85.040

·Message

concernant la revision de la loi fédérale .

d'organisation judiciaire

du 29 mai 1985

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Nous vous soumettons un message à l'appui d'un projet modi- fiant la loi fédérale d'organisation judiciaire, en vous pro- posant de l'adopter .

Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes :

1969 M 10010 Meilleure protection des droits constitu- tionnels du citoyen (N 24.9.69, Cadruvi; E 11.12.69)

1969 P 10122 Assouplissement des conditions du recours de droit public (N 24.9.69, Bachmann)

1969 P 10123 Revision de la loi d'organisation judiciaire (N 24.9.69, Caroni)

1974 P 11256 Juridiction administrative (N 19.3.74, Schürmann)

1976 P 75.510

Débats judiciaires. Publicité (N 4.3.76, Ueltschi). Classement de la lettre c

1977 M 76.467 Procédure de recours devant le Conseil fé- déral (N 23.6.77, Commission de gestion du Conseil national; E 28.9.77)

1978 P 77.424 Loi sur les cartels (N 18.1.78, Alder) . Clas- sement du point 1

1979 P 78.539 Procédure administrative. Interruption des délais (N 20.3.79, Meier Josi )

1980 P 79.497

Cour européenne de justice. Exécution des dé- cisions (N 6.3.80, Reiniger)

1985 - 509 51 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II

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1981 M 81.315 Tribunaux fédéraux. Décharge (N 4.3.81, Com- mission des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales; E 17.6.81)

1981 ₱ 81.325 Recours des cantons au Tribunal fédéral (N 19.6.81, Grobet)

1983 P 83.307 Loi sur l'organisation. Revision (N 24.6.83, Bratschi)

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Presidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération,

29 mai 1985 Au nom du Conseil fédéral suisse:

Le président de la Confédération, Furgler Le chancelier de la Confédération, Buser

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1

Vue d'ensemble

Le Tribunal federal et le Tribunal federal des assurances sont surcharges depuis des années. Ils ne parviennent plus, par leurs propres moyens, à faire diminuer la masse des dos- siers en souffrance. Les procédures traînent en longueur et 1 l'on ne peut ainsi plus garantir au justiciable que le tribu- nal se prononcera sur son litige dans un délai raisonnable.

Afin de remédier à cette surcharge aiguë, le Parlement a pris à plusieurs reprises des mesures urgentes. Elles consistaient essentiellement en un renforcement des effectifs des deux tribunaux fédéraux. Les dernières de ces mesures remontent à 1984 quand le Parlement a augmenté de 15 le nombre des juges suppléants du Tribunal federal et de six celui des rédacteurs d'arrêts; ces mesures sont toutes deux limitées à fin 1988. A court terme, elles apportent le soulagement nécessaire. Mais si elles se répètent à intervalles réguliers, elles mènent à un accroissement sans limites du personnel des tribunaux fe- déraux.

D'autres mesures s'imposent en matière de procedure et d'or- ganisation tant pour éviter un tel accroissement que pour décharger les tribunaux a long terme. Elles devraient d'une part permettre aux tribunaux fédéraux de réduire la longueur de leurs procédures à une durée acceptable. D'autre part, el- les devraient redonner à ces tribunaux la possibilité de se consacrer non seulement à la protection judiciaire du ci- toyen, mais également à d'autres de leurs tâches premières, à savoir l'application correcte et uniforme du droit ainsi que son évolution sur des points importants. Dans l'ensemble, les mesures d'allégement permettront de garantir la qualité de la jurisprudence et d'axer la juridiction de nos cours supremes sur leurs tâches essentielles. Il va sans dire que ces

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mesures ne sauraient porter atteinte aux garanties constitu- tionnelles en matière de procédure accordées au citoyen.

Parmi les mesures d'allegement, la procédure d'admission in- troduite pour les deux tribunaux fédéraux joue un rôle pri- mordial. En principe, un justiciable ne pourra plus désormais en appeler à l'un de ces tribunaux que si sa cause est impor- tante. Il va sans dire que la procédure d'admission n'est applicable que si la décision attaquée a été prise par une autorité judiciaire. Il convient dès lors de développer la juridiction administrative du degré inférieur tant fédérale que cantonale,

D'autres mesures limitent également l'accès à nos cours su- premes ou le rendent plus difficile; il s'agit de l'augmenta- tion et de l'extension des valeurs litigieuses en matière ci- vile, de la forte limitation apportée au champ d'application de l'action de droit administratif et de l'épuisement obliga- toire des moyens de droit cantonal pour le recours de droit public. Mentionnons en outre la majoration des emoluments ju- diciaires du Tribunal federal et l'introduction, pour le Tri- bunal fédéral des assurances, de la même réglementation con- cernant les frais.

D'autres mesures tendent par contre à simplifier la procédure de décision des tribunaux fédéraux. La composition de trois juges est ainsi généralisée et la procédure simplifiée (sans délibération publique) est étendue à toutes les sections du Tribunal federal. On limite les débats dans le recours en re- forme civil, le contrôle de l'opportunité ainsi que les de- bats dans le recours de droit administratif. En outre, sur trois points, la réglementation valable pour le Tribunal fé- deral sera étendue au Tribunal federal des assurances. Ce- lui-ci sera lie par la constatation des faits et par les

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conclusions des parties et dispensé du contrôle de l'opportu- nité.

Le Conseil fédéral examine également, dans son message, des solutions de rechange à son plan de décharge. Ces solutions ont comme point commun qu'elles renoncent toutes à introduire une procédure d'admission et qu'elles ne prévoient que peu ou prou de mesures d'allégement en matière d'organisation et de procédure. On étudie les effets du projet du Conseil fédéral et de ces solutions de rechange sur la qualité de la juris- prudence, ainsi que leurs conséquences financières et sur le plan du personnel.

Le Conseil fédéral profite enfin de l'occasion pour proposer la modification de diverses lois fédérales de procédure par souci de conformité à la Convention européenne des droits de l'homme -

L'augmentation temporaire du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral dont il a déjà été question est une mesure de transition. Elle est destinée à être remplacée, à la fin de 1988, par les mesures d'allegement apportées par le pré- sent projet. Cela signifie que le projet doit être traité et adopté d'ici la fin de la législature en cours .

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Message

1

Partie générale

11

Situation initiale

111 Rétrospective

111.1

Revision de l'organisation judiciaire de 1969

L'actuelle loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ; RS 173. 110) date de 1943. Elle n'a subi dans l'ensemble que des · modifications ponctuelles jusqu'en 1969, date qui marque un tournant pour la justice fédérale, puisqu'on aborda alors de manière systématique les points suivants :

D'une part, la procédure administrative fédérale fit, pour la première fois, l'objet d'une réglementation approfondie englobant la procédure non contentieuse (procedure de deci- sion) et la procédure contentieuse (procédure de recours ) de- vant les autorités administratives de la Confédération (loi fédérale sur la procédure administrative; RS 172.021) . D'au- tre part, la juridiction administrative du Tribunal federal fut étendue. Jusque là, la voie judiciaire était réservée à un cercle déterminé d'affaires traitées par l'administration fédérale, en particulier en matière d'impôts fédéraux, affai- res énumérées exhaustivement. Le nouveau droit inverse cette règle et soumet en principe toutes ces affaires au recours de droit administratif (clause générale), les exceptions devant être énumérées exhaustivement (art. 97 ss OJ: FF 1965 II 1301 ss; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 14 ss).

. 746

111.2 Augmentation du volume de travail du Tribunal fédéral

Le volume de travail du Tribunal federal, notamment en matiè- re de droit public et de droit administratif, s'est accru considérablement depuis 1969. Le nombre des nouvelles affai- res a augmenté de 127 pour cent entre 1969 et 1983 (entrées 1969 = 1629; 1983 = 3710). Durant cette période, c'est le nombre des litiges en matière de droit public qui s'est le plus fortement accru (entrées 1969 = 684; 1983 = 1688) .

L'accroissement du personnel ainsi que des mesures d'organi- sation et de procédure ont fait passer le nombre des affaires liquidées par le Tribunal fédéral de 1705 en 1969 à 3810 en 1983, ce qui représente une augmentation d'environ 123 pour cent. Alors qu'en 1969, chaque juge traitait en moyenne 66 affaires, il en liquidait annuellement 127 en 1983. Malgré cette amélioration, les retards n'ont cessé de s'accumuler, l'augmentation des affaires nouvelles réduisant pour ainsi dire à néant les effets des mesures destinées à décharger le Tribunal fédéral.

A la fin de l'année 1983, le Tribunal federal dut reporter l'examen de 1662 causes à 1984. 700 d'entre elles, introdui- tes ou suspendues durant les trois derniers mois de 1983, peuvent être considérées comme des reports "normaux". Les 900 affaires restantes sont par contre des dossiers verita- blement en souffrance, essentiellement auprès des cours de droit public du Tribunal federal. sont en souffrance les af- faires qui, bien qu'en état d'être jugées, n'ont pas encore pu être liquidees par suite de la surcharge du tribunal (Rap- port du Tribunal fédéral sur sa gestion en 1983, p. 398, ch. IV; FF 1983 IV 487 s., ch. 111).

En 1970, la durée moyenne des procédures s'élevait, en matiè- re de droit public, à 121 jours et, en matière de droit administratif, à 143 jours; en 1983, ces mêmes durées attei- gnent respectivement 204 et 303 jours. A noter que le temps

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1

nécessaire à la rédaction des arrêts n'est pas compris dans ces chiffres ( Rapport du Tribunal federal sur sa gestion en 1970, p. 247, let. C, et en 1983, p. 414, let. C/I).

111.3 Augmentation du volume de travail du Tribunal fédéral des assurances

La charge du Tribunal federal des assurances a subi, jus- qu'en 1982, une évolution comparable à celle du Tribunal fé- deral. Durant les premières années ayant suivi 1969, le volu- me de travail du Tribunal federal des assurances ne s'est pratiquement pas modifie. Mais depuis 1975, il s'est accru considérablement. Alors qu'on enregistrait, entre 1970 et 1972, 683 entrées en moyenne, on en comptait 1540 par année entre 1980 et 1982. En une décennie, l'augmentation des nou- velles affaires se chiffre donc à 125 pour cent.

Force est pourtant de constater que le nombre des nouvel- les affaires qui était de 1429 en 1982 est descendu à 1350 (-79) en 1983. Ce sont principalement les recours en matière d'assurance-invalidité qui ont diminue (-115).

En 1983, 1621 affaires furent liquidées. 966 recours étaient encore pendants à la fin de l'année, alors qu'ils se chif- fraient à 1237 le 31 décembre 1982. Le nombre des dossiers à reporter à 1984 put ainsi être réduit de 271 (Rapport du Tri- · bunal fédéral sur sa gestion en 1983, p. 423; FF 1984 IV 489, ch. 12) .

La durée moyenne de la procédure, qui s'élevait en 1970 à 4,7 mois, a atteint, en 1983, 9,5 mois ( Rapport du Tribu- nal fédéral sur sa gestion en 1970, p. 254, let. C, et en 1983, p. 430, let. C/1).

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112

Evolution en 1984 et perspectives

Pour l'année 1984, on peut dégager l'image suivante ( Rapports du Tribunal fédéral et du Tribunal federal des assurances sur leur gestion en 1984, p. 376 s., 391 ss, 399 et 406 s. ) :

112.1 Tribunal fédéral

Durant cette année, le Tribunal federal enregistra 3997 entrées, soit 287 de plus qu'en 1983. Le nombre des nouvelles affaires s'est ainsi accru de 7,7 pour cent par rapport à l'année précédente. La tendance à l'augmentation du nombre de dossiers, existant depuis plusieurs années, persiste. Alors que cette tendance s'était fait particulièrement sentir jus- qu'à présent pour le recours de droit public, ce sont les contestations en matière de droit administratif qui furent les premières touchées en 1984; les recours de droit adminis- tratif ont en effet augmenté de 23,5 pour cent.

Grâce au nombre de jugements rendus (4015), le tribunal par- vint à peu près à compenser l'abondance des nouveaux dos- siers. Toutefois, cette même abondance ne lui permit pas de réduire sensiblement le nombre des cas en suspens avec son effectif ordinaire. Cette tache incombe aux 15 juges sup- pleants extraordinaires qui exercent leurs fonctions depuis la mi-juillet 1984 et sont nommés jusqu'à fin 1988. A la fin décembre 1984, ces suppléants avaient liquide 108 des dos- siers qui leur avaient été attribués.

Le tribunal dut reporter l'examen de 1644 dossiers (1662 l'année précédente) à 1985. Ces affaires en suspens étant toujours manifestement trop nombreuses, on ne saurait donc escompter que la durée moyenne de la procédure diminue. Pour les contestations relevant du droit public, elle atteignit 173 jours en 1984, durée à laquelle s'ajoute le temps neces- saire à la rédaction des arrêts (33 jours en moyenne en 1984). La situation est encore pire en matière de droit

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administratif: la durée moyenne de la procédure atteint 317 jours et celle de rédaction des arrêts, 36 jours.

112.2 Tribunal fédéral des assurances

Les nouvelles contestations portées devant le Tribunal fédé- ral des assurances ont atteint leur record en 1980 et 1981 et se chiffraient alors à 1600. Depuis lors, leur nombre est en diminution et il se stabilisa, en 1984, à 1251. Le tribunal liquida 1350 affaires. Le nombre des recours pendants a été ainsi réduit et s'élevait, à la fin de 1984, à 867.

On ne peut que se réjouir de la diminution du nombre des dos- siers en souffrance. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la durée moyenne de la procédure, qui s'élevait en 1973 à moins de cinq mois, atteint actuellement encore environ neuf mois. Lorsque les affaires sont complexes, les parties doi- vent parfois attendre deux ans, voire plus, le jugement met- tant fin à la procédure. C'est en particulier en matière de sécurité sociale que la rapidité de la procédure fait défaut. Aux yeux des justiciables, cette lenteur est inconcevable et indigne d'un Etat de droit.

En outre, il faut tenir compte du fait que les chiffres con- cernant 1984 ne permettent aucunement de juger correctement de la situation du Tribunal fédéral des assurances, ne se- rait-ce qu'à moyen terme; aussi l'évolution future du volume de travail du tribunal doit-elle être examinée dans un con- texte plus vaste.

Il y a d'abord lieu de constater que la diminution du nombre des nouveaux dossiers ne va pas de pair avec un allégement comparable de la tâche du tribunal: En effet, si le nombre des cas simples a diminué dans une mesure considérable, le degré de complexité des autres litiges n'a cesse d'augmen- ter .

1 .

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On attend, dans un proche avenir, la deuxième revision de la loi sur l'assurance-invalidité qui devrait instaurer quatre échelons (au lieu des deux existant actuellement) pour l'éva- luation des rentes invalidité (FF 1985 I 37 ss, ch. 21). Cela entraînera probablement une augmentation sensible du nombre des demandes de rente et par là même, des recours y relatifs au Tribunal federal des assurances, car les nombreux assurés auxquels des prestations ont été refusées, faute d'un degré suffisant d'invalidité, en appelleront en dernier ressort au tribunal .

Les revisions énumérées ci-après et relatives à certaines ma- tières particulières des assurances sociales sont entrées en vigueur le ler janvier 1984:

• La loi fédérale sur l'assurance-accidents (R$ 832.20) qui accroît de deux tiers le nombre des entreprises soumises à l'assurance, d'un tiers le nombre des assurés et qui étend considérablement le nombre des assureurs; les occasions de conflit, et partant le volume des litiges, se multiplie- ront.

• La loi federale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (RS 837.0) qui intro- duit, outre divers nouveaux genres de prestations, de nom- brenses modifications fondamentales nécessitant la création d'une nouvelle jurisprudence.

Ces deux nouvelles lois n'ont jusqu'ici pas encore été la source d'une augmentation importante du nombre des recours devant le Tribunal federal des assurances. Celui-ci a nean- moins ressenti une surcharge suite aux nouvelles questions de droit aussi délicates qu'importantes qu'il a été appelé à trancher dans le domaine de l'assurance-chômage.

Il convient enfin de rappeler que la loi fédérale sur la pré- voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (RS 831.40), entrée en vigueur le ler janvier 1985, ouvre des

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portes sur L'inconnu pour le Tribunal federal des assurances. La loi et ses ordonnances sont complexes et les organes res- ponsables de la prévoyance professionnelle ainsi que les or- ganes d'exécution sont extrêmement nombreux et polymorphes. Il ne fait aucun doute que, au cours des années nécessaires à l'introduction du 2e pilier, le tribunal aura à se prononcer sur des questions de fond très diverses et ce jusqu'à ce que l'on ait acquis un tant soit peu d'experience dans l'applica- tion de cette loi.

Il faut donc compter avec une augmentation de la charge du Tribunal federal des assurances dans les années à venir. El- le sera assurément due à la difficulté des recours, mais très probablement aussi à leur nombre croissant.

113 Genèse de la revision

113.1 Interventions parlementaires

Les préliminaires parlementaires de la revision (motions et postulats ) sont mentionnés dans l'introduction au présent message.

113.2 Travaux préparatoires de l'administration

113.21 La commission d'experts Marti

Dans les années 1969 à 1971, une commission d'experts, pla- cée sous la présidence du professeur Hans Marti de Berne, a préparé une revision partielle de l'OJ. Le but premier était d'assouplir et d'élargir les conditions du recours de droit public (motion Cadruvi, postulats Bachmann et Caroni; cf. In- troduction) . Il n'a cependant pas été donné suite à ces pro- positions, et ce pour deux raisons: d'une part le Tribunal fédéral, assouplissant les exigences de forme du recours de

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droit public, a pris en considération les souhaits émis dans les interventions parlementaires. D'un autre côté, la charge du Tribunal federal commençant, dans les années septante, à s'alourdir considérablement, il se révéla judicieux de remé- dier avant tout à cette situation.

Comme un important surcroît de travail menaçait alors nos cours supremes, on renonça à accorder la priorité à une extension de la protection juridique, et on mit désormais l'accent sur un allegement de la tâche de ces tribunaux. Ces propositions ont également trouvé leur écho dans les discus- sions auxquelles la journée suisse des juristes a donné lieu en 1975, à Montreux (Revue de droit suisse, 1975 II 428 ss) .

113.22 La commission d'étude Cavin

Inquiété par cette situation, le Département fédéral de jus -. tice et police institua, en 1975,une commission d'étude pla- cée sous la présidence de Pierre Cavin, alors président du Tribunal fédéral . 1)

La commission d'étude était chargée d'élaborer un plan de ré- forme de l'organisation judiciaire a moyen et long terme. Cette réorganisation devait être axée sur la juridiction de droit public et de droit administratif et permettre de dé- charger les tribunaux fédéraux sans pour autant avoir à en augmenter les effectifs.

1. La

commission était composée de Messieurs André Grisel, président du Tribunal federal, Theodor Bratschi, juge fédéral (Tribunal federal des assurances), Fritz Gygi, professeur ( université de Berne), Hans-Peter Moser, président du tribunal administratif ( Zurich ) , Joseph Voyame, directeur de l'office federal de la justice et Alfred Muff, directeur-suppléant de cet office.

753

En 1977, la commission d'étude presenta l'avant-projet de re- vision de l'OJ. Elle proposa en particulier, comme mesure d'allégement, d'augmenter le nombre des instances judiciaires inférieures pour la juridiction administrative fédérale. Il s'agissait de créer, à l'échelon fédéral, une commission cen- trale de recours en matière administrative. Cette commission aurait été la première autorité de recours contre les deci- sions de l'administration fédérale pouvant, en dernière in- stance, faire l'objet d'un recours de droit administratif de- vant le Tribunal federal ou le Tribunal federal des assuran- ces. Les cantons, pour leur part, auraient du instituer des autorités de recours indépendantes de l'administration char- gées de connaître des litiges découlant du droit administra- tif fédéral, dans la mesure où la décision de l'autorité can -. tonale de dernière instance pouvait directement faire l'objet d'un recours de droit administratif. Cet avant-projet conte- nait en outre des innovations relatives à l'organisation qui ont été introduites entre-temps ( extension du champ d'appli- cation de la procédure sommaire, formation de deux cours de droit public au Tribunal fédéral; cf. ch. 114.1 ci-après) .

113.23 La commission d'experts Dubs

Au début de l'année 1978, le Département fédéral de justi- ce et police, avec l'assentiment du Conseil fédéral, a dési- gné une commission d'experts, placée sous la présidence du juge fédéral Hans Dubs (décision du Conseil fédéral du 15 mars 1978). Elle fut constituée de manière à garantir une juste représentation des milieux directement intéressés (no- tamment des tribunaux federaux et cantonaux, de l'adminis-

754

1

tration fédérale, . du barreau et des milieux scienti- fiques ) .2)

Dans la suite du présent message, on mentionnera la commis- sion d'experts Dubs sous l'appellation "commission d'ex- perts".

La commission d'experts put commencer ses travaux au mois de mars 1978. Elle tint 14 séances plénières (dont huit de deux jours) et chargea des sous-commissions d'étudier différents thèmes. Les sous-commissions tinrent 14 séances.

La commission d'experts était chargée d'examiner à son tour et d'un oeil critique l'avant-projet élaboré par la commis- sion d'étude Cavin. La charge accablant les tribunaux fede- raux ne cessant d'augmenter, les experts durent. concentrer leurs efforts sur la recherche de mesures propres à alléger la tâche de nos cours suprêmes de manière efficace et du-

2. La commission était composée comme il suit :

MM .

• Theodor Bratschi, juge federal, Tribunal federal des assurances, Lucerne

• Francis Cagianut,

professeur, président du tribunal administratif, Saint-Gall

• Matthias Cavelty, conseiller aux Etats, avocat, Coire

• Hans Dressler, president de la cour d'appel, juge suppléant au Tribunal federal, Bâle

• Rolando Forni, juge fédéral, Lausanne

• André Grisel, ancien président du Tribunal federal, Lausanne

• Charles Guggenheim, président du tribunal 'cantonal, Fribourg

• Fritz Gygi, professeur, Berne

. Kurt Hauri, directeur-suppléant de l'administration fédérale des finances, Berne

• Charles-Andre Junod, professeur, avocat, Genève

• Adolf Lüchinger, juge fédéral, Lausanne

• Hans Marti, professeur, avocat-notaire, Berne

• Pierre Moor, professeur, Lausanne

• Hans-Peter Moser, président du tribunal administratif, Zurich

• Alfred Muff, directeur-suppléant de l'Office fédéral de la justice, Berne

• Peter Müller, juge fédéral, Lausanne

• Jean-François Poudret, professeur, avocat, Lausanne.

755

rable. La commission d'experts dut en outre examiner dans quels domaines il lui paraissait indiqué d'améliorer la pro- tection juridique des justiciables. Enfin, la commission pro- fita de l'occasion pour remanier l'OJ d'un point de vue re- dactionnel et systématique.

En février 1982, la commission d'experts deposa son avant- projet de revision de l'OJ ainsi que le rapport y rela- tif.3) Conformément au mandat reçu, elle mit l'accent sur des modifications destinées à contribuer, ne fut-ce qu'indi- rectement, à la décharge des tribunaux fédéraux.

S'agissant de la juridiction administrative dans le domaine du droit administratif fédéral, on propose d'augmenter le nombre des autorités inférieures au Tribunal fédéral, indé- pendantes de l'administration (commissions fédérales de re- cours, autorités inférieures indépendantes de l'administra- tion, obligatoires au niveau cantonal; Rapport de la commis- sion d'experts, p. 9 ss, 14 ss). Le pouvoir d'examen du Tri- bunal fédéral, lorsqu'il revoit les décisions émanant de ces autorités inférieures sous l'angle du droit administratif, se limiterait en principe aux seuls points de droit, à l'exclu- sion des constatations de fait et des questions d'opportunité (art. 117 et 118 avant-projet, ci-après AP) .

Dans ce contexte et par voie de conséquence, le Tribunal fé- déral des assurances n'aurait plus à revoir les constatations de fait ni les questions d'opportunité dans les litiges por- tant sur des prestations d'assurance sociale. En effet, il existe déjà des tribunaux cantonaux d'assurances statuant comme autorités inférieures, indépendantes de l'administra- tion. En outre, à l'instar du Tribunal federal, ce tribunal serait aussi lié à l'avenir par les conclusions des parties (art. 127, ler al., AP) et serait en principe tenu de mettre les frais à la charge de la partie qui succombe, ce qui

.

3. L'avant-projet et le rapport de la commission d'ex- perts peuvent être obtenus auprès de l'Office fédéral de la justice.

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n'était pas le cas jusqu'alors dans les litiges relatifs aux prestations d'assurance (art. 62, ler al., AP) . -

S'agissant du recours de droit public, on a étendu l'exigence de l'épuisement des moyens de droit cantonal (art. 134 AP) .

L'action de droit administratif, dont le Tribunal federal, dans un procès direct, connaît en instance unique, cède le pas, dans une large mesure, au recours de droit administratif (art. 110 AP) .

Dans le domaine de l'administration de la justice civile, la valeur litigieuse est augmentée pour les litiges déférés au Tribunal fédéral par la voie du recours en réforme et de l'action de droit civil et elle est introduite pour les af- faires civiles pécuniaires (art. 68, ler al., 71, ler al., et 73, AP) ; en outre, les débats n'ont plus lieu de droit (art. 90, ler al., AP) .

La procédure simplifiée, sans échange d'écritures ni déli- bération publique, devient la règle générale pour les cas que l'on peut liquider sans autre forme de procès (art. 53, ler al., AP). La procédure est en outre allégée, en ce sens que la décision peut être motivée par un simple renvoi aux considérants de l'autorité inférieure ou au mémoire d'une au- torité (art. 53, 2e al., AP) et les cas où le recourant pro- cède de façon téméraire, dilatoire ou de quelque autre maniè- re abusive sont écartés (art. 54 AP) .

La possibilité de siéger à trois juges devient la règle géné- rale. La composition de cinq ou de sept juges passe à l'ar- rière-plan (art. 25, ler al., AP) .

Le monopole de l'avocat, actuellement prescrit pour les af- faires civiles et pénales, est étendu à toutes les procédures (art. 39, ler al., AP).

Les effectifs du service de documentation, du service juridi- que et de la chancellerie seront étoffes ( Rapport de la com-

52 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II

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mission d'experts, p. 34). A la différence des mesures préci- tées, ce renforcement ne saurait être réalisé sans incidence sur le plan du personnel (greffiers, collaborateurs scienti- fiques et personnel d'administration) et du budget.

La commission d'experts proposa en outre une série de mesures qui, sans décharger les tribunaux, se justifient pour d'au- tres motifs, par exemple pour combler les lacunes du droit en vigueur ( Rapport de la commission d'experts, p. 83, ch. 52) .

Le 23 février 1983, le Conseil federal autorisa le Départe- ment fédéral de justice et police à entamer la procédure de consultation au sujet de l'avant-projet de la commission d'experts et des propositions complémentaires faites par le Département fédéral de justice et police. Les cantons, les tribunaux fédéraux, les partis politiques et les organismes intéressés furent ainsi invités à se prononcer .

113.24 Propositions complémentaires du Département fédéral de justice et police

Le Département fédéral de justice et police mit en discussion des mesures complémentaires d'allégement. Il s'agissait d'une part de la procédure dite d'admission et d'autre part de la création de nouvelles commissions fédérales de recours en ma- tière administrative.

La procédure d'admission vise à réduire le flot des litiges susceptibles d'être portés devant les tribunaux fédéraux. Le tribunal n'aura à examiner le fond d'un litige que si l'un des critères d'admission prescrits est rempli. Tel est le cas, selon l'avant-projet du département, si la décision ren- due par la juridiction inférieure a été prise en violation de .

prescriptions essentielles du droit fédéral relatives à la procédure ou si elle soulève une question de droit d'une por- tée de principe dont le tribunal n'a pas encore eu à connaî- tre ou que la juridiction inférieure a tranchée en s'écartant de la jurisprudence du Tribunal federal.

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La procédure d'admission ne s'applique qu'aux recours dirigés contre les décisions d'autorités judiciaires. S'agissant de la juridiction administrative, la commission d'experts avait déjà recommandé l'institution d'autorités judiciaires indé- pendantes au niveau cantonal et fédéral. Ces autorités, com- petentes de manière générale en matière de droit administra- tif fédéral à l'échelon cantonal, sont spécialisées dans des domaines déterminés à l'échelon federal (nouvelles commis- sions de recours en matière de culture, de formation, de per- sonnel fédéral et de retrait de permis de conduire). Il s'agissait en outre, selon la proposition du département, d'instaurer également des commissions fédérales de recours en matière de droit administratif économique (y compris dans le domaine du contingentement) et d'impôts fédéraux indirects.

En outre, le département profita de l'occasion pour sou- mettre également à la procédure de consultation des propo- sitions qui avaient été élaborées par un groupe de travail chargé d'examiner le postulat Reiniger (1980 P 79.497, Con- seil national). Ce postulat invite le Conseil fédéral à étu- dier s'il n'y aurait pas lieu de procéder à une modification des lois fédérales de procédure (organisation judiciaire fé- dérale, procédure pénale fédérale et procédure administra- tive), afin de permettre la revision des arrêts rendus par le Tribunal fédéral, lorsque ceux-ci ont été jugés contraires à la Convention des droits de l'homme par la Cour européenne de justice ou par le Comité des Ministres. Le postulat demandait également d'examiner s'il ne faudrait pas prévoir des motifs de revision analogues pour les jugements cantonaux.

114 Mesures urgentes

Durant les travaux préparatoires pour la réforme de l'organi- sation judiciaire, le volume de travail des deux tribunaux fédéraux a peu à peu atteint des proportions insoutenables. Des mesures permettant de remédier, à bref délai, à cette surcharge aiguë s'imposerent. Le Conseil fédéral proposa donc

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au Parlement, dans différents messages, des mesures urgentes destinées à décharger la juridiction fédérale.

114.1 Message du 12 avril 1978 (FF 1978 I 1245 ss)

Par ce message, le Conseil fédéral a proposé au Parlement di- verses modifications issues des travaux de la commission d'étude Cavin et prêtes à être appliquées (cf. ch. 113.22 ci-dessus) . La modification correspondante de l'OJ (RO 1979 42) entra en vigueur le 1er février 1979 et consistait:

1

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• à transformer la cour de droit public et de droit adminis- tratif du Tribunal federal en deux cours de droit public (art. 12, ler al., let, a, OJ) ;

• à composer celles-ci de trois juges pour les affaires de routine également en matière de juridiction de droit public, même si elles ne relèvent pas de la procédure som- maire (art. 15, 2e et 3e al., OJ) ;

• à permettre la procédure sommaire pour les arrêts donnant gain de cause au recourant en matière de droit public et de droit administratif (art. 92, 2e al., et 109, 2e al., OJ) ;

• à élire deux juges fédéraux supplémentaires dans les limi- tes du nombre légal maximum, ce qui porte depuis lors à 30 le nombre de juges du Tribunal federal (art. ler, ler al ., OJ ) ;

• à porter de 24 à 28 le nombre maximum des greffiers et des secrétaires du Tribunal fédéral (RO 1979 228) .

L'Assemblée fédérale a écarté une proposition du Conseil fé- deral visant, dans ce contexte, à décharger le Tribunal fédé- ral des assurances de l'obligation d'examiner aussi les ques- tions d'opportunité et de fait (art. 132, let. a et b, OJ; FF 1978 I 1252 ss; BO N 1978 809 ss, 1236 et 1237; E 1978 425 ss, 495) .

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114.2 Message du 26 novembre 1979 (FF 1980 I 161 ss)

Se fondant sur ce message, le Parlement a fait passer de 13 à 23 le nombre légal maximum de rédacteurs d'arrêts du Tribu- nal fédéral des assurances (arrêté du 21 mars 1980; RO 1980 274). Le. ler janvier 1978 déjà, le nombre des juges supplé- ants avait été porté de sept à neuf (BO N 1977 1763 s.). Le 11 juin 1980, le Parlement a en outre elu deux juges supple- mentaires, exerçant leurs fonctions a plein temps, et a porté ainsi leur nombre à neuf (BO N 1980 847 s. ).

114.3 Message du 17 septembre 1980 (FF 1980 III 773 ss)

Vu la surcharge croissante du Tribunal federal, il fallut à nouveau augmenter le nombre des rédacteurs d'arrêts et le porter de 28 à 40 (RO 1981 226) .

114.4 Message du 19 octobre 1983 (FF 1983 IV 485 ss)

Trois ans plus tard, il se revela à nouveau nécessaire de prendre des mesures d'urgence afin de décharger la juridic- tion fédérale. Celles-ci devaient donner au Tribunal fédéral les moyens de ramener les retards accumulés à un niveau ac- ceptable, en attendant l'entrée en vigueur et les effets de l'OJ revisee.

Ces mesures transitoires portaient essentiellement sur le renforcement de l'effectif du Tribunal fédéral, en premier lieu l'élection de 15 juges suppléants qui exerceront une fonction temporaire, à savoir jusqu'à fin 1988. En outre, la faculté a été accordée au Parlement d'élire à l'avenir des juges fédéraux sortants, en qualité de juges suppléants tem- poraires, lesquels ne seront pas imputés sur le nombre maximum fixe par la loi. Quant aux autres mesures, elles re-

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sultaient, en ce qui concerne le Tribunal federal, de l'aug- mentation précitée du nombre des juges: indépendamment du fait que le nombre des rédacteurs d'arrêts dut provisoirement être porté de 40 à 46, l'effectif de la chancellerie dut être accru. Enfin, il se revela indispensable de relever les in- demnités journalières allouées aux suppléants en raison de la plus lourde responsabilité qu'ils auront a assumer. Cette dernière mesure entrait dans la compétence du Conseil fédé- ral.

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I

La réglementation concernant le recours aux juges fédéraux sortants et l'augmentation des indemnités journalières attri- buées aux suppléants devait en outre être egalement applica- ble au Tribunal federal des assurances.

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Le Parlement a approuvé, dans les limites de sa compétence, les mesures précitées lors de sa session de printemps 1984; elles sont entrées en vigueur le 15 juillet 1984 (RO 1984 748).

12 La surcharge, problème principal de la juridiction fédérale

121 Signes de la surcharge

L'organisation judiciaire souffre actuellement avant tout de surcharge chronique. Un tribunal est surcharge lorsque le flot de causes dont il est saisit l'empêche de bien juger dans des délais raisonnables. Cela se manifeste par des si- gnes extérieurs: les affaires introduites sont plus nombreu- ses que celles qui sont liquidées, l'arriéré grossit et la durée entre l'introduction d'une affaire et le prononcé de l'arrêt (durée de la procedure) ne cesse d'augmenter (Grisel André, La surcharge des Cours supremes et les moyens d'y re- medier, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemein- deverwaltung, 1978, p. 374).

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Le Tribunal fédéral donne, depuis longtemps déjà, des signes manifestes de surcharge (cf. ch. 111.2 et 112.1 ci-dessus) . Le Tribunal fédéral des assurances s'est, quant à lui, trouvé quelque peu soulage ces derniers temps. De l'avis des specia- listes, il ne s'agirait cependant que d'un répit passager; en effet, avec l'entrée en vigueur des nouvelles lois en matière de sécurité sociale, la charge de ce tribunal ne peut, à mo- yen ou long terme, aller qu'en s'alourdissant à nouveau (cf. ch. 112.2 ci-dessus). En outre, la durée moyenne des proce- dures devant ce tribunal est manifestement trop longue. Vu sous cet angle, le Tribunal fédéral des assurances est lui aussi surchargé.

122 Causes de la surcharge

Différentes causes sont à l'origine de la surcharge de la ju- ridiction fédérale. Le Conseil fédéral s'est déjà exprimé à ce sujet lors d'anciens messages (FF 1978 I 1248, ch. 2; FF 1980 I 164, ch. 13; FF 1983 IV 488, ch. 113). Ces causes ont trait d'une part à la législation elle-même et à la jurispru- dence et d'autre part à l'évolution de la société et de la situation économique (voir aussi Schibli Peter, Die Möglich- keit der Einführung einer Zulassungsbeschränkung am schweize- rischen Bundesgericht nach dem Muster des amerikanischen Cer- tiorari-Verfahrens, thèse Berne 1984, p. 170 ss).

. Examinons d'abord les causes liées à la législation et à la jurisprudence: récemment, l'accès à nos cours suprêmes fut progressivement facilité. Le système de la clause dite gene- rale fut introduit pour la juridiction administrative du Tri- bunal fédéral (cf. ch. lll.l ci-dessus). Les décisions se fondant sur le droit administratif federal peuvent en princi- pe faire l'objet d'un recours de droit administratif devant l'un de nos deux tribunaux federaux, a moins que le droit fe- déral ne prévoie une exception (art. 97 ss OJ). Pratiquement, cela signifie que plus la Confédération étend son activité (administration restrictive et administration de promotion) . plus le volume de travail des tribunaux fédéraux s'accroît.

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1

En d'autres termes: l'entrée en vigueur de chaque nouvelle loi contribue à alourdir la charge du Tribunal fédéral ou du Tribunal federal des assurances. De son côté, la jurispruden- ce des cours suprêmes n'est pas non plus étrangère à cette évolution. Le Tribunal federal par exemple, suivant certaines interventions parlementaires, a élargi la qualité pour agir dans le recours de droit public (ch. 113.1 ci-dessus) . S'il est évident, pour éviter tout malentendu, qu'il ne s'agit pas ici de critiquer cette jurisprudence, on se doit néanmoins de ne pas exclure d'emblée que le Tribunal fédéral puisse, dans une certaine mesure, influer par sa jurisprudence sur son propre volume de travail.

1 1

Parmi les causes de surcharge liées à l'évolution de la so- ciété et de la situation économique, mentionnons d'abord l'accroissement de la population résidant en Suisse. Toute- fois, ce ne saurait en être la cause unique car depuis bien des années le nombre d'habitants est reste stagnant (Annuaire statistique de la Suisse 1984, p. 57). Par contre, le volume de travail accablant les tribunaux fédéraux n'a quant à lui cessé d'augmenter. Aussi faut-il chercher encore d'autres mo- tifs à cette augmentation.

L'élévation du niveau de vie ainsi que les moyens techniques actuellement à disposition ne sont pas à négliger. La masse des véhicules à moteur ainsi que la densité de la circulation routière par exemple, ne vont pas sans consequences; des ac- cidents sont souvent à l'origine de litiges soulevant des questions juridiques délicates. Nécessitant souvent de lon- gues procédures, ces litiges ne contribuent pas à la décharge des tribunaux.

