concernant l'alimentation, éducation à l'hygiène, planning familial) seraient bienvenues et néces- saires.

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Pour améliorer l'efficacité de notre aide sous forme de pro- duits laitiers, il ne suffit pas de dialoguer avec les oeu- vres d'entraide. Il faut aussi qu'il y ait échange de vues régulier entre les services concernés de la Confédération, en particulier entre la DDA, en tant qu'office responsable, et l'Office fédéral de l'agriculture, qui joue un rôle im- portant en tant qu'acheteur de produits laitiers sur mandat de la Confédération. A la faveur de discussions avec les producteurs, la qualité, l'emballage ainsi que l'étiquetage des produits sont sans cesse adaptés.

Ces mesures ont eu pour effet que le crédit mis à disposi- tion pour les livraisons de produits laitiers suisses n'a pas été utilisé entièrement, en raison du nombre insuffisant de possibilités d'utilisation répondant à nos critères. Cer- taines possibilités appropriées d'aide sous forme de pro- duits laitiers existent, mais elles sont limitées quant à leur ampleur.

Pour assurer une utilisation plus adéquate de cette aide sous forme de produits laitiers, nous consacrerons une peti- te partie de ce crédit au financement de mesures d'appoint (p.ex. organisation d'un séminaire destiné aux responsables de projet des oeuvres d'entraide sur l'utilisation correcte de l'aide sous forme de produits laitiers, mesures de forma- tion pour les bénéficiaires, etc.). Il s'agit là d'une me- sure complémentaire permettant d'améliorer notablement la qualité de cette aide. Par ailleurs, nous envisageons de revoir les directives de la Confédération datant de 1980, de les rédiger de façon plus simple et avec plus de clarté, et de les traduire dans différentes langues, afin que tous nos partenaires soient vraiment en mesure de les appliquer.

472.3 Aide alimentaire sous forme de céréales

De grandes quantités de substances nutritives peuvent être apportées, sous forme de céréales, à un prix interessant.

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Différentes variétés ont, dans diverses régions du monde, la fonction d'aliments de base. Les plus importantes variétés sont le riz, le mais, le ble et le millet.

Comme ces produits sont connus des bénéficiaires, ils sont acceptés sans problème et ne nécessitent pas d'instruction supplémentaire concernant leur préparation.

Il est réjouissant de constater que de nombreux pays en de- veloppement ont commencé à étendre leur propre production agricole, y compris celle des céréales. Cela leur permet non seulement d'économiser des devises qu'ils auraient dû dépen- ser pour l'importation de produits agricoles, mais également de se rendre moins dépendants de l'aide extérieure. Sous l'effet de l'amélioration des politiques agricoles, les paysans de différents pays ont commencé à produire des excé- dents. Cela est arrivé par exemple en Inde (1985), au Zimbabwe (1986/87), au Burkina Faso (1987) et même en Arabie séoudite (1985-87). A côté de ces pays, nous trouvons les pays traditionnellement exportateurs, tels que la Thaïlande (mais et riz) et l'Argentine (blé, mais et sorgho) .

Dans le cadre de l'aide qu'elle fournit sous forme de cerea- les, la Suisse fait d'une pierre deux coups: non seulement elle lutte contre la faim, mais encore, en achetant les excédents dans le pays ou dans la région, elle soutient et stabilise la production indigène et procure aux pays con- cernés des devises supplémentaires bienvenues. Toutefois, il faut s'assurer dans de tels cas qu'il s'agit vraiment d'ex- cédents, les pays touchés étant naturellement très intéres- sés par cette possibilité de se procurer des devises.

Ainsi, entre 1984 et 1987 nous avons acheté dans les pays en développement entre 66 pour cent et 92 pour cent des cerea- les fournies. A l'avenir, nous donnerons également la préfé- rence aux achats dans le Tiers monde. Ces achats sont occa- sionnellement effectués par le partenaire lui-même (HCR, PAM), sinon par l'Administration fédérale des blés, le plus

81 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II

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souvent par l'intermédiaire de sociétés privées suisses spé- cialisées dans le commerce des céréales.

La farine panifiable constitue l'exception à cette règle: elle provient exclusivement de Suisse. Toutefois, elle n'est livrée que lorsqu'elle correspond aux habitudes alimentaires de la population cible et que le besoin est avéré. Tel est le cas lorsqu'il n'est pas possible de moudre sur place ou lorsque les possibilités de transport et de stockage le jus- tifient. Ainsi par exemple, l'UNRWA nous adresse régulière- ment des demandes de livraison de farine panifiable, parce que l'aliment peut être immédiatement consommé sous cette forme. Si des céréales étaient livrées, elles devraient fi- gurer, durant un certain nombre de mois, dans les réserves stratégiques du pays concerné, conformément aux prescrip- tions valables dans les pays destinataires, et ne pourraient donc pas être distribuées pendant ce temps. Par contre, ces restrictions ne touchent pas la farine livrée. Différentes organisations d'aide apprécient d'ailleurs le fait que la farine panifiable suisse peut être livrée à très brève échéance. Cette rapidité constitue un élément important, en particulier dans les situations d'urgence. De cette façon, des difficultés d'approvisionnement peuvent être résolues jusqu'à l'arrivée d'envois de secours plus substantiels pro- venant d'autres pays donateurs. Du fait que le ble utilisé pour la fabrication de farine panifiable suisse provient généralement de France, les coûts de transport sont plus élevés, ce qui renchérit l'aide d'environ 15 pour cent. Compte tenu des réserves émises ci-dessus du fait que la farine panifiable ne constitue qu'une faible partie de notre aide sous forme de céréales, nous croyons qu'il se justifie de poursuivre nos livraisons de ce produit et de fournir les mêmes quantités que par le passé.

La convention relative à l'aide alimentaire de l'Accord in- ternational sur le blé a été renégociée en 1986. Sa validité s'étend du ler juillet 1986 au 30 juin 1989. La Suisse s'est engagée à poursuivre sa contribution annuelle de 27'000

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tonnes d'équivalents de blé, quantité qui inclut les opera- tions commerciales triangulaires et les achats locaux. Grâce aux prix extrêmement bas des céréales sur le marché mondial, le volume de notre aide va bien au-delà des quan- tités pour lesquelles nous nous sommes engagés. Cependant, pour conserver notre marge de manoeuvre, nous entendons à l'avenir renoncer à prendre des engagements plus élevés. Nous espérons que la plupart des pays en développement par- viendront, dans un futur pas trop éloigné, à assurer leur alimentation par leurs propres moyens.

472.4 Autres produits

D'autres produits de provenance suisse sont également uti- lisés dans le cadre de l'aide alimentaire, mais en plus faibles quantités :

Les conserves de poissons blancs suisses sont distribuées en quantités restreintes par le PAM; le poisson est un aliment riche en protéines, mais très cher compare aux autres den- rées alimentaires pouvant être obtenues dans les pays en développement. Une distribution plus large n'entre donc pas en ligne de compte. Du reste cet aliment n'est fourni qu'aux populations qui mangent traditionnellement du poisson. Il ne devrait pas être utilisé dans les pays exportant eux-mêmes du poisson. C'est dans le cadre de programmes alimentaires institutionnels, par exemple dans les camps de réfugiés, que l'on tire le meilleur parti de ces conserves de poisson.

Les poires séchées ont une teneur en protéines restreinte et peuvent engendrer de nouvelles habitudes alimentaires. Leur utilisation n'est judicieuse que lorsqu'on ne dispose pas de fruits sur place, ainsi pour les refugies du Sahara occiden- tal.

L'aliment complet en morceaux peut convenir comme alimenta- tion complémentaire ou durant les premiers jours d'une si-

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tuation d'urgence, car il ne nécessite pas de préparation. Il ne devrait pas être utilisé à plus long terme ou comme aliment unique.

Le blé/soja/lait (WSM) est un aliment composé relativement riche en substances énergétiques qui doit être délayé dans de l'eau. L'utilisation de WSM est judicieuse dans certains programmes d'alimentation - lorsque les populations ont accès à de l'eau propre - ainsi que dans le cadre de pro- grammes institutionnels de plus longue durée.

Actuellement, l'utilisation de l'aliment de survie de la protection civile suisse est en discussion. Cet aliment a une durée de conservation de dix ans et doit être remplacé par étapes au cours des prochaines années. Il est constitué de deux rations: une sucrée pour le petit déjeuner et une salée pour le repas principal. Ces rations se présentent sous forme d'un mélange en poudre qui doit être délayé dans de l'eau. En raison de leur goût particulier, de leur manque de vitamines et de la nécessité de disposer d'eau potable, (ce qui n'est pas garanti dans les situations d'urgence) , leur utilisation n'est guère envisageable dans le cadre d'une aide d'urgence. Cela irait également à l'encontre du principe déjà mentionné, de ne livrer dans de telles situa- tions que des produits alimentaires connus, afin de limiter au minimum l'initiation à la préparation et les contrôles inévitables. Par contre, leur utilisation comme alimentation complémentaire ou dans le cadre de programmes, dans lesquels un contrôle rigoureux est assuré, est à l'examen.

472.5 Contributions en espèces

L'aide alimentaire ne consiste pas uniquement en l'apport de denrées alimentaires. Des contributions en espèces sont ver- sées pour le financement des frais de transport et de dis- tribution, d'équipements de cuisine et d'achats de produits alimentaires sur place (à l'exception des céréales) . Celles-

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ci se sont élevées au cours des années 1984-1987 en moyenne à six pour cent de l'aide alimentaire totale. En outre, le Programme alimentaire mondial a reçu régulièrement, en plus des livraisons de produits alimentaires, une contribution en espèces de 2,5 millions de francs.

473 Le cadre de l'aide alimentaire 1989-1991

Il ressort de ce qui précède que l'aide alimentaire conti- nuera d'être nécessaire. C'est pourquoi elle demeurera un élément important de notre aide humanitaire. Ce sont toute- fois les besoins des populations bénéficiaires qui doivent déterminer s'il est pertinent d'apporter une aide alimen- taire, quelle doit en être l'ampleur et quels produits doivent être utilisés. Il est par conséquent essentiel que nous procedions avec toute la souplesse requise, afin d'adapter les instruments de l'aide publique à ces besoins. A la lumière de ce principe, nous déciderons si, dans des situations concrètes, l'aide sous forme de produits alimen- taires ou sous une autre forme se révèle être la réponse la mieux adaptée. Cela vaut également dans tous les cas où l'aide alimentaire est utilisée comme instrument de la coo- pération au développement. Elle doit alors remplir les exi- gences de la coopération au développement, qui diffèrent de celles de l'aide humanitaire.

Les produits ainsi sélectionnés devraient être achetés de préférence dans des régions du Tiers monde productrices d'excédents. Les achats de produits provenant d'autres pays industrialisés doivent, dans la mesure du possible, être évités. Les produits suisses devraient être utilisés lors- qu'ils répondent aux critères mentionnés plus haut et que leur emploi se justifie, compte tenu des aspects qualité/ prix et des délais de livraison.