Mentionnons enfin un état de fait qui, bien que moins mani- feste que les causes évoquées auparavant, joue un rôle inde- niable. Il s'agit du changement d'attitude du citoyen à l'égard des pouvoirs publics. Ces derniers, s'ils intervien- nent plus souvent en faveur du bien-être des citoyens, exercent également une emprise plus forte qu'autrefois dans bien des domaines. Cette évolution ne manque pas de multi-

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plier les conflits entre citoyens et Etat. Elle trouve cepen- dant sa contrepartie naturelle dans l'extension de la protec- tion juridique. Conscient de ses moyens de défense contre l'Etat, le justiciable en use seul, ou assisté par exemple d'un avocat, pour sauvegarder ses intérêts. Cet état de cho- ses doit avoir également contribué à encombrer les tribunaux fédéraux en matière de droit public et de droit administra- tif.

Il convient de mentionner, comme corollaire inquiétant de cette attitude, une forte augmentation des litiges introduits de manière procedurière ou autrement abusive.

Un nombre croissant de justiciables submerge litté- ralement le tribunal de procédures de pure chicane ou de caractère dilatoire. Ces recourants multi- plient les démarches dans l'espoir non seulement d'entraver ou de retarder le cours normal d'une pro- cédure, mais encore de paralyser la bonne marche de la justice elle-même. L'obligation pour le tribunal de s'occuper dans une mesure sans cesse accrue de telles affaires, qui réclament beaucoup de travail, entraîne pour le contribuable une charge supplemen- taire que rien ne justifie. Elle impose de surcroît aux justiciables, qui usent de leur droit conforme- ment à la volonté du législateur, une attente de plus en plus longue avant qu'il soit statue sur leur cas. Il est dès lors urgent que le législateur fasse obstacle à l'abus de droit dans le cadre de la pro- cédure: il convient de prévoir dans la loi fédérale sur l'organisation judiciaire une disposition per- mettant au juge de parer à de tels procédés, en écartant d'office les procédures abusives.

( Rapport du Tribunal federal sur sa gestion en 1979, p. 316).

123 Effets de la surcharge

Le Conseil fédéral a déjà mis en évidence lors d'anciens mes- sages, les effets de la surcharge des tribunaux fédéraux (FF 1978 I 1248, ch. 2; FF 1980 I 163, ch. 2 et III 775, ch. 1; FF 1983 IV 488, ch. 112) , Celle-ci risque de nuire à la pro-

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tection juridique du citoyen, ainsi qu'à la sécurité et à l'unité du droit.

La protection juridique est menacée par le fait que les tri- bunaux federaux ne sont visiblement plus en mesure de tran- cher un litige dans un délai raisonnable. La- constitution fe- dérale (art. 4) de même que la Convention européenne des droits de l'homme (art. 6, § 1; RS 0.101) confèrent pourtant à tout justiciable un droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable. Ce droit est violé, par exemple, lorsqu'un recours de droit administratif n'est liquide que trois ans et demi après avoir été déposé, sans que des motifs pertinents justifient une procédure aussi longue. Or, la sur- charge du tribunal, à elle seule, ne saurait constituer un tel motif (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, du 13 juillet 1983, dans la cause Zimmermann et Steiner con- tre Confédération suisse; Revue suisse de jurisprudence, 1983, p. 327 s .; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 47.150 C; Europäische Grundrechte-Zeit- schrift, 1983, p. 482).

La précipitation dans laquelle les juges doivent travailler nuit inévitablement à leur sérénité, leur pondération et leur logique. Aussi la qualité de la jurisprudence s'en trouve-t- elle également affectée. La jurisprudence du tribunal suprême exige du juge une étude très approfondie des affaires qui lui sont attribuées pour rapport et de celles qui ont été ins- truites par les autres membres de la cour. Malgré tous les efforts consentis, il est extrêmement difficile, sous la pression perpétuelle du flot de dossiers à liquider, d'exami- ner chacun d'entre eux avec la diligence requise; un tel cli- mat favorise en effet une approche ponctuelle, centrée sur chaque cas particulier au détriment du contexte general .

Cette situation risque en outre de donner un poids excessif au rapporteur qui se trouve ainsi dans une position semblable à celle de juge unique. Cela paraît difficilement compatible avec le système légal préconisant une décision collégiale.

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1

Ces conséquences fâcheuses font finalement de la surcharge de nos cours supremes une question mettant en cause l'inte- rêt supérieur de la Confédération. Il s'agit de savoir si les tribunaux fédéraux sont encore en mesure d'assumer leur tâche constitutionnelle et de garantir tant l'unité et la sécurité du droit que son évolution. Au vu de ce qui précède, on ne saurait répondre sans réserve par l'affirmative à cette ques- tion.

13 Priorité donnée à la décharge de la juridiction fédérale

131 Revision partielle axée sur la décharge

.

La surcharge est le problème principal des tribunaux fede- raux. Aussi se justifie-t-il et s'impose-t-il actuellement de remédier avant toute chose à cette situation. La priorité doit donc être accordée à la décharge de ces tribunaux; l'amélioration de la protection juridique des justiciables ainsi que le remaniement de la loi d'organisation judiciaire d'un point de vue rédactionnel devront, quant à eux, si cela est possible et souhaitable, être examinés ultérieurement. C'est également dans l'intérêt légitime du requérant cher- chant véritablement justice auprès des cours supremes que l'on renonce provisoirement à ces objectifs souhaitables pour parer au plus presse. En effet, le justiciable n'y gagne fi- nalement rien s'il peut en appeler aux tribunaux fédéraux mais que, en raison de leur surcharge, leur verdict se fasse attendre excessivement longtemps. Si l'on part de l'idée qu'il est nécessaire de remédier à cette surcharge, il con- vient de se limiter à cet objectif afin de l'atteindre en temps utile. La revision partielle doit permettre aux tribu- naux fédéraux d'accomplir à nouveau leurs taches plus minu- tieusement et plus rapidement. Pour le recours de droit pu- blic, il s'agit avant tout d'assurer la protection des droits constitutionnels du citoyen; pour les autres moyens de droit, il convient de veiller à la protection juridique et à l'unité du droit.

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La commission d'experts avait certes élaboré un avant-projet en vue d'une revision totale et avait remanie considérable- ment la loi, du moins du point de vue redactionnel et systé- matique. Quant au fond, toutefois, il s'agissait d'une revi- sion partielle. Dans l'ensemble, le droit actuel ne faisait pas l'objet de modifications importantes sur le plan mate- riel, les innovations proposées ne touchant que des domaines restreints ( certaines mesures d'allégement pour les tribunaux fédéraux et amélioration de certains aspects de la protection juridique) . Il en va de même pour les propositions complemen- taires du Département fédéral de justice et police (procédure d'admission, création de nouvelles commissions fédérales de recours en matière administrative, postulat Reiniger) .

Les résultats de la procédure de consultation révèlent qu'une revision totale du point de vue formel serait une entreprise ardue et de longue haleine. Elle bouleverserait tout le pro- gramme de revision. Il est en effet prévu que cette revision entre au plus tard en vigueur au début de 1988, puisque les mesures provisoires appliquées actuellement et destinées à décharger le Tribunal federal (augmentation du nombre des suppléants) sont limitées à fin 1988. Les nouvelles mesures d'allégement doivent être introduites avant cette échéance car elles ne déploieront tous leurs effets qu'après un cer- tain temps nécessaire à leur mise en place.

La brièveté des délais a contraint les experts à concentrer leurs efforts sur l'objectif central de cette revision, à sa- voir la décharge des cours suprêmes. Ce but pouvant être at- teint par une revision partielle, il n'est pas nécessaire de procéder à une revision totale. Un remaniement de la loi d'un point de vue rédactionnel et systématique irait même à fin contraire et risquerait d'alourdir encore la charge des tri- bunaux .

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Classement d'interventions parlementaires

Cette revision partielle, axée sur la recherche de mesures propres à décharger les tribunaux fédéraux, fournit en outre l'occasion de concrétiser plusieurs propositions de revision émises lors d'interventions parlementaires et concernant tant la procédure administrative que la procédure en général (cf. Rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1984, p. 186, ch. 2a, et p. 193 en haut; ch. 113.1 ci-dessus et ch. 3 ci- après) .

Il s'agit en premier lieu du postulat Reiniger relatif à l'exécution interne des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (1980 P 79.497, BO N 1980 109). Les modifi- cations proposées concernent, outre d'autres lois fédérales de procédure, la loi d'organisation judiciaire elle-même; aussi se justifie-t-il de tenir compte de ce postulat dans la revision de l'OJ, même s'il ne vise pas à décharger les tri- bunaux (cf. ch. 41 ci-après) .

Il en va de même pour les lois federales sur la procédure pe- nale et sur la procédure pénale militaire qui doivent être adaptées, sur d'autres points, à la Convention européenne des droits de l'homme ( cf. ch. 42 ci-après) .

2 Moyens et voie à suivre pour décharger les tribunaux

Il convient d'examiner maintenant comment on peut décharger les tribunaux fédéraux sans pour autant continuer à augmenter le nombre des juges. Le Conseil fédéral ne peut, dans ce do- maine, fournir de recette miracle. Seul un éventail de mesu- res ponctuelles peut remédier à cette situation.

Le Conseil fédéral a d'abord examiné dans quelle mesure il est possible, sans porter d'atteinte sensible à la protection judiciaire des justiciables, de resserrer encore les limites existantes ou, le cas échéant, d'en créer de nouvelles desti-

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nées à empêcher ou à rendre plus difficile l'accès à nos cours suprêmes. A cet égard, l'introduction de la procédure d'admission, qui permettra aux tribunaux fédéraux de rejeter à l'avenir les recours sans importance sans avoir à en exami- ner le fond, joue un rôle certain (cf. ch. 21 ci-après) .

L'expérience nous apprend que l'afflux des recours auprès de la dernière instance dépend également de l'organisation de la procedure antérieure et des moyens de droit dont disposent les parties avant d'avoir à deferer leur litige aux tribunaux fédéraux. Les différentes autorités de recours, si ce sont des autorités judiciaires, exercent un effet de "filtrage"; elles captent une partie des litiges qui, sans elles, au- raient été portés devant les tribunaux fédéraux. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il, en matière de procédure admi- nistrative fédérale, de développer les autorités judiciaires inférieures aux tribunaux fédéraux. A l'échelon fédéral, il conviendrait de créer de nouvelles commissions de recours, compétentes dans des domaines déterminés; les cantons, pour leur part, devraient désigner, comme juridictions de dernière instance cantonale, des tribunaux ou des commissions de re- cours pour tous les litiges susceptibles d'être directement déférés au Tribunal federal par un recours de droit adminis- tratif (cf. ch. 22 ci-après) .

Le Conseil fédéral propose enfin de simplifier, là où cela se justifie, la procédure de decision. Dans ce contexte, il s'agirait par exemple d'étendre la procédure simplifiée (cf. ch. 23 ci-après) .

Ce plan de décharge des tribunaux, axé sur la procédure et la restructuration de l'organisation judiciaire, doit être ren- force par l'adoption de mesures en matière de personnel (cf. ch. 24 ci-après) . Celles-ci tendent surtout à étoffer le per- sonnel scientifique et administratif ( rédacteurs d'arrêts, service de documentation, service de chancellerie) des tribu- naux fédéraux.

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21 Aggravation et limitation des conditions d'accès aux tribunaux fédéraux

211 Introduction de la procédure d'admission

La procédure d'admission (appelée aussi procédure d'autorisa- tion ou de selection) n'existe pas dans le droit en vigueur, contrairement aux autres restrictions posées à l'accès à nos cours suprêmes. Les valeurs litigieuses en matière civile, par exemple, font deja partie intégrante du droit actuel.

211.1 Réglementations à l'étranger

.

Dans certains pays, le flot des recours dont sont saisies les cours suprêmes est endigue, en partie, par un système de se- lection. Ces tribunaux sont autorisés à n'entrer en matière que sur des litiges qui, selon leur libre appreciation ou se- lon les critères definis par la loi, leur semblent impor- tants; tous les autres recours sont rejetés en étant assortis d'une motivation très sommaire, voire sans aucune motivation. On parle de "procédure d'admission" si les cours supremes se prononcent elles-mêmes sur l'importance et donc sur l'admis- sion de la cause. Si par contre ce sont les instances infe- rieures à ces tribunaux qui se prononcent, il s'agit d'auto- riser l'accès aux cours supremes et on parle alors de "proce- dure d'autorisation" .

On peut retenir parmi les critères de sélection:

• les questions de principe soulevées par le litige à tran- cher;

• une divergence entre la décision attaquée et la jurispru- dence de la cour suprême ;

• l'intérêt du sort de la cause pour les parties; la gravité du tort causé;

• un vice de procédure décisif.

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I

L'énoncé et l'application de ces critères de sélection va- rient selon les pays ( Rapport de la commission d'experts, p. 27 ss) :

La Cour suprême des Etats-Unis statue selon sa propre appre- ciation, sans s'en tenir à des règles strictes de sélection ( "special and important reasons"), en rendant un "writ of certoriari". Les décisions déclarant le recours recevable ou irrecevable ne sont, en général, pas motivées (ou contiennent tout au plus des explications très brèves de nature formel- le) . La Cour ne retient que 10 à 15 pour cent des recours dont elle est saisie (cf. Haller Walter, Supreme Court und Politik in den USA, Berne 1972, p. 105 ss).

En République federale d'Allemagne, le Tribunal constitution- nel suprême connaît, selon le paragraphe 93a de la loi y af- ferente, la procédure d'admission suivante (Traduction tirée de la Loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, in: Docu- mentation sur la politique et la société dans la République fédérale d'Allemagne, Cologne 1982 ) :

"1. Le recours en matière constitutionnelle doit faire l'objet d'un acquiescement.

2. Une commission constituée de trois juges, qui est créée par la chambre competente pour la durée d'un exercice, examine le recours en matière constitu- tionnelle. Chaque chambre peut constituer plusieurs commissions.

3. La commission peut rejeter l'acceptation du recours en matière constitutionnelle par décision prise à l'unanimité, lorsque ce recours est irrecevable ou si, pour d'autres raisons, il n'a pas suffisament de chances d'aboutir.

4. Si la commission n'a pas rejeté l'acceptation, il appartient alors à la chambre de statuer sur cette dernière. La chambre accepte le recours en matière constitutionnelle Lorsqu'au moins deux juges estiment que l'on peut attendre de la décision qu'elle elucide une question constitutionnelle ou lorsque le refus de se prononcer sur le fond cause au plaignant un important ẹt inéluctable. désavantage

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,

5. Les décisions de la commission ou de la chambre sont prises sans procedure orale et ne doivent pas être justifiées. La décision par laquelle l'acceptation du recours en matière constitutionnelle est rejetée est communiquée au plaignant par la commission ou par le Président de la chambre, en mentionnant le point de vue juridique determinant pour le refus, conformément à l'alinéa 3 ou à l'alinéa 4 du présent article."

Les autres cours supremes allemandes appliquent elles aus- si des critères de sélection par le biais d'une procédure d'autorisation. C'est le cas du "Bundesfinanzhof", du "Bun- desverwaltungsgericht" et du "Bundesgerichtshof" quand il statue en matière civile et pénale.

La Cour suprême administrative de Suède se prononce selon les critères limitatifs suivants ( Rapport de la commission d'ex- perts, p. 28) :

Le recours est recevable,

1. lorsqu'il importe pour l'application du droit que le problème juridique à trancher soit examiné par la Cour suprême administrative,

2. lorsque des motifs particuliers parlent en faveur d'un tel examen, notamment lorsqu'il y a motif de revision ou que la décision du tribunal repose manifestement sur une inadvertance ou une erreur grossières.

211.2 Position de la commission d'experts

La commission d'experts a soigneusement examiné la procédure d'admission (procédure d'autorisation; Rapport de la commis- sion d'experts, p. 26 ss) . Elle s'est finalement déclarée op- posée à une telle procédure, et ce pour les raisons suivan- tes :

53 Feuille federale. 137º année. Vol. II

773

• La procédure d'admission est étrangère à la tradition juri- dique helvetique. Une telle rupture d'avec la conception traditionnelle du recours devant le Tribunal fédéral ne s'impose pas à l'heure actuelle.

• Il paraît douteux que cette procédure soit compatible, en ce qui concerne le recours de droit public, avec l'ar- ticle 113, chiffre 3, cst.

1

• Si la procédure d'admission n'avait pour conséquence que de permettre au tribunal de rejeter les cas de peu d'importan- ce, elle n'apporterait aucun véritable allégement; en ef- fet, ce ne sont pas des cas de ce genre qui surchargent no- tablement nos tribunaux fédéraux.

211.3 Avant-projet du Département fédéral de justice et police

L

Malgré les réticences suscitées au sein de la commission d'experts, le Département fédéral de justice et police, avec l'assentiment du Conseil federal, a repris cette procédure d'admission; il profita de l'ouverture, en 1983, de la procé- dure de consultation sur l'avant-projet de la commission d'experts pour soumettre également la procédure d'admission aux milieux interesses. Le département estima judicieux d'or- ganiser la procédure de consultation, en ce qui concerne les mesures d'allégement, de la manière la plus large possible. Les points essentiels de la proposition du département sont les suivants (avant-projet DFJP, nov. 1982) :

• Deux variantes furent élaborées. Alors que dans la variante 1, la juridiction inférieure statue sur l'admission en pre- mière instance (mais non en instance unique), dans la va- riante 2, les tribunaux fédéraux se prononcent en instance unique .. La première variante est en fait une procédure d'autorisation, tandis que la deuxième se rapproche de la procédure d'admission.

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• Chacune de ces deux variantes ne s'applique qu'aux recours ordinaires, notamment au recours en réforme civil et au re- cours de droit administratif; les moyens de recours extra- ordinaires, tel le recours de droit public, sont exclus de cette procédure.

• La procédure d'admission ne s'applique qu'aux recours diri- gés contre les décisions d'autorités judiciaires, fédérales ou cantonales.

• Seules des questions de droit d'une portée de principe se- ront admises auprès des tribunaux fédéraux.

211.4 Résultat de la procédure de consultation

La procédure d'admission a rencontré une forte opposition lors de la procédure de consultation. Ses adversaires esti- ment qu'elle est incompatible avec la tradition juridique du pays. Le juge, en statuant sur l'admission, bénéficierait d'une liberté d'appréciation excessive. En outre, l'examen de la demande d'admission occasionnerait un travail considérable qu'il serait préférable de consacrer à la décision sur le fond. 1

Toutefois, plusieurs participants, parmi lesquels les deux tribunaux fédéraux, s'expriment en faveur de l'introduction de la procédure d'admission. Certains vont jusqu'à exiger que soient soumis à cette procédure non seulement les recours or- dinaires, mais également les recours de droit public; en ef- fet, c'est précisément dans ce domaine que le Tribunal fede- ral est le plus surchargé.

D'autres participants seraient également favorables à l'in- troduction de la procédure d'admission, mais seulement s'il se révélait impossible de remédier, par d'autres moyens, à la surcharge des tribunaux fédéraux. La plupart d'entre eux sont d'avis que d'autres solutions peuvent être trouvées actuelle- ment et qu'une mesure aussi radicale ne s'impose pas .

.

775

211.5

Motifs à l'appui de la procédure d'admission

Malgré cette opposition, le Conseil fédéral a décidé de sou- mettre la procédure d'admission au Parlement, et ce pour les raisons suivantes :

• Le Parlement lui-même demande au Conseil fédéral de lui soumettre, dans le cadre de la revision de l'OJ, des propo- sitions destinées à limiter l'accès aux tribunaux federaux. Dans la motion du 4 mars 1981 (81.315), le Parlement invite le Conseil fédéral à élaborer les modifications de loi qui s'imposent afin de limiter les possibilités de recours de- vant ces tribunaux, de réduire ainsi notablement et dura- blement leur volume de travail et de renforcer leur presti- ge, sans toutefois porter atteinte aux intérêts légitimes de la protection juridique du citoyen (BO N 1981 69 s., E 1981 307). Parmi les restrictions envisagées, c'est sans conteste la procédure d'admission qui tient le premier ro- le. A maintes reprises - la dernière fois lors des délibé- rations sur le projet concernant une augmentation temporai- re du nombre des suppléants et des rédacteurs d'arrêts du Tribunal fédéral - des parlementaires se sont prononcés en faveur de restrictions à l'accès à nos tribunaux fédéraux (voir BO N 1984 9 s., E 1984 122 s.).

• La procédure d'admission est propre à décharger les tribu- naux fédéraux de manière efficace et durable. Mais il faut avouer que ce pronostic ne s'appuie sur aucune experience particulière puisque cette procédure n'existe pour l'ins- tant sous aucune forme dans notre pays. Au vu des experien- ces faites à l'étranger, la procédure d'admission est pour- tant l'un des systèmes les plus efficaces en matière de de- charge des tribunaux (Grisel Andre, La surcharge des Cours suprêmes et les moyens d'y remédier, Schweizerisches Zen- tralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1978, p. 381 ss). Il incombera aux tribunaux fédéraux de faire application de la procédure d'admission et des autres mesu- res d'allégement apportées par la revision de l'OJ et de

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s'organiser de telle manière qu'ils puissent liquider les dossiers qui leur échoient.

• La procédure d'admission dispensera, à l'avenir, les tribu- naux d'examiner les cas sans importance et leur permettra ainsi de séparer le bon grain de l'ivraie. Les tribunaux pourront statuer plus rapidement et plus soigneusement sur les causes le meritant. Cela est dans l'intérêt des ci- toyens cherchant véritablement justice auprès des tribunaux fédéraux.

• En outre, les tribunaux pourront à nouveau se consacrer non seulement à la protection judiciaire du citoyen mais aussi à leurs autres tâches premières, à savoir l'application correcte et uniforme du droit ainsi que son évolution sur des points importants.

• La procédure d'admission ne porte pas outre mesure atteinte à la protection juridique des justiciables. L'accès à une instance judiciaire reste, dans tous les cas, garanti au citoyen puisque la procédure d'admission se limite aux re- cours contre des décisions d'autorités judiciaires.

• Grâce à la procédure d'admission, les autorités judiciaires cantonales verront leur prestige rehausse et leur responsa- bilité accrue puisqu'elles seront appelées, plus souvent que ce n'est le cas aujourd'hui, à statuer définitivement, à savoir lorsque l'une de nos cours supremes aura refusé l'admission. Ce réaménagement s'inscrit dans le droit fil d'une répartition bien comprise des tâches entre la Confé- dération et les cantons; l'administration de la justice, et la protection juridique en particulier, n'incombent pas à la seule Confédération. Les expériences faites en matière civile où, aujourd'hui déjà, les possibilités de recourir en réforme sont limitées par l'exigence d'une valeur liti- gieuse, justifient amplement la confiance ainsi faite à la juridiction cantonale.

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211.6 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral se distance, sur divers points fondamen- taux, de l'avant-projet de novembre 1982 qui fut soumis à la procedure de consultation. £ D'une part, il prend ainsi en considération les résultats de la procédure de consultation; il profite d'autre part des conclusions auxquelles a abouti l'Office fédéral de la justice en examinant le problème sous l'angle constitutionnel (cf. ch. 211.7 ci-après) . La propo- sition du Conseil fédéral presente les caractéristiques sui- vantes (art. 36a, 36b, 36c projet OJ) :

• Les conditions d'admission sont conçues plus largement que dans l'avant-projet DFJP de novembre 1982. Le projet du Conseil fédéral prévoit en effet qu'une cause est importan- te et est donc admise et examinée au fond par le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances, si :

a. Elle soulève une question de droit dont le tribunal n'a pas encore eu à connaître ou qui mérite un nouvel exa- men;

b. La décision attaquée s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral ;

c. La violation de droits constitutionnels ou de prescrip- tions essentielles de procédure est invoquée à l'appui d'un recours de droit administratif ou d'un recours de droit public, à condition que le recourant n'ait pas pu faire valoir ce grief dans la procédure devant l'autori- té qui a pris la décision attaquée ou que cette autorité ne l'ait pas examiné;

d. Les parties et les intéressés pouvaient subir un grave préjudice au cas où le Tribunal federal ne se prononce- rait pas.

• Le tribunal federal saisi se prononce lui-même sur l'admis- sion. La juridiction inférieure n'a ainsi rien à voir avec cette décision. Vu sous cet angle, on ne peut parler, pour la proposition du Conseil federal, d'une procedure d'auto- risation proprement dite; c'est bien plutôt d'une procédure d'admission qu'il s'agit.

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• Concernant la composition et la procédure du tribunal, il convient de faire les remarques suivantes. La composition du tribunal fait l'objet d'une disposition générale (art. 15 projet OJ). En principe, le tribunal se prononce sur l'admission à trois juges, ce quorum pouvant être porté à cinq ou sept pour des cas exceptionnels. Avec une composi- tion de trois juges, il convient d'appliquer la procédure simplifiée quand la section compétente décide à l'unanimité de ne pas examiner le fond d'un recours faute d'importance de la cause et refuse, par conséquent, l'admission du liti- ge. Pourtant, procédure d'admission et procédure simplifiée ne se recouvrent pas; l'application de la procédure simpli- fiée étant généralisée, la procédure d'admission n'en est, en définitive, qu'un nouveau cas particulier (cf. ch. 232 ci-après) .

• Sont soumis à la procecure d'admission: les recours en re- forme, les recours en nullité civils, les pourvois en nul- lité en matière pénale, les recours de droit administratif et les recours de droit public. Dans l'avant-projet DFJP de novembre 1982, les recours de droit public étaient exemptés de cette procédure. C'est pourtant dans ce domaine que le Tribunal fédéral est de loin le plus surchargé, En effet, en 1984, 1663 entrées sur 3997 étaient des recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des ci- toyens (art. 84, ler al., let. a, OJ; Rapport du Tribunal federal sur sa gestion en 1984, p. 394). Il est dès lors indispensable de réduire le nombre des recours de droit public déposés auprès du Tribunal federal et de décharger ce dernier, par le biais de la procédure d'admission, des cas sans importance. La procédure d'admission doit en par- ticulier permettre de trancher par cette voie une partie des recours formés pour arbitraire (art. 4 cst. ) relatifs au droit cantonal. Si les recours de droit public n'étaient pas soumis à cette procédure, on risquerait en outre de voir de nombreux recourants choisir précisément cette voie de droit dans le seul et unique but d'éluder les règles de la procédure d'admission prescrites pour les autres moyens de droit (voir Dubs Hans, Beschränkungen der Rechtsmittel,

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in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 683). L'af- flux des recours de droit public ne cesserait ainsi d'aug- menter et reduirait à néant l'allegement des autres voies de droit obtenu grâce à la procédure d'admission. Le Tribu- nal fédéral ne s'en trouverait dès lors pas sensiblement déchargé.

Voilà pourquoi le Conseil fédéral soumet également le recours de droit public à la procédure d'admission. Il va sans dire que, ce faisant, il veille à respecter les limites que pose la constitution fédérale à cette procédure (cf. ch. 211.7 ci-après) .

Par contre, les autres moyens de droit à disposition du jus- ticiable pour accéder aux tribunaux fédéraux ne sont pas sou- mis à la procédure d'admission. Il s'agit du recours en ma- tière de poursuite pour dettes et de faillite, de la revision et de l'interprétation (art. 78 ss et 136 ss OJ). Le recours en matière de poursuite pour dettes et de faillite n'est, quant à lui, pas soumis à la procédure d'admission car le Tribunal fédéral occupe ici une position particulière. En ef- fet, contrairement aux autres domaines du droit où il ne s'occupe que des recours et des actions qui lui sont adres- ses, le Tribunal federal exerce la haute surveillance en ma- tière de poursuite et de faillite (art. 15 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite; R$ 281.1). Il ne serait guère en mesure d'exercer cette surveillance si des cas d'espèce étaient soustraits à ce contrôle, à la faveur de la procédure d'admission.

De même, les procès directs ne sont pas soumis à la procédure d'admission. Il s'agit des actions de droit civil, des récla- mations de droit public et des actions de droit administratif (art. 41 s., 83 et 116 OJ avec les modifications apportées par le projet ) .

• La procédure d'admission ne s'applique qu'aux recours diri- gés contre les décisions d'autorités judiciaires. Il y a deux raisons principales à cela. D'abord, la Convention eu-

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ropeenne des droits de l'homme confère à tout citoyen et dans des cas déterminés, un droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant; cela vaut notamment pour les contestations de caractère civil et pour les accu- sations en matière pénale (art. 6, § 1, de la Convention; RS 0.101). Dans des cas de ce genre, le Tribunal fédéral ne saurait rejeter un recours et ne pas entrer en matière sur le fond du litige sans que la garantie exprimée dans la Convention ne soit assurée; il faut pour cela que la juri- diction inférieure ayant rendu la décision soit une autori- té judiciaire. De plus, le Conseil fédéral estime qu'il se justifie, pour des motifs ayant trait au droit public, d'assurer au justiciable un jugement par une autorité judi- ciaire également dans les autres cas. L'accès à une ins- tance judiciaire resterait ainsi garanti nonobstant la pro- cédure d'admission.

• Si l'on veut que la procédure d'admission soit la plus ef- ficace possible et décharge ainsi notablement nos tribunaux fédéraux, il faut que si possible toutes les décisions por- tées devant ces tribunaux émanent d'autorités judiciaires. Il faut donc logiquement veiller à ce que de telles autori- tés soient développées, en particulier pour la juridiction administrative fédérale. Aussi le Conseil fédéral propose- t-il la création de nouvelles commissions de recours spe- ciales à l'échelon fédéral. Les cantons, pour leur part, seraient tenus d'instituer des autorités de recours indé- pendantes de l'administration chargées de connaître des li- tiges susceptibles d'être déférés, en dernière instance, à l'un de nos tribunaux federaux par un recours de droit ad- ministratif (cf. ch. 224 ci-après) .

211.7 Constitutionnalité de la procédure d'admission

L'Office fédéral de la justice a soigneusement examine la / procédure d'admission du point de vue du droit constitution- nel. On peut résumer cette appréciation de la manière suivan- te (cf. Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz vom

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7. Sept. 1984 zur Revision des Bundesgesetzes über die Orga- nisation der Bundesrechtspflege; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 49.36) .

211.71 Recours en réforme, recours en nullité civil, pourvoi en nullité en matière pénale, recours de droit administratif

Le législateur peut-il restreindre l'accès aux tribunaux fe- deraux par une procédure d'admission, et si oui, dans quelle mesure? Dans la constitution fédérale, il n'existe pas, à ce sujet, de réglementation uniforme pour toutes les voies de recours. Il convient de distinguer d'une part le recours en réforme, le pourvoi en nullité en matière pénale et le re- . cours de droit administratif, et d'autre part le recours de droit public. (L'office federal de la justice n'a pas eu l'occasion de se prononcer, dans son avis de droit, sur le recours en nullité civil car ce moyen de droit n'a été soumis qu'ultérieurement à la procédure d'admission. Ce qui sera dit ci-après pour le recours en réforme devrait être cependant applicable par analogie au recours en nullité) .

Pour ce qui est du recours en reforme, on peut faire le rai- sonnement suivant. L'article 114 cst. laisse le législateur libre de choisir les affaires qu'il veut placer dans la com- pétence du Tribunal fédéral afin que ce dernier puisse assu- rer l'application uniforme du droit civil fédéral (art. 64 cst. ) . Du point de vue du droit constitutionnel, le legisla- teur n'est donc aucunement tenu d'ouvrir une voie de droit contre les décisions des tribunaux cantonaux. Diverses res- trictions existent déjà actuellement pour le recours en re- forme :

En effet, ce recours est exclu de manière générale contre toutes les decisions prises en instance unique par des tribu- naux cantonaux inférieurs (art. 48, 2e al., let. b, OJ). Dans les affaires civiles de la juridiction non contentieuse, le

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recours en réforme, n'est recevable que dans les cas énumérés à l'article 44 OJ. L'accès au Tribunal fédéral est également restreint par le fait que le tribunal examine le fond du li- tige des seules questions de droit soulevées, et non des questions de fait (art. 43 OJ). La dernière barrière, enfin, est la valeur litigieuse qui exclut par principe du recours en réforme toutes les contestations civiles de nature pecu- niaire qui n'atteignent pas la valeur de 8000 ou de 30'000 francs exigée dans le projet (art. 46 OJ avec les modifica- tions apportées par le projet) ."

Si le législateur peut exclure purement et simplement cer- taines causes du recours en réforme, on ne voit pas pour- quoi on lui interdirait de n'accepter que celles qui répon- dent à certains critères préétablis. La procédure d'admission fixant précisément de tels critères, on ne saurait lui repro- cher sa non-conformité à l'article 114 cst.

Le pourvoi en nullité en matière penale se fonde lui aussi sur l'article 114 cst. Cet article est également applica- ble au contrôle du droit pénal fédéral (art. 64 cst.), Il n'est dès lors pas interdit au législateur de n'accepter que les pourvois en nullité qui répondent à certains critères fi- xés par la procédure d'admission.

Pour le recours de droit administratif, il convient d'exa- miner l'article 103, 3e alinéa, et l'article 114bis, ler ali- néa, cst. Aux termes de ces dispositions, le législateur dé- signe les causes pouvant être déférées au Tribunal federal ou à la "cour administrative federale". Ce faisant, il a le li- bre choix de la forme (méthode énumérative ou clause générale assortie d'exceptions) ; il en va de même pour les conditions purement formelles des recours ( par exemple la qualité pour recourir ou les motifs de recours invocables). L'OJ en vi- gueur va plus loin et limite la compétence de la juridiction administrative selon les domaines et selon les autorités dont les décisions peuvent être attaquées. Rien ne s'oppose à une restriction supplémentaire fondée sur "l'importance" du li-

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tige et appliquée de cas en cas par le truchement de la pro- cédure d'admission. Il va sans dire que les critères regis- sant ces restrictions doivent être justifiables du point de vue du droit constitutionnel.

Dans les cas où le Tribunal federal se borne, dans un re- cours de droit administatif, à revoir l'application du droit administratif fédéral, l'accès à l'instance judiciaire, tel qu'il est prévu à l'article 113, ler alinéa, chiffre 3, cst. pour le recours de droit public, n'est pas garanti. Il en va autrement si le recours de droit administratif assume égale- ment la fonction de recours de droit public ( "Einheitsbe- schwerde" ), à savoir si le recourant reproche à une décision cantonale, prise en application du droit administratif fédé- ral, de violer les droits constitutionnels des citoyens. Dans ce cas, l'accès à l'instance judiciaire doit être respecte. Il en sera question avec le recours de droit public.

Il s'ensuit que le législateur federal peut poser, pour les moyens de recours precites, des restrictions à l'accès aux tribunaux fédéraux. Sont admises les restrictions :

• selon les autorités dont les decisions peuvent être atta- quées ,

• selon les domaines,

• selon la qualité pour recourir,

• selon le pouvoir de cognition du tribunal ( limitation des motifs invocables),

• selon la valeur litigieuse,

• selon l'objet du litige.

Si le législateur peut restreindre de cette manière l'accès aux cours supremes, voire l'interdire purement et simplement pour certains litiges, il peut également, et sans enfreindre les articles 103 et 106 ss cst., introduire une nouvelle res- triction fondée sur l'importance du cas d'espèce.

S'agissant des moyens de droit precites, nous examinerons ci-après si d'autres dispositions constitutionnelles s'oppo-

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sent à une telle restriction ou posent des exigences auxquel- les doit satisfaire la procédure d'admission.

La garantie du juge naturel (art. 58, ler al., cst.) ; l'ar- ticle 58 cst. ne garantit pas l'accès général à une instance fédérale ou judiciaire (Burckhardt Walther, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 533; Beyeler Erwin, Das Recht auf den verfassungsmässigen Richter als Problem der Gesetzgebung, thèse Zurich 1978, p. 38). Cette disposition garantit cependant le droit à un juge lega- lement compétent, c'est-à-dire à une organisation judiciaire fondée sur la loi (Beyeler Erwin, op. cit., p. 24 ss; Müller Jörg P., Die Garantie des verfassungsmässigen Richters in der Bundesverfassung, Revue de la Société des juristes bernois 1970, p. 249 ss, en particulier p. 252 ss). La doctrine en conclut que la règle de droit doit permettre de déterminer aussi précisément que possible le juge compétent pour tout litige éventuel. L'article 36b du projet OJ répond à cette exigence. Le critère d'admission du grave préjudice (art. 36b, let. d, : projet OJ) laisse une certaine liberté au Tribu- nal fédéral mais ne sort pas du cadre fixé par l'article 58, ler alinéa, cst.

Les critères d'admission doivent de plus satisfaire aux exi- gences de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 4 cst.). Il faut donc qu'en pratique il se justifie d'accorder ou de refuser la protection juridique du Tribunal fédéral selon que les conditions énumérées à l'ar- ticle 36b du projet OJ sont ou ne sont pas remplies. C'est bien le cas en l'espèce: les critères d'admission, qui deter- minent les litiges importants et excluent ainsi les cas sans grand intérêt, ne reposent pas exclusivement sur la portée de principe du litige en question (examen ou reexamen d'une question de droit le meritant, jugement divergeant de la ju- risprudence du Tribunal fédéral). Ces critères prennent également en compte l'intérêt individuel à la protection ju- ridique (violation de droits constitutionnels ou de prescri- ptions essentielles de procédure, grave préjudice) .

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En résumé, on peut donc confirmer que la procedure d'admis- sion appliquée à des moyens de recours ordinaires ( recours en réforme, pourvoi en nullité en matière pénale, recours de droit administratif) est bien conforme à la constitution fé- dérale.

211.72 Recours de droit public

La constitution fédérale définit différemment le rôle du lé- gislateur pour le recours de droit public que pour les re- cours précités. L'article 113 prévoit, dans son alinéa pre- mier, que "Le Tribunal federal connaît ... des réclamations pour violation de droits constitutionnels des citoyens, ainsi que des réclamations de particuliers pour violation de con- cordats ou de traités". Contrairement aux articles 114 et 114bis, ler alinéa, où la constitution charge le législateur de déterminer les cas susceptibles de faire l'objet d'un re- cours en réforme, d'un pourvoi en nullité en matière pénale ou d'un recours de droit administratif, l'article 113 cst. passe sous silence le rôle du législateur. Cette différence justifie que l'on examine séparément, pour le recours de droit public, la compatibilité de la procédure d'admission avec la constitution fédérale.

211.721 Contenu de la garantie de l'article 113 cst.

Aujourd'hui, tout le monde s'accorde pour dire que l'article 113 cst. garantit l'accès au Tribunal federal quand il s'agit de protéger les droits constitutionnels des citoyens (Kalin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1984, p. 30 s.). Seules en sont exclues les réclamations di- tes administratives qui ne sont pas du ressort du Tribunal fédéral mais du Conseil fédéral et qui peuvent faire l'objet d'un recours devant 1'Assemblée fédérale (art. 113, 2e al., 102, ch. 2, et 85, ch. 12, cst .; art. 79, ler al., PA); ces contestations n'occupent plus une place importante actuelle-

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ment. Il convient d'examiner si et dans quelle mesure il est possible de restreindre l'accès au Tribunal federal, sans pour autant permettre, par le biais de réclamations adminis- tratives, de porter les litiges devant le Conseil fédéral ou l'Assemblée fédérale.

La lettre de la loi, la genèse et la doctrine révèlent que l'article 113 cst. garantit aussi bien l'accès à une instance judiciaire qu'à une autorité fédérale. Par accès à une auto- rité fédérale, on entend le droit du justiciable à ce que sa cause soit jugée par une instance fédérale, à savoir prati- quement toujours par le Tribunal federal. L'accès à une ins- tance judiciaire garantit au justiciable un jugement par une autorité judiciaire qui examine la compatibilité de l'activi- té cantonale avec les droits constitutionnels des citoyens.

La question de savoir si la procedure d'admission est confor- me à la constitution dépend de manière déterminante de la la- titude que la constitution laisse encore au législateur. On pose ainsi la question de l'étendue et des limites de la ga- rantie de l'accès à une instance judiciaire ou à une autorité fédérale.

211.722 Limites de la garantie prévue à l'article 113 cst.

L'accès au tribunal constitutionnel n'a jamais été totale- ment libre. Le législateur et surtout la jurisprudence du Tribunal federal y ont pose d'importantes barrières de droit matériel et de procédure.

On peut citer les restrictions procedurales suivantes :

• Le délai de recours ( art. 89 OJ et les restrictions appor- tées par la jurisprudence, notamment en limitant dans le temps les possibilités de faire recours (délai de peremp- tion) ou en excluant les recours qui ne sont dirigés que contre des actes d'exécution) .

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• Pour ce qui est de la qualité pour recourir (art. 88 OJ), il faut notamment relever la restriction apportée au re- cours contre un acte législatif accordant un privilège à un tiers (cf. ATF 109 Ia 252 ss), les limites visant à empê- cher que le recours ne soit ouvert à tout un chacun (tant les intérêts de pur fait que les intérêts publics généraux ne suffisent pas à motiver un recours de droit public; ATF 108 Ia 283) et l'exclusion des recours intentes par des au- torités (notamment ATF 108 Ia 284) .

• L'application de la procédure sommaire aux recours manifes- tement bien ou mal fondés (art. 92 0J) .

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• Les restrictions ayant trait à l'objet du litige, le fait, pour le Tribunal federal, d'être lie par les conclusions du recourant et de ne statuer que sur les griefs par lui invo- qués, le pur effet cassatoire du recours de droit public et la subsidiarité de cette voie de droit par rapport aux moyens de droit cantonaux et aux autres moyens federaux (art. 84, 2e al., et 86 OJ). -

Ce sont toutefois les restrictions que s'impose le Tribunal fédéral lorsqu'il examine si, matériellement, il y a eu vio- lation de la constitution qui sont . les plus importantes :

• Le Tribunal federal a introduit un large éventail de res- trictions à son pouvoir de cognition, notamment lors de l'examen des faits, en cas d'atteinte légère aux droits fondamentaux ou lots de l'interprétation des constitutions cantonales. Il a en outre pose d'autres limites en donnant la préférence à une interprétation des actes législatifs cantonaux qui soit conciliable avec la constitution et en faisant preuve d'une retenue particulière lorsque la cause, de par sa nature . ( "causes politiques", circonstances typi- quement locales ou personnelles, causes faisant largement appel au pouvoir d'appréciation, questions techniques) se prête difficilement à un examen judiciaire.

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• Le Tribunal fédéral a ensuite défini assez librement la no- tion de droit constitutionnel du citoyen. Il a inféré assez tôt des droits constitutionnels de certains principes judi- ciaires (art. 58, 59 est. et les garanties découlant de l'art 4 cst.) ainsi que de certaines règles de compétence (art. 61, 43, 4e al., 60, 46, 2e al., et art. 2 des dispo- sitions transitoires cst. ) . Il a également reconnu d'impor- tants droits constitutionnels non écrits ( liberté person- helle, liberté d'expression) . Parallèlement, il a toutefois aussi pose des limites (rejet de droits individuels posi- tifs; pour le droit à l'information, voir ATF 107 Ia 307 ss) ou a refusé de reconnaître certains droits constitu- tionnels non écrits (pas de liberté de manifestation recon- nue en dehors des libertés d'expression et de réunion, ATF 100 Ia 398 ss) .

De ces diverses restrictions se dégagent certaines tendances, à savoir :

• Certaines restrictions plutôt formelles visent à l'économie de la procédure.

• D'autres sont destinées à assurer la fonction première du droit constitutionnel (p. ex. à éviter que le Tribunal fé- déral ne devienne une instance d'appel ordinaire ou qu'il ne soit appelé à trancher des litiges qui pourraient rele- ver d'autres instances mieux à même de juger en la matie- re).

• Il convient finalement de distinguer les violations de la constitution des simples violations de la loi. On ne sau- rait désormais invoquer la violation de droits constitu- tionnels si l'atteinte en question n'atteint pas un certain seuil.

Le législateur et surtout le Tribunal federal se sont accor- dés une grande liberté d'action dans l'aménagement de la pro- tection juridique fondée sur la constitution. Alors que le

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législateur s'était limité à des mesures visant à rationali- ser la procédure, le Tribunal federal s'est quant à lui lar- gement préoccupé, dans sa pratique, de l'aspect matériel de cette protection, que se soit en l'étendant (droits constitu- tionnels non écrits) ou au contraire en la limitant (notam- ment en restreignant le pouvoir de cognition) .

Cette liberté d'action résulte d'une part des compétences en matière d'organisation et de procédure et d'autre part de la notion relativement vague de "violation de droits constitu- tionnels des citoyens" (art. 113, ler al., ch. 3, cst.). Il s'agit de distinguer clairement les droits constitutionnels des droits "ordinaires" afin de pouvoir se consacrer particu- lièrement aux premiers et de laisser de côté les autres ques- tions dont l'importance ne sera plus de "rang constitution- nel".

Il n'appartient pas au législateur fédéral d'exclure de la juridiction constitutionnelle certains droits fondamentaux reconnus par le Tribunal federal ou de remettre en question de toute autre manière la fonction de la juridiction consti- tutionnelle. Mais il peut, dans ces limites, profiter de la même liberté d'action que le Tribunal federal.

Tant que la réglementation de la procédure d'admission res- pecte les exigences posées aujourd'hui déjà par le droit ma- tériel et le droit de procédure, sa constitutionnalité ne peut être contestée. Peu importe les mesures choisies pour rationaliser la procédure ou pour distinguer les droits cons- titutionnels des autres droits; tout dépend des effets de ces mesures. Toutefois, si la procédure d'admission devait mener à une sélection qui outrepasserait nettement les limites ac- tuelles et ne pourrait ainsi plus assurer de manière suffi- samment efficace la protection des droits constitutionnels, elle compromettrait l'accès à une instance judiciaire ou à une autorité fédérale garanti par l'article 113 cst. Il s'agit donc d'examiner les effets de la réglementation propo- sée. C'est l'étendue des restrictions qui est déterminante

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pour juger de la constitutionnalité (voir, pour une critique de ce système: Auer Andreas, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 239, et Schibli Peter, Die Möglichkeit der Einführung einer Zulas- sungsbeschränkung am schweizerischen Bundesgericht nach dem Muster des amerikanischen Certiorari-Verfahrens, thèse Berne 1984, p. 187).

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211.723 Appreciation de la proposition du Conseil fédéral

Vu sous cet angle, il convient d'apprécier la proposition du Conseil fédéral comme il suit:

Il faut d'abord tenir compte du fait que la procedure d'ad- mission n'est applicable que si la décision attaquée émane d'une autorité judiciaire ayant statué en dernière instance cantonale (art. 36c projet OJ). On acceptera à l'avenir un grand nombre de recours de droit public sans procedure d'ad- mission, notamment contre des décisions rendues en dernière instance par des gouvernements ou des autorités administrati- ves cantonaux. En pratique, on dispense ainsi de la procédure d'admission tous les litiges cantonaux à résonance politique et relevant donc de la compétence du gouvernement. Bon nombre de recours en matière d'élection et de droit de vote seront également exemptés de la procédure d'admission. La constata- tion exacte et complète des faits est mieux assurée dans une procédure judiciaire que dans une procédure administrative, idée qui se reflète aussi dans l'article 105, 2e alinéa, OJ. La décision attaquée devant obligatoirement émaner d'une au- torité judiciaire, le contrôle abstrait des normes ( recours dirigé exclusivement contre un acte législatif cantonal) échappera, dans la plupart des cas, à la procédure d'admis- sion; en effet, rares sont les cantons qui ont des tribunaux constitutionnels chargés d'exercer un contrôle abstrait sur des actes législatifs cantonaux.

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Dans tous ces cas, qui ne sont pas déférés en dernière ins- tance à une autorité judiciaire cantonale, le statu quo sera maintenu en ce qui concerne l'accès à une instance judiciaire fédérale: le contrôle judiciaire des décisions et actes lé- gislatifs cantonaux étant assuré, comme par le passé, par le Tribunal fédéral, il n'y a pas de place pour une procédure d'admission. Cette situation est décisive pour déterminer si ces restrictions, de par leur ampleur, sont compatibles avec la constitution.

Pour les litiges déférés en dernière instance à une autorité judiciaire cantonale, le Tribunal federal "passe en quelque sorte le flambeau" aux autorités judiciaires cantonales char- gées désormais de garantir l'accès à une instance judiciaire. Ces dernières exerceront la juridiction constitutionnelle par procuration. Elles ne statueront toutefois de manière defini- tive que si le Tribunal fédéral, refusant l'admission du cas d'espèce, n'examine pas la constitutionnalité de la décision cantonale. Les autorités judiciaires cantonales ne garanti- ront l'accès à une instance judiciaire que lorsqu'elles exa- mineront effectivement la constitutionnalité de la décision. Les autorités judiciaires cantonales, en tout cas, sont auto- risées et tenues de procéder à cet examen (art. 2 des dispo- sitions transitoires cst .; ATF 106 Ia 385 s .; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1984, p. 512 s .; Auer Andreas, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bale et Francfort-sur-le-Main, 1983, p. 278 ss; Schiesser Fridolin, Die akzessorische Prüfung, thèse Zurich 1984, p. 157 ss; Moser Hans Peter, Die akzessorische Normenkontrolle, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwal- tung, 1983, p. 170 s.).

Vu sous l'angle du droit constitutionnel, les critères d'ad- mission appellent les remarques suivantes :

Le tribunal ne pourra désormais admettre que les causes sou- levant une nouvelle question de droit ou une question meri- tant un nouvel examen (premier critère); on simplifie ainsi

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.

1

I

uniquement la motivation de la décision et par là même, la marche de la procédure (économie de procédure), ce qui paraît admissible au regard du droit constitutionnel. Le deuxième . critère (décision cantonale prise en s'écartant de la juris- prudence du Tribunal federal) permet d'assurer, comme par le passé, l'unité du droit dans la juridiction constitutionnel- le. Pour ce qui est du troisième critère, il faut partir de l'idée que sont considérées comme prescriptions essentielles de procédure toutes les prescriptions qui sont considérées comme droits constitutionnels; il s'agit en particulier de toutes les garanties en matière de procédure découlant de l'article 4 cst. La protection offerte par le droit constitu- tionnel ne sera pas notablement restreinte par rapport à cel- le que garantit le droit en vigueur. Enfin, selon le quatriè- me critère, si un grave préjudice est à craindre pour les parties et les intéressés, on peut toujours, sans égard aux circonstances du litige, prétendre à une décision au fond. Dans un cas de ce genre l'intérêt à la protection juridique est si important qu'il l'emporte sur le souci de rationalisa- tion qui caractérise la procédure d'admission. Ce critère permettra désormais au Tribunal federal d'examiner les cas importants et d'écarter ceux qui le sont moins. Cela entre encore dans le cadre d'une interprétation par le législateur qui permet de délimiter les violations de la constitution de. violations d'autres lois.

En conclusion, on peut donc confirmer que la procédure d'ad- mission telle qu'elle a été présentée ci-dessus est compa- tible avec la constitution fédérale. Les restrictions qu'elle pose à l'accès au Tribunal federal restent dans les limites imposées par la constitution fédérale.

211.8 Conformité à la Convention européenne des droits de l'homme

De même, la compatibilité de la procédure d'admission avec la Convention européenne des droits de L'homme (CEDH; R$ 0.101)

793

I

n'est pas contestable; cette procedure satisfait en particu- lier aux exigences des articles 6 et 13 CEDH (cf. Avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 12 juillet 1984 sur la compatibilité de la procédure d'admission avec la CEDH ainsi que la doctrine et la jurisprudence qui y sont citées; Jurisprudence des autorités administratives de la Confedera- tion, 49.36). Ces deux dispositions octroient au justiciable un éventail de garanties procedurales (dont le droit à la protection judiciaire et le droit à ce que sa cause soit en- tendue par une autorité ayant pouvoir de décision) ainsi que le droit à un recours effectif devant une instance nationale. La procédure d'admission ne viole pas ces garanties. On en veut principalement pour preuve que cette procédure n'est applicable qu'aux décisions émanant d'autorités judiciaires inférieures aux tribunaux fédéraux; dans les autres cas, l'accès à ces tribunaux sera ouvert aussi largement que par le passé. L'accès à une instance judiciaire continuera ainsi d'être garanti aux justiciables. En outre, il va sans dire que les tribunaux fédéraux accepteront les recours dirigés contre des décisions violant des garanties procedurales dé- coulant de la CEDH; en effet, il s'agit indubitablement de prescriptions essentielles de procédure (art. 36b, let. c, projet OJ) .

Il incombera. désormais aux parties d'invoquer, pour motiver leur recours, la violation de ces garanties et d'établir ain- si l'importance de leur cause (art. 36d projet OJ). Compte tenu de la portée particulière de la Convention européenne des droits de l'homme, les tribunaux fédéraux se devront ega- lement de ne pas perdre de vue cet aspect.

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1

1

1 1

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212

Augmentation et extension des valeurs litigieuses en matière civile

212.1 Réglementation actuelle

La valeur litigieuse est la valeur attribuée à l'objet du li- tige exprimée par une somme d'argent. Elle suppose que l'ob- jet du litige soit evaluable en argent. C'est certainement le cas pour les affaires pecuniaires (Kummer Max, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4e éd., Berne 1984, p. 109). En procédure civile, les actions doivent impérativement atteindre une va- leur litigieuse déterminée pour pouvoir être déférées au Tri- bunal fédéral. Il en va de même pour les procès directs et pour les jugements cantonaux (contestations de droit civil de nature pecuniaire) pouvant faire l'objet d'un recours en re- forme devant le Tribunal federal (art. 41, 42 et 46 OJ) .

212.2 Avant-projet de la commission d'experts

La commission d'experts a adapté les valeurs litigieuses ac- tuelles à l'augmentation du coût de la vie (art. 68, ler al., 69, 1er al., 71, ler al., avant-projet OJ; Rapport de la com- mission d'experts, p. 20 ss) . En outre, elle a étendu l'exi- gence d'une valeur litigieuse à certains domaines du recours en réforme où elle n'existait pas, à savoir pour certaines affaires civiles de nature pécuniaire (art. 73 avant-projet OJ).

La commission d'experts s'est en outre demandé si le législa- teur ne devrait pas assouplir l'exigence d'une valeur liti- gieuse minimale dans certains domaines (bail à loyer, contrat de travail, vente par acomptes) où, en raison de la nature de l'affaire, cette valeur n'est jamais atteinte ou ne l'est que rarement. Il s'ensuit que les questions juridiques relevant de ces domaines ne peuvent que rarement faire l'objet d'un recours en réforme devant le Tribunal federal. Afin de com- · bler cette lacune, on exigea à plusieurs reprises d'abandon- ner la valeur litigieuse dans des cas de ce genre, ce qui

795

correspond également à la proposition émise par le conseiller national Ziegler-Soleure dans sa question ordinaire du 20 mars 1980 (80.658) concernant les conflits du travail.

La commission d'étude (cf. ch. . 113.2 ci-dessus) avait déjà envisagé une solution de ce genre (art. 60 de son avant-pro- jet). Elle estimait que si la valeur litigieuse n'est pas at- teinte, le recours en reforme est néanmoins recevable lorsque la juridiction cantonale de dernière instance, attribuant une portée de principe à la question de droit jugée, autorise le recours.

La commission d'experts a rejeté cette proposition en invo- quant les raisons suivantes :

• S'il appartient aux juridictions cantonales d'autoriser le recours, chacune créera sa propre jurisprudence, ce qui risque d'engendrer de notables divergences intercantonales. Mais laisser au Tribunal federal le soin de se prononcer .sur la recevabilité d'un tel recours contribuerait à le surcharger dans une mesure difficile à estimer. La nécessi- té pratique de voir des questions de principe' tranchées dans un recours en réforme n'est pas impérative au point qu'elle justifie que le Tribunal federal y investisse au- tant de temps.

• Les valeurs litigieuses actuelles rendent le développement de la jurisprudence en matière de droit de bail, droit du travail et de vente par acomptes plus difficile mais ne l'empêchent pas (cf. Jurisprudence de la première cour ci- vile dans le rapport du Tribunal federal sur sa gestion en 1984, p. 382 s. ) .

• Le recours en réforme ayant pour objet des questions de principe ne serait pas sans incidence sur la procédure ci- vile cantonale: toutes les décisions devraient à l'avenir satisfaire aux exigences posées par l'article 51 OJ; rele- vons qu'aujourd'hui les tribunaux cantonaux appliquent, du

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1

moins partiellement, la procédure simplifiée, plus rapide et moins coûteuse que la procédure ordinaire, à des cas dont la valeur litigieuse est minime.

• Dans les conflits du travail en particulier, ces parties, et surtout'le travailleur, ont tout intérêt à ce que le li- tige soit liquide rapidement. Le recours en réforme ayant pour objet des questions de principe entrainerait un pro- longement indésirable de la procédure.

Enfin, la commission d'experts s'est également demandé s'il ne serait pas judicieux d'étendre l'exigence d'une valeur li- tigieuse à d'autres domaines juridiques, par exemple au droit fiscal ou au droit pénal (amendes) . Elle a néanmoins renoncé à cette extension, motif pris que, dans ces domaines, il ar- rive fréquemment que des causes dont la valeur litigieuse est relativement minime, soulèvent des questions de principe de- vant être tranchées par le Tribunal federal.

212.3 Résultat de la procédure de consultation

L'augmentation et l'extension des valeurs litigieuses en ma- tière civile pour les recours en réforme et les actions de droit civil ont généralement reçu un écho favorable lors de la procédure de consultation. Plusieurs autorités et organis- mes consultés sont d'avis que la valeur litigieuse pourrait même être fixée à un niveau légèrement plus élevé, surtout en ce qui concerne le recours en reforme. D'autre part, un nom- bre considerable de participants estiment qu'il faut renon- cer, dans certains cas, à une valeur litigieuse minimum (p. ex. en matière de contrat de travail et de contrat de bail) et permettre ainsi au Tribunal federal saisi d'un re- cours en reforme de trancher des questions de principe même si, dans le cas d'espèce, la valeur litigieuse exigée n'est pas atteinte.

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212.4

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral suit, dans les grandes lignes, les propo- sitions de la commission d'experts (art. 41, ler al., let, b et c, 42, ler al., 46, projet OJ; art 271, 2e al., du projet de loi fédérale sur la procédure pénale, PPF) . C'est d'abord le cas pour l'augmentation et l'extension des valeurs liti- gieuses. Pour la fixation de ces valeurs, le Conseil fédéral se fonde sur les critères suivants :

Il faut d'une part tenir compte du rencherissement. Les va- leurs litigieuses ont été ajustées, pour la dernière fois, en 1959 (FF 1959 I 17 ss) . Depuis lors, l'indice des prix à la consommation a accusé une augmentation d'environ 169 pour cent (moyenne des années 1960 à 1984). Le renchérissement doit être compensé dans tous les cas. Puisque les valeurs li- tigieuses ne devraient plus, à long terme, subir d'augmenta- tion notable, il convient également de tenir compte de l'évo- lution probable de l'indice des prix à la consommation dans un proche avenir. Dans certains cas particuliers, à savoir pour les causes que le Tribunal federal tranche en instance unique ( procès directs en matière civile), le Conseil fédéral va encore plus loin. C'est la en effet qu'il convient de met- tre l'accent sur la décharge de la Cour suprême fédérale; on peut exiger raisonnablement des justiciables qu'ils suivent à l'avenir la voie ordinaire et en appellent d'abord aux tribu- naux cantonaux au lieu de s'adresser directement au Tribunal fédéral. La protection judiciaire du citoyen ne s'en trouvera pas amoindrie puisque, au lieu de porter leur litige directe- ment devant le Tribunal federal, les justiciables pourront en appeler aux tribunaux cantonaux competents et au besoin, de- férer en dernière instance leur litige à la Cour suprême par un recours en reforme ou un recours en nullité. Les tribunaux cantonaux méritent de la confiance. On pourrait même se de- . mander s'il ne conviendrait pas de porter d'abord tous ces proces directs devant les tribunaux cantonaux si l'article 110 de la constitution fédérale ne s'y opposait pas.

798

Au vu de ces considérations, le Conseil fédéral fixe les nou- velles valeurs litigieuses de la manière suivante:

Situation actuelle (en fr.)

Proposition (en fr.)

Recours en réforme :

• Affaires civiles pécu- niaires

30'000

• Contestations de droit civil

8'000

30'000

Tribunal fédéral en

tant que juridiction

unique (procès directs ) ;

• Actions de droit civil contre la Confédération

8'000

50'000

• Prorogation par les deux parties 20'000

200'000

• Contestations entre cantons et particuliers ou collectivités

8'000

50'000

En accord avec la commission d'experts, le Conseil fédéral décide de ne pas assouplir, dans certains domaines du droit, l'exigence de la valeur litigieuse. Il en résulterait, pour le Tribunal federal, un surcroît de travail difficilement estimable qui pèserait plus lourd dans la balance que le pro- grès apporté par l'assouplissement en question. En outre, il ne faut pas oublier que les cantons devraient introduire une procédure simplifiée pour des cas de moindre valeur litigieu- se; on assisterait alors à un allongement et à un renchéris- sement des procédures ce qui ne servirait pas les intérêts du justiciable, Cela vaut en particulier pour les conflits du travail qui sont tranches, si leur valeur litigieuse n'at- teint pas 5000 francs, dans une procédure simple et rapide (art. 343, 2e al., code des obligations; RS 220).

A l'instar de la commission d'experts, le Conseil fédéral re- nonce également à étendre l'exigence d'une valeur litigieuse à d'autres domaines juridiques (p. ex. au droit fiscal) .

799

L'introduction de la procédure d'admission rendra cette ex- tension superflue puisqu'elle permettra aux tribunaux fede- raux de ne pas trancher les cas sans importance (cf. ch. 211.6 ci-dessus) .

213 Modifications ayant trait à l'action de droit administratif ou au recours de droit public

A ce sujet, deux innovations sont particulièrement propres à décharger le Tribunal federal: il s'agit d'une part de renon- cer dans une large mesure à l'action de droit administratif et d'autre part de généraliser l'exigence de l'épuisement des moyens de droit cantonal pour tous les recours de droit public.

213.1 Restriction apportée au champ d'application de l'action de droit administratif

213.11 Réglementation actuelle

Actuellement ce sont généralement des décisions qui règlent les rapports juridiques entre citoyens et collectivité publi- que. Il en va de même pour le droit administratif fédéral. Si des autorités administratives, usant de cette compétence, prennent des décisions, ces dernières sont d'abord suscepti- bles de recours administratif devant une instance de recours et ensuite de recours de droit administratif devant le Tribu- nal fédéral ou le Tribunal federal des assurances, Cette règle est certes assortie de diverses exceptions, dont l'ac- tion de droit administratif. L'action de droit administratif ne suppose pas décision de l'administration mais permet au citoyen de s'adresser directement à un tribunal federal pour qu'il clarifie un rapport juridique litigieux. Les preten- tions pouvant fonder une action de droit administratif sont partiellement énumérées à l'article 116 OJ, les autres cas figurant dans des lois spéciales.

800

213.12 Avant-projet de la commission d'experts et résultat de la procédure de consultation

Il va sans dire que les actions exigent en règle générale plus de travail des tribunaux que les recours. En effet, le tribunal saisi d'une action doit rassembler lui-même tous les éléments nécessaires au procès et statuer en première et uni- que instance sur le litige en question. Par contre, s'il est appelé à connaître d'un recours, il peut se fonder sur les constatations de l'instance inférieure.

C'est pour ces raisons que la commission d'experts a proposé de renoncer dans une large mesure à l'action de droit admi- nistratif ( Rapport sur l'avant-projet, p. 17 s.). Celle-ci serait remplacée par une décision rendue par l'autorité admi- nistrative compétente et qui pourrait faire l'objet, en der- nière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal federal des assurances. En outre, la commission d'experts a englobe l'action de droit administratif et la réclamation de droit public (art. 83 OJ) dans une nouvelle voie de droit appelée action de droit pu- blic (art. 110 avant-projet OJ).

La restriction apportée au champ d'application de l'action de droit administratif a rencontré peu d'objections lors de la procédure de consulation.

2.13.13 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral renonce pour sa part à fusionner, dans le cadre d'une pure revision partielle de l'OJ, la réclamation de droit public et l'action de droit administratif. Toute- fois, pour ce qui est de l'action de droit administratif, il reprend pratiquement les propositions de la commission d'ex- perts (art. 116 projet OJ). Cette action doit être limitée aux cas pour lesquels la procédure de décision n'est pas adaptée, à savoir avant tout aux litiges découlant des rap-

801

ports entre les collectivités publiques composant l'Etat fe- deral (cf. Metz Markus, Der direkte Verwaltungsprozess in der Bundesrechtspflege, Bâle et Stuttgart 1980, p. 181).

Parmi les litiges qui ne pourront plus faire l'objet d'une action de droit administratif, il convient de mentionner en particulier ceux qui portent sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service du personnel fédéral, y compris les prestations d'assurance. Seront à l'avenir égale- ment réglées par voie de decision les demandes en dommages- intérêts dirigées contre la Confédération, à l'exception de celles résultant de l'activité officielle de parlementaires ou de magistrats. Enfin, il faut mentionner les pretentions découlant de contrats de droit public conclus avec la Confe- dération ou avec des organisations indépendantes de l'admi- . nistration accomplissant des tâches à elles confiées par la Confédération (art. 116, let. a, b et c, OJ) .

1

Les litiges qui ne pourront plus, à l'avenir, fonder une action de droit administratif seront tranches en première instance par une autorité fédérale désignée par le Conseil fédéral. Les décisions de cette dernière pourront, en derniè- re instance, faire l'objet d'un recours de droit administra- tif devant le Tribunal federal ou le Tribunal federal des as- surances (ch. 1, 2e al., let b, des dispositions finales du projet OJ) .

213.2 L'exigence de l'épuisement des moyens de droit cantonal posée au recours de droit public

213.21 Réglementation actuelle

L'article 86, 2e alinéa, OJ prévoit que les recours pour vio- lation de droits constitutionnels des citoyens ne sont rece- vables qu'après que les moyens de droit cantonal ont été épuisés; font exception les recours pour violation de la li- berté d'établissement (art. 45 cst. ), de l'interdiction de la

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1

1

double imposition (art. 46, 2e al., cst.), de la garantie du juge naturel (art. 58 cst. ), de la garantie du juge du domi- cile (art. 59 cst.), du droit des citoyens des autres cantons à être traités comme les ressortissants du canton en matière de législation et pour tout ce qui concerne les voies juridi- ques (art. 60 cst.) et de leur droit à l'entraide intercanto- nale (art. 61 cst.). On peut en outre renoncer à épuiser les moyens de droit cantonal lors de recours pour violation de concordats, de traités internationaux (à l'exception des cas de violation de la Convention européenne des droits de l'hom- me) ainsi que lors de recours en matière de compétence.

213.22 Avant-projet de la commission d'experts et résultat de la procédure de consultation

La commission d'experts a renoncé à ces exceptions, sauf en ce qui concerne les recours en matière de double imposition intercantonale (art. 134 avant-projet OJ). Ces: exceptions ne se justifient plus actuellement et contribuent à la surcharge du Tribunal federal. Aussi convient-il de les supprimer ( Rap- port de la commission d'experts, p. 69 s. ) .

Cette proposition n'a rencontré que de rares objections lors de la procédure de consultation.

213.23 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral fait sienne la proposition de la commis- sion d'experts. Le recours de droit public ne sera désormais recevable que contre des décisions prises en dernière instan- ce cantonale. Seuls les recours en matière de double imposi- tion intercantonale sont dispensés de cette exigence (art. 86 projet OJ). La revision de la loi federale sur la poursuite pour dettes et la faillite devra tenir compte des exigences particulières que pose le séquestre de biens d'un Etat étran- ger.

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1

214 Majoration des emoluments judiciaires perçus par le Tribunal fédéral et reprise, par le Tribunal fédéral des assurances, de la réglementation concernant les frais valable pour le Tribunal fédéral

214.1 Réglementation en vigueur

Pour les procedures se déroulant devant le Tribunal federal, c'est en général la partie qui succombe qui supporte les frais judiciaires (art. 156, ler al ., OJ). Le Tribunal fédé- ral des assurances fait cependant exception à la règle: en principe, ce tribunal ne peut imposer de frais de procédure aux parties dans la procédure de recours en matière d'octroi ou de refus de prestations d'assurance (art. 134 OJ) .

214.2 Avant-projet de la commission d'experts

La commission d'experts proposa d'abord d'adapter les émolu- ments judiciaires à la valeur monétaire; depuis la dernière augmentation qui remonte à 1969, l'indice des prix à la con- sommation a augmenté d'environ 100 pour cent ( moyenne des an- nées 1969 à 1984) .

Afin de simplifier les modalités de perception et de déchar- ger la chancellerie, la commission d'experts proposa ensuite d'inclure dans l'émolument judiciaire les émoluments de chan- cellerie, perçus jusqu'à présent séparément (art. 153, ler al., let. c, OJ) et de renoncer également à compter separe- ment les debours mineurs (art. 64 et 65 avant-projet OJ) .

Enfin, cette nouvelle réglementation concernant les frais devrait à l'avenir être également applicable au Tribunal fé- déral des assurances. La partie qui succombe dans un litige en matière de prestations d'assurance n'échappera en principe plus à l'obligation d'assumer les frais ( Rapport de la com- mission d'experts, p. 46 s. et p. 83) .

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I

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214.3 Résultat de la procédure de consultation

La majoration des émoluments judiciaires et la simplification des modalités de perception ne se heurtèrent pas à une vive opposition lors de la procédure de consultation. Les partici- pants critiquerent par contre plus fortement la proposition de renoncer en principe à la gratuité de la procédure devant le Tribunal federal des assurances. On avança avant tout l'argument que cette innovation accablerait les citoyens qui auraient un besoin impérieux des assurances sociales.

214.4 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil federal suit dans une large mesure les proposi- tions de la commission d'experts (art. 149, 150, ler al., 153, 153a et 156, 4e al., projet OJ). Les émoluments doivent ainsi être majores non seulement en matière civile, mais aus- si en matière de procédure pénale fédérale dont la réglemen- tation ne figure pas dans l'OJ (art. 245 projet PPF). De plus, la réglementation concernant les frais doit être sim- plifiée. Et enfin, le Tribunal federal des assurances doit être soumis aux mêmes règles que le Tribunal federal (art. 134 projet OJ, et art. 135 OJ). La situation en matière d'as- surances sociales n'est pas fondamentalement différente de celle qui règne dans d'autres domaines au point de justifier le maintien d'une réglementation spéciale applicable au Tri- bunal federal des assurances. Cela d'autant moins que le nou- veau droit permet de tenir compte des particularités du cas d'espèce. En effet, dans la fixation de l'emolument judiciai- re, le Tribunal federal des assurances doit notamment prendre en considération la situation financière des parties (art. 153a, ler al., projet OJ). En outre, une partie qui est dans le besoin peut demander l'assistance judiciaire qui comprend la gratuité de la procédure devant le Tribunal fédéral des assurances et, si cela est nécessaire, l'assistance d'un avo- cat aux frais de l'Etat (art. 152 OJ) .

55 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II

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Rejet d'autres mesures propres à rendre l'accès aux tribunaux fédéraux plus difficile ou à le restreindre

Le Conseil fédéral a examiné d'autres moyens qui pourraient rendre l'accès aux tribunaux fédéraux moins aise ou qui pour- raient le restreindre. Il s'agit des restrictions liées à la représentation, de la renonciation au contrôle abstrait des normes lors d'un recours de droit public et de la réduction des compétences matérielles des tribunaux fédéraux. Le Con- seil fédéral renonça néanmoins à ces mesures pour les raisons invoquées ci-après .

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215.1 Pas d'autres restrictions liées à la représentation que celles existant dans le droit en vigueur

Par ces restrictions sont vises l'obligation de se faire re- présenter par un avocat et le monopole des avocats (Guldener Max, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3e éd .; Zurich 1979, p. 132) . La première de ces restrictions consiste à n'accep- ter que les écrits présentés par un avocat breveté ou, mieux encore, à prévoir que les parties ne puissent être represen- tées devant la Cour suprême que par un cercle restreint d'avocats spécialisés et reconnus. L'obligation de se faire représenter par un avocat, sous la première forme ou sous la seconde, est étrangère au droit de procédure suisse.

Pour le monopole des avocats, la question se pose en d'autres termes. On parle de monopole des avocats quand la represen- tation professionnelle des parties devant un tribunal est ré- servée à des avocats brevetés. Tout citoyen peut donc en principe mener lui-même le procès devant le tribunal, mais s'il veut se faire représenter, il doit avoir recours à un avocat breveté. Ainsi, dans les affaires civiles et pénales portées devant le Tribunal federal, seuls des avocats breve- tés peuvent agir comme mandataires. Cette règle est toutefois assortie de certaines exceptions (art. 29 OJ) .

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1

La commission d'experts renonça à l'obligation de se faire représenter par un avocat car elle est foncièrement contraire à la conception dominant en Suisse. Par contre, la majorité de la commission préconisait l'extension du monopole des avo- cats à tous les recours présentes au Tribunal federal. Tout citoyen pourra donc toujours à l'avenir conduire lui-même son procès devant le Tribunal federal ou le Tribunal federal des assurances. Mais s'il décide de se faire représenter, il de- vra désormais avoir recours à un avocat breveté dans toutes les procédures et pas seulement en matière civile ou pénale. La commission d'experts partait de l'idée que, d'une part, la représentation par un avocat breveté garantit une certaine protection au justiciable, notamment en matière de procédure (choix correct de la voie de droit et motivation conforme aux prescriptions légales) . On peut d'autre part admettre que le monopole des avocats exerce un certain effet de "crible" et que, en outre, les mémoires rédigés par un avocat facilitent la tâche du tribunal (art. 39 avant-projet OJ; Rapport de la commission d'experts, p. 18 ss) .

!

L'extension du monopole des avocats a été vivement critiquée lors de la procédure de consultation. Les participants invo- quèrent en particulier les raisons suivantes :

• Dans certains cantons, il n'existe pas de monopole des avo- cats pour les procédures se déroulant devant le tribunal administratif; les parties peuvent ainsi se faire represen- ter par des personnes qui ne sont pas titulaires d'un bre- vet d'avocat. Dès lors, si un justiciable veut porter une . cause de ce genre devant le Tribunal federal ou le Tribunal fédéral des assurances, il doit se faire assister d'un avo- cat spécialement à cet effet, ce qui signifie pour lui des frais et des complications supplémentaires.

• On peut aisément échapper à l'exigence du monopole des avo- cats. En effet, le justiciable peut faire rédiger sa requê- te par quelqu'un qui n'est pas avocat et la signer lui-me- me. On remet ainsi en question l'effet de "crible" attribué à ce monopole.

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• Le monopole des avocats est étendu à de nombreux domaines exigeant des connaissances spécifiques que tous les avocats n'ont pas, C'est notamment le cas en matière d'assurances sociales, de droit du travail, de droit fiscal et en ma- tière de brevets. Il serait intolérable de refuser à tout spécialiste le droit de représenter des parties en justice sous prétexte qu'il n'est pas titulaire d'un brevet d'avo- cat. Aussi plusieurs participants à la procédure de consul- tation sont-ils d'avis qu'il conviendrait de continuer à accepter ces spécialistes comme représentants, ne serait-ce que dans ces domaines particuliers.

• Du point de vue de la constitution fédérale, le monopole des avocats ne se justifie que pour des raisons ayant trait à la police du commerce et de l'industrie, à sa- voir à la protection du public, et non pour des raisons liées à la décharge des tribunaux.

• Le Tribunal federal des assurances souligne que la repre- sentation de nombreux assurés étrangers ne serait plus ga- rantie si le monopole des avocats était étendu aux procé- dures en matière d'assurances sociales.

Après avoir pese le pour et le contre d'une extension du mo- nopole des avocats, le Conseil fédéral est arrivé à la con- clusion que les inconvénients d'une telle solution l'empor- taient sur les avantages. Compte tenu des arguments en pre- sence, il n'est pas certain que l'innovation proposée soit licite et puisse servir à décharger nos cours suprêmes. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il de s'en tenir à la réglemen- tation actuelle de l'article 29 Of.