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La proportion d'aide alimentaire qui est acheminée par le canal les oeuvres d'entraide suisses devra rester la même que jusqu'à présent. Une meilleure utilisation de l'aide sous forme de produits laitiers devra être définie en colla- boration avec les oeuvres d'entraide.

En ce qui concerne l'aide acheminée par les organisations internationales, nous envisageons de stabiliser ou même de réduire la part relevant de l'aide multilatérale, part dont l'utilisation échappe à notre influence directe. Par contre, on tiendra mieux compte des demandes concrètes clairement formulées en faveur d'actions spécifiques de ces organisa- tions (aide multibilatérale). Dans la mesure du possible, nous aurons davantage recours au PAM pour la réalisation de projets purement bilatéraux. Un tel projet est présenté à titre d'exemple à l'annexe 8.

48 Contrôle de l'efficacité et contrôle de l'utilisation des moyens

L'article 9, 3ème alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales prévoit que le Conseil fédéral veille à l'af- fectation efficace des moyens alloués et en rend compte aux Chambres fédérales lorsqu'il propose l'ouverture d'un nou- veau crédit de programme.

Le contrôle de l'utilisation efficace des moyens revêt deux aspects. Il s'agit d'une part de contrôler l'efficacité des actions de l'aide humanitaire, en d'autres termes de veri- fier si les moyens mis en oeuvre dans un cas concret ont permis d'atteindre les buts visés et si l'aide fournie était adaptée aux besoins. Il s'agit d'autre part de soumettre les actions entreprises à un contrôle financier.

Au cours des dernières années, nous avons accordé une impor- tance croissante au contrôle de l'efficacité, dans les limi-

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tes de nos disponibilités en personnel. Ainsi, nos collabo- rateurs se sont rendus sur le terrain et, accompagnes d'ex- perts externes dans certains cas, ils ont exécuté diverses missions d'évaluation. En général, les organisations parte- naires de l'action en question ont été associées à ces mis- sions, ainsi que, suivant les circonstances, les autres pays donateurs. Cette activité nouvelle dans le secteur de l'aide humanitaire a donné des résultats très positifs et a permis d'améliorer ou d'adapter notre aide dans de nombreux cas. Certaines évaluations ont facilité la conversion de projets relevant de l'aide d'urgence en projets réalisables à plus long terme. Ces missions ont en outre permis de renforcer le dialogue avec nos partenaires. Aussi, entendons-nous pour- suivre cette activité d'évaluation, toujours dans les limi- tes des effectifs disponibles. Nous entendons également exécuter d'autres missions en commun avec d'autres pays do- nateurs à condition que leur aide humanitaire repose sur une conception proche de la nôtre et qu'une telle coopération nous paraisse judicieuse.

En ce qui concerne le contrôle financier, il faut différen- cier entre les organisations internationales, les oeuvres d'entraide suisses et les actions directes de l'ASC.

Au sein des organisations internationales, la surveillance de l'utilisation des contributions non affectées à un ob- jectif précis est assurée par l'organe de contrôle interne de l'organisation. De plus, il existe une commission des vérificateurs des comptes nommée par les Etats membres de L'ONU, commission qui a pour tâche de vérifier les comptes de chacun des organes de l'ONU et d'en rendre compte annuel- lement devant l'Assemblée générale. Nous avons accès à ses rapports. Par ailleurs, grâce à notre qualité de membre ou d'observateur au sein des organes de surveillance des dif- férents organismes (HCR, UNRWA, PAM), nous avons un droit de regard sur les programmes et le travail entrepris par les organisations concernées. Quant aux contributions extraor- dinaires à affectation spécifique, les organisations eta-

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blissent pour chaque action un rapport distinct qui rend compte de l'utilisation des moyens mis à disposition par la Confédération. Les visites qu'effectuent sur le terrain les collaborateurs de la DDA constituent une autre possibilité de se rendre compte concrètement du travail effectué par une organisation.

Au CICR existe un système standardisé de présentation du budget, des programmes et des comptes rendus. Ce système est accepté par tous les pays donateurs.

Au niveau des oeuvres d'entraide, le contrôle se fait sous une autre forme. Lorsqu'une demande nous est soumise, les services fédéraux compétents reprennent le projet sous une forme standardisée. La demande doit être accompagnée d'un budget détaillé indiquant les autres sources de financement. Les conditions générales en vigueur depuis 1986 régissent toutes les relations entre les oeuvres d'entraide et la Con- fédération. Elles règlent la comptabilité et prévoient éga- lement que toute modification apportée au but d'un projet doit être soumise au préalable à la Confédération pour approbation. Au cours de la réalisation d'une action d'aide que nous soutenons financièrement, nous demandons à inter- valles réguliers des rapports intermédiaires et, une fois l'action terminée, un décompte détaillé et un rapport final. En règle générale, nos contributions sont versées par tran- ches et le règlement de toute nouvelle tranche est subor- donné à la remise d'un rapport intermédiaire.

Un contrôle direct a lieu lors de visites sur le terrain par les collaborateurs de la Division de l'aide humanitaire. Des volontaires de l'ASC peuvent également être chargés de telles missions de contrôle. Dans certains cas, nos repré- sentations à l'étranger et les bureaux de coordination exer- cent des fonctions de contrôle très utiles.

Dans le cas de l'aide alimentaire, nous devons surtout nous assurer que les denrées alimentaires mises à la disposition

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des organisations partenaires parviennent à destination et qu'elles sont utilisées efficacement et conformément aux buts visé. Jusqu'à l'arrivée de ces denrées au port de dé- barquement, nous nous appuyons sur les informations que nous fournissent les expéditeurs. Le contrôle ultérieur se base en général sur les rapports que nous fournissent nos parte- naires et sur les informations que nous font parvenir les destinataires eux-mêmes. Les pertes et les vols existent, mais ils sont très peu importants.

Le contrôle des actions de l'ASC est entièrement réglé et garanti à divers échelons. Pour chaque intervention du Corps, le coordonnateur de projet de l'ASC est responsable envers le Délégué. Celui-ci s'assure que le projet atteint ses buts et surveille l'évolution des dépenses par des visi- tes périodiques sur le terrain. Ce système permet aussi de prendre au bon moment les mesures qui s'imposent dans le cas où le projet devrait être modifié. Pour la réalisation de l'action sur place, c'est le chef de groupe qui est respon- sable. Celui-ci est un volontaire possédant une expérience de plusieurs années dans ce domaine. Dans le pays où a lieu l'intervention, un administrateur est responsable de la tenue des comptes. Il établit mensuellement les décomptes avec la centrale de Berne. Dans un rapport final, qui con- tient entre autres une analyse critique de l'ensemble du projet réalisé, les objectifs atteints et les écarts les plus importants par rapport au budget sont commentés. Tous les documents d'une action sont remis au Contrôle fédéral des finances pour vérification.

5 Utilisation du crédit de programme précédent

51 Engagements et paiements

Le crédit de 440 millions de francs, accordé par l'arrêté fédéral du 3 juin 1985 (FF 1985 309) à partir du ler juil- let 1985, était valable pour une durée de trois ans. Le 31

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mars 1988, les engagements à la charge de ce credit s'éle- vaient à 315,2 millions de francs. Les catastrophes sont imprévisibles et il n'est donc pas possible de planifier de façon précise les engagements. Néanmoins, nous basant sur les indications dont nous disposons, nous prévoyons que le crédit de programme sera épuisé à fin février 1989 environ.

52 Formes de l'aide accordée

La répartition définitive des moyens disponibles dans les 0 limites du crédit de programme actuel n'est pas encore

connue. Toutefois, le tableau ci-après reflète l'état des paiements au 31 mars 1988 avec leur répartition en fonction des diverses formes d'aide; il présente aussi les dépenses prévisibles d'ici février 1989 (date probable de l'épuise- ment du crédit de programme de 440 millions de francs) .

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Répartition par forme d'aide des paiements à charge du crédit de programme de 440 millions de francs

Années

Formes

1985

1986

1987

Dépenses prévues 1988

Dépenses prévues 1989

Montant total probable

Répartition prévue initialement (1)

Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC)

4'270'596

11'508' 265

9'368'126

39'146'987

37'000'000

Contributions aux organi-

26'842' 705

43'149'579

44'698'459

45'683'000 6'369'909 166'743'652 118'000'000

sations et oeuvres

d'entraide internationales

Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses

17'789'702

32'603'837

27'755' 922

38'491'000 5'070'477 121'710'938 120'000'000

Aide alimentaire sous forme de céréales Aide sous forme de céréales 1989

23 '000'000

23'000'000

Autres formes d'aide alimentaire

4'999' 170

7'644' 292

9'339' 306

10'462'000 1'801'830

34'246'598

23'000'000

Réserve destinée à couvrir des engagements en cas de catastrophes extraordinaires 2)

13'039'386

18'519'808

20'726'000

2'866'631

55' 151'825

57'000'000

Total

53'902'173 107'945'359 109'681'621

127'362'000 41'108'847 440'000'000 440'000'000

Notes: voir page suivante

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Le nouveau crédit de programme

61 Montant et durée

Le crédit de programme de 530 millions de francs que nous vous demandons d'ouvrir nous permettra de prendre de nou- veaux engagements pour une durée de trois ans au moins. Ce crédit doit pouvoir être utilisé à compter du ler mars 1989 ou immédiatement après l'épuisement du crédit de programme actuel. Le nouveau crédit de programme a été fixé sur la base des chiffres inscrits dans le plan financier de la législature 1989-1991 (FF 1988 I 353, Appendice 4). D'autre part, nous avons prévu 20 millions de francs pour l'aide sous forme de cereales 1993, afin que nous puissions participer sans réserve au prochain renouvellement de la Convention relative à l'aide alimentaire de l'Accord international sur le blé de 1986. Le montant total qui en résulte y compris la réserve pour des catastrophes excep- tionnelles est de 530 millions de francs. Ce montant ne présente toutefois qu'une enveloppe financière indicative. Le volume effectif des dépenses pour l'aide humanitaire internationale sera fixé dans les budgets annuels.

Chiffre 62 du message du 21 novembre 1984 (FF 1985 I 149)
La réserve a été utilisée comme suit :

3'800'000 francs pour Madagascar: reconstruction de ponts et de chaussées endommagés par un cyclone. Action de l'ASC pour les années 1986-1988

53'200'000 francs seront utilisés à la fin de la pé- riode de validité de l'actuel cré- dit de programme pour couvrir les dépenses courantes afférentes aux différentes formes d'aide.