215.2 Maintien du contrôle abstrait des normes lors d'un recours de droit public

Le droit en vigueur prévoit que le recours de droit public est ouvert contre des décisions ou des arrêtés cantonaux

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(art. 84, ler al., OJ). S'il est dirigé contre un arrêté can- tonal, on parle de contrôle abstrait. La question de la sup- pression éventuelle de ce contrôle abstrait a déjà été soule- vee occasionnellement. La protection juridique est largement assurée par le contrôle concret (décision incidente, question préjudicielle), comme c'est le cas en matière de juridiction administrative fédérale. En effet, en attaquant une décision cantonale par un recours de droit public, le justiciable peut en général également faire examiner la constitutionnalité de l'acte législatif cantonal sur lequel se fonde la décision.

Le Conseil fédéral décide néanmoins de maintenir le contrôle abstrait des normes. Lorsque le Tribunal federal exerce ce contrôle et qu'il se prononce sur la constitutionnalité d'un acte législatif cantonal, il contribue également à la clarté et à la sécurité du droit pour toutes les personnes concer- nées. En supprimant le contrôle abstrait, on renonce à cet avantage. Au pire, on pourrait assister à une augmentation du nombre des litiges lors de l'application de l'acte contesté, augmentation due précisément au fait que le Tribunal federal n'aura jamais eu l'occasion d'examiner l'acte législatif en question par le biais du contrôle abstrait. On peut ainsi mettre en doute l'effet de décharge des tribunaux fédéraux attribué à la suppression du contrôle abstrait. En outre, il ne faut pas oublier que des actes législatifs cantonaux ne donnent pas nécessairement lieu à des décisions attaquables. Dans des cas de ce genre, on priverait le citoyen de la pro- tection du Tribunal federal puisqu'il ne pourrait attaquer l'acte législatif cantonal par la procédure du contrôle abs- trait.

215.3 Pas de réduction des compétences matérielles du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances pour le recours de droit administratif

Si l'on voulait réduire les compétences matérielles de nos tribunaux federaux, la Confederation devrait à nouveau

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s'éloigner, en matière de juridiction administrative, du sys- tème de la clause générale. Le nombre des domaines exclus du recours de droit administratif serait sensiblement augmenté (cf. ch. ll1.1 ci-dessus). Les litiges ressortissant à ces domaines seraient tranches définitivement par des instances inférieures (autorités administratives, tribunaux administra- tifs, commissions de recours); il faudrait au besoin ouvrir la voie au Conseil fédéral.

Il n'est pas évident qu'une telle mesure decharge les tribu- naux fédéraux. Le Conseil fédéral y renonce. En effet, la constitution charge les tribunaux fédéraux de veiller à une application correcte et uniforme du droit administratif fede- ral (art. 114bis cst. ) . En excluant totalement de la juridic- tion de ces tribunaux certains domaines soulevant exclusive- ment ou principalement des questions juridiques, on remet en question le principe pose par la constitution. Aussi est-il exclu de modifier le système actuel .

Jetons en outre un rapide coup d'oeil sur la procedure d'ad- mission proposée par le Conseil fédéral pour décharger la ju- ridiction fédérale (cf. ch. 211.6 ci-dessus) . Cette procédure se borne à écarter des tribunaux les litiges sans importance. La réduction des compétences matérielles va par contre beau- coup plus loin; elle exclut des matières entières de la juri- diction des tribunaux quand bien même elles soulèvent des questions juridiques meritant un examen judiciaire. On assis- terait ainsi irrémédiablement à une diminution sensible de la protection judiciaire, ce que le Conseil fédéral ne saurait admettre.

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Développement des autorités judiciaires inférieures en matière de juridiction administrative fédérale

221 Réglementation actuelle

Un développement des autorités judiciaires inférieures n'est pratiquement concevable qu'en matière de juridiction adminis- trative fédérale. En effet, en matière civile et en matière pénale, des instances inférieures aux tribunaux fédéraux existent déjà; quant à la juridiction en matière de droit public relative à des actes législatifs cantonaux et à leur application, la Confédération ne dispose pas de base consti- tutionnelle lui permettant d'obliger les cantons à créer des autorités judiciaires inférieures.

En matière de juridiction administrative fédérale, la voie judiciaire classique est en principe la suivante. Une autori- té administrative fédérale ou cantonale (p. ex. un office fé- deral ou un office cantonal) prend une décision. Celle-ci peut faire l'objet d'un recours au sein même de l'administra- tion fédérale ou cantonale et, en dernière instance, d'un re- cours de droit administratif devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances (art. 97 ss OJ) .

Ce schéma n'est cependant pas applicable à tous les cas. On trouve ainsi parfois comme autorités inférieures, des autori- tés judiciaires au lieu des instances de recours internes à l'administration mentionnées. A l'échelon fédéral, il s'agit de commissions de recours spéciales, notamment en matière d'administration militaire, de protection civile, de douanes, d'alcool, de blé et d'assurance-vieillesse, survivants et in- validité pour personnes résidant à l'étranger (cf. liste des commissions fédérales de recours et d'arbitrage, RS 173.3) . De plus, le droit federal oblige aujourd'hui déjà les cantons à mettre sur pied, dans des domaines importants, des autori- tés de recours judiciaires pour les litiges fondés sur le droit administratif fédéral. C'est en particulier le cas en matière d'assurances sociales (art. 84 s. de la loi fédérale -

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sur l'assurance-vieillesse et survivants, RS 831.10; art. 69 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, R$ 831.20; art. 7 de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, RS 831.30; art. 73 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et inva- lidité, RS 831.40; art. 30bis de la loi federale sur l'assu- rance-maladie, RS 832.10; art. 106 s. de la loi fédérale sur l'assurance-accidents, RS 832.20; art. 55 de la loi fédérale sur l'assurance militaire, R$ 833.1; art. 24 de la loi fede- rale sur le régime des allocations pour perte de gain en fa- veur des personnes astreintes au service militaire ou à la protection civile, RS 834.1; art. 22 de la loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture, R$ 836.1; art. 101 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage, RS 837.0). Il faut en outre mentionner l'impôt federal direct, domaine dans lequel chaque canton doit instituer une commission de recours (art. 69 et 106 de l'arrêté du Conseil fédéral sur la percep- tion d'un impôt federal direct, RS 642.11. Pour d'autres exemples, voir Knapp Blaise, Le federalisme, Revue de droit suisse 1984 II 356 s.). Cela mis à part, certains cantons ont étendu spontanément leur juridiction à d'autres domaines du droit administratif federal. Il subsiste néanmoins encore des lacunes. Six cantons ne disposent pas encore d'un tribunal administratif general. Neuf autres cantons déclarent leur tribunal administratif totalement ou partiellement incompe- tent dans les cas ou la décision cantonale peut faire l'ob- jet, en dernière instance, d'un recours de droit administra- tif devant le Tribunal federal ou d'un recours devant une autre autorité federale (Saladin Peter, Bund und Kantone, Re- vue de droit suisse, 1984 II 577).

Ce bref aperçu montre que des autorités judiciaires inférieu- res aux tribunaux fédéraux ont déjà été instaurées pour des matières importantes. Mais il subsiste de vastes domaines du droit federal et cantonal ou ce n'est pas le cas. Quand ces lacunes seront comblées tant à l'échelon fédéral qu'à l'éche- lon cantonal et que des autorités judiciaires inférieures se-

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ront aménagées dans ces domaines, la charge des tribunaux fé- déraux en matière administrative s'en trouvera sensiblement allégée.

Plusieurs facteurs contribuent à cet allégement, à condition toutefois que les autorités inférieures soient indépendantes de l'administration:

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• Relevons d'abord que ces autorités inférieures exercent un certain effet de filtrage. Elles retiennent une partie des recours qui, sans elles, passeraient directement des auto- rités administratives aux tribunaux fédéraux. Expérience faite, un recourant se contentera plus facilement d'une dé- cision émanant d'une autorité judiciaire et renoncera ainsi à la déferer à un tribunal federal.

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• Mentionnons en outre que le fait pour des commissions de recours ou pour des tribunaux cantonaux de statuer sur le litige dispense en principe les tribunaux fédéraux de re- voir les faits. La seule exception vise les cas où les faits ont été constatés dans la décision de l'autorité in- férieure de manière manifestement inexacte, incomplète ou au mépris de règles essentielles de procédure (art. 105, 2e al., OJ, et art. 132 projet OJ). Les tribunaux peuvent en principe se limiter aux seuls points de droit, tâche qui leur est propre. Le temps consacré à chaque cause est ainsi réduit.

• L'effet de décharge apporté par l'aménagement d'autorités judiciaires inférieures est sensiblement augmenté par la procédure d'admission (cf. ch. 211.6 ci-dessus). Celle-ci n'est en effet applicable que si la décision attaquée a été prise par une autorité judiciaire. Dès lors, la procédure d'admission ne déchargera efficacement les tribunaux fede- raux en matière administrative que lorsque ces autorités judiciaires inférieures auront été développées. La procedu- re d'admission se révélerait sinon inefficace dans une lar- ge mesure.

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Avant-projet de la commission d'experts

L'effet de filtrage et la limitation du pouvoir de cognition avaient incite la commission d'experts à se prononcer en fa- veur d'un développement des autorités judiciaires inférieures aux tribunaux federaux en matière de juridiction administra- tive fédérale. Elle recommanda d'obliger les cantons, par une disposition de droit federal, à instituer des autorités judi- ciaires inférieures pour tous les cas où la décision de l'au- torité cantonale de dernière instance peut faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 129 avant-projet OJ). Pour ce qui est de l'administra- tion federale, la commission d'experts jugea opportun d'in- tercaler un nombre accru de commissions de recours spéciales entre l'administration et le Tribunal federal . Ces commis- sions de recours déchargeraient le Tribunal fédéral, et ce tout particulièrement dans des domaines où l'on enregistre un nombre relativement élevé de recours ou des recours complexes sur le plan des faits. La commission d'experts envisagea de telles instances intermédiaires en matière de culture et de formation ainsi qu'en matière de personnel fédéral.

Dans la procédure de consultation, le Département fédéral de justice et police a en outre propose, en accord avec le Con- seil fédéral, d'instaurer également de nouvelles commissions de recours en matière de droit administratif économique et d'impôts fédéraux indirects ( impôt sur le chiffre d'affaires, impôt anticipé, droits de timbre) .

223 Résultat de la procédure de consultation

.Ces propositions furent dans l'ensemble bien accueillies lors de la procédure de consultation.

En ce qui concerne en particulier l'obligation faite aux can- tons de créer des autorités judiciaires inférieures en matiè- re de juridiction administrative fédérale, il convient de

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mentionner ce qui suit. Même s'il est des cantons qui émet- tent certaines réserves, la moitié d'entre eux environ se prononcent en faveur de cette proposition. Parmi les autres participants à la procédure de consultation qui se sont pro- noncés à ce sujet, les partisans de cette innovation l'empor- tent. Les cantons opposés à cette proposition craignent avant tout un surcroît de travail et une charge financière supple- mentaire; en outre, ils mettent en doute la constitutionnali- té d'une telle mesure.

La majorité des participants approuve la création, à l'éche- lon fédéral, d'autres commissions de recours indépendantes de 'l'administration.

224 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral suit dans les grandes lignes les proposi- tions de la commission d'experts et du Département fédéral de justice et police. Par conséquent, c'est à l'échelon fédéral et cantonal que des autorités judiciaires inférieures, inde- pendantes de l'administration, doivent être développées.

224.1 Création de nouvelles commissions de recours par la Confédération

A l'échelon fédéral, il conviendrait de créer de nouvelles commissions de recours indépendantes de l'administration en plus de celles déjà existantes dans les domaines ou l'on en- registre un nombre relativement élevé de recours ou des re- cours complexes sur le plan des faits, à savoir:

• propriété intellectuelle et raisons sociales (commission de recours en matière de propriété intellectuelle) ,

• rapports de service du personnel fédéral (commission de re- cours en matière de personnel fédéral ) ,

• impôts fédéraux indirects (droits de timbre, impôt antici- pé, impôt sur le chiffre d'affaires; commission de recours en matière de contributions),

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• force hydraulique ( commission de recours en matière d'éco- nomie hydraulique),

• assurance-maladie ( liste des spécialités; commission de re- cours),

• assurance-accidents ( tarifs des primes CNA; commission de recours ),

• surveillance des institutions d'assurances privées (com- mission de recours ) ,

• autres domaines du droit administratif économique (Commis- sion de recours DFEP; voir à ce sujet les exposés de Man- frini et Jost relatifs à la protection juridique en droit administratif économique, Revue de droit suisse 1982 II 311 ss et 453 ss) .

Vu l'importance capitale qui sera accordée à l'avenir aux commissions fédérales de recours en matière de juridiction administrative fédérale, il est indispensable de régler uni- formément dans la loi de procédure administrative (PA) la compétence, l'organisation, la procédure et le statut de ces instances de recours. Il importe avant tout d'assurer leur indépendance à l'égard de l'administration et de garantir ainsi leur fonction judiciaire (art. 7la ss projet PA). Par contre, ce n'est pas dans cette loi ou dans l'OJ que l'on doit déterminer les domaines où de nouvelles commissions de recours doivent être créées, mais bien dans les lois specia- les concernées (cf. modifications d'autres actes législatifs, ch. II de l'annexe au projet OJ) .

La position qu'occupent ces commissions de recours dans l'ordre des instances devrait en principe rester inchangée. Cela signifie que le recours de droit administratif devant un tribunal fédéral sera à l'avenir ouvert en dernière instance, dans la mesure ou il l'est déjà actuellement. Dans de tels cas, les nouvelles commissions de recours ne statueront donc pas de manière définitive. La compétence materielle des tri- bunaux fédéraux ne s'en trouvera ainsi pas restreinte (cf. ch. 215.3 ci-dessus) .

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La sphère de competence des départements sera par contre par- tiellement modifiée dans la mesure où ils statuent comme au- torités de recours. En effet, il seront remplacés dans bien des cas par les nouvelles commissions de recours qui jouiront du même pouvoir d'examen que les départements. Elles pourront donc en particulier revoir également la décision attaquée sous l'angle de l'opportunité en usant toutefois de la rete- nue avec laquelle le juge se prononce sur des causes faisant appel au pouvoir d'appréciation dit technique. Le juge fera preuve d'une certaine retenue lorsqu'il prend des décisions nécessitant une expérience administrative et des connaissan- ces techniques. Il veillera à ne pas s'écarter inutilement des observations concernant l'état de fait, du jugement pour ce qui est de la constatation des faits ainsi que des conse- quences que l'on en a tiré ( Imboden Max, Grundsätze des admi- nistrativen Ermessens, in: Festschrift für Irene Blumenstein, Berne 1966, p. 80. Cf. aussi Grisel André, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Tome I, P. 336 s., Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 304 ss, Rhinow René, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht; eine Einladung zum Nach- und Umdenken, in: Recht, Zeitschrift für juristische Ausbildung und Praxis, 1983, p. 86 ss. En outre, ATF 98 Ib 216, cons. 2, 229, cons. 3, et ATF 108 Ib 30, cons. 1, et 180, cons. la). Le pouvoir d'examen des commissions de recours découle de la loi sur la procédure administrative qui régit ces commissions (art. 49, let. c, PA). Le citoyen voit quant à lui sa protection juridique améliorée par les commis- sions de recours; ce sera à l'avenir une autorité judiciaire qui statuera en lieu et place du département en usant d'un pouvoir d'examen comparable.

224.2 Aménagement de la juridiction administrative par les cantons

Pour leur part, les cantons devraient désigner, en matière de juridiction administrative federale, des autorités judiciai- res ( tribunaux ou commissions de recours) compétentes en der-

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nière instance cantonale dans la mesure où le recours de droit administratif devant un tribunal federal est directe- ment ouvert (art. 98a et 128 projet OJ). Le Conseil fédéral sait pertinemment qu'il accroît ainsi la tâche des cantons. S'il maintient cette proposition, c'est donc qu'il accorde plus de poids aux arguments en faveur de cette innovation.

224.21 Motifs à l'appui de cet aménagement

• La procédure d'admission n'est applicable que si la déci- sion déférée aux tribunaux fédéraux emane d'une autorité judiciaire (art. 36c projet OJ). Cela implique un develop- pement des autorités judiciaires inférieures en matière 'ad- ministrative, y compris à l'échelon cantonal .

• L'administration de la justice, et d'une manière générale la protection juridique, n'est pas exclusivement l'affaire de la Confédération. Elle s'inscrit dans le droit fil d'une répartition bien comprise des tâches entre la Confe- dération et les cantons qui confiera à ces derniers une part plus active en matière de juridiction administrative fédérale que ce n'est le cas actuellement.

• Cette participation décharge les tribunaux fédéraux tout en rehaussant le prestige des cantons. D'une part ils seront appelés, avec la procédure d'admission, à statuer definiti- vement à l'échelon cantonal plus souvent que ce n'est le cas aujourd'hui, à savoir chaque fois que le tribunal fede- ral saisi aura refusé l'admission. De plus, les tribunaux fédéraux ne reexaminent pas aussi minutieusement des déci- sions cantonales émanant d'autorités judiciaires que celles prises par des autorités administratives. Lorsque le re- cours est dirige contre la décision d'un tribunal cantonal ou d'une commission de recours indépendante, le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits constatés dans la décision cantonale (art. 105, 2e al., projet OJ) .

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• Le développement obligatoire des autorités judiciaires can- tonales inférieures aux tribunaux fédéraux se justifiant essentiellement pour des motifs relevant de l'Etat de droit, il est admissible du point de vue du droit constitu- tionnel (cf. ch. 225.2 ci-après) . La Confédération se limi- te ainsi au strict nécessaire: l'organisation et la proce- dure des autorités judiciaires en particulier relèvent en principe de la compétence des cantons.

• Les autorités judiciaires cantonales inférieures simpli- fient, pour le justiciable, la procédure de recours et l'accès aux tribunaux fédéraux. Dans bien des cantons, la voie à suivre est différente selon que la décision attaquée a été prise en application du droit administratif cantonal ou du droit administratif fédéral. Une décision fondée sur le droit cantonal peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif cantonal. Par contre, prise en ap- plication du droit administratif fédéral, la décision de l'autorité administrative cantonale échappe au contrôle du tribunal administratif et peut ainsi directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tri- . bunal fédéral. D'incontestables désavantages sont liés à cette distinction des voies judiciaires: le justiciable en particulier n'est plus à même de déterminer clairement la voie à suivre. En effet, droit administratif cantonal et droit administratif federal sont de moins en moins disso- ciables. C'est notamment le cas en matière de protection des eaux, de construction et d'aménagement, d'agriculture et de forêts. Le justiciable a tout intérêt à ce que l'on renonce à l'avenir à cette distinction des voies judiciai- res et à ce que toutes les causes de l'administration fédé- rale soient déférées à des autorités judiciaires cantona- les, dans la mesure où le recours de droit administratif devant l'un des tribunaux fédéraux est ouvert.

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224.22 Qualité des gouvernements cantonaux pour recourir?

En contrepartie de l'obligation faite aux cantons de déve- lopper leur juridiction administrative, la commission d'ex- perts proposa que les gouvernements cantonaux puissent atta- quer les décisions des autorités de recours cantonales inde- pendantes de l'administration par la voie du recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 116, let. c, avant-projet OJ) . Le Conseil fédéral, quant à lui, n'estime pas que cette innovation est nécessaire. Le canton a au- jourd'hui deja qualité pour former un recours de droit admi- nistratif pour autant que la decision l'atteigne au même ti- tre qu'une personne privée (art. 103, let. a, OJ). C'est en particulier le cas pour des décisions portant atteinte au pa- trimoine financier ou administratif du canton (ATF 108 Ib 206 ss, 105 Ib 359, cons. 5a). Si d'autres intérêts publics, à l'exception des intérêts fiscaux, sont en jeu, le département fédéral compétent ou, dans la mesure où le droit fédéral le prévoit, l'office federal competent peuvent former un recours . de droit administratif (art. 103, let. b, OJ). Dès lors, c'est à eux qu'il incombe de protéger les intérêts publics auxquels une décision cantonale porterait atteinte. Cela mis à part, cette innovation mettrait le Tribunal federal davan- tage à contribution, ce qui irait à l'encontre du but premier de ce projet qui est précisément la décharge de ce tribunal .

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224.23 Lacunes subsistant dans la juridiction administrative des cantons

Grâce à la proposition de développer des instances judiciai- res inférieures en matière administrative, on comble une im- portante lacune dans le domaine de la juridiction administra- tive fédérale. On ne peut malheureusement pas en dire autant de la juridiction administrative cantonale. En effet, il n'existe pas encore partout d'autorités judiciaires en matiè- re administrative à l'échelon cantonal. Dans de tels cas, le

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Tribunal fédéral est l'unique autorité judiciaire à laquelle on peut en appeler, et ce par la voie du recours de droit pu- blic. Or actuellement, ce sont précisément les recours de droit public qui accaparent le plus le Tribunal fédéral. La constitution ne permet pas à la Confédération de contraindre les cantons à développer leur juridiction administrative. Aussi serait-il très souhaitable que les cantons franchissent d'eux-mêmes ce pas. Ils contribueraient ainsi tant à la dé- charge du Tribunal fédéral en matière de recours de droit pu- blic qu'à l'amélioration notable de la protection juridique du citoyen. Enfin, les cantons verraient leur prestige re- haussé en comblant ' eux-mêmes des lacunes en matière de juri- diction constitutionnelle qui, sans eux, devraient l'être par le Tribunal federal (voir Auer Andreas, La juridiction cons- titutionnelle en Suisse, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 282 s. et Saladin Peter, Bund und Kantone, Revue de droit suisse, 1984 II 431 ss) .

225 Constitutionnalité

Sous l'angle du droit constitutionnel, il faut considérer le développement des autorités judiciaires inférieures aux tri- bunaux fédéraux en matière administrative de la manière sui- vante (cf. Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz vom 7. Sept. 1984 zur Revision des Bundesgesetzes über die Organisa- tion der Bundesrechtspflege; Jurisprudence des autorités ad- ministratives de la Confédération, 49.36) .

225.1 Nouvelles commissions de recours à l'échelon fédéral

Les nouvelles commissions de recours, proposées par le Con- seil fédéral à l'échelon fédéral, en matière de juridiction administrative fédérale, ne sont pas contraires à la consti- tution fédérale. Celle-ci donne bien certains points de re- père aux autorités suprêmes de la Confédération, par exemple

56 Feuille fédérale. 137º année. Vol. II

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au Tribunal federal (art. 106 ss) mais elle ne crée pas de système exhaustif pour les autorités et leurs compétences. Le législateur peut dès lors compléter la réglementation concer- nant l'organisation des autorités. Ce n'est pas parce que la constitution fédérale ne mentionne pas d'autorités inférieu- res au Tribunal federal - par exemple des commissions de re- cours - que le législateur n'aurait pas le droit d'en creer. La constitution fédérale ne lui interdit pas en particulier d'instituer, à l'échelon fédéral, des autorités judiciaires inférieures aux tribunaux fédéraux dans le domaine du droit administratif, Il va sans dire que le législateur doit exami- ner si la création de telles autorités est appropriée. Mais cela ne fait aucun doute en l'espèce: la création de commis- sions de recours est indiscutablement nécessaire dans les do- maines où l'on enregistre un nombre relativement élevé de re- cours ou des recours complexes sur le plan des faits, Libre également au législateur d'unifier la réglementation concer- nant la compétence, l'organistion et la procédure de ces com- missions de recours. On peut également prévoir l'union per- sonnelle de juges appartenant à différentes commissions de recours, des secrétariats communs à plusieurs commissions ou des commissions communes à différents domaines.

225.2 Développement de la juridiction administrative dans les cantons

. En ce qui concerne l'obligation faite aux cantons de créer des autorités judiciaires inférieures aux tribunaux fede- raux en matière administrative (art. 98a projet OJ), il con- vient de prendre en considération ce qui suit:

La constitution fédérale ne dit rien de l'application du droit federal par les juridictions administratives cantona- les. Il manque également une disposition dans les domaines du droit civil (art. 64, 3e al., cst.) et du droit pénal (art. 64, 2e al., cst.) qui laisse aux cantons le soin de reglemen- ter l'organisation judiciaire et la procédure. L'article

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114bis, 4e alinéa, cst. est la seule disposition relative aux différends administratifs à l'échelon cantonal. Elle sort toutefois du contexte qui nous occupe.

Il faut se demander si l'on peut en déduire la possibilité pour la Confédération d'imposer aux cantons d'attribuer la juridiction relative au droit administratif fédéral, dont on leur a confié l'exécution, à des autorités judiciaires.

Cette conclusion est contestée en doctrine. Certains auteurs estiment que les cantons sont en principe autonomes dans leur réglementation de l'organisation et de la procédure (voir Hangartner Yvo, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne et Francfort-sur-le-Main 1974, p. 126 et 154; Saladin Peter, Zur Organisations- und Verfahrenshoheit der schweizerischen Kantone, Festschrift für Adolf Gasser, Berlin 1983, p. 341, qui considère que cette autonomie est consacrée dans un principe non écrit de procédure; du même auteur, Bund und Kantone, Revue de droit suisse, 1984 II 495 ss; en prin- cipe aussi Knapp Blaise, Le fédéralisme, Revue de droit suis- se, 1984 II 352 ss, qui s'exprime en termes très généraux) . Cette autonomie des cantons ne vaudrait pas seulement dans leur sphère de compétence propre (art. 3 cst. ) mais également pour les compétences qui leur ont été déléguées (voir Hangartner, op. cit., p. 126 et 158, et Saladin, Bund und Kantone, op. cit., p. 504 s.).

Ces auteurs reconnaissent cependant que la Confédération peut édicter des dispositions de procédure et d'organisation pour les cantons, dans la mesure où elles se révèlent nécessaires à une application correcte du droit federal (voir Saladin, Organisations- und Verfahrenshoheit, op. cit., p. 341 ss et en particulier p. 349 s .; du même auteur, Bund und Kantone, op. cit., p. 504; Hangartner, op. cit., p. 156 ss, en rela- tion ici avec la compétence, conférée par le droit fédéral, d'édicter des dispositions cantonales) .

Toujours est-il que le droit fédéral et en particulier le droit constitutionnel posent aujourd'hui des exigences aux-

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quelles les cantons ne peuvent échapper en se prévalant de leur autonomie en matière d'organisation et de procédure; il s'agit notamment d'un éventail d'exigences de procédure que le Tribunal fédéral a déduites de l'article 4 cst., comme le droit d'être entendu, le droit de consulter le dossier ou en- core le devoir de recusation du juge impliqué dans l'affaire (voir en particulier Saladin, Bund und Kantone, op. cit., p. 497 ss) .

Cette conception, qui voit dans l'autonomie des cantons en matière d'organisation une garantie de droit constitutionnel, implique donc que les prescriptions fédérales en matière d'organisation et de procedure que les cantons doivent obser- ver pour appliquer le droit federal ne sont licites que dans la mesure nécessaire à cette fin. La nécessité de ces pres- criptions doit être examinée pour chaque domaine particulier, notamment en matière d'assurance-vieillesse et survivants, d'assurance-chômage, d'agriculture et de placement de person- nel. Les prescriptions d'organisation et de procédure doivent être nécessaires, dans chacun de ces domaines, à l'exécution de ces réglementations.

Dans le cas present, il ne serait pas opportun d'examiner la nécessité de ces prescriptions pour chaque domaine particu- lier. Ce serait une manière trop formaliste de considérer les choses, d'autant plus que le Tribunal federal a lui aussi formulé des exigences de procédure de manière générale et non pour chaque matière particulière. Le droit d'être entendu, par exemple, est un principe general à respecter dans toutes les procédures. Il ne saurait en être autrement puisqu'on ac- corde une importance fondamentale à ce droit. Ne le reconnaî- tre que pour certains domaines irait à l'encontre de princi- pes fondamentaux relevant de l'Etat de droit.

Peut-on dire de l'article 98a du projet OJ qu'il répond à un besoin général? On peut répondre par l'affirmative si l'amé- nagement d'autorités judiciaires indépendantes de l'adminis- tration se justifie pour des raisons évidentes. Si la dé-

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charge du Tribnal fédéral est une fin souhaitable, elle ne devrait néanmoins pas être le but premier de ces mesures. L'article 98a du projet OJ remplit cette exigence. Si le lé- gislateur fédéral unifie le droit, il est également important que chacun puisse effectivement faire valoir ses droits de la même manière. Aussi le législateur fédéral doit-il poser cer- taines garanties minimales pour la protection juridique. Il est choquant de voir qu'un canton est doté d'un système ela- boré de voies de droit avec des autorités de recours indepen- dantes de l'administration alors qu'un autre ne dispose que d'un système rudimentaire avec une procedure interne à l'ad- ministration. Le Tribunal fédéral ne peut réaliser cette uni- fication du droit que si les instances cantonales examinent minutieusement tant les questions juridiques que les ques- tions de fait. Cette tâche est généralement mieux remplie par les tribunaux que par des autorités administratives. (Cela vaut en particulier pour la constatation des faits, puisque le Tribunal fédéral n'est lié, selon l'art. 105, 2e al., OJ, que par les faits constatés dans une décision émanant d'une autorité judiciaire.) C'est pourquoi il faut déplorer que certains cantons ne mettent précisément pas à disposition leurs tribunaux administratifs quand le recours de droit ad- ministratif devant le Tribunal federal est ouvert. Dans cette même optique, il faut en outre espérer que la Confédération mette elle aussi sur pied des instances judiciaires infé- rieures aux tribunaux fédéraux (cf. ch. 224.1 ci-dessus) .

On trouve toutefois également dans la doctrine des auteurs qui nient par principe toute autonomie des cantons en matière d'organisation et de procédure dans l'exécution du droit fe- deral (voir Fleiner/Giacometti, Schweizerisches Bundesstaats- recht, Zurich 1949, p. 126; Gygi Fritz, Bundesverwaltungs- rechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 25 s.). Cette théorie se fonde entre autres sur le fait qu'il n'existe, dans ce domai- ne, aucune garantie comparable à l'article 64, 3e alinéa, ou à l'article 64bis, 2e alinea, cst. en faveur de l'autonomie cantonale en matière d'organisation et de procédure.

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Si l'on suit cette théorie, rien ne s'oppose à ce que la Con- fédération impose aux cantons d'aménager des autorités indé- pendantes de l'administration compétentes en matière de droit administratif fédéral. La compétence de la Confédération de reglementer un domaine particulier lui permet sans conteste d'édicter des dispositions du genre de l'article 98a du pro- jet OJ.

Il existe, en matière de legislation, un nombre imposant d'actes législatifs en matière de droit administratif fédéral qui contiennent des dispositions d'organisation et de proce- dure applicables a l'exécution cantonale. Nous nous bornerons a mentionner ici les lois suivantes (pour d'autres exemples, voir Knapp, op. cit., p. 356 s. et 362 ss) :

• Loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants ( RS 831.10): l'article 84 règle le droit de recours et l'arti- cle 85 impose aux cantons d'instituer une autorité de re- cours indépendante de l'administration et pose certaines exigences pour la procédure de recours.

• Loi sur l'assurance-chômage (RS 837.0): l'article 101 exige également une commission de recours indépendante de l'admi- nistration comme autorité cantonale de dernière instance compétente pour les décisions des caisses et des autorités cantonales et l'article 102 règle le droit de recours.

• Loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des person- nes domiciliées à l'étranger (RS 211.412.41) : l'article 15 prescrit aux cantons la création d'une autorité de recours et les articles 20 et 21 règlent le droit de recours,

• Loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021) : l'article premier, 3e alinéa, déclare que les dispositions . concernant la notification des décisions et celles concer- nant le retrait de l'effet suspensif s'appliquent à la pro- cédure devant les autorités cantonales de dernière instance

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qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit public fédéral .

Il convient enfin de mentionner que le projet de loi fédérale sur l'impôt federal direct (FF 1983 III 326 ss) contient des dispositions détaillées concernant l'organisation et la pro- cédure cantonales (art. 109 ss) .

Ces dispositions sont la preuve que le législateur fédéral se considérait déjà largement compétent pour édicter des pres- criptions en matière d'organisation et de procédure s'adres- sant aux cantons en vue de l'exécution du droit administratif fédéral.

En résumé, on peut dire ceci:

Au vu de l'attitude adoptée jusqu'à présent par le legisla- teur federal concernant les prescriptions en matière d'orga- nisation et de procedure s'adressant aux cantons en vue de l'exécution du droit administratif fédéral, l'article 98a du projet OJ peut être considéré comme licite.

Il en va de même si l'on suit la doctrine selon laquelle les cantons ne jouissent pas, dans l'exécution du droit fédéral, d'autonomie en matière d'organisation et de procédure.

On arrive également au même résultat en concédant aux cantons une autonomie en matière d'organisation et de procédure et en restreignant par conséquent la faculté de la Confédération de légiférer dans ces domaines. En effet, cette conception admet également la licéité de dispositions fédérales, dans la mesu- re où elles sont nécessaires à une exécution correcte du droit fédéral et surtout pour satisfaire aux exigences rele- vant de l'Etat de droit et de la structure fédérative de l'Etat. L'article 98a du projet OJ se justifie essentielle- ment pour des raisons relevant de l'Etat de droit; en effet, il assure la garantie minimale nécessaire à une protection juridique satisfaisante et equivalente dans tous les cantons

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(pour un autre point de vue, voir Pfleghard Heinz, Regierung als Rechtsmittelinstanz, thèse Zurich 1984, p. 26 ss) .

23 Simplification de la procédure de décision

Simplifier la procédure de décision et la rendre plus rigou- reuse figurent parmi les moyens tendant à alleger, dans une certaine mesure, la charge des tribunaux fédéraux. Il va sans dire que cela ne devrait pas pour autant porter atteinte à la qualité de la jurisprudence. Aussi ne dispose-t-on, pour des innovations, que d'une marge de manoeuvre assez restrein- te.

231 Généralisation de la composition de trois juges du tribunal (quorum)

231.1 Réglementation actuelle

Le droit en vigueur prescrit que cinq juges doivent en prin- cipe prendre part à la délibération et au vote d'une section du Tribunal fédéral. Cela ne vaut toutefois pas pour les sec- tions qui ne comptent que trois juges (art. 12, ler al., OJ). Font en outre exception les recours formes contre des actes législatifs cantonaux et contre la décision de consulter les électeurs d'un canton ou le refus de leur soumettre une af- faire. Dans ces cas en effet, une composition de sept juges est exigée. Seules les cours de droit public siègent actuel- lement à trois juges lorsqu'elles sont appelées à trancher des contestations qui ne posent pas de questions de principe (art. 15 OJ) . Le Tribunal federal des assurances tranche ega- lement de telles contestations à trois juges (art. 125 OJ) .

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231.2 Proposition de la commission d'experts et résultat de la procédure de consultation

La commission d'experts proposa d'abandonner le principe de la composition de cinq juges et de faire désormais de la com- position de trois juges une règle générale pour toutes les sections du Tribunal fédéral ainsi que pour le Tribunal fédé- ral des assurances. La compositon de cinq juges n'était pres- crite que lorsqu'il s'agissait de statuer sur des litiges soulevant des questions de principe. L'avant-projet mainte- nait la composition de sept juges pour les recours ayant une incidence politique, ce qui correspond dans les grandes li- gnes au droit en vigueur (art. 25 avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 31) .

Appliquée strictement, la composition de trois juges est sus- ceptible d'alléger sensiblement la charge du tribunal sans que la qualité de la jurisprudence ait à en souffrir ou que l'accès au tribunal soit limite. La commission estimait en effet qu'un collège de trois juges, ayant à disposition le temps nécessaire pour étudier et traiter les affaires qui leur sont attribuées, était mieux à même de rendre un juge- ment soigneusement pesé qu'un collège de cinq (ou sept.) juges pressés par le temps .

La proposition de la commission d'experts de généraliser la composition de trois juges fut approuvée par la majorité des participants à la procedure de consultation, pour autant qu'ils se soient prononcés à ce sujet.

231.3 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral reprend en substance la proposition de la commission d'experts (art. 15 projet OJ) .

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232 Extension du champ d'application de la procédure simplifiée

232.1 Réglementation actuelle

Le droit en vigueur prévoit déjà des procédures simplifiées mais seulement pour certaines voies de droit (cf. notamment art. 60, 92, 109 et 132 OJ, et art. 275bis PPF). Le point commun à toutes ces procedures est que le tribunal statue sans qu'une délibération publique soit nécessaire. Cela mis à part, ces procédures simplifiées font l'objet de réglementa- tions en partie différentes et ne sont pas désignées de la même manière: la procédure simplifiée applicable au recours en réforme apparaît sous la dénomination "procédure d'examen préliminaire" tandis que celles applicables au recours de droit public et au recours de droit administratif sont dé- signées par les mots "procedure sommaire".

232.2 Proposition de la commission d'experts et résultat de la procédure de consultation

La commission d'experts proposa d'unifier ces diverses formes de procédure simplifiée et de les réunir à l'avenir sous la dénomination "procédure simplifiée", procédure désormais ap- plicable à toutes les sections du Tribunal federal pour au- tant qu'elles puissent siéger à trois juges. Les causes qui s'y prêtent pourraient ainsi être liquidées moyennant une somme de travail minime puisque les sections statueraient sans délibération publique et rendraient un jugement sommai- rement motivé. La commission d'experts introduisit en outre dans l'avant-projet une nouvelle disposition concernant l'u- tilisation abusive de moyens de droit. Elle entendait par là donner au tribunal la possibilité de s'opposer, au moins dans les cas extrêmes, à ce que des recours introduits de manière procedurière ne le surchargent fortement et inutilement (art. 53 s. avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 33 et 44 s .; ch. 122 ci-dessus) .

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Les propositions de la commission d'experts ne rencontrerent guère d'opposition lors de la procédure de consultation.

232.3 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral fait siennes, dans une large mesure, les propositions de la commission d'experts et préconise la géné- ralisation de la procédure simplifiée dans deux directions (art. 36a projet OJ) :

D'une part, toutes les sections du Tribunal federal applique- ront désormais la procédure simplifiée à certains litiges, pour autant qu'elles puissent, en l'espèce, siéger à trois juges. Cela n'était le cas jusqu'à présent que pour les deux cours de droit public et pour le Tribunal federal des assu- rances (art. 92, 109 et 132 OJ) .

D'autre part, le champ d'application de la procédure simpli- fiée est élargi et comprend désormais :

• 1'admission des recours manifestement bien fondés et le re- jet de ceux qui sont manifestement mal fondés (comme dans le droit actuel) ,

• le refus d'entrer en matière sur un recours ou une action manifestement irrecevable (n'est prévu, dans le droit ac- tuel, que pour les recours),

• le refus d'entrer en matière sur un recours ou une action introduite de manière procedurière ou à tout autre égard abusive (nouveau) ,

• le refus d'entrer en matière sur un recours faute d'impor- tance de la cause (nouveau, ne figurait pas non plus dans les propositions de la commission d'experts) . Il s'agit ici de la procédure d'admission (cf. ch. 211.6 ci-dessus) qui devient par conséquent un cas d'application de la procédure simplifiée.

Les critères qui distinguent la procédure simplifiée de la procédure ordinaire sont les mêmes que dans le droit en vi- gueur: la simplification consiste comme auparavant, pour les

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sections compétentes, à statuer sans délibération publique et à rendre un jugement sommairement motivé toujours à condition que les juges siegeant soient unanimes. On peut en outre re- noncer à un échange d'écritures sauf si l'on admet un recours ou une action. Dans ce cas en effet, la partie adverse doit être entendue avant que le tribunal ne statue.

Tout comme dans le droit en vigueur pour ce qui est du re- cours de droit public et du recours de droit administratif (art. 92 et 109 OJ), la composition de trois juges des sec- tions competentes du tribunal est maintenue. Si la procédure simplifiée n'est applicable que pour un collège de trois ju- ges, cette composition quant à elle ne se limite pas aux cas d'application de la procédure simplifiée et se rencontre éga- lement en cas d'application de la procédure ordinaire (avec délibération publique). On peut ainsi subdiviser en trois ca- tégories les cas où les sections siègent à trois juges, à sa- voir:

• Le tribunal siège à trois juges et applique la procédure . simplifiée lorsqu'il statue sur des litiges vises par l'ar- ticle 36a du projet OJ, sous réserve toutefois que les ju- ges soient unanimes. Exemple: refus de l'admission faute d'importance de la cause.

• Si . les trois juges ne sont pas unanimes, c'est la procédure ordinaire avec délibération publique qui est applicable et le tribunal siège alors toujours à trois juges (art. 15, ler al., projet OJ) .

• Le tribunal applique également la procédure ordinaire lors- qu'il statue sur des litiges qui ne tombent pas sous le coup de l'article 36a projet OJ. Il siège alors en général à trois juges.

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232.4 Conformité à la Convention européenne des droits de l'homme

Il reste à examiner si la procédure simplifiée est conforme à la Convention européenne des droit. de l'homme (CEDH; RS 0.101; cf. Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz vom 12. Juli 1984 über die Vereinbarkeit des Annahmeverfahrens mit dem EMRK, ainsi que la jurisprudence et la doctrine qui y sont citées; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 49.36). L'article 6, paragraphe 1, de la Convention prévoit que toute personne a droit entre autres à ce que sa cause soit entendue publiquement par un tribunal qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obli- gations de caractère civil, soit du bien-fonde de toute accu- sation en matière penale dirigée contre elle. Par contre, l'article 36a, ler alinéa, du projet OJ ne prévoit pas de dé- libération publique en procédure simplifiée. On peut dès lors se demander si cela est compatible avec l'exigence de la pu- blicité posée par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme.

La question ne se pose cependant pas pour les points sur les- quels la Suisse a jadis emis une reserve, à savoir la proce- dure devant des autorités cantonales qui exercent des fonc- tions administratives (ATF 109 Ia 228, cons. 4). L'exigence de la publicité doit par contre être respectée dans les au- tres cas, notamment pour des décisions émanant de commissions fédérales de recours ou de départements fédéraux et qui n'ont pas été prises en séance publique. Dans ces cas, la publicité n'est cependant requise que si le litige concerne des droits et obligations de caractère civil. On peut prendre comme exemple la décision de la commission fédérale d'estimation fixant le montant de l'indemnité pour cause d'expropriation, décision qui peut faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif devant le Tribunal federal (art. 77 de la loi sur l'expropriation; RS 711). Si la commission d'estimation sta- tuait sans délibération publique et si le Tribunal fédéral tranchait le recours de droit administratif dirigé contre

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cette décision en procédure simplifiée, et donc également sans délibération publique, il violerait l'article 6, para- graphe 1, de la Convention. Le tribunal peut cependant éviter cette violation en reconnaissant l'importance de causes de ce genre, en déclarant dès lors le recours recevable et en sta- tuant en procédure ordinaire avec délibération publique. Un tel litige peut en effet être considéré comme important puis- qu'une telle décision, qui serait contraire à la Convention européenne des droits de l'homme, violerait des prescriptions essentielles de procédure (art. 36b, let. c, projet OJ). Il incombera aux parties et au Tribunal federal de ne pas perdre de vue ce problème dans la pratique.

233 Limitation des débats dans le recours en réforme

233.1 Réglementation actuelle

Le droit en vigueur prévoit que, dans les contestations civiles portant sur un droit de nature non pécuniaire ou sur un droit de nature pecuniaire d'une valeur litigieuse d'au moins 15'000 francs, des débats ont lieu lorsque le recours n'est pas simplement dirige contre une décision incidente quant à la compétence.' Dans les autres cas, le Tribunal fédéral peut ordonner des débats (art. 62, ler et 2e al., OJ) .

233.2 Avant-projet de la commission d'experts

La majorité de la commission d'experts proposa que des dé- bats n'aient lieu à l'avenir que si le Tribunal federal l'or- donne d'office ou sur requête d'une partie. Les débats ne se- raient ainsi plus la règle mais l'exception.

Les motifs invoqués étaient les suivants: la plaidoirie se justifiait sous l'empire de l'ancien droit (1893/1911) où le recours en réforme n'était pas motivé et où l'intime ne dépo-

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sait pas de réponse. Aujourd'hui la procédure écrite est de- venue la règle. La plaidoirie, qui intervient juste avant la délibération, alors que le juge chargé de l'instruction a dé- pose son rapport et que les juges se sont déjà forgés une opinion assez précise, est, dans la majeure partie des cas, superflue. Elle ne fait que renchérir le procès - si l'on songe au temps investi par les avocats - prolonge les audien- ces, et en définitive allonge toute la procédure puisque le tribunal doit tenir compte de la disponibilité des avocats pour inscrire la cause au rôle.

Le système de l'instruction écrite fonctionne parfaitement en matière de droit public, administratif et penal. Il n'y a au- cune raison de s'en écarter pour le recours en reforme. D'au- tant moins qu'une partie (ou son avocat) peut toujours reque- rir des débats. Le tribunal ne manquera pas de les ordonner s'ils répondent à un besoin réel. Le juge charge de l'ins- truction peut d'ailleurs, si besoin est, fixer des débats au stade de l'instruction et permettre ainsi aux parties de s'exprimer au début de la procédure, ce qui est certainement plus constructif qu'un debat final (art. 90 avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 33 s. et 54 s. ) .

233.3 Résultat de la procédure de consultation

La proposition de la commission d'experts ne souleva guère d'opposition. Toutefois la fédération suisse des avocats et l'association suisse des conseillers en propriété industriel- le en particulier estiment que cette proposition va trop loin et exigent que le Tribunal federal ordonne des débats dès qu'une partie le demande.

233.4 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral reprend en substance la proposition de la commission d'experts (art. 62, ler et 2e al., projet OJ). Il

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ne voit en effet aucune raison de privilégier le recours en réforme au détriment d'autres moyens de recours, comme le re- cours de droit administratif, et d'ajouter par là à la charge du Tribunal fédéral .

234 Limitation du contrôle de l'opportunité dans le recours de droit administratif

234.1 Réglementation actuelle

Le droit en vigueur (art. 104 OJ) permet au recourant d'adresser un recours de droit administratif au Tribunal fé- déral non seulement pour violation du droit fédéral ou pour constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, mais également pour inopportunité :

1. de décisions rendues en première instance, y compris les décisions sur opposition, relatives à la fixation d'une contribution publique ou d'une indemnité de droit public;

2. de peines disciplinaires prononcées contre des agents de la Confédération;

3. d'autres décisions, lorsque le droit fédéral prévoit le grief de l'inopportunité.

234.2 Avant-projet de la commission d'experts

La commission d'experts proposa de soustraire les sanctions disciplinaires infligées au personnel fédéral au contrôle de l'opportunité. Il s'agit là d'une règle speciale pour les causes concernant les fonctionnaires, et ce d'un double point de vue: d'une part, l'examen de l'opportunité constitue l'exception; l'opportunité est soustraite en principe au con- trôle du Tribunal fédéral. De plus, les fonctionnaires fede- raux bénéficient d'un traitement de faveur, notamment par rapport à d'autres employés du secteur public qui ne peuvent invoquer l'inopportunité de sanctions disciplinaires. La com- mission estima injustifiée cette situation privilégiée des

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fonctionnaires fédéraux (art. 117, let. c, avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 63 s. ) .

234.3 Résultat de la procédure de consultation

Lors de la procédure de consultation, ce sont principalement les syndicats de salariés qui se déclarèrent opposés à la proposition de la commission d'experts. Ils estiment en effet qu'une sanction disciplinaire porte une grave atteinte au statut du fonctionnaire et qu'il est dès lors nécessaire de la soumettre au contrôle de l'opportunité du Tribunal fede- ral.

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234.4 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose, malgré cette critique, de libérer en principe à l'avenir le Tribunal federal du contrôle de l'opportunité. Cela se justifie pour tous les cas où des ins- tances inférieures ont déjà revu la décision attaquée sous cet angle. On ne voit aucune raison d'imposer cette tâche au Tribunal federal. Il convient dès lors de restreindre l'ar- ticle 104, lettre c, chiffre 2, OJ aux peines disciplinaires prononcées par le Conseil fédéral en première instance contre des agents de la Confédération et qui peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Les autres sanctions disciplinaires infli- gées au personnel fédéral seront désormais déférées à la com- mission de recours en matière de personnel fédéral qui proce- dera déjà au contrôle de l'opportunité, pour autant que ces causes puissent être déférées au Tribunal fédéral en dernière instance.

En outre, il convient de supprimer l'article 104, lettre c, chiffre 3, OJ qui réserve d'autres cas pour lesquels le droit fédéral prévoit le grief de l'inopportunité. Deux lois sont ici visées: la loi sur la protection des eaux (art. 10;

57 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II

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RS 814.20) et la loi sur le cinéma (art. 17; RS 443.1). Les décisions concernées sont celles prises en application de la loi sur la protection des eaux ainsi que les décisions du Dé- partement fédéral de l'intérieur en matière de contingents et d'autorisations d'importation de films. Le Conseil fédéral ne voit aucune raison à ce que le Tribunal fédéral continue à exercer le contrôle de l'opportunité dans ces deux domaines particuliers.

Le Tribunal federal des assurances doit également être dé- chargé du contrôle de l'opportunité (cf. ch. 236.4 ci- après) .

Exceptionnellement, le Tribunal fédéral continuera à revoir des décisions sous l'angle de l'opportunité quand aucune au- torité inférieure ne l'aura fait avant lui (art. 104, let. c, projet OJ). Il examinera ainsi l'opportunité de peines disciplinaires prononcées contre des agents de la Confédéra- tion pour autant que le Conseil federal statue en première instance. Le Tribunal federal verifiera en outre l'opportuni- té de décisions rendues en première instance par d'autres au- torités et relatives à la fixation d'une contribution publi- que ou d'une indemnité de droit public. Cette disposition n'aura toutefois plus de grande importance en pratique puis- qu'une commission fédérale de recours sera créée en matière d'impôts fédéraux indirects, domaine principalement visé par cette disposition. Cette commission examinera l'opportunité des décisions de l'administration fédérale des contributions et liberera ainsi le Tribunal federal de ce contrôle. Par contre, des décisions relatives à des taxes prises par un de- partement fédéral en première instance par exemple, qui peu- vent directement faire l'objet d'un recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal federal, continueront à être soumi- ses à son contrôle de l'opportunité. Il convient également de mentionner les décisions des commissions fédérales d'esti- mation fixant des indemnités pour cause d'expropriation qui peuvent également faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif devant le Tribunal federal sans qu'une instance in-

.

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termédiaire n'ait examiné l'opportunité de la décision (art. 77 de la loi fédérale sur l'expropriation; RS 711) .

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235 Limitation des débats dans le recours de droit administratif

235.1 Réglementation actuelle

Selon le droit actuel, le président de la cour saisie ordonne des débats avec plaidoiries dans tous les cas de recours de droit administratif contre la révocation ou la mise au provi- soire prononcée à titre disciplinaire contre un agent de la Confédération. En cas de recours contre d'autres décisions, le président de la cour saisie peut ordonner des débats avec plaidoiries (art. 112 OJ) .

235.2 Avant-projet de la commission d'experts et résultat de la procédure de consultation

La commission d'experts estima que cette disposition spéciale en faveur du personnel fédéral n'était pas justifiée. Elle mit dès lors le personnel fédéral sur le même pied que les autres recourants et renonça aux débats obligatoires dans les affaires de personnel (art. 124 avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 66 s. ) .

Ce sont surtout les syndicats de salariés qui rejetèrent la proposition de la commission d'experts lors de la procédure de consultation.

235.3 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral s'en tient à la proposition de la commis- sion d'experts (art. 112 projet OJ). Il ne voit en effet au- cune raison impérative de maintenir des débats obligatoires

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dans cette matière devant le Tribunal federal, d'autant moins qu'une commission de recours en matière de personnel tranche- ra à l'avenir ces litiges avec plein pouvoir de cognition, permettant ainsi au Tribunal federal de se limiter en princi- pe aux questions de droit (art. 105, 2e al., projet OJ) .

236 Adaptation de la réglementation applicable au Tribunal fédéral des assurances à celle applicable au Tribunal federal

236.1 Réglementation actuelle

Le droit en vigueur soumet dans l'ensemble le Tribunal fede- ral des assurances à la même réglementation que le Tribunal federal pour ce qui est des recours de droit administratif. Toutefois, lorsque les contestations portent sur des presta- tions d'assurance, ce sont les règles spéciales suivantes qui s'appliquent (art. 132 et 134 OJ.) :

• le recourant peut aussi invoquer l'inopportunité de la décision attaquée;

• la constatation de l'état de fait ne lie en aucun cas le Tribunal fédéral des assurances;

• le Tribunal federal des assurances peut s'écarter des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci;

• en règle générale, le tribunal ne peut imposer de frais de procédure aux parties.

236.2 Avant-projet de la commission d'experts

La commission d'experts proposa de supprimer les règles spe- ciales applicables au Tribunal fédéral des assurances et de le placer ainsi sur le même pied que le Tribunal federal (art. 62, 117, let. c, 118, 127, ler al., avant-projet OJ, et Rapport de la commission d'experts, p. 64, 67 s. et p. 83) .

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En ce qui concerne le contrôle de l'opportunité, la commis- sion d'experts ne vit aucune raison de traiter différemment le Tribunal fédéral des assurances du Tribunal fédéral. Il ne reverra désormais la décision attaquée qu'exceptionnellement sous l'angle de l'opportunité (art. 104, let. c, projet OJ; cf. ch. 234.4 ci-dessus) . La renonciation a ce contrôle dans les contestations ayant trait à des prestations d'assurance s'impose donc pour décharger le Tribunal federal des assuran- ces.

Le fait, pour le Tribunal federal des assurances, de n'être en aucun cas lié par la constatation de l'état de fait, et ce même si elle émane d'autorités inférieures indépendantes, s'ecarte nettement de la réglementation applicable au Tribu- nal fédéral (art. 105, 2e al., projet OJ) . - Cette prescription ' est l'expression d'une certaine défiance à l'égard des auto- rites inférieures indépendantes dont les décisions sont défé- rées au Tribunal fédéral des assurances, défiance injustifiée aux yeux de la commission d'experts. Les autorites inferieu- res à ce tribunal sont, aussi bien que celles inférieures au Tribunal fédéral, en mesure de constater correctement les faits. Il convient dès lors de placer les deux tribunaux sur pied d'égalité et de libérer le Tribunal federal des assuran- ces de l'obligation de constater les faits dans chaque cas. S'il advenait que l'état de fait soit mal établi, le nouveau droit permettrait tout de même d'y remédier dans des cas pa- tents (art. 105, 2e al., projet OJ).

La commission d'experts proposa en outre que le Tribunal fé- deral des assurances soit lie à l'avenir, tout comme le Tri- bunal federal, par les conclusions des parties. Cette règle figure déjà dans le droit en vigueur; elle ne vaut toutefois que pour le Tribunal federal et à une exception près (art. 114, 1er al., OJ: litiges en matière de contributions publi- ques) . C'est en revanche le contraire qui prévaut pour le Tribunal fédéral des assurances, dans les litiges en matière de prestations d'assurance, qui forment la plus grande partie des cas; en effet, le juge n'est ici. en aucun cas lie par les

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conclusions des parties (art. 132, let. c, OJ). La commis- sion d'experts estima que l'indépendance du juge à l'égard des conclusions des parties ne se justifie pas; elle ne les reprit donc pas. Il n'y a en effet aucune raison pertinente de marquer une différence entre les décisions en matière fis- cale et en matière d'assurances d'une part, et les autres de- cisions d'autre part (cf. Bockli Peter, Reformatio in peius - oder der Schlag auf die hilfesuchende Hand, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1980, p. 97 ss) .

La commission d'experts proposa enfin de renoncer à la gra- tuité de principe de la procédure devant le Tribunal fédéral des assurances. Cette proposition ayant déjà été examinée (cf. ch. 214 ci-dessus), nous ne l'exposerons pas plus en dé- tail.

236.3 Résultat de la procédure de consultation

Les propositions de la commission d'experts furent critiquées de diverses parts lors de la procédure de consultation. Les adversaires reprochent aux innovations de ne pas tenir compte des particularités des assurances sociales. Les décisions prises dans ce domaine revêtent souvent une importance vitale pour les interesses. Aussi est-il nécessaire de donner au ci- toyen la possibilité d'attaquer de telles décisions par une voie de recours efficace devant le Tribunal federal des assu- rances. Or une voie de recours n'est efficace que si le tri- bunal peut revoir l'état de fait et l'opportunité de la deci- sion. En matière d'assurances sociales, ce sont souvent les questions de fait et d'opportunité qui prevalent; les ques- tions de droit sont souvent reléguées à l'arrière-plan. Le principe de l'égalité devant la loi exige également un con- trôle de l'opportunité; les instances cantonales inférieures usent très différemment de leur pouvoir d'appréciation et le Tribunal fédéral des assurances devrait pouvoir y mettre bon ordre. Le juge étant désormais lié par les conclusions des

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parties, le Tribunal fédéral des assurances ne pourra plus corriger d'office les décisions erronées; il ne pourra plus intervenir de lui-même quand, par exemple, des prestations d'assurance auront été fixées trop haut ou trop bas par l'au- torité inférieure.

236.4 Proposition du Conseil fédéral

Malgré les critiques soulevées lors de la procédure de con- sultation, le Conseil fédéral reprend en substance la propo- sition de la commission d'experts (art. 132 projet OJ), et ce pour différentes raisons. D'une part, il ne fait aucun doute que ces innovations contribueront à décharger le Tribunal fé- déral des assurances. D'autre part, les assurances sociales ne sont pas si différentes des autres domaines du droit admi- nistratif fédéral; il ne se justifie donc pas de prévoir une réglementation différente pour le Tribunal federal des assu- rances en ce qui concerne le fait pour le juge d'être lié par la constatation des faits et par les conclusions des parties et le contrôle de l'opportunité. Les arguments des adversai- res de ces propositions n'y changent rien. Il est évident que les décisions en matière d'assurances sociales revêtent sou- vent une importance capitale pour le citoyen. Mais il en va de même pour d'autres domaines du droit administratif fede- ral.

24 Mesures en matière de personnel

Les innovations proposées (aggravation et limitation des con- ditions d'accès aux tribunaux fédéraux, développement des au- torités judiciaires inférieures aux tribunaux fédéraux en ma- tière administrative et simplification de la procédure de dé- cision) vont sans aucun doute decharger sensiblement les tri- bunaux fédéraux, mais elles ne suffisent pas. Il convient de prendre également des mesures en matière de personnel pour parfaire la décharge. Elles concernent les juges fédéraux

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sortants, les rédacteurs d'arrêts ainsi que le service de do- cumentation et le service de chancellerie des tribunaux fédé- raux. Le nombre de juges fédéraux ordinaires ne devrait par contre pas être augmente si les mesures precitées sont appli- quées et apportent le soulagement désiré. Il faudrait en outre que la tâche incombant aux tribunaux fédéraux cesse de s'accroître et que le nombre des dossiers ne continue pas à augmenter indéfiniment.

La commission d'experts a charge une sous-commission compe- tente en matière d'organisation d'examiner ces questions. Celle-ci arriva à la conclusion qu'une extension modérée de l'effectif du personnel du Tribunal federal en particulier était de première nécessité. L'idée n'est cependant pas de continuer à augmenter le nombre des juges. Il s'agit avant tout d'accroître l'effectif des collaborateurs juridiques tout en les mettant davantage à contribution et d'étoffer la chancellerie. Ces mesures sont nécessaires à une rationalisa- tion plus poussée de la marche des affaires au sein des deux tribunaux fédéraux ( Rapport de la commission d'experts, p. 34 s. ).

Les suggestions de la commission d'experts reçurent un écho très favorable lors de la procédure de consultation.

Nous allons maintenant examiner brièvement chacune des mesu- res proposées.

241 Juges fédéraux sortants

Par son arrêté fédéral du 23 mars 1984, l'Assemblée fédérale à porté à 30 le nombre des juges suppléants du Tribunal fédé- ral, et ce jusqu'à fin 1988. Elle a en outre décidé de ne pas imputer les membres sortants du Tribunal federal ou du Tribu- nal fédéral des assurances, élus en qualité de suppléants, sur le nombre maximum des suppléants (art. ler et 2 de l'ar-

844

rêté fédéral précité; R$ 173.110.1). Cette réglementation est en vigueur depuis le 15 juillet 1984.

Le Conseil federal aimerait prolonger cette réglementation au-delà de 1988 et propose ainsi de l'inclure dans l'OJ (art. ler, 3e al., 123, 2e al., projet OJ). Cette solution offri- rait des avantages pratiques évidents. Il est en effet conce- vable qu'un juge sortant soit dispose à prêter son concours au tribunal pour une période limitée. On pourrait même envi- sager qu'un juge renonce de manière anticipée à sa fonction principale pour se consacrer à temps partiel aux activités du tribunal. Avantagé par son expérience judiciaire et sa con- naissance de la matière, ce suppléant pourrait ainsi mener à chef les affaires dont il avait à connaître auparavant, li- quider les dossiers en souffrance dans un domaine juridique déterminé ou encore examiner certaines questions particuliè- res qui pourraient se poser à la suite d'une nouvelle légis- lation.

V

Pour permettre à l'Assemblée fédérale d'élire rapidement des juges fédéraux sortants en qualité de suppléants, il convient de ne pas imputer ces membres sortants sur le nombre des suppléants.

242 Rédacteurs d'arrêts

Le Tribunal federal a besoin d'un grand nombre de rédacteurs d'arrêts qualifiés tant pour permettre un règlement rapide des litiges en procédure d'admission que pour l'expédition des affaires en procedure ordinaire; ceux-ci ne devraient pas se limiter à être des "rédacteurs d'arrêts" mais ils de- vraient également être à même d'assister efficacement les ju- ges fédéraux dans leur travail. Ce n'est qu'à ce prix-là que l'on pourra éviter d'augmenter l'effectif des juges. Même si la procédure d'admission était introduite et si des autorités judiciaires inférieures étaient aménagées en matière de ju- ridiction administrative, le Tribunal federal aurait besoin

845

de six nouveaux rédacteurs d'arrêts (cf. ch. 262.4 ci-après) . Le Conseil fédéral se réserve la possibilité de demander au Parlement, en temps utile, de faire figurer les postes neces- saires dans le budget.

243 Service de documentation et chancellerie

Il convient d'étoffer l'effectif du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances dans les domaines de la docu- mentation et du traitement électronique des données afin de lui faciliter la tâche autant que possible. Le Conseil fédé- ral demandera au Parlement, en temps utile, de faire égale- ment figurer les postes nécessaires dans le budget.

25 Récapitulation des innovations proposées

251 Mesures en matière d'organisation et de procédure

On peut présenter très brièvement les innovations proposées par le Conseil fédéral de la manière suivante :

• généralisation de la composition de trois juges du tribunal (art. 15 et 125 projet OJ ) ;

• extension du champ d'application de la procédure simplifiée (art. 36a projet OJ, et art. 135 OJ) ;

• introduction de la procédure d'admission pour le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances (art. 36b à 36d projet OJ, et art. 135 OJ);

• augmentation des valeurs litigieuses pour le recours en re- forme et les proces directs en matière civile ainsi qu'ex- tension aux affaires civiles pecuniaires (art. 41, 42, ler al., et 46, projet OJ) ;

• limitation des débats dans le recours en réforme (art. 62 projet OJ) ;

• épuisement des moyens de droit cantonal pour le recours de droit public (art. 86 projet OJ) ;

846

I

i

• développement des autorités judiciaires inférieures aux tribunaux fédéraux comme tribunaux administratifs (art. 98a et 128 projet OJ, ainsi que les modifications d'autres actes législatifs) ;

• limitation du contrôle de l'opportunité dans le recours de droit administratif (art. 104, let. c, et 132, projet OJ) ;

• limitation des débats dans le recours de droit administra- tif (art. 112 et 132 projet OJ) ;

• abandon, dans une large mesure, de l'action de droit admi- nistratif au profit du recours de droit administratif (art. 116 et 117, let. c, 118 et 130, projet OJ) ;

• adaptation de la procédure du Tribunal fédéral des assuran- ces à celle du Tribunal federal pour ce qui concerne le pouvoir de cognition, le fait pour le juge d'être lie par les conclusions des parties et l'obligation de supporter les frais (art. 132 et 134 projet OJ) ;

• majoration des emoluments judiciaires (art. 149 ss et 134 projet OJ; art. 245 s. projet PPF) .

,

252 Mesures en matière de personnel

Ce message a précisément pour objet les innovations preci- tées. A cela s'ajoutent des mesures en matière de personnel que le Conseil federal proposera au Parlement de faire figu- rer dans le budget sur proposition des tribunaux fédéraux ( augmentation du nombre des rédacteurs d'arrêts, renforcement des effectifs du service de documentation et de la chancelle- rie de chacun des tribunaux fédéraux ) .

253 La procédure d'admission, innovation capitale

Le projet présenté par le Conseil fédéral révèle qu'il n'existe pas de remède universel à la surcharge des tribunaux fédéraux. Aussi le Conseil fédéral a-t-il examiné point par point l'organisation et la procédure de la juridiction fede- rale afin de la décharger. Il proposa un large éventail de

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mesures parmi lesquelles la procédure d'admission figure au premier plan.

La procédure d'admission a soulevé cependant une vive opposi- tion lors de la procédure de consultation (cf. ch. 211.4 ci- dessus) . Plusieurs participants estiment en effet qu'en limi- tant ainsi l'accès aux tribunaux fédéraux, on porte atteinte à la protection juridique du citoyen dans une mesure excessi- ve. Le Conseil federal ne partage pas ce point de vue. On peut toutefois se demander si l'on ne pourrait pas compenser, dans une certaine mesure, les effets, dans l'administration fédérale, de cette restriction supplémentaire en facilitant le règlement extrajudiciaire de litiges opposant citoyens et Confédération. Cela pourrait se faire par l'introduction d'un Médiateur ( Ombudsmann), organe indépendant de l'Etat qui as- siste le citoyen dans ses rapports avec l'administration et qui contribue à assurer une activité étatique irréprochable. Le Médiateur aisément accessible pourrait faire le joint dans des cas où la voie aux tribunaux n'est pas ouverte ou n'offre pas de solution appropriée. Le Département fédéral de justice et police a précisément élaboré un projet dans ce domaine en avril 1979. Estimant que ce dossier n'était pas urgent, le Conseil fédéral en a ajourné la présentation au Parlement. Voilà pourquoi il renonce à emettre des propositions ayant trait au Médiateur dans le cadre de la revision de l'OJ. Il tient à rappeler, dans ce contexte, l'existence de ce pro- jet.

La procédure d'admission ayant soulevé une vive opposition, le Conseil fédéral estime judicieux de soumettre également d'autres plans de décharge au Parlement, qui eux ne prévoient pas de procédure d'admission.

.

848

26

Solutions de rechange

261 Variantes possibles

Le projet du Conseil fédéral (ci-après variante I) est sur- tout caractérise par la procedure d'admission. Les trois au- tres variantes, par contre, renoncent à introduire une telle procédure:

Variante II: Pas de procédure d'admission mais développement d'autorités judiciaires en matière administrative, inférieu- res aux tribunaux fédéraux. Un tel renforcement contribuerait à décharger les tribunaux fédéraux même sans une procédure d'admission. Il va sans dire que cette variante va évidemment moins loin que la première qui elle, prévoit précisément cet- te procédure d'admission.

Variante III: Pas de procédure d'admission et pas non plus de développement d'autorités judiciaires en matière administra- tive, inférieures aux tribunaux fédéraux. On ne créerait ain- si aucune autorité judiciaire (commission de recours, tribunal administratif), que ce soit à l'échelon fédéral ou cantonal. Seules les mesures d'allégement autres que la pro- cédure d'admission et le développement de ces autorités infé- rieures, à savoir les mesures communes aux variantes I, II et III, seraient ainsi appliquées. Elles constituent en quelque sorte la base de la revision de 1'OJ (cf. ch. 251 ci-dessus) . Il s'agit de :

• la généralisation de la composition de trois juges du tri- bunal,

• l'extension du champ d'application de la procédure sim- plifiée,

• l'augmentation des valeurs litigieuses et l'extension de cette exigence en matière de juridiction civile,

• la limitation des débats dans le recours en réforme,

• l'épuisement des moyens de droit cantonal pour le recours de droit public,

. - la limitation du contrôle de l'opportunité dans le recours de droit administratif,

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• la limitation des débats dans le recours de droit adminis- tratif,

• l'abandon, dans une large mesure, de l'action de droit ad- ministratif,

• l'adaptation de la procédure du Tribunal federal des assu- rances à celle du Tribunal federal (pouvoir de cognition, juge lié par les conclusions des parties, obligation de supporter les frais ) ,

• la majoration des émoluments judiciaires.

Il faut enfin mentionner la variante IV. Celle-ci englobe les solutions qui ne prévoient aucune mesure d'allegement en ma- tière d'organisation ou de procédure du genre de celles énu- mérées ci-dessus mais qui se bornent à étoffer les effectifs des tribunaux fédéraux.

262 Appréciation des variantes

Nous allons maintenant comparer les différentes variantes et examiner pour chacune d'entre elles l'effet de décharge ainsi que les conséquences financières et en matière de personnel .

262.1 Variante IV

. Le Tribunal federal estime qu'il faut grosso modo un juge fe- deral pour trancher 100 litiges. Les 30 juges fédéraux dont le tribunal dispose actuellement peuvent donc liquider envi- ron 3000 dossiers par an. En 1984, on enregistra environ 4000 entrées. Cela signifie que le tribunal a besoin de dix juges supplémentaires si d'autres mesures ne sont pas adoptées pour le décharger. Le besoin existe en dépit des 15 juges suppléants extraordinaires en fonction jusqu'à fin 1988 qui s'emploient exclusivement à réduire le nombre des dossiers en souffrance. Toutefois l'engagement de ces nouveaux juges fe- déraux ne résoudra pas tout. On devra plutôt augmenter ega- lement le nombre des rédacteurs d'arrêts. On compte generale-

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ment trois rédacteurs d'arrêts pour deux juges fédéraux. Dix nouveaux juges fédéraux nécessitent ainsi 15 nouveaux rédac- teurs d'arrêts. Il faut ensuite étoffer bien évidemment l'ef- fectif de la chancellerie de manière correspondante. Les ju- ges ainsi que le personnel du tribunal n'ont plus assez de place dans les locaux actuels du Tribunal fédéral. Aussi la Confédération devra-t-elle faire construire un nouveau bâti- ment.

On peut évaluer très grossièrement les coûts d'un tel renfor- cement de l'effectif du Tribunal fédéral comme il suit:

On estime à environ 500'000 francs les frais par juge et par an (100 litiges = 500'000 francs), y compris les frais de personnel du tribunal. Pour dix nouveaux juges, ces frais de personnel se montent à environ 5'000'000 de francs par an. A cela s'ajoutent les frais de construction du nouveau bati- ment.

Pour le Tribunal federal des assurances, on peut se fonder dans l'ensemble sur les mêmes estimations que celles faites pour le Tribunal federal. Le nombre de litiges attribués à chaque juge du Tribunal federal des assurances est néanmoins un. peu plus élévé que pour le Tribunal fédéral, car il y a eu, jusqu'à présent, plus de cas de simple routine dans ce domaine. Le tribunal devra faire appel à trois ou quatre nou- veaux juges fédéraux pour liquider environ. 1250 litiges par an. En effet, d'une part la durée des procédures devant le Tribunal fédéral des assurances est toujours excessive et doit absolument être raccourcie. D'autre part, de toutes nou- velles questions d'une portée de principe seront dévolues au tribunal dans les prochaines années ( assurance-accidents, as- surance-chômage, prévoyance professionnelle). L'examen de ces questions implique un notable surcroît de travail. Pour le Tribunal fédéral des assurances, on compte deux rédacteurs d'arrêts par juge federal, ce qui signifie six à huit rédac- teurs d'arrêts supplémentaires et, cela va sans dire, une augmentation de l'effectif de la chancellerie. Le manque de places à disposition dans le bâtiment actuel du Tribunal fé-

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déral des assurances contraindrait également la Confédération à faire transformer les locaux actuels ou construire un nou- veau bâtiment.

On peut estimer grossièrement les coûts de ce renforcement de l'effectif du Tribunal federal des assurances de la manière suivante: l'engagement de trois ou quatre nouveaux juges, de huit rédacteurs d'arrêts et de collaborateurs de la chancel- lerie coute au total 2'000'000 de francs. A cela s'ajoutent le coût de transformation des locaux actuels ou les frais de construction d'un nouveau bâtiment.

Les frais périodiques liés au renforcement inévitable du per- sonnel des deux tribunaux fédéraux se montent, à eux seuls, à environ 7'000'000 de francs par an.

Les estimations faites ci-dessus partent du principe que les tribunaux fédéraux ne peuvent être déchargés que par des me- sures destinées à étoffer leurs effectifs (variante IV). Il convient maintenant d'examiner dans quelle mesure les varian- tes I, II et III permettent de freiner un tel développement.

262.2 Variante III

La variante III (pas de procédure d'admission et pas non plus de développement d'autorités judiciaires en matière adminis- trative, inférieures aux tribunaux fédéraux) se limite exclu- sivement aux mesures communes aux trois variantes (extension du champ d'application de la procédure simplifiée) . Au vu des expériences faites jusqu'à présent, l'effet de décharge se- rait plutôt minime car ces mesures ne sont pas propres à re- duire sensiblement le flot des causes devolues aux tribunaux . La situation du Tribunal federal des assurances devrait ce- pendant un peu s'améliorer si l'on appliquait les restric- tions du pouvoir de cognition proposées (art. 104, let. c, 105, 2e al. et 132, projet OJ) . Le Tribunal federal des assu- rances n'aurait ainsi en principe plus à revoir, dans les contestations ayant trait à des prestations d'assurance,

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l'opportunité de la décision attaquée. Il en va de même pour l'état de fait si la décision attaquée émane d'une autorité judiciaire. Les restrictions posées au pouvoir de cognition du Tribunal federal des assurances le déchargeraient sans au- cun doute puisque, dans bien des domaines, des autorités ju- diciaires inférieures à ce tribunal existent déjà. La situa- tion de la juridiction administrative du Tribunal fédéral est par contre différente: les restrictions posées au pouvoir de cognition de ce tribunal ne feront réellement sentir leurs effets que lorsque des autorités judiciaires inférieures au- ront été aménagées. C'est le but de la variante II (ch. 262.3 ci-après) .

Cela étant, on ne pourra ainsi se priver que d'un des juges supplémentaires prévus pour chaque tribunal. Cela signifie que le Tribunal federal devra engager neuf nouveaux juges (au lieu des dix prévus) et que le Tribunal federal des assuran- ces pourra lui se limiter à deux ou trois nouveaux juges (au lieu des trois ou quatre prévus), sans oublier l'augmentation correspondante du nombre des rédacteurs d'arrêts et le ren- forcement du personnel de la chancellerie. Les frais périodiques se montent ainsi à 6'000'000 de francs. A cela s'ajoutent, pour chaque tribunal, le coût de transformation des locaux actuels ou les frais de construction d'un nouveau bâtiment.

262.3 Variante II

La variante II (pas de procédure d'admission mais développe- ment d'autorités judiciaires en matière administrative, infé- rieures aux tribunaux fédéraux ainsi que d'autres mesures d'allégement) contribuera à décharger surtout le Tribunal fé- déral, et ce pour deux raisons :

• Premièrement, les autorités judiciaires inférieures libe- rent en principe le Tribunal federal de l'obligation de re- voir les faits (art. 105, 2e al., projet OJ: limitation du

58 Feuille fédérale, 137e année. Vol. II

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pouvoir de cognition) . Plus ces autorités judiciaires se- ront nombreuses, plus le Tribunal federal pourra se limiter à l'examen des questions de droit.

• Deuxièmement, on sait par expérience que les autorités ju- diciaires inférieures exercent un effet de filtrage et re- tiennent ainsi une partie des litiges qui seraient sans el- les dévolus au Tribunal federal. Elles peuvent ainsi con- tribuer à réduire le volume des entrées.

En 1984, ce ne sont pas moins de 716 recours de droit admi- nistratif dirigés contre des décisions d'autorités inférieu- res cantonales et fédérales qui ont été déposés devant le Tribunal federal. On peut estimer que de nouvelles autorités judiciaires inférieures, grâce à leur effet de filtrage, au- raient permis de réduire de 150 le nombre de ces recours; en outre, la limitation au contrôle du droit aurait pu permettre au tribunal de liquider les autres recours dans un laps de temps sensiblement plus court. Dans ces conditions, le Tribu- nal federal ferait probablement l'économie de trois nouveaux juges et pourrait se limiter à en engager six. On pourrait ainsi créer une troisième cour de droit public. Le Tribunal fédéral des assurances pourrait quant à lui faire l'économie d'un nouveau juge. Il n'aurait ainsi plus qu'à engager un ou deux nouveaux juges.