1232

62 Répartition des moyens

Nous avons déjà souligné la nécessité de faire montre d'une plus grande souplesse lors de l'engagement des différents moyens et instruments qui sont à notre disposition. De cette façon notre aide pourra être mieux adaptée aux besoins de la population bénéficiaire et partant sa qualité améliorée. Pour cette raison, nous avons augmenté dans une notable pro- portion les contributions en espèces aux organisations in- ternationales et aux oeuvres suisses d'entraide, forme d'aide qui présente la plus grande souplesse. Par ailleurs, les projets et programmes comportent souvent une composante d'aide alimentaire. Ils doivent cependant être considérés comme formant une unité et financés comme tels. Puisque les contributions en espèces aux organisations mentionnées et les moyens destinés au financement des actions de l'ASC sont inscrits sous la même rubrique budgétaire, nous disposons également de la souplesse nous permettant d'engager immé- diatement des moyens en cas d'actions de grande envergure de l'ASC par exemple. Cela nous évite de devoir transférer des sommes d'une rubrique comptable à l'autre.

La répartition des contributions en espèces entre les orga- nisations et oeuvres d'entraide individuelles et le type de contribution ne peuvent pas être déterminés à l'avance de manière définitive, puisqu'ils dépendent, pour l'essentiel, d'événements imprévisibles. L'octroi de contributions à des programmes généraux ou à des projets spécifiques d'institu- tions humanitaires internationales nous permet de nous as- socier à des actions d'aide de grande envergure. Nous allons continuer de soutenir les actions d'aide et les projets des oeuvres suisses d'entraide par des contributions extraor- dinaires, qui devraient atteindre environ un cinquième du budget annuel.

Nous envisageons d'accroître légèrement l'aide alimentaire dans son ensemble et de lui donner plus de souplesse. En ce qui concerne l'aide sous forme de produits laitiers nous

1233

prévoyons, comme jusqu'à présent, un montant de 120 millions de francs. L'expérience de ces dernières années (cf. chiffre 472) montre qu'il s'agit là du montant maximum que nous pou- vons engager de manière judicieuse, c'est-à-dire, conforme- ment à nos principes et critères. Dans ce même souci de sou- plesse, le poste "Autres formes d'aide alimentaire", par lequel nous pouvons financer des achats de produits locaux (p.ex. légumineuses) dans des pays en développement, a été sensiblement accru.

Nous estimons, cette fois encore, qu'il est indispensable d'inclure une réserve appropriée dans le nouveau crédit de programme, comme nous l'avions fait dans le précédent, afin que nous puissions en disposer dans les situations de catas- trophes exceptionnelles. Le montant de cette réserve n'a pas été modifié; il ne figure pas dans le plan financier. Nous considérons que tout prélèvement sur cette réserve devrait en principe être compensée à la charge des autres postes du budget de l'aide publique au développement.

Nous envisageons de répartir les moyens disponibles pour les diverses formes d'aide humanitaire internationale de la ma- nière suivante, nous réservant toutefois le droit de procé- der à des transferts de montants d'un poste à l'autre:

1234

3 Formes de l'aide

nouveau crédit de programme en millions de frs

credit de programme de 440 millions de frs

a. Corps suisse d'aide en cas de catastrophe

b. Contributions à des orga- nisations et oeuvres d'en- traide internationales

169

118

c. Aide alimentaire accordée sous forme de produits laitiers suisses

120

d. Aide alimentaire sous forme de céréales

1993

1989

e. Autres formes d'aide alimentaire

f. Réserve en faveur des victimes de catastrophes extraordinaires

TOTAL

530

440

7 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel

71 Conséquences financières

Comme nous l'avons mentionné au chiffre 6, nous demandons l'ouverture d'un crédit de programme de 530 millions de francs. Ce montant comprend les dépenses prévues dans le plan financier et une réserve de 57 millions de francs. Nous n'utiliserons cette réserve qu'en cas de situations excep- tionnelles.

Nous prévoyons que le crédit de programme actuel sera épuisé à fin février 1989. Les nouveaux engagements occasionneront

1235

des dépenses à la charge du budget fédéral dès 1989 et jusqu'en 1992 probablement. Elles devront être couvertes par les ressources générales de la Confédération et inscrites dans les budgets annuels que vous voterez.

72 Effets sur l'état du personnel

Dans notre message du 21 novembre 1984 concernant la conti- nuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédé- ration (FF 1985 I 149), nous avons expose que la multipli- cation des tâches relevant de l'aide humanitaire et l'accroissement des moyens mis à disposition nous a obligés à demander une augmentation de l'effectif du personnel chargé de la planification et du contrôle des opérations. Ainsi, depuis 1985, nous avons attribué au total trois postes supplémentaires à la Division de l'aide humanitaire de la DDA (deux pour l'ASC et un pour la section de l'aide humanitaire et alimentaire) ; en outre, lorsqu'il s'est agi de pourvoir à ces postes, nous avons veillé à ce que les collaborateurs et collaboratrices concernés disposent d'une solide expérience du terrain.

Afin d'améliorer encore la qualité de l'aide humanitaire, il faudra renforcer une nouvelle fois les effectifs de cette division pendant la durée du prochain crédit de programme. Nous prévoyons de lui attribuer au moins deux postes supplé- mentaires, soit à la faveur de mesures de rationalisation prises au sein de la DDA ou du DFAE, soit en les prelevant sur la réserve de personnel de l'Administration générale de la Confédération. Si pour une raison ou une autre cela n'était pas pas possible, nous nous verrions dans l'obliga- tion de soumettre aux Chambres fédérales, en même temps que les propositions budgétaires, une demande d'augmentation de l'effectif du personnel autorisé.

1236

Y 73

Conséquences pour les cantons et les communes

L'exécution de l'arrêté fédéral proposé incombant exclusi- vement à la Confédération, elle n'entraînera aucune charge pour les cantons et les communes.

8 Programme de la législature

Nous avons annoncé le présent message dans notre rapport du 18 janvier 1988 sur le programme de la legislature 1987-1991 (FF 1988 I 353, appendice 2) .

9 Base légale et forme juridique

L'arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation se fonde sur l'article 9, ler alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0) qui prescrit que les moyens nécessaires au financement de l'aide humanitaire internationale sont alloués sous forme de crédits de pro- gramme ouverts pour plusieurs années.

Etant donné qu'il s'agit d'une décision de caractère finan- cier, elle doit revêtir la forme d'un arrêté fédéral sim- ple, conformément à l'article 8 de la loi du 23 mars 1962 (RS 171.11) sur les rapports entre les conseils. En tant que tel, l'arrêté qui vous est soumis n'est pas sujet au référendum facultatif.

82 Feuille fédérale. 140° année. Vol. II

1237

Projet

Arrêté fédéral concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 9, 1er alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 19761) sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales; vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 19882),

arrête:

Article premier

1 Un crédit de programme de 530 millions de francs est ouvert aux fins d'assurer la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération.

2 Il est alloué pour une période minimale de trois ans à partir du 1er mars 1989, mais au plus tôt lorsque le précédent crédit de programme sera épuisé.

3 Les crédits de paiement annuels seront inscrits au budget.

Art. 2

Ce crédit pourra être notamment utilisé aux fins de financer:

a. Les contributions ordinaires et extraordinaires accordées en espèces ou en nature à des organisations internationales (intergouvernementales ou non gouvernementales) et à des œuvres d'entraide internationale, ainsi que l'exécution des opérations humanitaires décidées par le Conseil fédéral;

b. Les opérations du Corps des volontaires pour l'aide en cas de catastrophe à l'étranger, ainsi que la formation et l'équipement des volontaires;

c. La livraison de produits laitiers d'origine suisse;

d. D'autres aides alimentaires, notamment sous forme de céréales ou de produits céréaliers.

RS 974.0
FF 1988 II 1141

1238

Aide humanitaire internationale

Art. 3 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.

32210

1239

Annexes

Les statistiques suivantes renseignent sur l'aide humani- taire internationale de la Confédération durant les années 1984, 1985, 1986 et 1987.

Annexe 1 Répartition géographique de l'aide humanitaire

Annexe 2 Les principaux partenaires de l'aide humanitaire non directement opérationnelle

Annexe 3 Les actions de l'ASC

Annexe 4 Les actions des représentations suisses et des bureaux de coordination de la DDA

Annexe 5 L'aide humanitaire en faveur des réfugiés

Annexe 6 L'aide alimentaire

Annexe 7 Les interventions de l'ASC, avec une brève des- cription d'actions typiques

Annexe 8 Choix d'actions typiques de l'aide humanitaire non directement opérationnelle (avec description de projets)

Le message du 21 novembre 1984 concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération ne contenait des indications statistiques que jusqu'à la fin de l'année 1983. Pour cette raison, nous avons dès lors tenu compte dans les annexes au présent message également de l'année 1984, bien qu'elle ne tombe pas dans la période du présent crédit de programme. De cette façon, nous avons pu éviter une statistique incomplète. Cependant, partout où il est fait état dans les statistiques de chiffres globaux, nous avons tenu compte exclusivement des années 1985-1987.

1240

Annexe 1

1 Répartition géographique de l'aide humanitaire

11 Cartes

111 Europe

112 Afrique

113 Asie et Moyen Orient

114 Amérique Latine

12 Répartition par pays

LEGENDE

Pays de concentration de la DDA

Aide humanitaire 1985 - 1987

jusqu'à 1'000'000 de francs au total

entre l'000'000 et 5'000'000 de francs au total

de plus de 5'000'000 de francs au total

. Pays dans lesquels l'ASC a effectué au moins une action entre 1985 et 1987

1241

111

Europe

Pologne

Portugal

Italie

Turquie

Grèce

1242

112

Afrique

Maroc

Algérie

Tunisie

Tchad

Egypte

Niger

Mali

Soudan

Mauritanie Burkina Faso

Ethiopie

Benim

Djibouti

Sénégal -

Somalie

Gambie

Guinée Bissau

Guinée-

Ouganda

Sierra Leone.

Libéria

Kenya

Togo

Ghana

Rwanda

Côte d'Ivoire

Burundi

Nigeria

Tanzanie

Cameroun

Rép. Centrafricaine Guinee Equatoriale

-Zambie

Gabon

Mozambique

Zafre

Malawi

Madagascar

Angola

Zimbabwe

Botswana

Swaziland

Lesotho

Afrique

du Sud

1243

Congo

1244

Mongolie

Népal

Bhoutan

Corée du Sud

Içak

Iran

Chine

Liban

Israël

Hong Kong

Vietnam

Laos

Philippines

Thaîlande

Kampuchea

Jordanie

Bangladesh

Pakistan

Yémen (Rép. arabe)

Yémen (Rép. dén. )

Sri Lanka

Indonésie

Papouasie- Nelle Guinée

Iles Salomon

113

Asie/Moyen-Orient

Syrie

Inde

Biroanie

114

Amérique Latine

Jamaïque Haïti

Mexique

Guatemala

Honduras.

El Salvador

Nicaragua-

Costa Rica

Surinam

Colombie

Brésil

Equateur

Pérou

Bolivie

Paraguay

Argentine

Uruguay

Chili

1245

Répartition par pays

(sans les contributions ordinaires à des organisations internationales)

Continents/Pays

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

(en milliers de francs)

Afrique

Afrique du Sud

304

345

378

473

1'196

Algérie

1'048

1'043

450

2'064

Angola

3'351

2'054

2'162

1'044

5'260

Bénin

1'989

311

368

257

936

Botswana

172

347

603

Burkina Faso

429

425

520

458

1'403

Burundi

119

970

452

178

1'600

Cameroun

644

1'208

931

2'783

Cap-Vert

2' 990

1'776

1'620

1'454

4'850

Comores

101

109

Congo

133

331

108

111

550

Côte d'Ivoire

330

227

314

364

905

Djibouti

3'123

930

313

1'187

2'430

Egypte

247

2'085

2'172

Ethiopie

13'211

13'783

5'510

11'026

30' 319

Gabon

772

793

Gambie

159

248

Ghana

1'651

563

489

503

1'555

Guinée

159

132

304

Guinée Bissau

104

Guinée équatoriale

675

379

240

234

853

Kenya

836

253

283

242

Libéria

Madagascar

823

544

1'429

3'739

5'712

Malawi

334

106

929

1'060

Mali

2'507

1'839

3'016

1'393

6' 248

Maroc

586

1'601

959

2'574

Maurice

Mauritanie

2'801

1'934

1'950

Mozambique

2'272

1'402

1'900

4'838

8'140

Niger

557

1'579

251

1'830

Ouganda

701

635

2' 705

2'597

5'937

Rép. Centrafricaine

510

394

Rwanda

1'471

2'044

160

163

2'367

Sao Tomé et Principe

139

Sénégal

798

540

776

1'179

2'495

Seychelles

154

Sierra Leone

160

536

Lesotho

394

1246

Continents/Pays

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

Somalie

3'937

2'988

7' 194

3'600

13'782

Soudan

3'834

12'612

6'651

1'653

20'916

Swaziland

119

158

Tanzanie

1'046

743

1'638

1'154

3'535

Togo

280

217

166

148

531

Tchad

2'498

2' 218

391

852

3'461

Tunisie

242

383

202

673

Zaire

1'763

2'370

1'181

1'951

5'502

Zambie

863

580

295

2'489

3' 364

Zimbabwe

559

1'880

2'029

Amérique latine

Argentine

242

Bolivie

357

227

279

Brésil

1'461

818

1'667

1'628

4' 113

Chili

889

2'826

959

1'797

5'582

Colombie

555

1'343

1'104

1'003

3' 450

Costa Rica

100

500

850

250

1'600

El Salvador

250

1' 764

1'618

1'344

4' 726

Equateur

412

559

Guatemala

100

114

Haiti

633

547

686

1'866

Honduras

417

625

1'106

810

2'541

Jamaïque

191

Mexique

200

2'168

1'510

269

3'947

Nicaragua

270

1'595

976

1'203

3'774

Paraguay

376

476

459

583

1'518

Pérou

826

1'826

882

581

3'289

Surinam

450

Uruguay

107

1'094

1'126

Venezuela

Asie/Océanie

Bangladesh

811

1'272

4' 325

988

6'585

Birmanie

160

105

265

Bhoutan

Inde

3'803

2' 410

3'700

3'752

9'862

Indonésie .

574

1'348

757

191

2'296

Kampuchea

300

700

150

1'150

Chine, Rép. pop.

Corée, Rép.

Hongkong

$1 1

1247

Continents/Pays

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

Laos

200

291

Malaisie

200

Mongolie

281

308

319

627

Népal

160

357

1'265

1'782

Nouvelle Calédonie

161

(territoire français)

Pakistan

690

1'665

4' 582

1'823

8'070

Papouasie Nouvelle-Guinée

100

Philippines

2' 122

2'081

508

2'029

4'618

Salomon, Iles

350

Sri Lanka

591

245

544

1'575

2'364

Thailande 1)

2' 348

3'943

2'794

1'955

8'692

Vietnam

706

2' 189

Moyen-Orient

Iran/Irak

5' 500

1'400

6' 900

Iran

200

100

1'185

1'411

2'696

Israël (y compr. territoires occupés) 2)

4'464

4'717

3'944

1'765

10'426

Jordanie 2)

1'982

2'690

3'329

2'917

8'936

Liban 2)

2'952

1'306

2'042

4'311

7'659

Syrie 2)

1'482

1'421

1'393

576

3'390

Yémen, Rép. arabe

1'853

500

587

Yémen, Rép. dém.

117

593

631

Europe

Grèce

295

756

Italie

Pologne

577

318

Portugal

566

Turquie

272

y compris aide à l'UNBRO
y compris aide alimentaire multilatérale à l'UNRWA

1248

461

350

2'189

Annexe 2

Les partenaires de l'aide humanitaire non directement opérationnelle

y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire"
à charge de la rubrique 202.493.26
à charge de la rubrique 202.493.24

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987 Contr.

Contr.

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim.

Contr. espèces

Aide alim. 1)

espèces

alim.

(en milliers de francs)

a) Organisations internationales

UNHCR

Contribution ordinaire

4'500

4'700

5'000

5'300

15'000
Contr. extraordinaires

7'185

1'103

9'300

2'132

13'057

3'088

9'535

4' 404

31'892

9'624

Part frais administratifs pour pays non-membres ONU

1'029*

485 **

1'514

Interventions ASC

5'917

2' 154

2'170

10'241

PAM

Contributions au

programme ordinaire

7'510

9'462

8'504

7'934

25'900

Contr. aux rés. d'urgence (RAIU)

8'401

14'366

9'909

10'146

34' 421

Contr. extraord. en espèces

573

2'284

2' 284

Interventions ASC

2'031

643

698

1'364

UNRWA

Contribution ordinaire

1'700

7'404

2'900

6'085

2' 900

5'515

3'000

4'803

8'800

16'403

Contr. extraordinaires

100

200

300

UNBRO

700

963

800

1'483

1'000

1'083

1'500

3'300

2'579

1249

pour les années 1982, 1983 et 1984

** pour les années 1985 et 1986

Organisations

Aide

espèces

573

Actions bilatérales

1250

Organisations

Contr. Aide espèces alim. 1)

Contr. espèces

198 5 Aide alim. 1)

1 9 8 6

1 9 8 7 Contr.

Aide espèces alim.

Total 1985-1987 Contr. Aide alim. espèces

UNDRO

Contribution volontaire au fonds pour les catastrophes

150

150
160
460
Contr. extraordinaires

224

480

360

580

940

Interventions ASC

1'400

623

855

401

1'879

CIM

Contribution ordinaire

500

600

1'600

Contr. extraordinaires

100

200

100

200

500

Contr. au budget administr. 2)

483

580

503

466

UNICEF

Contribution ordinaire *)

9'000

Contr. extraordinaires

500

350

417

100

200

650

417

Interventions ASC

219

744

OMS

240

100

111

UNO

Interventions ASC

188

698

226

273

Fonds des NU pour les

victimes de la torture

150

1'197

*) Depuis 1985 les contributions sont payées sur le crédit de programme de la coopération technique et de l'aide financière

Contr. espèces

Aide alim. 1)

1'549

FAO

UNESCO

1 9 8 4

Organisations

Contr.

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Aide espèces alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

b) Organisations de la Croix-Rouge

CICR

Contribution ordinaire 3)

18'000

40'000

98'000

Contr. extraordinaires

16'000

7'343

13'608

11'229

11'850

1'333

11'850

4'016

37'308

16'578

Interventions ASC

226

105

3'969

Croix-Rouge suisse

Contribution ordinaire pour l'aide en cas de catastrophe

1'500

2'000

6'000

Contr. extraordinaires

4'320

5'539

3'154

4'797

1'915

1'229

1'431

930

6'500

6'956

Intervention ASC

769

Institut Henry-Dunant

Contribution volontaire

130

Contr. extraordinaires

c) Oeuvres d'entraide privées suisses

Action suisse Return

120

540

120

145

634

120

779

American Joint Distr. Com.

152

153

150

303

Amici di Padre Mantovani

298

185

200

268

653

Armée du salut

656

628

310

680

1'618

Ass. suisse amis Afghanistan

135

Bund Freier Evang. Gemeinden der Schweiz

166

445

7'535

650

6'729

869

6'737

876

7'021

2'395

20'487

Caritas Christian Refugee Aid

108

1251

1 98 4

1 9 8 5

1 9 8 6

1987 Contr.

105

Ligue des sociétés de la Croix-Rouge

2' 451

1'714

2'255

135

166

espèces

1252

Organisations

1984 Contr.

198 5 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1986 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Christl. Hilfsw. Inter Aid Schweiz Comité suisse soutien à l'Erythrée

101

Comité suisse soutien au peuple sahraoui

101

150

Cons. suisse missions évang.

1'868

1'794

1'806

1'829

5'429

Emmaus

344

315

337

168

820

Entraide protestante suisse

600

199

809

200

266

1'275

106

Fédér. luthérienne mondiale

2'363

1'471

2' 315

1'388

5' 174

Fondation USTHI

127

149

336

Helvetas

300

600

Holy Land Instit. of Deaf Morija

128

200

328

Mouv. chrétien pour la paix/ Oeuvre suisse d'entr. ouvr.

100

790

114

252

100

250

217

322

431

824

Org. mennonite suisse

354

263

281

Schweiz. Heiligland-Verein

100

1'844

Terre des Hommes, Lausanne

1'181

2'368

1'736

1'912

2'080

2'295

2'822

2'099

6'638

6'306

Union suisse des égl. advent.

196

227

351

280

480

596

315

110

230

151

194

100

200

Solidarité Tiers Monde

1'317

821

611

1'098

2'530

750

Assoc. suisse d'aide à l'hôpital Albert Schweitzer Terre des Hommes, Genf

579

527

680

637

361

939

240

200

Verein Caritas Kinderhilfe VCKB Divers

espèces

Aide alim. 1)

194

120

Frères de nos Frères

300

120

83 Feuille fédérale. 140° année. Vol. II

Les actions du Corps Suisse pour l'aide en cas de catastrophes

y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire"

1984

1985

Continents/Pays

Contr. espèces

Aide

Contr. espèces

Aide alim. 1)

1986 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 9 8 7 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

(en milliers de francs)

Afrique

Afrique du Sud

Angola

226*

105*

Djibouti

128

240

380

Ethiopie

344*

643*

697*

1'684

202

204

421

Guinée

118

Guinée Equatoriale

675

129

923

2'246

3'169

Malawi

2 12

453*

1'546

Mauritanie

1'400*

339

749

1'092*

1'973*

3'065

Pays du Sahel

703*

Rép. Centrafricaine

198*

5'885

Tchad

1'134

150

1'284

Tunisie

211

219

Cameroun

171

188

Congo

216*

216

Ghana

879

751

Ouganda

Somalie

Soudan

5'573*

114*

129

Madagascar

Mali

407*

686*

1253

105

Annexe 3

alim. 1)

1254

1 9 8 4

1 98 5

1986

Continents/Pays

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

198 7 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. Aide espèces alim.