Pour cette variante, les frais périodiques des deux tribunaux fédéraux se chiffrent à 4'000'000 de francs. A cela s'ajou- tent les frais liés à l'augmentation correspondante du nombre des rédacteurs d'arrêts et au renforcement du personnel de la chancellerie. En outre, les locaux devraient également être transformés ou un nouveau bâtiment construit.

Dans cette variante, il faut en outre tenir compte des frais liés aux nouvelles commissions de recours proposées, en par- ticulier des frais de personnel. Pour pouvoir les chiffrer, il convient d'examiner les frais de personnel des commissions de. recours existantes. On constate ainsi que le règlement

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1

d'un litige coûte au moins 1500 francs. Ce montant doit en- suite être multiplié par le nombre de recours escompté. Dans les domaines destinés à être attribués à de nouvelles commis- sions de recours, les tribunaux fédéraux avaient enregistré, en 1984, 130 litiges venant de l'administration fédérale. Toujours est-il que, dans ces domaines, les commissions de recours auraient évidemment été mises à contribution plus souvent que les tribunaux fédéraux et auraient peut-être été appelées à trancher 300 litiges au lieu de 130. En appliquant le tarif de 1500 francs par litige, les frais de personnel se monteraient au moins à 450'000 francs.

En outre, il faudrait adapter l'organisation d'une douzaine de commissions de recours fédérales aux nouvelles exigences légales. On ne peut estimer précisément les frais de person- nel qu'engendrerait cette adaptation. Si l'on chiffrait éga- lement ce réaménagement à 450'000 francs par an, les frais supplémentaires de personnel pour les commissions de recours fédérales atteindraient environ 1'000'000 francs. Il faut en- core y ajouter les frais de matériel ( location de bureaux) . .

Globalement, les frais de personnel (élection de nouveaux ju- ges, création de nouvelles commissions de recours) se chif- freraient ainsi à environ 5'000'000 de francs.

262.4 Variante I

La variante I (introduction de la procédure d'admission et développement d'autorités judiciaires en matière administra- tive, inférieures aux tribunaux fédéraux ainsi que d'autres mesures d'allégement) est celle qui déchargera le plus effi- cacement les deux tribunaux fédéraux, grâce, d'une part, au développement d'instances judiciaires inférieures et d'autre part à ses effets dont il a déjà été question (limitation, en dernière instance, de l'examen judiciaire aux questions de droit, effet de filtrage exercé par les autorités inférieu- res, cf. ch. 262.3 ci-dessus). A cela s'ajoute l'effet d'al-

855

légement spécifique de la procédure d'admission. Le tribunal peut en effet se borner à trancher les litiges importants et renoncer à entrer en matière sur les autres cas. Ces déci- sions ne seront assorties que d'une motivation sommaire (art. 36a, 3e al., projet OJ) .

.

Il faut tenter de ne pas augmenter le nombre de juges des tribunaux fédéraux lors de l'introduction de la procédure d'admission. Le Tribunal federal estime par contre qu'il est exclu de réduire la durée d'engagement des six rédacteurs d'arrêts, engagement accordé jusqu'à fin 1988. Il ne sera possible de ne pas continuer à augmenter le nombre de juges qu'à condition que le Parlement n'etende pas encore les ta- ches des deux tribunaux, que le nombre d'affaires cesse d'augmenter continuellement et que les tribunaux fédéraux examinent l'importance du litige dans une forme appropriée au caractère sommaire de la procédure d'admission. Il faut en outre que les mesures énumérées au chiffre 25 ci-dessus soient appliquées et apportent l'allégement souhaité.

On peut. estimer grossièrement le coût de la variante I de la manière suivante: l'aménagement de commissions de recours fé- dérales se chiffre au moins à l'000'000 de francs par an (cf. ch. 262.3 ci-dessus) . A cela s'ajoutent les frais pour les six rédacteurs d'arrêts du Tribunal federal (6 x 90'000 francs par an = environ 600'000 francs) . Globalement, les frais de personnel se montent ainsi à 1'600'000 francs. Il ne devrait pas y avoir de frais de construction ou de transfor- mation de locaux puisque les six rédacteurs d'arrêts pourront avoir leurs bureaux dans un pavillon situe dans la cour inte- rieure du Tribunal fédéral, pavillon dont la construction est en cours. Par contre il ne faut pas oublier les frais de ma- tériel supplémentaires pour les commissions de recours.

856

.

263

Récapitulation

263.1 Coût des quatre variantes

On peut estimer provisoirement et prudemment les frais liés à l'adoption des diverses variantes et à charge de la Confédé- ration, comme il suit:

Variante I

(procédure d'admission et développe- ment d'autorités judiciaires en ma- tière administrative, inférieures aux tribunaux fédéraux ainsi que d'autres mesures d'allégement ) :

Frais de personnel : Frais de matériel :

au moins 1'600'000 francs par an. - pour les commisions de recours,

• pas de frais de construction à Lau- sanne ni à Lucerne ( Tribunal fédé- ral et Tribunal federal des assuran- ces ) .

• Variante II

Frais de personnel : Frais de matériel :

(pas de procédure d'admission mais de- veloppement d'autorités judiciaires en matière £ administrative, inférieures aux tribunaux federaux ainsi que d'au- tres mesures d'allégement ) ;

environ 5'000'000 de francs par an.

• pour les commissions de recours,

• frais de construction à Lausanne et Lucerne. A condition que les servi- ces du tribunal restent sous un même toit, 18 à 20 nouvelles places de travail au Tribunal federal coûtent plusieurs millions de francs et huit nouvelles places de travail au Tri- bunal fédéral des assurances coûtent plusieurs centaines de milliers de francs .

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1

• Variante III

(pas de procédure d'admission et pas non plus de développement d'autorités judiciaires en matière administrative, inférieures aux tribunaux fédéraux, mais d'autres mesures d'allégement ) : 6'000'000 de francs par an.

Frais de personnel : Frais de matériel :

frais de construction à Lausanne (plu- sieurs millions de francs) et à Lucer- ne (plusieurs centaines de milliers de francs ) .

• Variante IV

(augmentation de l'effectif des tribu- naux federaux, pas d'autre mesure d'allègement ) :

Frais de personnel : Frais de matériel :

7'000'000 de francs par an.

frais de construction à Lausanne (plu- sieurs millions de francs) et à Lucer- ne (plusieurs centaines de milliers de francs) .

263.2 Renforcement de l'effectif des tribunaux fédéraux

Plus l'on renonce, dans le cadre de la revision de l'OJ, à introduire des mesures d'allegement ayant trait à l'organisa- tion et à la procédure, plus l'on devra étoffer les effectifs des deux tribunaux fédéraux et plus les frais de personnel et de construction seront élevées. Il convient en outre de remar- quer que cette extension risque de se prolonger indéfiniment. Si, selon toute vraisemblance, le volume des affaires devo- lues aux deux tribunaux fédéraux continue à augmenter, le . Parlement devra périodiquement elever le nombre de juges et étoffer le personnel. Cela engendrera inéluctablement de nou- veaux frais de personnel et de construction difficiles à chiffrer aujourd'hui.

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263.3 Qualité de la jurisprudence

Plus les tribunaux fédéraux auront de personnel, plus il leur sera difficile de maintenir une jurisprudence uniforme et univoque. Afin de coordonner leur jurisprudence, ils devront faire face à un volume de travail qui, experience faite, aug- mentera plus rapidement que le nombre des juges. En d'autres termes, cela signifie que les tribunaux devront consacrer une partie toujours plus importante de leur temps à la coordina- tion de la jurisprudence, sans pour autant pouvoir éliminer tout risque de divergence. On ne peut pas exclure d'emblée que l'unité et la sécurité du droit aient à en souffrir.

263.4 Appréciation générale

Les variantes II, III et IV ne vont pas sans une augmentation considérable du personnel et donc des frais. Elles menacent en outre la qualité de la jurisprudence, du moins à plus long terme. Aussi le Conseil fédéral se prononce-t-il en faveur de la variante I, à savoir l'introduction de la procédure d'ad- mission et le développement, tant à l'échelon fédéral que cantonal, d'autorités judiciaires en matière administrative, inférieures aux tribunaux fédéraux .

3 Classement d'interventions parlementaires

Plusieurs interventions parlementaires devenant sans objet à la suite de la revision de l'OJ, il convient de les classer (cf. ch. 132 et Introduction ci-dessus). Selon leur objet, on peut ranger ces interventions dans les groupes suivants :

31 Recours de droit public

Le premier groupe qui est aussi le plus important concerne le recours de droit public (motion Cadruvi, postulats Bachmann,

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Caroni, Grobet et Bratschi). On peut à nouveau subdiviser ce groupe en deux sous-groupes selon le but visé:

311 Suppression de certaines barrières de procédure

Les interventions classées dans ce sous-groupe (motion Cadru- vi, postulats Bachmann et Caroni) tendent à assouplir les conditions permettant au citoyen d'interjeter un recours de droit public. On propose ainsi d'élargir la qualité pour re- courir du justiciable et le pouvoir d'examen du Tribunal fe- deral ainsi que de supprimer certaines barrières formelles. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral s'est fait l'écho des préoccupations émises dans ces interventions (cf. ch. 122 ci-dessus) . Le législateur n'a dès lors aucune raison d'aller plus loin dans ce sens, d'autant moins qu'il en résulterait alors un apport de travail supplémentaire pour le Tribunal fédéral . -

312 Protection d'intérêts de fait ou d'intérêts publics

Les interventions classées dans le deuxième sous-groupe ten- dent à ouvrir également le recours de droit public aux recou- rants qui invoquent des intérêts de pur fait ou des intérêts publics (postulats Grobet et Bratschi). Ainsi, l'autorité executive d'un canton, par exemple, devrait pouvoir attaquer une décision d'un tribunal administratif qui, selon elle, viole l'intérêt public (p. ex. la santé publique) . Pour dé- fendre ces intérêts, les organisations privées devraient éga- lement avoir qualité pour former un recours de droit public.

Selon la constitution, le recours de droit public est réservé au citoyen qui veut se plaindre d'une violation de ses droits constitutionnels (art. 113, ler al., ch. 3, cst.). Il s'agit ' donc de proteger les droits . constitutionnels accordes au ci- toyen contre les abus du pouvoir de l'Etat. Dès lors, le re- cours de droit public ne peut servir à protéger des intérêts

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de pur fait ou des intérêts publics même s'ils revêtent, dans le cas d'espèce, une importance considérable.

Le recours de droit public ne peut en particulier avoir pour fonction de protéger un gouvernement cantonal de l'arbitraire d'une autorité judiciaire cantonale (ATF 99 Ia 110, cons. 1) . Aussi le Tribunal federal n'intervient-il pas, en principe, dans des différends internes entre organes cantonaux fondés sur le droit cantonal; seuls font exception les cas où le re- courant - une personne privée - invoque, dans son recours de droit public, l'application arbitraire de normes de compe- tence cantonales (ATF 95 I 239, cons. 5). Par contre, il y a véritable litige entre organes cantonaux quand un gouverne- ment cantonal attaque la décision de son autorité judiciaire suprême. Si le Tribunal federal était appelé à trancher de tels litiges, il deviendrait, en dernière analyse, la juri- diction constitutionnelle cantonale. On lui attribuerait ain- si une tâche qui peut et doit incomber sans aucun doute aux cantons.

Voilà pourquoi le Conseil fédéral se refuse à ce que le re- cours de droit public serve à la protection d'intérêts de fait ou d'intérêts publics ( du même avis Auer Andreas, La ju- ridiction constitutionnelle en Suisse, Bale et Francfort- sur-le-Main 1983, p. 283 s., et Kölz Alfred, Die Vertretung des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsrechtspflege, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwal- tung, 1985, p. 59). En outre, cette innovation alourdirait la charge du Tribunal federal dans une mesure difficilement es- timable.

32 Examen de l'état de fait dans le recours en réforme

Le postulat Alder (point 1) concerne le recours en reforme. Pour ce qui est de l'OJ, ce postulat vise à charger le Tribu- nal fédéral, lors de procédures civiles en relation avec le droit régissant les cartels, de revoir les faits établis par

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la juridiction cantonale et de prendre a cet effet les mesu- res probatoires nécessaires. En outre, les parties doivent avoir la possibilité de présenter au Tribunal fédéral de nouveaux faits et moyens de preuve lorsqu'elles n'ont pas pu. les faire valoir dans la procédure cantonale ou n'avaient pas de raison de le faire. En matière de cartels, on éviterait ainsi au Tribunal fédéral de devoir renvoyer le dossier à la juridiction cantonale pour compléter l'état de fait, ce qui rallonge la procédure.

Cette proposition recouvre, dans l'ensemble, les particulari- tés des procès en matière de brevets (art. 67 OJ). Elle s'écarte néanmoins de la réglementation générale applicable au recours en réforme qui prévoit que le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés par la juridiction cantonale et ne peut donc revoir que l'application du droit fédéral (art. 43 et 63, 2e al., OJ) . Le Conseil fédéral ne voit aucune rai- son de s'écarter de cette réglementation pour ce qui est des cartels. La situation en matière de cartels étant différente de celle en matière de brevets, on ne saurait appliquer la même procédure. Il va de soi que le Tribunal fédéral perd un certain temps en renvoyant l'affaire à la juridiction canto- nale pour compléter l'état de fait. Mais il en va de même pour d'autres contestations civiles dont le Tribunal federal ne peut, lui-même, compléter l'état de fait. Si cet argument devait être décisif, ce ne serait pas seulement en matière de cartels mais aussi dans beaucoup d'autres domaines relevant de la juridiction civile que le Tribunal fédéral devrait lo- giquement revoir l'état de fait. Mentionnons notamment les domaines nécessitant un règlement rapide des litiges, comme c'est le cas en matière de cartels. Aucun motif ne justifie une telle innovation, pas même en matière de cartels; dans ce domaine, en effet, on assure aujourd'hui déjà un règlement rapide des litiges. Le droit en vigueur prévoit une instance cantonale unique pour trancher les contestations civiles en matière de cartels alors que deux instances cantonales sont en règle générale prévues pour trancher les autres contesta- tions civiles (cf. art. 7, ler al., de la loi fédérale sur les cartels et organisations analogues, RS 251).

862

33

Restriction de la publicité

En ce qui concerne l'OJ, le postulat Ueltschi (let. c) propo- se de donner au juge la possibilité d'exclure le public (au moins jusqu'au jugement) si sa présence* devait ou pouvait provoquer une publicite qui, indépendamment de la situation juridique, ne soit utile qu'à une partie.

Le droit en vigueur prévoit que les débats, les délibérations et les votes des tribunaux fédéraux ont lieu en séance publi- que, exception faite des délibérations et votes des sections pénales, de la Chambre des poursuites et des faillites et, lorsqu'il s'agit d'affaires disciplinaires, des cours de droit public ainsi que du Tribunal federal des assurances. En matière d'impôts, les parties et leurs mandataires peuvent seuls assister aux débats, deliberations et votes. Le Tribu- nal peut ordonner le huis-clos total ou partiel dans l'inté- rêt de la sûreté de l'Etat, de l'ordre public ou des bonnes moeurs, ou lorsque l'intérêt d'une partie ou d'une personne en cause l'exige (art. 17 OJ) .

Il en résulte qu'il est déjà fait echo, dans le droit en vi- gueur, à la préoccupation émise dans le postulat Ueltschi (let. c); en effet, le huis-clos total ou partiel peut être ordonné lorsque l'intérêt d'une partie ou d'une personne en cause l'exige. Aussi une modification de la loi ne s'impose- t-elle pas sur ce point.

34 Exécution interne des arrêts des organes de la Convention européenne des droits de l'homme

Nous examinerons plus tard le postulat Reiniger, qui a trait à ce problème (cf. ch. 41 ci-après) .

863

35

Limitation de l'accès aux tribunaux fédéraux

La motion du Conseil national (Commission des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales) invite le Conseil fé- déral à élaborer les modifications de loi qui s'imposent afin de limiter les possibilités de recours devant les tribunaux fédéraux, de réduire ainsi leur volume de travail et de ren- forcer leur prestige sans porter atteinte aux intérêts légi- times de la protection juridique du citoyen. Le Conseil fédé- ral donne suite à cette motion en proposant notamment d'in- troduire la procédure d'admission devant les deux tribunaux fédéraux (cf. ch. 211.6 ci-dessus) .

36 Procédures administratives

Trois autres interventions ont trait à la procédure adminis- trative.

361 Décharge du Conseil fédéral comme autorité de recours

Partant de l'idée que l'examen de recours représente une charge considérable pour le Conseil fédéral, le postulat Schürmann invite celui-ci à remédier à cet état de choses en soumettant aux conseils législatifs un projet avec les modi- fications suivantes :

a. Suppression de la compétence des départements comme ins- tances de recours dans tous les cas où le recours au Con- seil fédéral est prévu;

b. Création d'une autorité centrale de recours (au besoin do- tée d'un président occupé à plein temps) qui trancherait en lieu et place du Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral rejette ces propositions pour les raisons suivantes :

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864

---

!

• Ce sont essentiellement des actes dits de gouvernement et d'autres actes faisant appel à un pouvoir d'appréciation qui font l'objet des recours que le Conseil fédéral est actuellement appelé à trancher en dernière instance. La ju- ridiction administrative du Tribunal fédéral, dont la tâche première est le contrôle de la légalité, se prête mal pour statuer sur de tels litiges. En outre, cela représenterait pour elle une charge considerable.

• La nouvelle autorité de recours prévue par le postulat se- rait au fond une commission de recours statuant de manière définitive. Cette solution n'est cependant pas sans incon- venient quand ce sont des actes dits de gouvernement qui sont en cause. Autrement dit, on courrait le risque d'avoir un gouvernement parallèle. Le Conseil fédéral ne peut dès lors pas prêter la main à sa complète mise à l'écart comme autorité de recours .

• La revision de l'OJ contribuera cependant à décharger dans une certaine mesure le Conseil fédéral comme autorité de recours, dans la mesure ou ce ne sont pas des actes de gou- vernement qui sont en cause. Elle répondra ainsi partielle- ment aux voeux exprimés dans le postulat. En effet, les litiges qui peuvent actuellement faire l'objet, en dernière instance, d'un recours administratif devant le Conseil fé- deral seront tranches à l'avenir par les nouvelles commis- sions de recours fédérales qui seront créées pour certains domaines. La voie au Conseil fédéral sera désormais fermée car les décisions des commissions fédérales de recours ne peuvent être attaquées par un recours devant le Conseil fe- déral (art. 74, let. c, de la loi fédérale sur la procédure administrative; PA). C'est particulièrement dans les re- cours relevant de la compétence du Département fédéral de l'économie publique qu'une certaine décharge du Conseil fé- deral devrait se faire sentir (modifications d'autres actes législatifs, ch. III/34 ss figurant en annexe au projet OJ).

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. .

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• 362

Réglementation plus stricte de la recusation

Une motion de la Commission de gestion du Conseil national datant de 1977 concerne la recusation, lors de la procédure de recours devant le Conseil federal, du chef du département qui a pris la décision attaquée. Le texte de la motion est le suivant:

Le Conseil fédéral est invité à entreprendre une re- vision du chapitre 4 de la loi federale sur la pro- cédure administrative (PA) visant à mettre le recou- rant et l'autorité inférieure sur un pied d'égalité dans la procédure de recours devant le Conseil fédé- ral. A cet égard, il conviendra, le cas échéant, de modifier l'article 76 PA en ce sens que le chef du département qui a pris la décision attaquée est tenu de se récuser sans voix consultative lors des déli- bérations sur le recours et de la décision à laquel- le il donne lieu; les droits de l'autorité inférieu- re sont exclusivement réglés par l'article 57 PA.

La commission d'experts a tenu compte des voeux emis dans cette motion à l'article 76 PA de son avant-projet. Elle pro- posa d'obliger le membre du Conseil federal dont le départe- ment a pris la décision attaquée à se recuser; le département concerné ne pouvant participer à la procédure que dans le ca- dre de l'échange d'écritures, il est donc exclu de la proce- dure de co-rapport qui se déroule au sein de l'administration et qui précède la décision du Conseil fédéral.

Cette innovation n'a rencontré aucune opposition lors de la prodedure de consultation.

Le Conseil federal reprend la proposition de la commission d'experts mais pas sur tous les points. Comme la commission, le Conseil federal estime qu'il est juste que le membre du Conseil fédéral dont le département a pris la décision atta- quée se recuse pour la décision proprement dite concernant les propositions du département charge de l'instruction. Par contre, le Conseil federal ne va pas aussi loin que la com- mission d'experts pour ce qui est de la participation du dé-

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partement dont la décision est attaquée à la procédure de co- rapport interne. Les voeux émis dans la motion peuvent être exaucés sans pour autant exclure ce departement de la proce- dure de co-rapport. Si ce département invoque de nouveaux éléments de fait ou de droit lors de cette procédure, le Con- seil fédéral sursoit à sa décision; le recourant, d'éventuel- les parties adverses ou d'autres intéressés doivent alors être invités à se prononcer sur ces nouveaux éléments (art. 76 projet PA) .

363 Interruption des délais dans la procédure administrative

Le postulat Meier Josi concerne l'interruption des délais dans la procédure administrative. Afin d'assurer la protec- tion de ceux qui cherchent à faire reconnaître leurs droits, ce postulat propose de prévoir, dans les procédures adminis- tratives relevant du droit fédéral, une interruption des dé- lais de même durée que celle prévue par les dispositions de l'oJ.

Reprenant ce postulat, la commission d'experts proposa d'in- troduire un nouvel article 22bis dans la loi sur la procédure administrative.

Cette proposition fut largement approuvée lors de la procédu- re de consultation, pour autant que les participants se soient prononcés à ce sujet.

Le Conseil federal propose de compléter la loi sur la procé- dure administrative dans le sens ci-dessus (art. 22a projet PA).

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37

Règles spéciales applicables aux procédures collectives

Enfin, le Conseil fédéral profite de l'occasion pour proposer une réglementation spéciale pour les procédures collectives, à savoir les procédures administratives auxquelles un grand nombre de personnes sont parties ( "Massenverfahren"). Cette proposition n'a cependant pas été déclenchée par une inter- vention parlementaire proprement dite (motion, postulat) . C'est la Commission de gestion du Conseil national qui a sai- si, le 6 juillet 1984, le Département federal des transports, des communications et de l'énergie pour lui demander d'exami- ner les possibilités de concentrer des procedures administra- tives, en particulier la procédure collective.

371 Lacunes de la réglementation actuelle

La loi actuelle sur la procédure administrative contient déjà une règle spéciale applicable aux procédures collectives. Elle prévoit en effet que l'autorité peut notifier ses déci- sions par publication dans une feuille officielle quand il s'agit d'une affaire mettant en cause un grand nombre de par- ties qui ne peuvent pas toutes être identifiées sans frais excessifs (art. 36, let. c, PA). La pratique a néanmoins de- montre que cette règle ne suffit pas. Elle ne vise que la no- tification de décisions et non la procédure qui précède cette notification. Des règles spéciales applicables à cette proce- dure sont également nécessaires. On peut évoquer par exemple les autorisations relatives aux centrales nucléaires, à la construction de routes nationales, au stockage de déchets ra- dioactifs ou à la construction de nouvelles voies de chemins de fer.

372 Proposition du Conseil fédéral

Il ne serait pas opportun d'introduire des règles spéciales dans toutes les lois prévoyant des procedures collectives.

868

Aussi le Conseil fédéral propose-t-il d'insérer, dans la loi sur la procédure administrative, des règles communes applica- bles à ces procédures.

Les innovations tendent à simplifier, dans ces procedures, les relations entre les autorités et les parties et à écono- miser ainsi du temps et du travail. Aussi propose-t-on notam- ment d'introduire la représentation obligatoire, de faciliter la publication officielle nécessaire à l'audition préalable des parties ainsi qu'à la notification des décisions (art. lla, 30a, 36, let. c et d, ainsi qu'art. 46, let. f et g, projet PA).

4 Adaptation à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101)

41 Exécution interne des arrêts des organes de la Convention européenne des droits de l'homme

Le postulat Reiniger a trait à ce problème (1980 P 79.497, BO N 1980 109 s .; cf. Introduction) .

411 Réglementation actuelle

Il n'est pas possible, selon le droit fédéral, d'exiger la revision d'arrêts rendus par le Tribunal fédéral qui ont été jugés contraires à la Convention européenne des droits de l'homme par les organes institués par cette Convention. Le postulat invite le Conseil federal à examiner si les lois fé- dérales de procédure (en particulier l'OJ) ne pourraient pas être complétées pour permettre cette revision. Le Conseil na- tional accepta le postulat le 6 mars 1980, après que, dans une réponse écrite, le Conseil fédéral se fut engagé à saisir l'occasion de la revision en cours pour examiner l'opportuni- té d'une telle innovation,

59 Feuille fédérale. 137" année. Vol. II

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412

Travaux préparatoires de l'administration et résultat de la procédure de consultation

Par la suite, le Département federal de justice et police crea un groupe de travail pour examiner le postulat en ques- tion. Ce groupe de travail proposa d'introduire un nouveau motif de revision dans les lois fédérales d'organisation ju- diciaire (OJ), sur la procédure administrative (PA), sur la procédure pénale (PPF) et sur la procédure pénale militaire (PPM). L'autorité compétente qui a statué devrait en consé- quence procéder à la revision de sa décision lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe admet le bien-fondé d'une requête in- dividuelle pour violation de la Convention européenne des droits de l'homme ou de ses protocoles.

La proposition du groupe de travail, mise en discussion par le Département federal de justice et police avec l'assenti- ment du Conseil fédéral, reçut l'approbation de la majorité des participants à la procédure de consultation qui se sont exprimés à ce sujet.

413 Proposition du Conseil fédéral

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Le Conseil federal suit dans l'ensemble les considérations du groupe de travail.

.

En ratifiant la Convention européenne des droits de l'homme, le 28 novembre 1974, la Suisse s'est intégrée dans le système international de garantie collective des droits de l'homme instauré par cet instrument. Cette garantie internationale, qui doit notamment son originalité à la reconnaissance d'un droit de recours individuel, ne revêt, il est vrai, qu'un ca- ractère subsidiaire. C'est ainsi que les décisions des orga- nes de Strasbourg (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, décisions du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe) n'ont ni effet suspensif, ni effet cassatoire sur

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des décisions internes définitives (voir à ce sujet le Rap- port du Conseil fédéral du 2 juin 1982 sur la politique de la Suisse en faveur des droits de l'homme; FF 1982 II 770 ss) . Mais en ratifiant la Convention, la Suisse s'est engagée à considérer comme obligatoires pour elle de tels arrêts ou dé- cisions (art. 32, § 4, et art. 53, CEDH) et à effacer, le cas échéant, les conséquences dommageables d'une violation de la Convention. Comment remplir cet engagement?

C'est surtout en octroyant à la personne lesee une somme d'argent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subis que l'on efface les conséquences d'une violation de la Convention.

Or une telle réparation pourrait se révéler inefficace, voire inopportune pour remédier à certaines violations. Tel serait en particulier le cas si un jugement pénal cantonal entré en force, et non contesté sur le fond, recelait un vice de pro- cédure (p. ex. en raison de la composition déficiente du tri- bunal) . Comme ont pu le constater d'autres Etats parties à la Convention européenne des droits de l'homme, le seul moyen de réparer, au niveau interne, de telles violations de manière satisfaisante est de rouvrir la procédure.

Le Conseil fédéral propose ainsi de modifier les lois fédéra- les de procédure afin de permettre, dans des cas de ce genre, la réouverture de la procédure (art. 139a et 141, ler al ., let. c, projet OJ; art. 66, ler al., projet PA; art. 229, ch. 4, projet PPF; art. 200, ler al., let. f, projet PPM). Grâce à ces modifications ponctuelles, on donne suite de manière satisfaisante aux voeux émis dans le postulat. Aussi le Con- seil fédéral ne juge-t-il pas opportun d'aller plus loin en modifiant par exemple la constitution fédérale pour obliger les cantons à introduire ce nouveau motif de revision dans leur législation.

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42

Modification des procédures pénales fédérales

La, loi fédérale sur la procédure pénale (PPF), qui doit déjà être complétée conformément au postulat Reiniger, doit en outre être adaptée dans un très bref délai à la Convention européenne des droits de l'homme en ce qui concerne le droit relatif à la détention, la surveillance par l'autorité et la confiscation. Il en va de même pour la loi fédérale sur la procédure pénale militaire (PPM) pour ce qui est de la sur- veillance par l'autorité.

421 Procédure pénale fédérale

421.1 Droit relatif à la détention

Selon la législation fédérale, le procureur général de la Confédération est compétent, avant l'ouverture de l'instruc- tion préparatoire, pour décerner le mandat d'arrêt (art. 45, ch. 1, PPF) . L'inculpé détenu est interrogé sur les faits qui ont provoque l'arrestation au plus tard le premier jour ouvrable qui suit celui où il a été amené (art. 47, ler al ., PPF) . En pratique, le premier interrogatoire est régulière- ment effectué par un représentant du procureur général de la Confédération ou par un procureur cantonal, comme le specifie formellement l'article 16, ler alinéa, PPF.

La Convention européenne des droits de l'homme précise que toute personne arrêtée ou détenue, lorsqu'il y a des raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis un acte punissable, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magis- trat habilité par la loi a exercer des fonctions judiciaires (art. 5, § 3, CEDH). La disposition en question veut en pre- mier lieu faire obstacle au fait qu'un interrogatoire soit mené par des fonctionnaires subalternes et dépendants d'ins- tructions, en particulier par ceux de la police judiciaire. En pratique, cette situation ne se présente certainement pas dans le cadre d'une procédure pénale fédérale. La Convention

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européenne des droits de l'homme a néanmoins mis l'accent sur la condition première pour qu'un magistrat soit "habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires", à savoir l'inde- pendance des autorités d'exécution et des parties (arrêt du 4 déc. 1979 en la cause Schiesser, Série A, no 34, § 26 à 31, Jurisprudence des autorités administratives de la Confedera- tion, 47.96, et récemment arrêt du 22 mai 1984 en la cause de Jong, Baljet et van den Brink, Série A, no 77, § 47 à 49). La conception de la procédure pénale fédérale est en contradic- tion, du moins théoriquement, avec ce principe, si l'on sait que le procureur général de la Confédération est sous la sur- veillance et la direction du Conseil fédéral, abstraction faite des réquisitions présentées devant le tribunal, pour lesquelles il s'inspire de sa propre conviction (art. 14 PPF) ; en pratique, le Conseil fédéral se limite à exercer la surveillance sur le service (voir FF 1976 II 1529 ss). De plus, le procureur est partie, dans la procédure pénale fede- rale, à partir de l'ouverture de l'instruction préparatoire (art. 34 et 108 ss PPF). La portée pratique est minime pour le droit relatif à la détention, car seuls les cas d'une im- portance juridique ou politique particulière sont traités par la Cour penale federale. La réglementation legale permet toutefois de douter d'une manière générale de l'indépendance judiciaire du procureur, car sa double fonction est contraire à l'article 5, paragraphe 3, CEDH. Aussi l'intervention du juge d'instruction federal s'impose-t-elle pour examiner la "detention. Le Tribunal federal nomme un juge d'instruction et deux suppléants pour chacune des régions de langue allemande, française et italienne (art. 13, ler al., PPF). L'autorité de surveillance est la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral (art. 11 PPF) . L'indépendance judiciaire du juge d'instruc- tion est ainsi garantie.

La commission d'experts a donc propose que le premier inter- rogatoire, au sens de l'article 5, paragraphe 3, CEDH, soit effectué par le juge d'instruction fédéral lorsque c'est le procureur général de la Confédération qui décerne le mandat d'arrêt.

873

Lors de la procédure de consultation, l'intention d'adapter la procédure pénale fédérale à la CEDH a généralement été bien accueillie. Aucun préavis négatif n'a été enregistré.

Sur le fond, le Conseil fédéral fait sienne la proposition de la commission d'experts. Les modifications ont toutefois été limitées à l'essentiel pour respecter le caractère partiel de la revision.

421.2 Surveillance par l'autorité

La surveillance par l'autorité a fait l'objet d'une nouvelle réglementation dans la loi fédérale du 23 mars 1979 sur la protection de la vie privée. Dans une procédure pénale fédé- rale, le procureur général est en premier lieu compétent pour ordonner l'exécution de la mesure. Le juge d'instruction pro- cédera au même acte lors de l'instruction préparatoire fédé- rale (art. 72 et 66 PPF) . Un contrôle, effectué par le Presi- dent de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, a été introduit pour protéger les personnes placées sous surveil- lance (art. 66bis à 66quater PPF). Aussi a-t-on renoncé à obliger les autorités de poursuite pénale à renseigner après coup les personnes touchées sur la surveillance exécutée. Des intérêts publics prépondérants peuvent souvent l'emporter sur le devoir de renseigner, principalement dans des affaires pénales relevant de la protection de l'Etat.

La Convention européenne des droits de l'homme garantit le respect de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance; des ingerences d'une autorité publique sont soumises par la Convention à certaines conditions (art. 8 CEDH) . Toute personne dont les droits et. libertés ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles (art. 13 CEDH) .

1

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Le Tribunal fédéral a tranché, les 9 novembre 1983 et 9 mai 1984, deux recours de droit public relatifs aux codes de pro- cédure pénale des cantons de Bâle-Ville et Zurich. Il affir- me, entre autres, que l'on ne saurait renoncer systématique- ment à avertir après coup une personne touchée par une mesure sans enfreindre le principe de la proportionnalité et sans violer l'article 13 CEDH; on peut exceptionnellement renoncer à informer si c'est en contradiction avec le but visé par la surveillance (cf. ATF 109 Ia 273 ss) .

Depuis que ces arrêts lui sont connus, le Ministère public de la Confédération se détermine en fonction des considérants du Tribunal federal. Il décide si celui qui a fait l'objet d'une mesure de surveillance doit, après coup, en être infor- me. Selon la législation en vigueur, le Président de la Cham- bre d'accusation du Tribunal fédéral contrôle déjà si la mise en place d'une surveillance par l'autorité est justifiée; il statue sur une éventuelle prolongation et veille à ce qu'il soit mis fin à la surveillance à l'expiration du délai. Si le procureur général refuse d'informer après coup une personne touchée par une mesure de surveillance, sa décision peut fai- re l'objet d'une dénonciation au Conseil fédéral (art. 14 et 17, ler al., PPF). Au vu de l'article 13 CEDH et des arrêts rendus les 6 septembre 1978 et 2 août 1984 par la Cour euro- péenne des droits de l'homme en les causes Klass et Malone (Série A, nos 28 et 82), il serait judicieux d'élargir les moyens de contrôle dont dispose le Président de la Chambre d'accusation, en lui laissant le soin de décider si une per- sonne qui a fait l'objet d'une surveillance doit être rensei- gnée ultérieurement.

Le problème n'est devenu actuel que par les arrêts susmen- tionnes, prononcés par le Tribunal federal les 9 novembre 1983 et 9 mai 1984. La commission d'experts n'a dès lors pas pu les examiner.

Le Conseil fédéral a procédé à un échange de vues avec le Tribunal fédéral le 2 juillet 1984, dans le but de régler d'un commun accord le contrôle judiciaire jusqu'au moment de

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l'entrée en vigueur d'une réglementation légale expresse. Par lettre du 28 novembre 1984, le Tribunal federal a accepté cette manière de procéder. Eu égard à la compétence exclusive des autorités fédérales et des buts vises par la modification de la loi, il a été possible de renoncer à l'ouverture d'une procedure de consultation supplémentaire.

421.3 Confiscation

Lorsque les recherches sont suspendues, le procureur general est competent, dans le cadre des procédures penales fédéra- les, pour faire procéder à la confiscation des objets et va- leurs (art. 73 PPF) . Les conditions matérielles de la confis- cation figurent aux articles 58 à 60 du code penal. La deci- sion du procureur general peut faire l'objet d'une dénoncia- tion au Conseil fédéral (art. 14 et 17, ler al ., PPF) .

Par son arrêt du 3 décembre 1982, le Tribunal federal a pré- cisé que, en règle générale, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient d'appliquer les articles 58, 58bis et 59 CP; le procureur général du canton de Genève n'est pas une auto- rité judiciaire. A l'appui de sa décision, le Tribunal fédé- ral renvoie à la lettre de l'article 58 CP qui prévoit que c'est le juge qui statue et qu'il doit être indépendant au sens de la CEDH (ATF 108 IV 154) .

Il est exact que, dans la procédure pénale fédérale égale- ment, ce n'est pas un tribunal independant au sens de l'ar- ticle 6, paragraphe 1, CEDH qui statue sur la confiscation lorsque le procureur general met fin aux recherches. Les ju- ges au fond sont, selon le genre du délit à instruire, les Assises fédérales ou la Cour pénale fédérale (cf. art. 341 et 342 CP). Il serait toutefois onéreux de faire intervenir de tels tribunaux pour des décisions de ce genre qui, en règle générale, n'ont pas beaucoup d'importance. Il semble donc raisonnable, en cas de dépôt de plainte, de laisser à la Chambre d'accusation du Tribunal federal le soin de prendre la décision.

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Cette question s'étant également posée plus tard, la commis- sion d'experts n'avait aucune raison de l'aborder.

La modification de la loi correspond à la jurisprudence du Tribunal fédéral et va dans l'intérêt de la personne touchée par la confiscation. Il fut dès lors possible de renoncer à l'ouverture d'une procédure de consultation supplémentaire.

422 Procédure pénale militaire

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et du Tribunal federal rendent aussi nécessaire une modifica- tion de la procédure pénale militaire en matière de surveil- lance par l'autorité. Les dispositions de la procédure pénale militaire relatives à l'arrestation et à la confiscation pa- raissent être conformes à la Convention européenne des droits de l'homme, puisque ces mesures sont prononcées par un juge ( juge d'instruction ou président de tribunal ) .

La surveillance de la correspondance postale, téléphonique et télégraphique de même que l'utilisation d'appareils techni- ques de surveillance peuvent être ordonnées par le juge d'instruction et, dans certains cas, par l'auditeur en chef.

Les décisions de mise sous surveillance et de prolongation de la surveillance doivent être soumises à l'approbation du pré- sident du Tribunal militaire de cassation (art. 70 à 73 PPM) .

La communication, à celui qui en a été l'objet, de la sur- veillance exécutée, n'est pas prévue dans la procédure pénale militaire. Les considérations émises à ce sujet à propos de la procédure pénale fédérale sont valables pour la procédure penale militaire. Le refus de la communication par le juge d'instructions doit désormais pouvoir faire l'objet d'un re- cours. L'autorité judiciaire compétente pour connaître de ce recours doit être la même que celle qui a approuvé la sur-

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a savoir le president du Tribunal militaire de cassation.

veillance,

5 Commentaire du projet

51 Loi fédérale d'organisation judiciaire (ch. I)

511 Dispositions matérielles

511 .1 Remarques préliminaires

Les dispositions qui vont être commentées ci-après ne visent bien souvent que le Tribunal federal. Bon nombre d'entre el- les s'appliquent néanmoins également au Tribunal fédéral des assurances en vertu de l'article 135 OJ ainsi que des artic- les 123, 2e alinéa, 125, 128, 130 et 132, du projet OJ. Il s'agit notamment des dispositions suivantes du projet Of:

• article premier, 3e alinea (recours aux juges federaux sor- tants en qualité de suppléants ) ,

• article 15 (quorum) ,

article 36a (procedure simplifiée),

• articles 36b, 36c et 36d (procédure d'admission) ,

• article 98a (dernières instances cantonales pour le re- cours de droit administratif),

• article 104, lettre c (contrôle de l'opportunité pour le recours de droit administratif),

• article 105, 2e alinéa (Tribunal federal lie par la consta- tation des faits),

• article 108, 2e alinéa (motifs à l'appui du recours de droit administratif),

• article 110, ler alinéa (échange d'écritures dans le re- cours de droit administratif),

• article 112 (débats dans le recours de droit administra- tif),

• articles 116 et 117, lettre c (recevabilité de l'action de droit administratif),

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• articles 139a et 141, ler alinéa, lettre c (revision d'ar- rets du tribunal pour violation de la Convention européenne des droits de l'homme) ,

• articles 150, ler alinéa, 153 et 153a (frais judiciaires et dépens ) .

511.2 Organisation du Tribunal fédéral

Article premier, ler et 3e alinéas Juges, suppléants

ler alinéa

On supprime le nombre minimal de juges (26) et de suppléants (douze) du Tribunal federal que prescrit le droit en vigueur. L'idée qui domine la revision de l'OJ est d'éviter d'augmen- ter encore le nombre des juges et des suppléants du Tribunal fédéral; à l'instar du nombre des conseillers fédéraux et des membres de l'Assemblée fédérale, ce nombre ne devra à l'ave- nir plus être modifié. Cet état de choses est la conséquence de l'introduction d'un nombre fixe de juges et de suppléants du Tribunal federal.

Il y a deux moyens de compenser les variations qui affecte- ront le volume de travail du Tribunal fédéral. Le premier consiste, pour le Tribunal federal, à charger plus ou moins les 15 suppléants selon le volume des tâches assignées au tribunal. Le second consiste, pour l'Assemblée fédérale, à mettre à la disposition du Tribunal fédéral du personnel non judiciaire par la voie du budget. On donne ainsi à l'Assem- blée fédérale la possibilité d'adapter périodiquement l'ef- fectif du Tribunal federal au volume de travail qui lui échoit. Cette souplesse exige l'abrogation de l'arrêté fede- ral concernant le nombre des greffiers et des secrétaires du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances; l'ef- fectif des rédacteurs d'arrêts ne se fixera désormais plus que par la voie du budget (cf. modifications d'autres actes législatifs, ch. I1/5 de l'annexe au projet OJ) .

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3e alinéa

Le 3e alinéa prévoit que les membres sortants du Tribunal fe- deral peuvent être élus en qualité de suppléants sans qu'ils soient imputés sur le nombre des suppléants. Cette solution figure déjà dans le droit en vigueur; elle n'est toutefois pas codifiée dans l'OJ mais figure dans l'arrêté fédéral con- cernant l'augmentation temporaire du nombre des juges supple- ants et des rédacteurs d'arrêts du Tribunal federal qui ces- sera d'être en vigueur dès fin 1988 (art. 2; RS 173.110.1). Le recours aux juges federaux sortants offrant des avantages considérables, il s'impose de maintenir cette possibilité après 1988 (cf. ch. 241 ci-dessus) .

Article 15 Quorum

ler et 2e alinéas

Les sections du Tribunal federal qui, selon le droit en vi- gueur, siègent en principe a cinq juges siegeront désormais en règle générale à trois juges (cf. ch. 231 ci-dessus) .

3e alinéa

Bien que le 3e alinéa soit formulé différemment du 2e alinéa de l'article 15 actuel, il ne diffère matériellement du droit en vigueur que sur un point: sept juges ne statueront à l'avenir sur des recours de droit public formes contre des actes législatifs cantonaux que si ces actes sont soumis au référendum; dans les autres cas, seuls trois ou cinq juges siegeront. Conformément à la jurisprudence actuelle du Tribu- nal federal, les actes législatifs communaux ne sont pas as- similés à des actes législatifs cantonaux (ATF 105 Ia 278, cons. 1b).

880

511.3 Dispositions communes de procédure

Article 36a Procédure simplifiée En général

ler alinéa

On réunit d'une part toutes les formes de procedure simpli- fiée qui existent déjà pour certaines voies de droit (art. 60, 92 et 109 OJ, art. 275bis PPF) et on les soumet à une ré- glementation uniforme. Cette procédure est d'autre part gene- ralisée et pourra à l'avenir être appliquée par toutes les sections du Tribunal federal pour autant qu'elles puissent siéger à trois juges (cf. ch. 232 ci- dessus). Cette disposi- tion codifie en outre la procédure d'admission, innovation capitale proposée par le Conseil fédéral pour décharger la juridiction fédérale (cf. ch. 211.6 ci-dessus) .

Examinons maintenant les divers cas d'application de la pro- cédure simplifiée.

Lettre à

Le droit en vigueur permet déjà, pour certaines voies de droit, d'appliquer la procédure simplifiée pour admettre les recours manifestement bien fondés et pour rejeter ceux qui sont manifestement mal fondés. Cette procédure est désormais étendue à toutes les voies de droit pour autant que le tribu- nal puisse siéger à trois juges (cf. art. 92 et 109 OJ) .

Lettre b

On élargit également les possibilités, pour le Tribunal fédé- ral, de décider en procédure simplifiée de ne pas entrer en matière sur un recours manifestement irrecevable. Le Tribu- nal fédéral pourra désormais également décider en procédure simplifiée de ne pas examiner le fond d'une action manifeste- ment irrecevable. La notion de "manifestement irrecevable" est la même que celle figurant aux articles 92 et 109 OJ et

881

1

comprend également, selon la jurisprudence du Tribunal fédé- ral, les recours non suffisamment motivés (ATF 107 V 244 s., 101 V 18, cons. 1, 96 I 96, cons. 2, 516, cons. 2).

Lettre c

Cette règle est nouvelle. Elle vise à permettre au Tribu- nal fédéral de décider, en procédure simplifiée, de ne pas entrer en matière sur un recours ou une action introduite de manière abusive. Le Tribunal fédéral est en effet actuelle- ment souvent saisi de requêtes de ce genre (cf. ch. 122 ci- . dessus ) .

Lettre d

C'est par cette disposition que l'on a introduit la procédure d'admission dans l'OJ ( cf. ch. 211.6 ci-dessus) . Cette proce- dure doit permettre au Tribunal federal de rejeter les re- cours sans importance sans avoir à en examiner le fond.

Il faut, pour pouvoir déterminer si une cause est importante et, partant, si le Tribunal federal doit entrer en matière, se référer à l'article 36b. L'article 36a, ler alinéa, lettre d, se borne quant à lui à préciser que la procédure d'admis- sion est un cas d'application de la procédure simplifiée. En d'autres termes: le Tribunal fédéral siège à trois juges et décide à l'unanimité, sans délibération publique et en moti- vant sommairement sa décision de ne pas entrer en matière sur un recours faute d'importance de la cause. Mais la procédure d'admission n'est pas le seul cas d'application de la proce- dure simplifiée. Les différentes lettres du premier alinéa énumérées ci-dessus décrivent divers autres cas où le tribu- nal peut statuer en procedure simplifiée. Si plusieurs possi- bilités s'offrent à lui, le Tribunal federal est libre de procéder comme il l'entend. Si, par exemple, un recours est irrecevable faute d'importance de la cause et l'est également pour inobservation manifeste du délai de recours, le Tribunal fédéral est libre de décider de ne pas entrer en matière à

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882

cause de l'inobservation du délai et de ne pas se prononcer du tout sur l'importance de la cause.

2e alinéa

Cette règle existe déjà dans le droit en vigueur mais seule- ment pour certaines voies de droit (art. 92, 2e al., et 109, 2e al ., OJ).

3e alinéa

La motivation sommaire de l'arrêt du Tribunal federal propre à la procédure simplifiée figure également déjà dans le droit en vigueur (cf., p. ex., art. 92, 3e al., et 109, 3e al., OJ ).

On précise néanmoins ici que la motivation sommaire peut se limiter à renvoyer aux motifs de la décision attaquée ou au mémoire d'une autorité. Cela ne signifie pas cependant que l'on ne peut se limiter à une motivation sommaire que si un renvoi de ce genre aux documents entre en ligne de compte. Le tribunal se limitera également à une motivation sommaire dans d'autres cas, notamment s'il refuse d'entrer en matière faute d'importance de la cause (art. 36a, ler al., let, d, projet OJ).

Article 36b Importance de la cause

Cette disposition énumère les critères selon lesquels une cause est importante. Cette importance signifie que le Tribu- nal fédéral déclare la cause recevable et l'examine au fond pour autant que les autres conditions (p. ex. l'observation du délai de recours) soient remplies. Si aucun des critères n'est rempli, le tribunal n'entre pas en matière sur le re- cours. Cette décision peut être prise en procedure simpli- fiée, à savoir sans délibération publique et avec une motiva- tion sommaire (art. 36a, ler al., let. d., projet OJ) .

883

Les critères d'admission sont le reflet de deux idées. D'une part, ils devraient permettre au Tribunal federal de se con- sacrer aux litiges liés à l'évolution ou à l'unité du droit ( importance objective). Ces cas sont visés par les lettres a (nouvelle question de droit ou question à reexaminer) et b (décision de l'autorité inférieure s'écartant de la jurispru- dence du Tribunal fédéral). C'est ici un intérêt objectif, à savoir le contrôle de l'application correcte du droit, qui figure au premier plan. Ce même intérêt est également sous- jacent dans la lettre c qui ouvre l'accès au Tribunal fédéral si le recourant invoque la violation de droits constitution- nels ou de prescriptions essentielles de procédure. Cette prescription sert cependant également de lien avec la deu- xième idée qui a présidé au choix des critères d'admission et qui se concrétise surtout à la lettre d. Il s'agit de l'inté- rêt subjectif du citoyen au contrôle de la constitutionnalité et de la légalité par le Tribunal federal, en d'autres termes de l'intérêt à la protection juridique ( importance subjec- tive) . A cette fin, la lettre d en particulier devrait per- mettre au Tribunal federal de se consacrer à des cas où l'in- téret à la protection juridique l'emporte sur le reste, Ain- si, il suffit que les parties et les intéressés risquent de subir un grave préjudice pour que le Tribunal fédéral doive toujours entrer en matière sans tenir compte des autres cir- constances. Il faut toutefois que les autres conditions soient remplies et que le recourant ait par exemple observé le délai de recours,

Nous allons maintenant examiner brièvement chaque critère d'admission.

Lettre a

On met ici en évidence que le Tribunal federal ne se bornera pas à examiner des causes qui soulèvent des questions de principe. Il est d'une part difficile de séparer les ques- tions de principe des autres questions de droit; en outre, cela ne ferait qu'augmenter le volume de travail incombant au

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Tribunal fédéral. Sa tâche première étant d'assurer l'évolu- tion du droit et de veiller à son application uniforme, il doit se prononcer sur toutes les questions de droit qui sont nouvelles pour lui et il ne saurait se limiter aux seules questions de principe dont il n'a pas encore eu à connaître. Le fait, pour le Tribunal federal, de pouvoir trancher une question de droit qui mérite un nouvel examen lui donne la possibilité de modifier sa jurisprudence.

Lettre b

Il convient ici de distinguer deux cas: dans le premier, l'autorité inférieure s'écarte consciemment et pour des rai- sons bien établies de la jurisprudence du Tribunal federal. Dans le second cas, au contraire, elle le fait inconsciemment et involontairement.

Lettre c

Les prescriptions essentielles de procédure sont avant tout les garanties que le Tribunal fédéral a déduites de l'article 4 cst. et de sa jurisprudence relative à l'article 105, 2e alinéa, OJ (cf. ATF 106 Ib 79 ss). A cela s'ajoutent les ga- ranties en matière de procédure que la Convention européenne des droits de l'homme assure au citoyen.

Le recourant ne peut toutefois invoquer la violation de droits constitutionnels ou de prescriptions essentielles de procédure que dans la mesure où le droit fédéral prévoit ce grief. Cette remarque vise en particulier le recours en ré- forme et le pourvoi en nullité en matière pénale. On ne peut en effet invoquer, à l'appui de ces deux recours, que la vio- lation du droit federal "ordinaire". Le recourant doit em- prunter la voie du recours de droit public s'il veut soulever la violation de droits constitutionnels (art. 43, ler al., OJ, et art. 279 PPF) . L'introduction de la procédure d'admis- sion n'y changera rien.

60 Feuille fédérale, 137e année. Vol. Il

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Le recourant ne peut en outre invoquer, devant le Tribunal fédéral, la violation de droits constitutionnels ou de pres- criptions essentielles de procédure qu'à condition qu'il n'ait pas pu faire valoir ce grief dans la procédure devant l'autorité qui a pris la decision attaquée ou que cette auto- rité ne l'ait pas examiné. Le recourant ne saurait ainsi se contenter de passer formellement par toutes les autorités in- férieures au Tribunal fédéral; il doit en outre avoir épuisé matériellement ces voies de droit en ayant déjà invoqué les motifs recevables devant l'autorité qui a pris la décision attaquée.

Lettre d

On ne peut donner de définition générale ou juridique d'un grave préjudice. Il s'agit d'une notion juridique imprécise qu'il appartient au Tribunal federal d'interpréter conforme- ment à la constitution.

On admettra qu'il y a grave préjudice selon les circonstances du cas d'espèce. Le tribunal sera particulièrement attentif aux relations personnelles des parties et des intéressés. Il va sans dire que le grave préjudice subi par un citoyen ne sera pas ressenti de la même manière par la Confédération, par exemple, qui est partie à une procedure. Celui qui invo- que ce motif d'admission doit apporter la preuve du préjudice et de sa gravité (importance subjective). Il doit établir que sa situation s'améliorerait sensiblement si le tribunal en- trait en matière et tranchait le litige en sa faveur. Cette condition ne serait pas remplie si, par exemple, c'était une faible amende en matière de circulation routière qui était en jeu.

Article 36c Refus d'entrer en matière faute d'importance de la cause

Seuls sont soumis à la procedure d'admission les moyens de droit enumeres dans cette disposition et qui sont dirigés

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contre des décisions rendues par des autorités judiciaires. Le recours en matière de poursuite pour dettes et de faillite ainsi que la revision et l'interprétation en sont exclus. En outre, les procès directs (action de droit civil, réclamation de droit public et action de droit administratif) ne sont pas soumis à la procédure d'admission. Nous avons déjà expliqué ce choix à une autre occasion (cf. ch. 211.6 ci-dessus) .

Article 36d Obligation pour les parties de motiver

Cette disposition étend l'obligation pour les parties de mo- tiver à tous les moyens de droit soumis à la procédure d'ad- mission. Dans ces cas, le recourant doit compléter les motifs exigés pour le recours en établissant l'importance de la cau- se. Cette exigence étant nouvelle, il est souhaitable que les autorités inférieures la mentionne à l'avenir dans l'indica- tion éventuelle des voies de recours.

Article 40 Rapport avec la procédure civile fédérale

Seule la dénomination de la loi fédérale de procédure civile fédérale change dans cette disposition. Elle est ainsi adap- tée au droit en vigueur .

511.4 Administration de la justice civile

Article 41, 42, ler alinéa, 45, lettres a et b, 46, 51, ler alinéa, lettre a, 55, ler alinéa, lettres a et c

Dans les dispositions énumérées ci-dessus, il s'agit d'une part d'augmenter les valeurs litigieuses ou d'étendre cette exigence en ce qui concerne le recours en réforme ainsi que d'en régler les conséquences en matière de procédure (cf. ch. 212.4 ci-dessus) .

De plus, la possibilité d'intenter l'action prévue au ler alinéa de la lettre c de l'actuel article 41 0J est suppri-

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mée. Cette disposition est aujourd'hui lettre morte. A l'ori- gine, le législateur voulait donner aux justiciables la pos- sibilité de déferer au Tribunal federal leurs contestations contre un canton. On pensait notamment aux prétentions en dommages-intérêts des particuliers contre les fonctionnaires. supérieurs du canton. Ces litiges, qui relèvent du droit ad- ministratif cantonal, tombent sous le coup de l'article 121 OJ et peuvent être portes par cette voie devant le Tribunal federal. D'ailleurs, plus aucun . canton ne s'appuie au- jourd'hui sur l'article 41, lettre c, ler alinéa, OJ pour faire une telle attribution de compétence au Tribunal fédé- ral.

On introduit désormais un 2e alinéa à l'article 41. Il rem- place la loi federale du 20 novembre 1850 touchant la juri- diction pour les actions civiles, intentées par la Confedera- tion ou contre celle-ci (RS 273.1). Cette loi étant au- jourd'hui dépassée, elle doit être abrogée (cf. modifications d'autres actes législatifs, ch. II/11 en annexe au projet OJ) . Ce que l'on en a gardé est repris au 2e alinéa.

L'énumération qui figure à l'article 45, lettre a, de l'OJ en vigueur est incomplète; il manque en effet la protection des obtentions végétales et les cartels. Il faut donc compléter cette disposition. On introduit désormais l'exigence d'une valeur litigieuse pour les cas vises par la lettre b, et l'on reprend en conséquence ces cas au 2e alinéa de l'article 46.

Conformément à l'article 55, ler alinea, lettre c, le recou- rant en réforme doit désormais également établir l'importance de la cause dans l'acte de recours car le recours en réforme est soumis à la procédure d'admission (art. 36c et 36d projet OJ ).

Article 59 Réponse, recours en réforme joint

Cette disposition réunit dans un même article les règles re- latives à la réponse et au recours en réforme joint. Ces re-

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glementations figurent actuellement aux articles 59 et 61 OJ. Le droit en vigueur est modifié comme il suit:

L'"avis" particulier du recours en réforme joint (art. 59, ler al., OJ) est désormais supprimé. L'intime peut former un recours joint en prenant les conclusions nécessaires dans son mémoire de réponse (2e al.). Cela n'est cependant possible que si le recours ne peut être liquidé en procedure simpli- fiée sans que l'on ait recueilli la réponse de l'intime (ler al.).

Si cette innovation simplifie le procès, elle limite aussi la possibilité de former un recours joint. Selon le droit en vi- gueur, en effet, le tribunal entre en matière sur le recours en réforme joint alors même que le recours en réforme a été écarté selon la procédure dite d'examen préliminaire (art. 60, 2e al., OJ). Le projet OJ prévoit en revanche que le re- cours joint n'est pas pris en considération si le recours principal est écarté selon la procédure simplifiée et sans que l'on ait recueilli la réponse de l'intime. Cette limita- tion de la possibilité de former un recours joint est justi- fiée. Il n'y a en effet pas de raison de permettre à l'intime qui a renoncé à recourir dans le délai prévu par la voie de droit ordinaire de contester ultérieurement le jugement par un recours joint, alors que le recours en réforme peut être écarté selon la procédure simplifiée sans que l'on ait re- cueilli la réponse de l'intimé.

Article 60 Procédure d'examen préliminaire

Cette disposition est supprimée car la procédure d'examen préliminaire est remplacée par la procédure simplifiée. Cette dernière est réglée dans les dispositions générales de proce- dure et est également applicable au recours en réforme (art. 36a projet OJ). Le Tribunal fédéral aura ainsi désormais la possibilité d'admettre également un recours en réforme, au besoin sans délibération publique et en procédure simplifiée,

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ce qu'il ne peut pas faire avec la procédure d'examen preli- minaire prévue dans le droit en vigueur.

Article 61 Réponse

Cette disposition doit être supprimée car la réponse est dé- sormais régie par l'article 59.

Article 62, ler et 2e alinéas Débats

A l'avenir, les débats n'auront plus lieu obligatoirement mais seulement si le président les ordonne à savoir d'office ou sur requête d'une partie (cf ch. 233 ci-dessus) .

Article 71, lettre d Importance de la cause

Le recours en nullité civil étant soumis à la procédure d'admission, le recourant devra à l'avenir également établir l'importance de la cause dans son acte de recours (art. 36c et 36d projet Of) .

Article 72, 2e et 3e alinéas Procédure du recours en nullité civil

Le 2e alinéa doit être supprimé car il est remplacé par la procédure simplifiée (art. 36a projet OJ). Cette procédure n'imposant pas systématiquement au tribunal d'ordonner un échange d'écritures, le 3e alinéa le précise expressément.

511.5 Juridiction du Tribunal federal en matière de droit public

Article 86 Epuisement des moyens de droit cantonal lors du recours de droit public

Seul celui qui attaque des décisions portant sur des affaires de double imposition intercantonale échappera à l'avenir à

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l'exigence de l'épuisement des moyens de droit cantonal. Libre cependant à ce recourant d'épuiser les moyens prévus par le droit des cantons concernés avant d'en appeler au Tri- bunal fédéral (cf. ch. 213.2 ci-dessus) .

Article 90, ler alinéa, lettre c Acte de recours

Le recours de droit public étant soumis à la procedure d'ad- mission, le recourant devra à l'avenir également établir l'importance de la cause dans son acte de recours (art. 36c et 36d projet OJ) .

Article 92 Procédure sommaire

Cette disposition est supprimée car la procédure sommaire est remplacée par la procédure simplifiée. Cette dernière est ré- glée dans les dispositions générales de procédure et est également applicable au recours de droit public (art. 36a projet OJ).

Article 93, ler alinéa Echange d'écritures

Cette disposition n'est pas modifiée quant au fond mais ex- prime plus clairement que l'on peut renoncer, le cas échéant, à procéder à un échange d'écritures en procédure simplifiée (art. 36a, 2e al., projet OJ) .

511.6 Juridiction administrative du Tribunal fédéral

Article 98, lettre e Autorités dont les décisions peuvent être attaquées

Cette disposition doit être adaptée à l'article 116 du projet OJ et le renvoi à la lettre b de l'article 116 en vigueur doit en conséquence être supprimé.

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Article 98a

Dernières instances cantonales

ler alinéa

Cette disposition impose aux cantons d'aménager des autorités judiciaires de dernière instance competentes pour trancher tous les litiges fondes sur le droit administratif federal, dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribu- nal federal. Cette obligation faite aux cantons n'existe ac- tuellement que dans certains domaines (cf. ch. 221 ci-des- sus ) .

Les cantons sont libres d'instaurer à cette fin des tribunaux ou des commissions de recours. La seule obligation que leur impose le droit fédéral est de pourvoir à ce que ces autori- tes soient indépendantes. Elles le sont notamment lorsqu'el- les statuent sans instructions. Par contre, il n'y a aucune objection à ce que les membres de telles autorités soient élus par le Conseil d'Etat cantonal (ATF 108 Ia 185, cons. 4; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédéra- tion, 47.81 et 151). Mais un Conseil d'Etat lui-même ou une autorité présidée par un membre du Conseil d'Etat ne pourrait pas être considérée comme autorité judiciaire (ATF 103 Ib 372 B., ATF 106 Ib 201, cons. 1, et 289, cons. 1. Concernant la notion de tribunal indépendant et impartial, cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 22 oct. 1984 dans l'affaire Sramek, Série A, no 84, § 36 à 42).

2e et 3e alinéas

.

En outre, les cantons sont en principe libres de regler l'or- ganisation et la procédure de ces autorités comme ils l'en- tendent. Ils peuvent aussi fixer leur compétence. Il leur est loisible, par exemple, d'aménager un tribunal administratif général compétent pour l'ensemble du droit administratif fe- deral ou alors de scinder le droit administratif fédéral en plusieurs domaines et de les attribuer à des tribunaux admi- nistratifs spécialisés que sont les commissions de recours.

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Toujours est-il que les cantons doivent toujours satisfaire à l'exigence que pose le 3e alinéa. Ils doivent ainsi garantir, quant à la qualité pour recourir et aux motifs de recours, un régime au moins équivalent à celui applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal federal. Cette exigen- ce vaut pour toutes les autorités cantonales et pas seulement pour celles de dernière instance.

On devrait ainsi éviter que des autorités judiciaires canto- nales ne soient totalement laissées pour compte lors de liti- ges qui peuvent faire l'objet d'un recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral. Une telle mise à l'écart pourrait se produire parce que le recourant n'a pas, selon la procédure cantonale, la qualité pour recourir ou parce que ses motifs de recours ne sont pas recevables. Des reglementa- tions cantonales de ce genre videraient pratiquement l'arti- cle 98a du projet OJ de toute substance. Pour ce qui est de la qualité pour recourir, le Tribunal fédéral en avait déjà tenu compte dans sa jurisprudence, anticipant ainsi sur le 3e alinéa: si la qualité de partie est reconnue au recourant sur la base de l'article 103, lettre a, OJ en relation avec l'article 6 PA, cette qualité doit également être admise pour la procédure cantonale de recours et ne saurait être limitée par le droit cantonal (ATF 108 Ib 92 ss, 103 Ib 147 ss, 101 V 122 ss, 98 V 54 ss) .

Article 99, lettres e et ebis

Irrecevabilité du recours de droit administratif en matière d'installations techniques

On signale, dans le commentaire de l'article 42, alinéa lbis, de la loi sur l'organisation de l'administration, que la re- vision de l'OJ fournit l'occasion de recompléter le catalogue des exceptions au recours de droit administratif. Cela vaut en particulier aussi pour les diverses formes d'autorisation concernant des installations nucléaires ou des mesures prépa- ratoires. Le législateur a reserve volontairement ces autori-

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sations au Conseil federal, et les a ainsi soustraites au re- cours de droit administratif devant le Tribunal federal. E1- les doivent dès lors figurer dans le catalogue des exceptions (cf. art. 4, ler al., de la loi fédérale du 23 déc. 1959 sur l'utilisation pacifique de l'energie atomique et la protec- tion contre les radiations, RS 732.0; art. 8, 10, 2e et 4e al., de l'arrêté fédéral du 6 oct. 1978 concernant la loi sur l'énergie atomique, R$ 732.01; art. 6 de l'ordonnance du 18 janv. 1984 sur les définitions et les autorisations dans le domaine de l'énergie atomique, R$ 732.11).

En outre, l'article 102, lettre d, OJ exclut également du re- cours de droit administratif le transfert du droit d'expro- priation à des tiers pour proceder à des mesures preparatoi- res en vue de l'aménagement d'un dépôt de déchets radioactifs (art. 10, 4e al., de l'arrêté précité concernant la loi sur l'énergie atomique) . Selon la jurisprudence du Tribunal fédé- ral, la décision conférant le droit d'expropriation à un tiers n'ouvre pas la voie du recours de droit administratif, dans la mesure où les griefs invoqués peuvent faire l'objet d'une opposition (ATF 108 Ib 376). Dans le cas d'espèce, la personne touchée peut également former opposition.

Article 100 Irrecevabilité du recours de droit administratif

Lettre a Affaires intéressant les relations extérieures

La coopération au développement et l'aide humanitaire figu- rent au nombre des affaires interessant les relations exte- rieures qui sont soustraites au recours de droit administra- tif devant le Tribunal federal. Ce domaine ayant gagne en im- portance, il convient de le mentionner expressément.

Lettre b, chiffre 5 Police des étrangers

Selon le droit en vigueur, les décisions d'internement de l'Office fédéral de la police peuvent, en dernière instance,

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faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 20, 3e al., de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers ( RS 142.20) en relation avec l'article 97 OJ). Cela se justifie pour les modes d'exécution de l'internement qui impliquent effectivement des mesures privatives de liberté. On vise ici l'hébergement dans un établissement fermé ou ouvert ou dans un home approprié et l'assignation d'une résidence forcée (art. 4, ler al., let, a et b, de l'ordonnance du 14 août 1968 sur l'internement des étrangers; RS 142.281).

Lorsque la décision d'internement ne vise qu'à régler les conditions de résidence d'un étranger qui ne peut recevoir une autorisation régulière d'un canton et ne peut être refou- lé, on ordonne un placement libre (art. 4, ler al., let. c, de l'ordonnance precitée) . Dans ces cas-là, le recours au Tribunal federal ne se justifie pas car ces litiges le sur- chargent. Il convient dès lors de soustraire l'internement par un placement libre au recours de droit administratif.

Lettre e, chiffre 5 Rapports de service du personnel fédéral

Cette disposition doit être adaptée au nouvel article 61 de la loi sur le statut des fonctionnaires. Les tribunaux fede- raux statuant en première et unique instance sur tous les li- tiges concernant leur personnel, toute possibilité de recours de droit administratif contre de telles décisions doit être exclue (cf. ch. II/4 en annexe au projet OJ) .

Lettre f Entraide judiciaire en matière pénale

Cette disposition doit être adaptée à la législation sur l'entraide internationale en matière pénale (cf. art. 26 de la loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale, et art. 18 de la loi fédérale du 3 oct. 1975 relative au traité conclu avec les Etats-Unis d'Amerique sur l'entraide judiciaire en matière pénale; RS 351.1 et 351.93) .

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Ecole

Lettre k, chiffres 1 et 2

Le droit federal sur les écoles suisses à l'étranger part du principe que la reconnaissance, le refus de reconnaître et le retrait de la reconnaissance de ces écoles sont des décisions réservées au Conseil fédéral et qu'il convient donc de sous- traire au recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (cf. art. ler, 3e al., de l'ordonnance du 2 sept. 1981 concernant l'aide aux écoles suisses à l'étranger; RS 418.01). Cela vaut en particulier aussi pour le retrait de la reconnaissance que le Conseil fédéral prononce généralement avec retenue. Cependant, ces cas ne figurent pas dans le ca- talogue des exceptions au recours de droit administratif. La revision de l'OJ donne l'occasion de combler cette lacune (cf. commentaire de l'art. 42, al. 1bis, de la loi sur l'or- ganisation de l'administration) .

Lettre r Recherche

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Dans la loi du 7 octobre 1983 sur la recherche (RS 420.1), le législateur a réservé au Conseil fédéral certaines décisions qui ne se prêtent pas à un examen judiciaire et les a donc soustraites au recours de droit administratif devant le Tri- bunal fédéral (art. 5, let. a, ch. 3, 6, 2e al., 16, 2e et 3e al., 19, 22, 2e al., 30, ler al.). Ces décisions ne sont pas énumérées dans le catalogue des exceptions au recours de droit administratif. La revision de l'OJ donne l'occasion de combler cette lacune (cf. commentaire de l'art. 42, al. lbis, de la loi sur l'organisation de l'administration) .

Lettre s. £ Protection de l'environnement

Dans la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environ- nement (RO 1984 1122), le législateur a réservé au Conseil fédéral des décisions à incidence politique et les a dès lors soustraites au recours de droit administratif devant le Tri- bunal federal. Ces decisions ne figurant pas dans le cata- logue des exceptions au recours de droit administratif, il

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I

• .

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convient de le compléter dans le cadre de la revision de l'OJ (cf. commentaire de l'art. 42, al. lbis, de la loi sur l'or- ganisation de l'administration) .

Article 101, lettre d Révocation de décisions attributives d'avantages

La révocation de décisions attributives d'avantages visées à l'article 99, lettre e, et à l'article 100, lettre k, chiffre 2, du projet OJ ne pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif, l'article 101, lettre d, doit être adap- té dans ce sens.

Article 104, lettre c Contrôle de l'opportunité

A l'avenir, le Tribunal federal n'examinera plus l'opportuni- té de la décision attaquée que dans deux cas: d'une part, lorsque le Conseil fédéral prononce, en première instance, des peines disciplinaires contre des agents de la Confédéra- tion et d'autre part lorsque d'autres autorités fixent, en instance inférieure unique, des contributions publiques ou des indemnités de droit public (cf. ch. 234 ci-dessus) .

Article 105, 2e alinéa Constatation des faits

L'expression "tribunal cantonal ou commission de recours" fi- gurant dans le droit en vigueur est remplacée par "autorité judiciaire" et correspond ainsi à la nouvelle terminologie (art. 36c et 98a projet OJ) .

Art. 108, 2e alinéa Mémoire de recours

Le recours de droit administratif étant soumis à la procédure d'admission, le recourant devra désormais également établir l'importance de la cause dans son mémoire de recours (art. 36c et 36d projet OJ).

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Article 109

Procédure sommaire

Cette disposition est supprimée car la procédure sommaire est remplacée par la procédure simplifiée. Cette dernière est réglée dans les dispositions générales de procédure et est également applicable au recours de droit administratif (art. 36a projet OJ).

Article 110, ler alinéa Echange d'écritures

Cette disposition n'est pas modifiée quant au fond mais ex- prime plus clairement que l'on peut renoncer, le cas échéant, à procéder à un échange d'écritures en procédure simplifiée (art. 36a, 2e al., projet OJ).

Article 112 Débats

Cette disposition s'écarte du droit en vigueur sur deux points :

• Des débats avec plaidoiries n'auront à l'avenir plus jamais lieu de par la loi mais seulement si le président l'ordonne à la section saisie (cf. ch. 235 ci-dessus) .

• Le 3e alinea de l'actuel article 112 OJ est supprime car cette disposition est superflue; en effet, si des débats sont ordonnés, il va sans dire que le Tribunal federal in- formera les parties de leur droit de consulter le dossier et des conséquences d'une absence injustifiée.

Article 116 Recevabilité de l'action de droit administratif

Le champ d'application de l'action de droit administratif étant fortement restreint, cette disposition doit être modi- fiée (cf. ch. 213.1 ci-dessus) .

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Article 117, lettre c Irrecevabilité de l'action de droit administratif

Cette disposition n'est pas modifiée quant au fond bien que son champ d'application soit réduit suite aux restrictions apportées à l'action de droit administratif. Le recours de droit administratif sera ouvert comme auparavant contre des décisions prises par les autorités énumérées à l'article 98, lettres b à h; cependant, le nouveau libellé de cette dispo- sition précise désormais que ce recours ne sera ouvert qu'en dernière instance. Cela signifie que le recourant peut, le cas échéant, devoir s'adresser le cas échéant à une instance intermédiaire (par exemple une commission de recours) avant de pouvoir en appeler au Tribunal fédéral.

Article 118 Prorogation

Il s'impose, pour décharger le Tribunal fédéral, de supprimer la possibilité qu'ont les parties de déférer, d'un commun ac- cord, les contestations administratives au Tribunal fédéral, prorogation qu'aucun motif impératif ne justifie.

Article 120 Dispositions complémentaires de procédure

Le renvoi à l'article 109 OJ est supprimé car cet article est abrogé.

511.7 Tribunal fédéral des assurances

Article 123, ler et 2e alinéas Composition et nomination

let alinéa

Le ler alinéa s'écarte du droit en vigueur en ceci que le nombre minimal de juges et de suppléants est supprimé. Le Tribunal federal des assurances devra à l'avenir, tout comme le Tribunal federal, compter un nombre fixe de juges et de suppléants. Les motifs à l'appui de cette solution ont été

899

exposés ci-dessus dans le commentaire de l'article premier, ler alinéa, du projet OJ (nombre des juges et des suppléants du Tribunal fédéral ) .

2e alinéa

Les renvois figurant dans cette disposition sont adaptés au nouveau droit. Les membres sortants du Tribunal federal des assurances pourront ainsi également être élus en qualité de suppléants, sans pour autant être imputés sur le nombre des suppléants (art. ler, 3e al., projet OJ) .

Article 125 Application de la présente loi

Le renvoi à l'article 15 est adapté au nouveau droit.

Article 128 Compétence du Tribunal fédéral des assurances comme autorité de recours

Cette disposition exprime clairement que l'article 98a du projet OJ (autorités judiciaires cantonales) est également applicable aux procédures menées devant le Tribunal fédéral des assurances. Pour le surplus, cette réglementation a pra- tiquement déjà été adoptée par le biais des lois en matière d'assurances sociales (cf. ch. 221 ci-dessus) .

Article 130 Compétence en instance unique

Le renvoi figurant dans cette disposition est adapté au nou- vel article 116 OJ. On restreint ainsi également le champ d'application de l'action de droit administratif en matière d'assurances sociales.

Article 132 Procédure du recours de droit administratif

Le droit spécial applicable à la procédure du recours de droit administratif en matière d'assurances sociales est abrogé et le Tribunal fédéral des assurances est sur ce point

900

placé sur pied d'égalité avec le Tribunal fédéral. En d'au- tres termes :

• Le contrôle de l'opportunité est limité aux décisions de première instance relatives à la fixation de contributions publiques ou d'indemnités de droit public (art. 104, let. c, projet OJ) .

• Le Tribunal federal des assurances est lié par la constata- tion des faits lorsque le recours est dirigé contre la dé- cision d'une autorité judiciaire, sauf si les faits sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été éta- blis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 105, 2e al., projet OJ).

• Le Tribunal federal des assurances est lié par les conclu- sions des parties (art. 114, ler al., OJ).

En outre, les renvois de l'article 132 permettent d'appliquer également au Tribunal federal des assurances les innovations suivantes :

• Echange d'écritures dans le recours de droit administratif - (art. 110, ler al., projet OJ) ;

• Débats dans le recours de droit administratif (art. 112 projet OJ) .