Amérique Latine

Chili Colombie

280

1'064

820

769 **

2'653

864

824

1'688

1'888

Pérou

216*

23*

826

Sri Lanka

Moyen-Orient

Iran

Yémen, Rép. arabe

1'190

Yémen, Rép. Dém.

118

193*

1'024

126

1'150

151*

364

Honduras

158*

158

Guatemala

Mexique

1'059*

810

Asie

Bangladesh

312

1'243

Chine, Rép. pop.

1 1

700

El Salvador

Haiti

213*

. . .

700*

1984

1 985

1986

1987

Continents/Pays

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces Aide alim.

Europe

Grèce Italie

Turquie

272

p.m .: Experts ONU Etude UNDRO

188*

698*

227*

273*

1'198

31*

38*

y compris interventions de l'ASC pour le compte d'organisations internationales £

** intervention commune avec la Croix-Rouge suisse

Les montants indiqués dans ce tableau sont compris dans les chiffres mentionnés à l'annexe 12.

295

756

461

1255

1256

Les actions des représentations suisses et bureaux de coordination de la DDA

Annexe 4

y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire"

1 98 4

1 9 8 5

1986

1987

Total 1985-1987

Continents/Pays

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide

Contr. alim. espèces 1)

Aide alim.

Contr. espèces

alim.

(en milliers de francs)

Afrique

Afrique du Sud

196

Burkina Faso

213

2'218

1'235

1'077

779

3'091

Egypte

Mali

1'505

940

2'445

Tchad

Amérique Latine

Argentine

Bolivie

130

Equateur

Honduras

Pérou

201

Uruguay

Venezuela

318

Libéria

Madagaskar

Cap-Vert

Chili

318

Cameroun

169

Aide

1 9 8 4

198 5

1 9 8 6

1987

Contr.

Continents/Pays

espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide Contr. alim. espèces 1)

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. alim. espèces Aide

Asie

Corée, Rép. Népal Pakistan Sri Lanka

120

Moyen-Orient

Israël Jordanie Liban

1 1

203

1 1 1

1'055

1257

1258

Aide humanitaire en faveur des réfugiés

Répartition par organisations

y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire" 2) à charge de la rubrique 202.493.26

1984

1985

1986

Contr.

Aide

Contr. espèces

Aide alim.

Contr. espèces

Aide alim.

1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces

Organisations

espèces

alim. 1)

(en milliers de francs)

a) Organisations internationales

UNHCR

Contribution ordinaire

4'500

4'700

5'000

5'300

15'000

Contr. extraordinaires

7'185

1'103

9'250

2'131

13'058

3'563

9'534

4' 404

31'842

10'098

Part frais administratifs pour pays non-membres ONU

1'029*

UNRWA

Contribution ordinaire

1'700

2' 900

3'000

8'800

6'085

100

5'515

200

5'118

300

16'718

UNBRO

700

963

800

1'483

1'000

1'083

1'500

3'300

2'579

UNDRO

2'678

2' 488

6' 299

11'465

CIM

Contribution ordinaire

500

Contr. extraordinaires

100

200

100

200

500

Contr. au budget administratif 2)

483

502

466

1'548

pour les années 1982, 1983 et 1984

** pour les années 1985 et 1986

Contr. extraordinaires

7'404

PAM

600

1'600

Annexe 5

Aide alim. 1)

485 **

1'514

1 9 8 4

1 985

1 9 8 6

Contr.

Organisations

espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 98 7 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. Aide espèces

alim. 1)

b) Organisations de la Croix-Rouge

CICR

8'000

775

3'800

112

1'000

5'800

168

Croix-Rouge suisse

805

2'000

400

1'450

750

4' 200

400

c) Oeuvres d'entraide privées suisses

Action suisse Return

417

100

103

Assoc. suisse amis Afghanistan Caritas

100

361

350

115

137

135

514

259

Christian Refugee Aid

101

150

Entraide protestante suisse

450

184

200

450

Mouvement chrétien pour la paix/

Oeuvre suisse d'entr. ouvrière

100

790

114

100

250

217

262

431

565

Terre des Hommes, Lausanne

Divers

140

125

135

108

Comité suisse de soutien au peuple sahraoui

135

1259

1260

Continents/Pays

espèces

1985 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 98 6 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Aide alim. Contr. espèces

d) Représentations suisses

Afrique du Sud

169

e) Interventions du Corps suisse

d'aide en cas de catastrophe (ASC)

Afrique

Ethiopie Djibouti Mali

128

686

Ouganda

1'092

1'973

Soudan

5'886

Amérique Latine

Honduras

158

Asie/Moyen-Orient

Sri Lanka

Iran

700

3'065

Somalie

5'574

114

198

344

686

158

196

1984 Contr. Aide alim. 1)

Répartition par pays

y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire"

1 98 4

Continents/Pays

espèces

Aide alim. 1)

1 9 8 5 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1986 Contr. espèces

Aide alim.

19 8 7 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985 1987 Aide Contr. espèces alim.

(en milliers de francs)

Afrique

Afrique du Sud

100

791

164

150

265

150

262

464

580

Cameroun

215

1'344

1'000

1'708

1'603

1'600

4'655

2'620

Ghana

560

258

560

258

Ouganda

314

1'592

1'973

3'565

Rép. Centrafricaine

400

323

Rwanda

160

Somalie

1'000

950

500

605

2'764

1'656

500

1'392

3'764

3'653

Soudan

2'572

535

9'324

993

4'464

1'357

15'145

996

Tanzanie

500

Tchad

393

Zaire

1'015

164

1'500

318

300

302

364

1'152

2' 164

1'772

Zambie

100

500

1'738

600

1'738

Zimbabwe

200

1'813

169

196

628

301

1'175

628

1'476

Ethiopie

Malawi

900

Mali

746

368

Sierra Leone

160

500

1261

Contr.

Algérie

850

699

1'549

Djibouti

200

Mozambique

1262

1 9 8 4

19 8 5

Continents/Pays

Contr. £ Aiđe espèces alim. 1)

Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 9 8 6 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Aide alim. Contr. espèces

Amérique Latine

Argentine

200

Chili

100

500

350

250

1'250

350

El Salvador

250

150

500

100

685

421

500

310

1'685

831

Mexique

200

1'000

700

250

1'950

Nicaragua

100

200

Hong Kong

Inde

Indonésie

450

Kampuchea

150

Laos

1'500

1'800

1'773

4'753

1'800

Papouasie-Nouvelle Guinée

549

400

850

500

381

950

1'234

Sri Lanka

591

Thaïlande 1)

1'374

963

2'400

1'483

1'700

1'083

1'800

148

5'900

2'714

Vietnam

300

112

Uruguay

Asie/Océanie

329

200

300

150

200

Pakistan

500

1'480

Philippines

y compris aide à l'UNBRO

200

Malaisie

150

Guatemala

100

Honduras

400

Pérou

100

700

850

165

Costa Rica

100

1 984

Contr.

Continents/Pays

espèces

Aide alim. 1)

19 8 5 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1986 Contr. espèces

Aide alim. 1)

1 987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Total 1985-1987 Contr. espèces

Aide alim. 1)

Moyen-Orient

Iran/Irak

6'000

Iran

200

100

700

485

1'118

293

1'918

778

Israël (y compris territoires occupés) 1)

3'612

3'875

2' 895

995

7'765

Jordanie 1)

1'951

1'557

2'046

2'818

6'421

Liban 1)

140

752

280

150

256

261

846

491

1'382

Syrie 1)

1'089

373

455

459

1'287

Yémen, Rép. arabe

500

Europe

Turquie

y compris aide alimentaire multilatérale à l'UNRWA

Les montants indiqués dans ce tableau sont compris dans les chiffres mentionnés aux annexes 12 et 2

1263

1264

Aide alimentaire

Annexe 6

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

Produits

en tonnes

en milliers de francs

Produits laitiers suisses

Lait entier en poudre

2'648

2' 169

2'330

1'680

6'179

Lait écrémé en poudre

580

1'338

581

743

2'662

Fromage fondu

528

636

483

580

1'699

Divers, y compris biscuits au lait entier dès 1986

314

387

317

177

881

Total

4'070

4'530

3'711

3'180

11'421

37'000

36'819 32'604 27'756

97'179

Aide en céréales

Farine de blé suisse

11'050

8'500

4'000

11'500

24'000

Diverses céréales achetées dans d'autres pays industrialisés

400

4'010

Céréales achetées dans les

pays du tiers monde

· Blé

30'000

2' 165

32' 165

. Riz

9'098

10'038

7'532

14'269

31'839

. Mais (incl. far. de mais)

4'588

1'500

7' 405

25' 187

34'092

. Sorgho et millet

374

3'914

3' 260

3'106

10' 280

Total

25'510

27'962

52'197

56'227

136'386

19'844

18'743

13' 039

18'520

50'302

Produits

en tonnes

Autres denrées alimentaires achetées en Suisse

Poires séchées

297

378

210

208

796

Conserves de poissons

201

221

518

Graisse comestible

283

345

152

117

614

Wheat-Soja-Milk

240

106

382

Biscuits au lait entier jusqu'en 1985

248

637

1'307

669

582

2' 558

3'163

7'254

3'307

3'043

13'604

Divers produits alimentaires achetés dans les pays du tiers monde

564

290

1'556

2'410

540

558

725

1'714

2'997

Contributions en espèces

4'296

8'488

3'612

4'582

16'682

Total

727

1'871

959

2'138

4'968

7'999

16'300

7'644

9'339

33'283

Total général

30'307 34'363 56'867 61'545

152'775

64'843 71'862

53'287 55'615

180'764

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

1984

1985

1986

1987

Total 1985-1987

en milliers de francs

1265

Annexe 7

Les interventions de l'ASC, avec une brève description d'actions typiques

EL SALVADOR

Intervention de la "Chaîne suisse de sauvetage"

Un violent tremblement de terre a ravagé le 10 octobre 1986 la région de la capitale San Salvador, faisant 1'300 morts, 10'000 blessés, 200'000 sans-abris et causant des dégâts matériels considérables.

La "Chaîne suisse de sauvetage" dépêcha une équipe de plus de 50 personnes qui apporta son aide dans le domaine des recherches, du sauvetage, de l'hébergement, de la distri- bution des secours et de l'eau potable, ainsi que du montage de tentes. Ces dernières servirent d'hébergement provisoire et de gîte pour les patients de deux hôpitaux.

La collaboration entre les organisations de sauvetage, tout particulièrement avec les autres équipes européennes, a été excellente à cette occasion.

Construction de bâtiments scolaires

Immédiatement après l'intervention de la Chaîne de sauveta- ge, l'ASC construisit plusieurs écoles provisoires, de ma- nière à permettre à l'enseignement scolaire de reprendre immédiatement. Vers la fin de l'année 1986, sur la base de l'enquête préalable effectuée lors de l'intervention de sauvetage et de la planification élaborée en Suisse, on commença à construire trois écoles dans la périphérie de San Salvador, d'une capacité totale d'environ 1'500 élèves. Dans la mesure du possible, le mobilier et l'équipement furent réutilisés ou remplacés par l'ASC. Après une collaboration étroite et efficace avec les autorités gouvernementales, les écoles furent ouvertes en février 1988.

Perspectives

Depuis quelque temps déjà, la coopération au développement envisage un engagement au Salvador. Dans une première étape, à l'occasion d'une reconnaissance commune, il s'agira d'élaborer un nouveau projet qui fera suite à l'intervention de l'ASC. Dans le cadre de son exécution, on pourra deter- miner les autres besoins et prévoir éventuellement par la suite un programme de développement de la DDA.

1266

MALI

Campagne de vaccination

Le Ministère de la santé avait demandé à la Suisse, en octo- bre 1987, par l'intermédiaire du coordinateur de la DDA, de lui fournir d'urgence une assistance dans la lutte contre une épidémie de fièvre jaune. Dans trois districts limi- trophes de la région touchée, la population devait être vaccinée le plus rapidement possible. Bougouni, Yanfolila et Kolodieba couvrent une zone d'environ 37'000 km-, avec une population éparpillée dans de nombreux villages.

En collaboration étroite avec le Ministère de la santé, l'OMS et l'UNICEF, l'équipe médicale de l'ASC commença à procéder aux vaccinations le 26 octobre. La population re- pondit favorablement à l'appel.

Six semaines plus tard, la campagne arrivait à son terme. 307'000 personnes ont pu être vaccinées à cette occasion, ce qui correspond à 87 pour cent de la population des régions concernées.

TCHAD

Passage provisoire sur le Logone

Jusqu'à fin 1984, tous les transports destinés à N'Djamena et à l'arrière-pays devaient emprunter, près de Koussérie (Cameroun) , un bac jusqu'à la capitale du Tchad. Ce passage se transforma en un goulet d'étranglement durant le derou- lement du programme international d'aide d'urgence lors de la famine du Sahel. En raison du bas niveau de l'eau des deux fleuves frontaliers Chari et Logone (conséquence de la

sécheresse £ continuelle) il

fallut même prévoir, en décembre 1984, la suspension de l'exploitation du bac. Le ravitaillement était exposé à des risques sérieux. A l'oc- casion d'une visite sur le terrain, toujours en décembre 1984, un ingénieur de l'ASC proposa dès lors de construire un pont provisoire sur le Logone. La réalisation du projet fut confiée au chef de chantier de l'ASC, qui exerçait déjà son activité à N'Djamena. Quelque deux mois plus tard, le passage provisoire, qui est emprunté chaque jour par une soixantaine de camions chargés de convoyer les secours, put être mis en service. Les frais de construction furent pris en charge par le fonds de développement de la Communauté européenne.

1267

Pont sur le Logone

A la suite d'une mise au concours organisée par l'ONU, l'entreprise de construction allemande Wayss & Freytag SA, établie au Cameroun, reçut au début de 1985 le mandat de construire un pont définitif sur le fleuve frontalier Logone, près de N'Djamena. Le chef du groupe de construction de l'ASC fut chargé de la direction des travaux. Un spécialiste de construction de l'ASC assura la direction locale. Déjà six mois plus tard, les premiers camions pouvaient franchir le pont. De ce fait, la voie de transport du Cameroun à N'Djamena est désormais assurée toute l'année.

OUGANDA

Aide aux rapatriés et aux réfugiés

Les troubles survenus dans le sud du Soudan entraînerent un retour massif de populations vers l'Ouganda en 1986.

Répondant à un appel international lance par le Haut-Com- missariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) , l'ASC fournit depuis août 1986 de l'aide essentiellement dans les domaines suivants:

Assainissement des constructions et réaménagement de l'infrastructure médicale dans East-Madi (1 hôpital et 6 dispensaires) ;

relance des services de santé de base dans la région d'intervention pour environ 100'000 personnes.

A la suite de la reprise de conflits armés, suivie de nou- veau appels à l'aide de l'ONU, le Conseil fédéral autorisa à fin 1986 un renforcement de l'aide suisse.

Dans des conditions difficiles, l'ASC accomplit depuis lors diverses tâches supplémentaires dans le domaine logistique et médical: utilisation d'un avion de ravitaillement dans le nord de l'Ouganda, exploitation d'un garage, assainissement d'un important bac sur le Nil et soutien des programmes de santé nationaux.

L'intervention de l'ASC durera. jusqu'en juin 1988. D'entente avec le HCR et le Gouvernement, des efforts sont en cours pour trouver une organisation qui puisse poursuivre et conso- lider le travail accompli par l'ASC à East-Madi.

Malheureusement, jusqu'ici, les différentes possibilités que nous avons étudiées à fond ne se sont pas encore concre- tisées.

1268

COLOMBIE

Reconstruction après la catastrophe volcanique

Le 13 novembre 1985, l'éruption du volcan "Nevado del Ruiz" entraîna une des plus graves catastrophes volcaniques que l'histoire ait connues.

Au milieu de la nuit, la ville d'Armero, qui comptait plus de 25'000 habitants, fut submergée par une avalanche de boue et rayée de la carte; l'économie de la région fut très dure- ment frappée. On ne pouvait songer à reconstruire Armero au même endroit.

Quelque 15'000 survivants, dont une partie avaient perdu leurs proches, leur logement et leur travail, durent être relogés provisoirement dans les petites villes voisines de Lerida et Guayabal, avant de s'installer ailleurs.

L'intervention de la Suisse dans le cadre d'une aide d'ur- gence se révéla inutile et dès le début l'ASC se concentra sur les activités de reconstruction.

Après l'édification d'une école destinée à environ 500 élè- ves, le Corps participa, dans le cadre d'un projet commu- nautaire réalisé avec la Croix-Rouge suisse (CRS), à la planification et à la construction d'un quartier de 120 mai- sons, comprenant des

immeubles communautaires, à Guyabal/Armero. Dans le cadre des mesures de réhabilitation, la création de postes de travail revêt toutefois une impor- tance capitale. Cet objectif constitue dès lors, outre les soins médicaux et l'aide à la formation, un des points essen- tiels du programme social de la CRS. La fin des travaux de construction, suivi du retrait de l'ASC, est prévue pour le milieu de l'année 1988, tandis que la CRS prolongera son engagement pendant trois ans au moins.

Surveillance sismique

La vallée del Cauca, au sud-est de la Colombie, compte parmi les régions qui connaissent le plus fort développement industriel et démographique en Amérique du Sud. Bien qu'elle se situe dans une zone exposée aux secousses sismiques, on ne dispose guère d'instruments permettant de mieux apprécier les risques.

D'entente avec la DDA, il fut dès lors décidé en 1985 d'installer un réseau de surveillance sismique et de l'ex- ploiter durant plusieurs années.

La responsabilite de l'accompagnement scientifique et technique du projet, ainsi que de la fabrication et de l'installation des appareils, est assumée de concert par l'Université de Genève, section "Sciences de la Terre" et le Service suisse de sismologie de l'EPFZ. L'ASC est

84 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II

1269

chargé de la coordination administrative et du financement. Du côté colombien, trois partenaires se sont également enga- gés, à savoir l'Université de Cali, l'Institut national de géologie et des mines, ainsi que la Corporation autonome de Cauca.

Les cinq premières stations de sismographes fonctionnent depuis le printemps 1987. Cinq autres stations, financées en majeure partie par les Colombiens, seront opérationnelles d'ici au milieu de l'année 1988.

A cet effet, un volontaire de l'ASC - ancien collaborateur du Service de sismologie de l'EPFZ - a travaillé pendant une année et demie en Colombie.

Le contrat court jusqu'en 1991. Durant cette période, on procédera à l'appréciation des données et à l'établissement de cartes topographiques, tout en poussant tout spécialement la formation de scientifiques et de spécialistes colombiens.

SAHEL

Prévoyance contre les catastrophes

A la suggestion de la Section de l'aide humanitaire et ali- mentaire ainsi que du "Club du Sahel" (Association des pays donateurs), à Paris, l'ASC a procédé dans huit pays du Sahel à un inventaire des goulets d'étranglement techniques qui ont constamment empêché, par le passé, le déroulement d'ac- tions internationales d'aide d'urgence. Les Etats réunis au sein du CILSS (Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel) sont le Burkina Faso, les Iles du Cap Vert, la Gambie, la Guinée Bissau, le Mali, la Mauri- tanie, le Niger, le Sénégal et le Tchad.

En collaboration avec les autorités locales, 33 projets ont été étudiés, notamment la construction d'entrepôts régionaux ou l'édification d'un service d'entretien pour poids lourds. La réalisation de ces projets serait possible à court terme et entraînerait des dépenses de l'ordre de 20 millions de dollars US. D'entente avec le Secrétariat général du CILSS, l'inventaire détaillé a été remis au Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe (UNDRO) en vue de mettre sur pied de telles actions. En 1986/87, divers projets ont été exécutés, soit par la Suisse elle-même, soit par d'autres pays.

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Annexe 8

8 Choix d'actions typiques de l'aide humanitaire non directement opérationnelle

81 Aide d'urgence

Aide d'urgence pour l'Ethiopie

Au milieu de l'année 1987, les signes avant-coureurs d'une nouvelle famine en 1988 se sont multipliés dans le Nord de l'Ethiopie. L'absence de pluies, des invasions de saute- relles et des conflits armés ont conduit à des pertes de récoltes évaluées entre 30 et 80 pour cent.

Pour les pays donateurs et les organisations internatio- nales, les populations touchées par la famine devaient dans la mesure du possible être nourries dans leurs lieux de rési- dence habituels. Il s'agissait d'éviter des mouvements de migration et la formation de "camps de la faim" ainsi que d'encourager les efforts propres de la population en accor- dant aux problèmes logistiques l'attention qu'ils méritent.

Ces considérations ont également influencé le concept d'aide de la Confédération. L'aide opérationnelle directe de l'ASC appuie les transports routiers dans des endroits critiques; des halles de stockage pour l'entreposage intermédiaire dans les ports et dans les centres de distribution sont en train d'être construits; le réseau de radio a été amélioré afin de faciliter à l'ONU sa tâche de coordination de l'action d'aide; deux avions légers ont été utilisés pour la distri- bution des secours dans des régions inaccessibles. Le coût de ces opérations, réalisées en étroite collaboration avec le CICR, L'ONU et le PAM, s'élève à 4,5 millions de francs environ. Suite aux mesures prises par le gouvernement au début du mois d'avril 1988, elle sont actuellement soumises à des restrictions considérables.

Dans le domaine non directement opérationnel, la DDA appuie les programmes de secours des organisations internationales, du CICR et des oeuvres d'entraide suisses. Nous mettons à disposition des denrées alimentaires, en majeure partie des céréales, et nous participons aux frais de transport et de distribution. Par l'achat de semences en vue d'assurer le prochaine récolte, l'aide d'urgence est reliée à des aspects à plus long terme. L'aide non directement opérationnelle se monte jusqu'à présent à 9 millions de francs environ. Elle aussi est concernée par les mesures prises par le gouver- nement au début du mois d'avril 1988, mais de façon diffe- rente et variable, selon les organisations partenaires indi- viduelles avec lesquelles elle travaille, ce qui contribue d'ailleurs à démontrer l'avantage d'une multitude d'organi- sations partenaires dans une telle situation.

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Aide d'urgence après les inondations au Brésil

Au printemps 1986, la partie nord-est du Brésil fut frappée par des inondations. A cette occasion, des maisons et des plantations avaient été détruites et une grande partie du cheptel avait péri. Terre des Hommes (Lausanne) , déjà active dans cette région du Brésil, demanda à la DDA une aide immédiate pour pouvoir faciliter la survie des personnes en cause par la distribution de biens de secours, sous forme de couvertures, vêtements et denrées alimentaires. Par la suite, l'oeuvre d'entraide fut mise au bénéfice d'une contribution en espèces, destinée à l'achat des biens de secours et des denrées alimentaires ainsi qu'à la fourniture d'une assistance médicale. Simultanément, Terre des Hommes reçut 12'000 kg de lait entier en poudre, qui furent utilisées dans un programme alimentaire.

De juin à novembre 1986, quelque 4'000 personnes - principa- lement des enfants - reçurent ainsi une aide à Fortaleza et à Haicaba. Le programme d'aide d'urgence fut organisé par Terre des Hommes en plus des programmes réguliers réalisés dans la même région. Cette action ne put se réaliser que grâce aux groupes de collaborateurs volontaires habitant dans la région.

Programme d'urgence en faveur des victimes de la sécheresse en Inde

Depuis 1985, la DDA soutient, au titre de la coopération technique, une organisation privée dans le cadre d'un projet de développement rural. Au cours d'une mission accomplie au début de 1986, des collaborateurs de la DDA furent frappés par les conséquences d'une sécheresse dans la région du projet. Parmi les mesures à long terme initialement prévues par le Gouvernement, p.ex. dans le domaine de l'approvision- nement en eau potable, seules quelques-unes furent réali- sées. Dès lors, une action d'aide d'urgence s'imposait. Par la suite, Caritas Suisse soumit une demande à la DDA en vue de financer des forages à grande profondeur, pour fournir de l'eau potable à la population touchée par la sécheresse. En raison de la situation d'urgence, la requête fut acceptée et le projet bénéficia d'une contribution de 100'000 francs. Dans la période allant de mai 1986 à mai 1987, quelque 50 forages furent exécutés avec succès. Cela permit à plus de 50'000 personnes d'obtenir à nouveau de l'eau potable.

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82 Aide sociale

Crèches mobiles à Bombay et New Delhi, Inde

En 1969, une Indienne fut frappée par les conditions misé- rables des enfants dont les parents travaillaient jour après jour sur un grand chantier de leur quartier, très souvent pour un salaire minimal. Elle crea alors l'organisation "Crèches mobiles pour enfants de mères au travail". Dans la phase de démarrage du projet, des volontaires d'une petite oeuvre d'entraide suisse y cooperèrent. La structure de l'organisation ayant été solidement établie, ils purent se retirer après quelques années.

La direction des grands projets de construction recrute les travailleurs sans formation professionnelle des quartiers misérables à la périphérie des grandes villes et les installe avec leur famille dans des logements provisoires, sous forme de huttes diposées autour du chantier. Lorsque les travaux sont terminés, les huttes sont démolies et la famille en est délogée. Le travail des femmes revêt une grande importance dans les différentes étapes de construc- tion. Alors que les parents travaillent, les enfants sont abandonnés à eux-mêmes ou confiés à la garde d'un frère ou d'une soeur plus âgés. Les volontaires des "Crèches mobiles pour enfants de mères au travail" les prennent en charge. Dans des garderies ouvertes durant la journée, les enfants de tous ages suivent des programmes scolaires et de santé. Grâce à la formation d'adultes, de programmes mère-enfant et aux cours formation professionnelle simples destinés aux adolescents, on tente ainsi de créer de meilleures bases pour les conditions de vie sur le chantier.

A New Delhi, on s'occupe actuellement sur 30 chantiers im- portants d'environ 3'000 enfants. A Bombay, il y a 25 chan- tiers avec 2'000 enfants et à Poona 6 chantiers et environ 300 enfants.

Depuis le début des années quatre-vingts, on utilise - dans le cadre des programmes alimentaires surveillés par des spé- cialistes - du lait entier en poudre provenant de la Suisse. Dans les cuisines décentralisées des projets, les repas sont préparés en observant les mesures d'hygiène indispensables. Dans les crèches mobiles, l'alimentation des enfants, en grande partie sous-alimentés, revêt une priorité absolue.

Après la dissolution des chantiers, lorsque les familles retournent dans les quartiers misérables des régions limi- trophes de la ville, on continue à s'en occuper. L'organi- sation a ainsi accès aux couches les plus pauvres de la population de ces zones. Les programmes qui viennent de débuter s'adressent en priorité aux enfants souffrant de sous-alimentation ou de malnutrition.

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Là où le lait en poudre n'est pas nécessaire

Depuis le milieu des années septante, la Confédération a livré chaque année une tonne de lait entier en poudre à une organisation locale de développement d'une certaine impor- tance en Egypte, par l'intermédiaire d'une oeuvre d'entraide suisse. En 1988, un voyage de service de deux représentants de la Confédération a permis d'avoir un aperçu du projet.

L'organisation d'entraide locale a fait une excellente impression. Les travaux exécutés dans le secteur de la santé, dans celui de la planification familiale et de la formation professionnelle, répondent aux besoins de la population et sont bien intégrés dans les structures villa- geoises. Le lait entier en poudre est distribué aux parti- cipants lors de divers cours de formation. Il atteint ainsi son objectif, qui consiste à motiver les gens à participer aux cours.

La même oeuvre d'entraide possède également une ferme mo- dèle, avec des vaches de la race de Jersey, qui fournissent chaque année environ 250'000 litres de lait. La moitié de celui-ci est transformé en fromage frais, qui est écoulé sur le marché.

Cette utilisation du lait en poudre ne correspond pas à nos critères. Premièrement, il n'est pas utilisé pour l'alimen- tation des personnes affamées ou victimes de malnutrition. Par ailleurs, on peut envisager d'autres dons, tout aussi judicieux, pour inciter les gens à participer aux cours. En outre, la préparation du lait n'est pas centralisée, mais celui-ci est distribué sous forme de poudre aux participants des cours. Enfin, on pourrait utiliser la production locale de lait et de fromage pour un programme alimentaire, si cela s'avérait nécessaire. Les livraisons de lait en poudre en cause ont dès lors été supprimées.

Enfants de rues à Fortaleza, Brésil

En 1970, le père Sechi créa la "République des petits vendeurs" à Belem, au nord du Brésil. L'objectif de ce pro- gramme était, dès le début, de réunir en une organisation les enfants qui doivent subvenir à leurs besoins ou à ceux de leur famille par leurs activités quotidiennes (vente de sucreries, surveillance de voitures, etc.), afin de les pro- téger contre l'exploitation, les menaces et les mauvais traitements.

Dans ce cadre, les enfants ont notamment la possibilité de s'alimenter régulièrement, de bénéficier d'une aide médica- le, de recevoir une formation ou de pouvoir compter sur un appui et une aide en cas de difficultés avec les autorités. En outre, ils peuvent se livrer à diverses activités de loisirs (jeux, sports, culture) . Depuis sa création, le programme n'a cessé de se développer. La réalisation de la Cité d'Emmaus, en 1980, a permis d'incorporer également les familles des enfants.

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Actuellement, dans le cadre de l'action "République des petits vendeurs", ce ne sont pas moins de 1'500 enfants dont le Père Sechi et ses collaborateurs s'occupent à Belem. A la Cité d'Emmaus, plus de l'200 enfants sont inscrits à l'école et à la cantine. En outre, les femmes ont la posibilité de réaliser un modeste gain grâce à des travaux de lavage et de repassage.

Depuis 1979, ce programme est appuyé de façon régulière sur le plan financier par la DDA.

83 Aide humanitaire à plus long terme présentant des aspects de développement

Achat local de riz à Madagascar

En 1982, le Gouvernement malgache décida d'adopter un pro- gramme d'ajustement structurel, afin de stimuler une reprise de l'économie, qui était alors en plein marasme. Les prix, maintenus à un niveau très bas dans l'intérêt des consomma- teurs, furent libérés, notamment ceux du riz qui faisait l'objet d'une forte demande. Cependant, au cours des années suivantes, le prix du riz augmenta considérablement dans les villes, en particulier à cause de la spéculation à laquelle se livrent les commerçants qui accaparent le marché. Cette nouvelle situation porte surtout atteinte aux consommateurs, tout particulièrement aux classes les plus pauvres, dont le pouvoir d'achat ne suffit plus pour subvenir à leurs besoins essentiels. Ils ont commencé à être affamés. Par ailleurs, les prix perçus par les producteurs ne couvrent plus inte- gralement les frais de production, si bien que les agricul- teurs se trouvent également dans une situation difficile.

Après des négociations avec le Programme alimentaire mondial (PAM) et avec les autorités malgaches, la Confédération a mis à disposition un million de francs pour une aide alimentaire. Cela permit d'acheter 2'200 t de riz dans deux régions clairement délimitées de Madagascar. 2'000 t furent acquises par l'entremise d'une entreprise de l'Etat dans la région de Marovoay, sur la côte occidentale, où les paysans étaient contraints de vendre, à fin 1987, le riz en-dessous du prix-plancher, et 200 t achetées dans la région de Firavahana, à 120 km d'Antananarivo. Les producteurs doivent être encourages à s'entendre entre eux et à transporter eux- mêmes leur moisson en ville, afin que les ventes puissent s'opérer à proximité des lieux ou résident les consomma- teurs.

Le riz acheté est remis aux oeuvres d'entraide locales, qui le distribuent dans le cadre de programmes sociaux aux cita- dins les plus nécessiteux. Avant que les oeuvres d'entraide puissent en recevoir une certaine quantité, elles doivent présenter une demande concrète, en précisant les groupes de destinataires et les critères de répartition.

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Le PAM, qui dispose à Madagascar d'une infrastructure deve- loppée, réalise le projet sur mandat de la Confédération. En cas de décision importante, telle que l'achat du riz et son attribution à des oeuvres d'entraide, il sollicite l'accord du Bureau de coordination de la DDA à Antananarivo.

Ce projet revêt également une fonction pilote sur le plan international. C'est pourquoi nous avons prié le PAM, qui en assume l'exécution, de nous adresser un rapport critique sur ses résultats positifs et ses faiblesses. Les remarques reçues jusqu'ici des autorités malgaches et des responsables du projet sont très encourageantes. L'intervention décidée et rapide des autorités suisses a été particulièrement appréciée.

Le projet "Développement Communautaire Niafunke" au Mali

Ce projet existe depuis 1983 dans la partie septentrionale du Mali, au centre de la zone du Sahel. Il a pour but d'appuyer les multiples initiatives de la population locale, notamment la constitution de réserves de céréales, le forage de puits, le soutien financier d'artisans et de pêcheurs, etc.

Durant la sécheresse et la famine des années 1984 à 1986, la DDA décida de soutenir les projets non seulement au moyen de contributions financières et de savoir-faire technique, mais aussi en mettant à disposition, par le biais de l'aide huma- nitaire, des denrées alimentaires. Cette action, qui est encore pratiquée à l'heure actuelle, se déroule de la manière suivante:

Les groupements d'indigènes (communes, coopératives, etc.) reçoivent du projet les fonds nécessaires à l'achat de céréales dans le sud du pays, qui a enregistré des excédents même durant la période de crise.
Un représentant de la communauté assume la responsabilité de l'achat et du décompte; il organise également le transport.

1 Les cereales sont distribuées aux membres de la commu- nauté qui participent aux travaux collectifs, en fonction de leur emploi ou de l'importance de leur famille.

La distribution de denrées alimentaires a permis non seu- lement d'améliorer le niveau d'alimentation de la popu- lation, mais également de lui rendre l'espoir d'un avenir meilleur. De nombreux jeunes, qui avaient émigré vers le sud à la recherche de travail et de gain, sont rentrés chez eux et ont participé aux actions communes.

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Pour les années 1986 à 1988, il a été prévu de consacrer au projet 2,2 millions de francs, prélevés sur les ressources de la coopération au développement. L'aide humanitaire fournit de son côté environ 1,5 millions de francs, destinés à l'achat de quelque 2'200 t de millet et de riz.

Ateliers Bata en Guinée équatoriale

De 1982 à 1985, le Corps suisse pour l'aide en cas de catas- trophe a exécuté, en collaboration avec le Gouvernement de la Guinée équatoriale, l'OMS et l'agence espagnole de coo- pération au développement, un programme de vaccinations. A cette occasion, on construisit et géra un atelier de répa- rations des véhicules devant assurer les transports pour les opérations de vaccination. Après le retrait de l'ASC, la Croix-Rouge suisse (CRS) se déclara prête à poursuivre l'exploitation de l'atelier. Le financement fut assuré par des fonds de l'aide humanitaire. Durant un engagement de trois ans, la CRS fut à même non seulement d'assurer le service d'entretien et la maintenance du parc de véhicules relevant du programme permanent de vaccinations, mais également de former des mécaniciens locaux dans le domaine de la technique, de l'organisation et de l'administration. L'objectif, qui consistait à placer l'atelier sous direction de la Guinée équatoriale, fut réalisé à fin mars 1988.

Formation de techniciens orthopédistes libanais

De 1978 à 1981, la Croix-Rouge suisse (CRS) forma des tech- niciens orthopédistes et ergothérapeutes libanais, qui exer- cèrent ensuite leur activité dans un centre de rehabili- tation à Tripoli. Ce centre fournit des prothèses et d'autres moyens techniques à de nombreux blessés du guerre et invalides. Le Centre ayant perdu deux orthopédistes jusqu'en 1981, la CRS se déclara prête, avec les organi- sations locales de support, à appuyer la mise sur pied d'un second programme de formation par des contributions finan- cières et personnelles.

Dans le cadre de ce programme, dès mai 1986, cinq apprentis libanais devaient recevoir, au cours d'une formation de deux ans, des notions scientifiques de base et des connaissances pratiques. Dans une phase ultérieure, l'apprenti le plus qualifié aurait dû être préparé, grâce à une formation supplémentaire, à assumer la fonction de responsable de l'atelier. La CRS avait l'intention de dépêcher à cet effet deux instructeurs à Tripoli et a mis à disposition le matériel pour des prothéses et orthéses. Les bénéficiaires en auraient été à nouveau les blessés de guerre et invalides du nord du Liban.

Sur un budget total de 761'000 francs, la Confédération assuma une participation de 411'000 francs.

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En raison de la situation précaire sur le plan de la sécu- rité au Liban, le programme ne put toutefois pas débuter comme prévu en mai, mais seulement en décembre 1986. Pour la même raison, il fut impossible à la CRS d'engager, comme il était prévu, deux instructeurs pour trois ans.

En fin de compte, on renonça en partie à la livraison de matériel orthopédique provenant d'Europe en faveur de mate- riel fabriqué sur place, ceci afin de garantir que la pro- duction de prothèses et de moyens techniques appropriés pourra s'effectuer également après le retrait de la CRS.

Ces modifications et adaptations entraînerent la nécessité de redimensionner le programme. Si l'on poursuit l'objectif initial, l'assistance financière et matérielle fournie par la CRS et la DDA a été cependant quelque peu réduite.

84 Aide aux réfugiés

Aide aux réfugiés, personnes déplacées et rapatriés au Mozambique et dans les pays voisins

Depuis des années, le Mozambique souffre d'une part d'un conflit interne, d'autre part de sécheresses répétées. Cela a incité des centaines de milliers de personnes à quitter la région ou ils résidaient jusqu'alors pour chercher, à l'inté- rieur et à l'extérieur du pays, protection et nourriture. Selon les estimations du HCR, à fin 1987, il y avait 750'000 réfugiés mozambicains dans les pays limitrophes. Les per- sonnes déplacées à l'intérieur des frontières du Mozambique sont prises en charge par le CICR.

Le HCR, en collaboration avec le PAM, apporte son aide aux réfugiés grâce à des programmes d'aide au Malawi, au Swaziland, en Tanzanie, en Zambie et au Zimbabwe. Les secours fournis aux interesses sous forme de denrées alimentaires, d'assistance dans le domaine de l'approvi- sionnement en eau, de la santé et de la nutrition. De petits projets, dans le cadre desquels des animaux et des semences sont mis à disposition des réfugiés, servent à compléter les biens de secours et à encourager l'effort propre des refu- giés. En outre, divers programmes sont organisés (agricul- ture, reboisement) , pour permettre aux réfugiés de s'assurer des revenus modestes. Dans certaines circonstances, les programmes incluent aussi une aide à la population locale. C'est ainsi qu'au Malawi, dans le cadre des petits projets cités, un service vétérinaire a été mis sur pied non seu- lement pour les animaux des réfugiés, mais aussi pour ceux de la population locale.

Même si le HCR s'occupe activement de la question, cet afflux de réfugiés et de personnes déplacées constitue une lourde charge pour les regions et pays limitrophes con- cernés. Le retour volontaire revêt dès lors une grande importance.

1278

3 C'est ainsi que, jusqu'à fin 1987, 47'000 rapatriés atten- daient, en majeure partie dans des camps d'accueil situés dans les trois provinces au nord du Mozambique, une rein- sertion dans des régions rurales. Le HCR assure leur appro- visionnement en denrées alimentaires et en eau et leur procure des soins médicaux ainsi que l'hébergement. Afin de leur permettre de construire leur propre logement, les rapatriés reçoivent du matériel de construction et des outils. De plus, enfants et adultes bénéficient de cours de formation. En outre, la remise d'outils, p.ex. à des maçons ou à des menuisiers, leur permet de construire leur magasin ou coopérative et de subvenir de la sorte à leurs besoins.

En 1987, la Suisse a appuyé les différents programmes d'aide du HCR, du PAM, du CICR et d'oeuvres d'entraide privées en faveur des réfugiés mozambicains dans les pays limitrophes, des personnes déplacées au Mozambique et des rapatriés pour un montant total d'environ 9 millions de francs.

Aide aux victimes du conflit afghan par le CICR

En 1981, le CICR a ouvert un hôpital chirurgical d'une capacité d'une centaine de lits à Peshawar/Pakistan, afin de pouvoir soigner les blesses de guerre afghans. Depuis l'ouverture de cet hôpital, plus de 20'000 interventions chirurgicales y ont été pratiquées. Dans le même temps, un atelier orthopédique pour la fabrication de prothèses ainsi qu'un centre de rééducation pour paraplégiques furent ouverts. L'année suivante, des équipes mobiles de premier secours ont commencé à travailler le long de la frontière afghane. Composée d'un médecin, d'une infirmière et d'un infirmier, elles recueillent les blessés qui ont traversé la frontière, leur donnent les premiers soins sur place et assurent leur transport à l'hôpital en cas de nécessité. La même année, des cours de premiers secours à l'intention d'Afghans - qui avaient trouvé temporairement refuge au Pakistan avant de retourner dans leur pays d'origine - ont été mis sur pied par le CICR. Simultanément, on leur a enseigné les règles essentielles du droit international humanitaire. A la fin de leurs cours, les participants reçoivent des trousses de premiers secours. Une année plus tard, en 1983, un deuxième hôpital chirurgical, d'une capacité de 50 lits, a été ouvert à Quetta. Jusqu'à la fin de 1987, plus de 8'000 interventions chirurgicales y ont été pratiquées. En 1984, un nouveau centre pour paraplégiques a ouvert ses portes près de Peshawar; il accueille non seulement les blessés de guerre afghans, mais également des blessés civils pakistanais. Depuis 1986, ce centre est géré par le Croissant-Rouge pakistanais et ne reçoit qu'un appui financier du CICR.

La Suisse a contribué à ces différents programmes du CICR en faveur des victimes du conflit afghan depuis 1983. Pendant la période du présent crédit de programme, c'est-à-dire depuis 1985, ses contributions se sont élevées à 2,4 mil- lions de francs.

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Message concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération du 25 mai 1988

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Texte intégral

Pour les années 1986 à 1988, il a été prévu de consacrer au projet 2,2 millions de francs, prélevés sur les ressources de la coopération au développement. L'aide humanitaire fournit de son côté environ 1,5 millions de francs, destinés à l'achat de quelque 2'200 t de millet et de riz.