Pour ne rien oublier, il faut encore ajouter que, bien que l'article 135 OJ n'ait subi aucune modification et ne figure donc pas dans le projet OJ, les renvois contenus dans cet article font que les innovations énumérées ci-après valent également pour le Tribunal fédéral des assurances : - Procédure simplifiée en lieu et place de la procédure som- maire (art. 36a projet OJ; art. 109 OJ);

• Procédure d'admission (art. 36b, 36c et 36d projet OJ) ;

• Revision d'arrêts suite à une violation de la Convention européenne des droits de l'homme (art. 139a projet OJ) ;

• Réglementation concernant les frais dans la procédure du recours de droit administratif (art. 149 ss OJ et projet OJ ).

61 Feuille federale. 137e année. Vol. II

901

Article 134

Frais

Comme pour le recourant devant le Tribunal fédéral, les frais seront à l'avenir mis à la charge de la partie qui succombe devant le Tribunal fédéral des assurances (cf. ch. 214.4 ci- dessus) . L'article 134 OJ qui prévoit précisément le contrai- re pour les contestations ayant trait à des prestations d'as- surance, doit dès lors être abrogé. L'obligation de supporter les frais pour le recourant est désormais regie par les ar- ticles 150 ss OJ et projet OJ. Le tribunal tiendra compte, à cet effet, de la situation financière des parties (art. 153a, ler al., projet OJ) et accordera à une partie dans le besoin la gratuité de la procédure et de l'assistance judiciaire (art. 152 OJ) .

1

511.8 Revision

Article 139 Réserve en faveur de la loi fédérale sur la procédure pénale

La réserve en faveur de la loi de procédure civile fédérale figurant dans le droit en vigueur doit être supprimée. La re- vision des arrêts civils du Tribunal federal statuant en ins- tance unique est régie par l'OJ (art. 86 de la loi fédérale de procédure civile fédérale; RS 273). Il ne subsiste dès lors plus que la réserve en faveur de la loi fédérale sur la procédure pénale.

Article 139a Violation de la Convention européenne des droits de l'homme

ler alinéa

Cette disposition est nouvelle. Elle permettra à l'avenir d'obtenir, à certaines conditions, la revision d'un arrêt du Tribunal fédéral ou d'une décision d'une autorité inférieure qui viole la Convention européenne des droits de l'homme (cf.

902

1

ch. 413 ci-dessus). On exige notamment comme condition que la réparation ne puisse être obtenue que par la voie de la revi- sion. La simple admission d'une requête individuelle à Stras- bourg n'entraînera donc pas, à elle seule, la revision du ju- gement suisse; dans bien des cas, le jugement rendu par les autorités européennes et l'octroi éventuel d'une somme d'ar- gent en réparation du dommage matériel ou du tort moral subis suffiront. Si tel n'est pas le cas, la procédure suisse devra être rouverte.

La revision n'a pas lieu d'office mais seulement sur requête. La demande de revision doit être adressée au Tribunal fédéral ou au Tribunal federal des assurances (art. 141, ler al., let. c, projet Of).

2e et 3e alinéas

La voie qui mène à Strasbourg passe par le Tribunal fédéral ou par le Tribunal federal des assurances, dans la mesure ou les litiges relèvent, en dernière instance nationale, de la compétence de l'un de ces deux tribunaux. Il incombe donc en principe au tribunal vise de reviser sa décision si les auto- rités européennes constatent une violation de la Convention européenne des droits de l'homme, peu importe que la faute émane du tribunal lui-même ou d'une autorité inférieure. L'instance suprême aurait en effet dû remédier à cette viola- tion et, ne le faisant pas, a également statué à l'encontre de la Convention. En revisant l'arrêt rendu par l'instance suprême, on peut le cas échéant annuler ultérieurement la dé- cision de l'autorité inférieure, exactement comme si l'ins- tance suprême avait immédiatement annulé cette décision pour violation de la Convention européenne des droits de l'homme.

Souvent, on tiendra ainsi suffisamment compte des décisions des autorités européennes. Mais ce ne sera pas toujours le cas. Il peut aussi arriver que l'on doive en outre rouvrir la procédure devant l'instance inférieure au Tribunal fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances. C'est par exemple le cas

903

quand un juge partial a siege au sein d'une autorité répres- sive cantonale. La procédure de revision du jugement pénal doit dès lors se dérouler conformément aux prescriptions du droit de procédure cantonal (cf. ATF 107 Ia 187 ss). Aussi les tribunaux fédéraux renverront-ils l'affaire à l'autorité inférieure pour qu'elle mette en oeuvre la procédure de revi- sion. Si l'autorité inférieure est une autorité cantonale, elle est tenue d'entrer en matière sur la demande de revision même si le droit cantonal ne reconnaît pas la violation de la Convention européenne des droits de l'homme comme motif de revision.

Article 141, ler alinéa, lettre c Délai pour la demande de revision

Cette disposition est nouvelle. Elle prévoit que la demande de revision pour violation de la Convention européenne des droits de l'homme doit, comme dans les autres cas de revi- sion, être présentée dans un certain délai. Le délai de 90 jours commence à courir dès que l'Office fédéral de la justi- ce a notifié aux parties la décision des autorités de Stras- bourg .

511.9 Indemnités et frais de procès

Article 149 Frais judiciaires et dépens en général

Cette disposition n'étant plus nécessaire, elle est abrogée. Cela vaut en particulier pour la réserve en faveur de la pro- cédure pénale fédérale car, pour les frais judiciaires et dé- pens, la loi renvoie à la réglementation générale de l'OJ . (art. 245 projet PPF) .

Article 150, ler alinéa Sûretés pour frais judiciaires et dépens

Le ler alinéa s'écarte du droit en vigueur dans la mesure ne- cessaire à uniformiser la réglementation concernant les

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1

frais. Quelle que soit la procédure, quiconque saisit le Tri- bunal fédéral pourra être tenu, en principe, de fournir des sûretés en garantie des frais judiciaires. Cette possibilité n'existe actuellement qu'en matière civile ainsi que, avec certaines restrictions, en matière de droit public et admi- nistratif.

Article 153 Frais judiciaires en général

ler alinéa

Cette disposition s'ecarte du droit en vigueur sur les points suivants (cf. ch. 214.4 ci-dessus) :

• Par souci de simplifier, tant pour le tribunal que pour le justiciable, tout ce qui concerne les frais, il ne sera dé- sormais plus perçu d'émoluments de chancellerie. En outre, seuls les frais d'expertise du tribunal, les indemnités de témoins et les frais de détention preventive seront factu- rés à l'avenir; en effet, on sait par' expérience que les autres frais n'atteignent pas de hauts montants. Cette sim- plification se justifie également par la majoration géné- rale de l'émolument judiciaire (art. 153a, 2e al., projet OJ) . Les frais de détention préventive sont quant à eux re- gis actuellement par l'article 245, ler alinéa, chiffre 1, de la procédure pénale fédérale. Comme ce ne sera plus le cas à l'avenir, ils seront désormais réglés dans l'article 153, ler alinéa, OJ.

• Les critères servant à la fixation de l'emolument judici- aire sont reformules et font l'objet d'une nouvelle dispo- sition (art. 153a, ler al., projet OJ) .

2e alinéa

Le Conseil fédéral propose que le tribunal puisse aussi re- noncer totalement à percevoir les frais judiciaires lorsqu'une affaire est liquidée par un désistement ou une

'905

transaction. Il va ainsi plus loin que le droit en vigueur (art. 153, 2e al., OJ).

Article 153a Emolument judiciaire

ler alinéa

Cet alinéa détermine les critères nécessaires à la fixa- tion des émoluments judiciaires qui figurent actuellement à l'article 153, ler alinéa, lettre b.

2e et 3e alinéas

La réglementation relative aux emoluments judiciaires s'ecar- te du droit en vigueur sur trois points :

• D'abord, les emoluments judiciaires sont majorés de manière générale (cf. ch. 214.4 ci-dessus) .

• On fixe ensuite des plafonds maximaux pour les emoluments judiciaires que le tribunal ne peut outrepasser, même dans des cas particuliers. Ces limites font défaut dans le droit en vigueur (art. 153, ler al., let. b, OJ).

• D'autre part, le tribunal ne pourra à l'avenir descendre en dessous des montants minimaux fixes pour les emoluments ju- diciaires, ce que le droit en vigueur permet exceptionnel- lement. Sont toutefois réservés les cas où le tribunal peut renoncer à percevoir tout ou partie des frais judiciaires (assistance judiciaire, art. 152 OJ; désistement et trans- action, art. 153, 2e al., projet OJ; contestations de droit public, art. 154 OJ).

,Article 156, 4e alinéa Répartition des frais

L'article 60 OJ étant abrogé, il convient de supprimer cette disposition qui y renvoie.

906

I

512

Dispositions finales (ch. III)

Chiffre 1 Dispositions d'exécution

Il résulte de cette disposition que la revision de la loi d'organisation judiciaire entrera en vigueur par étapes. On distingue les phases suivantes :

Au début de la première phase, le Conseil fédéral prononcera l'entrée en vigueur de l'OJ revisee quand le Parlement aura adopté le projet et que le délai référendaire aura expiré sans avoir été utilisé (ch. 5, 2e al., des dispositions fina- les) . Bon nombre de mesures d'allégement seront ainsi déjà applicables par les tribunaux fédéraux, telles que la genera- lisation de la composition de trois juges et de la procédure simplifiée. Dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les tribunaux pourront en outre également faire usage de la pro- cédure d'admission même si, temporairement, elle ne fera sen- tir ses effets que dans les domaines ou des autorités judici- aires inférieures aux tribunaux fédéraux auront été mises sur pied. Pour le Tribunal federal, ce sera surtout le cas pour la juridiction en matière civile et pénale, pour le Tribunal fédéral des assurances, il s'agira avant tout des recours de droit administratif dirigés contre des décisions de tribunaux cantonaux en matière d'assurances. La juridiction du Tribunal fédéral en matière administrative, par contre, ne sentira au début que peu les effets de la procédure d'admission; dans ce domaine, en effet, il conviendra d'abord d'aménager des auto- rités judiciaires inférieures au Tribunal fédéral.

Dans un deuxième temps, il s'agira de mettre sur pied ces au- torités judiciaires. Le. Conseil fédéral édictera les ordon- nances relatives aux nouvelles commissions de recours dans les deux ans à compter de l'entrée en vigueur de l'OJ revi- see, et y réglera notamment leur organisation et leur proce- . dure (2e al., let. a) . Les cantons auront trois ans pour leur part pour édicter les dispositions d'exécution concernant les

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instances de recours cantonales compétentes en matière de droit administratif fédéral (ler al. ).

En outre, le Conseil fédéral désignera, dans le délai de deux ans, les autorités de la Confédération qui statueront en lieu et place du Tribunal federal ou du Tribunal federal des assu- rances dans les cas ou l'action de droit administratif était recevable sous l'empire de l'ancien droit mais ne le sera plus en vertu des articles 116 et 130 du projet OJ (2e al., let. b). Le pouvoir de statuer sera transféré à une autorité fédérale compétente en la matière dont la décision pourra, en dernière instance, faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif. Il faudra donc désigner les commissions de recours ou d'arbitrage compétentes en la matière dont les décisions pourront directement être déférées au Tribunal fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances. La question de savoir si ces commissions statueront sur recours ou en première instance est laissée volontairement ouverte. C'est le Conseil fédéral qui en décidera. Deux possibilités s'offriront à lui. Il pourra designer des autorités administratives federales com- pétentes en première instance; les commissions de recours et d'arbitrage seront alors instances de recours. Ou alors, il désignera les commissions de recours et d'arbitrage comme au- torites de première instance competentes par exemple pour connaître des contestations relevant de contrats de droit pu- blic; les commissions de recours statueront alors comme com- missions d'arbitrage (art. 71a, ler al., projet PA) .

Chiffre 2 Abrogation de dispositions contraires

ler et 2e alinéas

Parmi les dispositions fédérales contraires à l'OJ revisée mais qui seront abrogees au moment de son entrée en vigueur figurent notamment les prescriptions qui admettent l'action de droit administratif devant le Tribunal fédéral dans une plus large mesure que l'article 116 du projet OJ (cf. ch. 1, 2e al., let. b, des dispositions finales). Le Tribunal fédé-

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ral continuera ainsi à statuer sur des actions de droit admi- nistratif qui ne sont plus recevables selon le nouveau droit, et ce jusqu'à ce que le Conseil fédéral ait édicté les dispo- sitions d'exécution et ait ainsi déterminé les autorités fé- dérales qui statueront à l'avenir en lieu et place du Tribu- nal fédéral. On devrait ainsi éviter qu'il ne subsiste des lacunes en ce qui concerne les autorités compétentes lors du passage de l'ancien au nouveau droit. Le Conseil fédéral re- tardera en conséquence d'une durée identique, l'entrée en vi- gueur des nouvelles dispositions réglant la recevabilité de l'action de droit administratif et qui figurent en annexe au projet OJ (ch. 5, 3e al., des dispositions finales) .

3e alinéa

On trouve dans de nombreuses lois fédérales ou arrêtés fédé- raux des dispositions contraires à la nouvelle OJ. Elles pré- voient par exemple l'action de droit administratif dans des cas où, précisément, les articles 116 ou 130 du projet OJ la déclarent irrecevable. Si l'on voulait, dans le cadre de la revision de l'OJ, adapter le texte de ces dispositions au nouveau droit, celles-ci devraient toutes figurer dans l'an- nexe au projet OJ (ch. II) . Le nombre d'adaptations purement rédactionnelles étant extrêmement élevé, elles surcharge- raient inutilement le projet. Aussi le 3e alinéa laisse-t-il au Conseil fédéral le soin de procéder à ces adaptations, par exemple lorsqu'il édictera les dispositions d'exécution rela- tives aux nouvelles commissions de recours (ch. 1, 2e al., des dispositions finales) .

Chiffre 3 Dispositions transitoires

Ces prescriptions déterminent dans quelle mesure les disposi- tions revisees de l'OJ sont applicables aux procedures pen- dantes lors de son entrée en vigueur et aux procédures intro- duites ultérieurement devant les tribunaux fédéraux.

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Chiffre 4

Durée des fonctions des juges suppléants

L'article 2 de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation temporaire du nombre des juges suppléants et des rédacteurs d'arrêts du Tribunal fédéral (RS 173.110.1) prescrit que les juges sortants du Tribunal federal et du Tribunal fédéral des assurances, élus en qualité de supplé- ants, ne sont pas imputes sur le nombre maximum des supple- ants de ces deux tribunaux. Les suppléants qui exercent leurs fonctions conformément à cette réglementation sont élus jus- qu'à fin 1988, date à laquelle l'arrêté fédéral cessera d'être en vigueur. Ces suppléants devront alors démissionner. Il en ira de même si l'OJ revisée prolonge, comme c'est pro- pose, la réglementation de l'arrêté federal et permet égale- ment d'élire en qualité de suppléants des juges fédéraux sor- tants sans avoir a les imputer sur le nombre des suppléants du Tribunal fédéral ou du Tribunal federal des assurances (art. ler, 3e al., et 123, 2e al., projet OJ). Pour éviter que ces suppléants aient a démissionner prématurément à la fin 1988, la durée de leurs fonctions doit être prolongée au- delà de ce terme et jusqu'à ce que le Parlement élise à nou- veau, après 1988, les membres du Tribunal federal et du Tri- bunal fédéral des assurances par la voie ordinaire.

Chiffre 5 Référendum et entrée en vigueur

Le 3e alinéa prévoit que le Conseil fédéral fixera l'entrée en vigueur de l'annexe à l'OJ revisée par étapes. Il ajourne- ra l'entrée en vigueur des dispositions qui ne peuvent être appliquées tant que des dispositions d'exécution correspon- dantes n'ont pas été édictées (ch. 1, 2e al., et ch. 2, 2e al., des dispositions finales) .

910

1

I

513

Modifications d'autres actes législatifs (ch. II)

1. Loi sur la responsabilité

(art. 10, 19, 3e al., et 20, 3e al.)

Vu les restrictions apportées au champ d'application de l'action de droit administratif, les dispositions précitées de la loi sur la responsabilité doivent être modifiées (art. 116, let. c, projet OJ).

2. Loi sur l'organisation de l'administration (LOA)

Article. 42, alinéa lbis Délégation de compétence

Toutes les décisions relevant de la compétence du Conseil fé- déral prises dans des domaines où le recours de droit admi- nistratif devant le Tribunal federal est ouvert sont en prin- cipe déléguées de plein droit aux départements compétents (instances intermédiaires) . La voie au Tribunal fédéral est ainsi ouverte contre de telles décisions. Les décisions du Conseil federal ne peuvent qu'exceptionnellement faire l'ob- jet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral et sont donc en principe inattaquables (art. 98, let. a, OJ). La délégation de plein droit n'existe pas dans le droit actuel. L'article 23, 2e alinéa, de l'ancienne LOA (cf. ch. II/3 de la revision de l'OJ du 20 déc. 1968, RO 1969 767), qui contenait ce principe, fait défaut dans la nouvelle LOA. Il convient, pour des motifs ayant trait à la sécurité du droit, de réintroduire le principe de la délégation de plein droit dans la nouvelle LOA, à savoir à l'article 42, alinéa lbis.

Ce principe souffre néanmoins des exceptions. Il s'agit de décisions que le législateur réserve volontairement au Con- seil fédéral et qu'il soustrait ainsi au recours de droit ad- ministratif devant le Tribunal federal. Ces cas doivent figu- rer dans le catalogue des exceptions au recours de droit ad- ministratif (art. 99 ss OJ). Ce n'était pas le cas jusqu'à

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présent et cela doit donc être corrigé dans le cadre de la revision de l'OJ (cf. art. 99 et 100 projet OJ) .

.

3. Loi fédérale sur la procédure administrative (PA)

Article lla Représentation obligatoire

Cet article est nouveau; c'est l'une des dispositions specia- les proposées par le Conseil fédéral pour réglementer les procédures collectives (cf. ch. 37 ci-dessus) .

ler alinéa

Cette disposition prescrit aux personnes parties à une proce- dure collective de choisir un mandataire commun dans la mesu- re où elles défendent les mêmes intérêts. La loi allemande de procédure administrative contient déjà une réglementation analogue (§§ 17 ss Verwaltungsverfahrensgesetz). A défaut de mandataire commun, l'autorité doit mener le proces avec cha- cune des parties, et cela même si ces parties se comptent par centaines ou par milliers et qu'elles défendent toutes les mêmes intérêts. On peut penser, par exemple, au cas où les parties adressent, individuellement ou collectivement, des requêtes préformulées; on peut de même imaginer les cas où les parties formulent personnellement leurs requêtes mais s'inspirent toutes plus ou moins d'un modèle commun. La pro- cédure menée avec chacune des parties représente un surcroît sensible de travail pour l'autorité et allonge la procédure. On peut, sans porter préjudice aux parties, remédier à cette situation en leur demandant de choisir un mandataire commun. Si les parties se scindent en groupes défendant des intérêts différents, chaque groupe doit alors choisir son propre man- dataire. L'autorité n'adresse alors plus ses communications qu'aux mandataires (art. 11, 3e al., PA) .

2e alinéa

Si les parties ne choisissent pas d'elles-mêmes un mandataire commun, l'autorité doit le faire pour ainsi dire à leur

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place. Il en va d'ailleurs de même si des parties, défendant les mêmes intérêts, choisissent plus d'un mandataire. Si des parties défendent des intérêts différents, l'autorité formera des groupes par intérêt et designera un mandataire commun pour chacun de ces groupes .

La fixation d'un délai pour choisir un mandataire commun et la désignation de ce mandataire par l'autorité compétente ne peuvent être attaquées séparément; elles ne peuvent que faire l'objet d'un recours dirige contre la décision finale (art. 46, let. f et g, projet PA) .

3e alinéa

L'autorité determine, dans la décision qui clôt la procédure (décision finale), qui doit supporter les frais de represen- tation. A cet effet, elle applique par analogie les disposi- tions relatives aux dépens alloués dans la procédure de re- cours (art. 64 PA et art. 8 de l'ordonnance sur les frais y afférante; RS 172.041.0). Ces dispositions ne précisant pas qui doit faire l'avance des frais pour le mandataire commun désigné, le 3e alinéa règle cette question: c'est la partie contre laquelle les requêtes sont dirigées qui doit, sur in- jonction de l'autorité, faire l'avance des frais. Si cette partie obtient gain de cause et si l'autorité met les frais, dans la décision finale, à la charge de la partie qui succom- be, la partie gagnante peut recouvrer l'avance de frais au- près de la partie perdante.

Il est juste que la partie contre laquelle les requêtes sont dirigées doive faire l'avance des frais car c'est elle qui a déclenché la procédure collective. En outre, l'accélération de la procédure suite au choix, par les parties adverses, d'un mandataire commun, joue aussi dans l'intérêt de cette partie. Aussi faut-il accorder la preference à cette regle- mentation sur d'autres solutions envisageables comme l'avance des frais par la Confédération elle-même ou encore le recou- vrement de l'avance auprès des parties adverses. Cette deu-

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xième solution impliquerait en outre un surcroit dispropor- tionné de travail pour la Confédération en raison du grand nombre de parties adverses.

Article 22a Féries

Cette disposition est nouvelle et prévoit que, dans les pro- cédures administratives, les délais ne courent pas pendant certaines périodes de l'année. Cette modification donne suite à une intervention parlementaire, à savoir au postulat Meier Josi (cf. ch. 363 ci-dessus) .

Article 30a Audition préalable par publication officielle

Cet article est une des dispositions spéciales proposées par le Conseil fédéral pour réglementer les procédures collecti- ves (cf. ch. 37 ci-dessus). Elle simplifie l'audition préa- lable dans les cas où de nombreuses personnes sont suscep- tibles d'être touchées par une décision. Au lieu d'entendre chaque personne individuellement, l'autorité peut, dans des cas de ce genre, publier la requête en question ou le projet de décision sans motivation dans une feuille officielle, les déposer simultanément et dûment motivés (y compris d'éven- tuelles annexes), indiquer le lieu du dépôt et impartir un délai pour formuler des objections. L'autorité profite en ou- tre de l'occasion pour attirer l'attention des parties sur leur obligation éventuelle de choisir un mandataire commun et de supporter les frais de procedure ainsi que les dépens (art. lla projet PA) .

Article 36, lettres c et d Publication officielle

Les lettres c et d sont nouvelles et figurent parmi les dis- positions spéciales proposées par le Conseil fédéral pour ré- glementer les procédures collectives (cf. ch. 37 ci-dessus) . Il sera plus facile, à l'avenir, de notifier les décisions par publication dans une feuille officielle si de nombreuses personnes sont touchées. On pourra désormais proceder par

1

1

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:

publication si l'affaire met en cause un grand nombre de par- ties ou si les parties ne peuvent être identifiées sans frais excessifs. Ces deux conditions posées à la publication peu- vent ainsi être remplies alternativement et ne doivent plus nécessairement être remplies cumulativement comme le prescrit le droit en vigueur (art. 36, let. c, PA) .

Article 46, lettres f et g Irrecevabilité du recours

Les lettres f et g sont nouvelles et figurent parmi les dis- positions spéciales proposées par le Conseil fédéral pour ré- glementer les procédures collectives (cf. ch. 37 ci-dessus) . En effet, certaines décisions prises par l'autorité compe- tente dans le cadre de ces procedures ne peuvent être atta- quées séparément; elles ne peuvent que faire l'objet d'un re- cours dirigé contre la décision finale. Il s'agit de la fixa- tion d'un délai pour choisir un mandataire commun et de la désignation de ce mandataire par l'autorité compétente (art. lla projet PA). Cette réglementation s'impose, car le fait de pouvoir attaquer ces decisions séparément rallongerait sen- siblement la procédure sans que des raisons pertinentes ne le justifient. Les parties ne subiront en outre pas de préjudice irréparable si elles ne peuvent diriger leur recours que con- tre la décision finale (art. 45, ler al. PA) .

Article 66, ler alinéa Motifs de revision

La lettre b de cet alinéa est nouvelle et tient compte de la Convention européenne des droits de l'homme (postulat Reiniger; cf. ch. 41 ci-dessus). Elle permettra à l'avenir d'obtenir, à certaines conditions, la revision d'une décision administrative prise en violation de la Convention européenne des droits de l'homme. On trouve une disposition identique dans l'OJ (art. 139a projet OJ) .

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Commissions fédérales de recours et d'arbitrage

La création de nouvelles commissions de recours à l'échelon fédéral s'impose pour décharger les tribunaux fédéraux (cf. 1

915

ch. 224 ci-dessus). L'importance de ces instances ira ainsi croissant. Aussi convient-il d'établir quelques prescriptions générales. Il va sans dire que ces nouvelles règles s'appli- quent aussi bien aux nouvelles commissions de recours et d'arbitrage qu'aux commissions existantes. Il s'agit avant tout de garantir l'indépendance de ces autorités vis-à-vis de l'administration et, partant, leur fonction judiciaire.

Article 7la Compétence et procédure

ler alinéa

Bien que cette disposition n'apporte au fond rien de nouveau, elle établit clairement la différence entre les commissions de recours et les commissions d'arbitrage.

2e alinéa

Cette disposition énonce le principe selon lequel les commis- sions de recours et d'arbitrage statuent en toute independan- ce. Cela signifie qu'elles statuent sans instructions, notam- ment de la part du Conseil fédéral ou de l'Assemblée fédéra- le. De ce point de vue, les commissions sont sur pied d'éga- lité avec les instances de recours indépendantes que les can- tons doivent mettre sur pied en matière de juridiction admi- nistrative (art. 98a, ler al., projet OJ). Le principe de l'indépendance judiciaire est en outre précisé sous un angle différent à l'article 71c du projet PA.

3e alinéa

La procédure applicable devant ces commissions est réglée par la loi sur la procédure administrative fédérale. Le Conseil fédéral peut régler la procédure de manière plus détaillée dans des ordonnances (ch. 1, 2e al., des dispositions fina- les) ; celles-ci ne peuvent néanmoins déroger à la loi fédéra- le sur la procédure administrative (art. 4 PA). Le Conseil fédéral peut par contre édicter au besoin des dispositions différentes pour les commissions d'arbitrage.

916

Article 71b Organisation

ler alinéa

Les commissions de recours et d'arbitrage se composent en principe de sept juges. Le Conseil fédéral tient à ce que les commissions ne soient pas trop grandes. Il est en effet plus facile d'assurer l'unité de la jurisprudence avec de petites commissions. En outre, les juges étant plus fréquemment mis à contribution, ils acquièrent ainsi plus d'expérience et d'ha- bitude.

2e. alinéa

Cette disposition prescrit la composition de cinq juges pour statuer sur des causes qui posent des questions de principe et celle de trois juges pour les autres cas; cela correspond dans les grandes lignes à la réglementation applicable aux tribunaux fédéraux (art. 15 projet OJ) . Par contre, contrai- rement à ce qui est prescrit pour les tribunaux fédéraux, le droit federal peut prévoir un juge unique pour les commis- sions de recours. Cette composition est déjà prévue actuelle- ment dans divers domaines: la commission de recours de l'ad- ministration militaire fédérale est composée d'un juge unique lorsqu'elle statue sur des causes dont la valeur litigieuse n'atteint pas 1000 francs ( art. 12 de l'ordonnance correspon- dante du 26 janv. 1972; RS 510.45). La commission de recours en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l'étranger est également compo- sée en principe d'un juge unique sauf quand elle est appelée à statuer sur des recours qui soulèvent des questions diffi- ciles de fait ou d'appréciation ou des questions de droit non élucidées (art. 22 de l'ordonnance correspondante du 3 sept. 1975; RS 831.161). La Commission fédérale de recours de l'al- cool, la Commission fédérale de recours des blés et la Com- mission fédérale des recours en matière de douane sont en outre composées d'un juge unique pour statuer sur les recours irrecevables ainsi que les recours manifestement fondés ou

62 Feuille fédérale. 137ª année. Vol. II

917

mal fondés (cf. art. 27 de l'ordonnance correspondante; RS 831.161 ).

3e alinéa

Le Conseil fédéral nomme les présidents, les vice-présidents et les autres juges. C'est déjà la règle générale actuelle- ment et l'indépendance judiciaire qui doit être assurée à ces autorités ne s'y oppose pas (cf. remarques à l'art. 98a, ler al., projet OJ).

4e alinéa

La commission federale de recours en matière d'assurance- vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes resi- dant à l'étranger occupe aujourd'hui déjà un président et des juges exerçant leurs fonctions à plein temps (art. 21 de l'ordonnance correspondante; RS 831.161). Le 4e alinéa ouvre désormais cette possibilité pour d'autres commissions de re- cours si la charge de travail le justifie. Le Conseil fédéral peut en outre nommer un president commun pour plusieurs com- missions. La commission de recours précitée fournit également un bon exemple: son président préside également la commission de recours de l'alcool, des blés et des douanes (art. ler de l'ordonnance correspondante; RS 831.161).

5e alinéa

Ce qui a été dit plus haut concernant l'emploi à plein temps des juges membres des commissions vaut aussi pour le secreta- riat. Si la charge de travail l'exige, le secrétariat des commissions (rédacteurs d'arrêts, personnel de chancellerie) doit également être composé de personnes exerçant leurs fonc- tions à plein temps. Le Conseil fédéral peut en outre dési- gner un secrétariat commun pour plusieurs commissions. Ce n'est d'ailleurs pas nouveau, les commissions de recours pré- citées disposant aujourd'hui déjà d'un secrétariat commun et

918

exerçant ses fonctions à plein temps (art. ler, 3e al., de l'ordonnance correspondante: RS 831.161).

Article 71c Indépendance

ler alinéa

Cette disposition assure l'indépendance des juges membres de commissions de recours et d'arbitrage vis-à-vis de l'adminis- tration fédérale. Il serait par exemple incompatible, pour un juge exerçant ses fonctions à temps partiel, d'occuper une place également à temps partiel au sein d'un département fe- déral. La notion d'administration fédérale est décrite à l'article premier, 2e alinéa, de la loi sur la procédure ad- ministrative (RS 172.021).

2e et 3e alinéas

En ce qui concerne les rapports juridiques entre les juges membres de commissions et la Confédération, il convient de distinguer ce qui suit:

Le statut des juges exerçant leurs fonctions à temps partiel est régi par les dispositions applicables aux membres des 1

commissions extra-parlementaires (ordonnance du 2 mars 1977 réglant les fonctions de commissions extra-parlementaires, d'autorités et de délégations de la Confédération, RS 172.31, et ordonnance du ler oct. 1973 sur les indemnités versées aux membres des commissions, aux experts et aux personnes char -. gées d'assumer un autre mandat, RS 172.32) .

Le statut des juges exerçant leurs fonctions à plein temps est régi par analogie à la législation fédérale sur le statut des fonctionnaires. L'application de ces dispositions ne doit certes pas nuire à l'indépendance judiciaire. Dans ce sens, les juges exerçant leurs fonctions à plein temps sont au ser- vice de la Confédération, non de l'administration fédérale.

919

4e alinéa

Cette disposition tend à assurer l'indépendance du personnel des secrétariats des commissions.

5e alinéa

Le Conseil fédéral exerce la surveillance administrative sur les commissions ou charge un departement de le faire. Cette règle existe déjà actuellement.

Article 71d Commissions d'estimation

Les commissions federales d'estimation ne sont pas soumises à la loi sur la procédure administrative sauf pour ce qui est de la réglementation des délais (art. 20 à 24 PA). Leur or- ganisation et leur procédure sont régies par le droit fédéral en matière d'expropriation (RS 711) .

Conseil fédéral

Article 76 Récusation 1

Le droit en vigueur prévoit que le membre du Conseil fédéral dont le département a pris la décision attaquée a voix con- sultative dans la délibération relative à la proposition du département chargé de l'instruction. Le chef du département qui a pris la décision attaquée devra désormais se récuser lorsque le Conseil federal statue. Cette modification donne suite à une motion de la Commission de gestion du Conseil na- tional (cf. ch. 362 ci-dessus).

4. Loi fédérale sur le statut des fonctionnaires

L'introduction d'une commission de recours en matière de per- sonnel fédéral nécessite l'adaptation ou l'abrogation de cer- taines dispositions de la loi sur le statut des fonctionnai- res ( cf. ch. 224.1 ci-dessus) .

.

920

1

Article 33

Autorités disciplinaires

Les 2e, 3e et 4e alinéas de l'actuel article 33 sont suppri- més. Le 2e alinéa est biffé car le nouvel article 59 donne au Conseil fédéral la possibilité de prescrire que les décisions relatives à des peines disciplinaires et prises sur recours par des autorités qui lui sont subordonnées sont définitives. La réglementation relative aux commissions disciplinaires (3e et 4e al. ) figurera désormais dans le cadre de la procédure de recours (cf. art. 60 ci-après). Le ler alinéa de l'article 33 en vigueur est par contre repris dans le nouvel article 33. Les modifications que propose le Conseil fédéral par la même occasion sont purement rédactionnelles: d'une part, les lettres a et b du ler alinea actuel sont inversées. D'autre part, le Tribunal n'est plus mentionne comme autorité de re- cours dans la lettre c, mais cette disposition renvoie à l'article 58 de la loi sur le statut des fonctionnaires qui énumère les autorités de recours.

Article 58 Autorités de recours

L'article 58 détermine les autorités de recours compétentes en matière de personnel. Contrairement au droit en vigueur, on réunit dans une même disposition tous les domaines ayant trait aux rapports de service du personnel fédéral, à savoir aussi bien les peines disciplinaires que les décisions rela- tives à des réclamations pécuniaires et non pécuniaires. Cet- te modification n'est toutefois que purement redactionnelle.

La commission de recours en matière de personnel fédéral in- troduite à la lettre d est par contre matériellement nouvelle (cf. ch. 224.1 ci-dessus). La compétence de cette nouvelle · commission de recours dépend de la recevabilité du recours de droit administratif. C'est-à-dire que la commission de re- cours statuera comme instance intermédiaire dans les cas où l'administration prend une décision qui peut, selon le droit en vigueur, être déférée au Tribunal federal (art. 97 ss OJ ) .

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La commission de recours en matière de personnel fédéral s'ajoute au nombre des autorités de recours devant être épui- sées selon le droit actuel. Cela ne s'applique certes pas à tous les recours mais seulement si le Tribunal federal decla- re le litige recevable pour importance de la cause (art. 36b projet OJ). Vu le nombre de moyens de droit à épuiser, on ne peut néanmoins éviter que les procédures de recours se pro- longent. Aussi se justifie-t-il de prescrire en règle généra- le deux échelons de juridiction, ce qui sert de principe au recours de droit administratif devant le Tribunal federal (FF 1965 II 1340 s.). Cela signifie que la décision prise en pre- mière instance est d'abord déférée, par la voie du recours administratif, à une autorité administrative supérieure (dé- partements, Chancellerie fédérale, Direction générale des douanes, organes de dernière instance des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération) . Puis, la commis- sion de recours en matière de personnel fédéral intervient en deuxième et en principe dernière instance en tant qu'autorité indépendante de l'administration, donc en tant qu'autorité judiciaire. Ce principe figure à la lettre a mais souffre toutefois une exception, à savoir quand le litige peut faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribu- nal fédéral et que celui-ci entre en matière sur le recours (art. 36b et 36c projet OJ). Ce principe s'applique en outre à tous les litiges ne pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif mais qui peuvent être déférés au Conseil fédéral par la voie du recours administratif (cf. art. 59 ci-après) .

La commission de recours en matière de personnel federal sta- tue comme instance inférieure au Tribunal federal sur des li- tiges relatifs à des décisions prises par l'administration fédérale en qualité d'employeur. Plus elle se portera garante de son indépendance. face aux intérêts opposés des employeurs et des employés, plus le personnel fédéral reconnaîtra ses décisions et plus elle contribuera à décharger le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral a l'intention de régler les dé- tails de l'organisation et de la procédure de la commission

922

de recours en matière de personnel fédéral dans ce sens. En ce qui concerne l'organisation de cette commission de re- .cours, il faudrait ainsi faire echo au souhait de nombreux syndicats du personnel d'être représentés au sein de la com- mission de recours en matière de personnel federal par le ju- ge de leur choix. Il va sans dire que l'on risque ainsi de porter atteinte à l'indépendance du juge. Selon l'aménagement du droit de proposition, on risquerait également de rendre illusoire la compétence du Conseil fédéral concernant l'élec- tion. On ne peut transmettre à une autorité judiciaire supe- rieure comme la commission de recours en matière de personnel fédéral le droit d'élection direct ou indirect tel qu'il existe pour la représentation du personnel au sein des com- missions paritaires ou des commissions disciplinaires consul- tatives (art. 65, 3e al., de la loi sur le statut des fonc- tionnaires, RS 172.221.10, et art. 3, 2e al., de l'ordonnance du 8 janv. 1971 sur les commissions disciplinaires, RS 172.221.141).

Article 59 Procédure de recours à deux échelons de juridiction

La réglementation de l'actuel article 59 va de soi et l'on peut donc s'en passer. Elle est remplacée par une disposition qui permet au Conseil fédéral de prescrire que les décisions prises en première instance ou sur recours par des autorités qui lui sont subordonnées sont définitives si, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribu- nal federal n'est pas ouvert. Cela paraît en particulier ju- dicieux dans les cas où la voie au Conseil federal compte au- jourd'hui déjà plus de deux instances de recours (principe de la procédure de recours à deux échelons de juridiction) .

Article 60 Commissions disciplinaires

L'article 60 actuel prescrit qu'il appartient au Tribunal fe- deral de trancher les actions de droit administratif ayant trait aux rapports de service du personnel fédéral. L'action

923

de droit administratif étant supprimée pour de tels litiges (art. 116 projet OJ), cette disposition peut être abrogée sans autre et remplacée par une disposition concernant les commissions disciplinaires. Bien que cette réglementation fi- gure actuellement à l'article 33 de la loi sur le statut des fonctionnaires, il est plus logique de la reprendre ici puis- que les commissions disciplinaires statuent dans le cadre de la procédure de recours.

Article 61 Compétence des tribunaux fédéraux

L'actuel article 61 peut être supprime pour les mêmes raisons que l'article 60 en vigueur. Il est remplacé par une disposi- tion reglant la compétence exclusive des tribunaux fédéraux pour les litiges en matière de personnel concernant leurs propres fonctionnaires.

5. Arrêté fédéral concernant le nombre des greffiers et des secrétaires du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances

Le Conseil fédéral propose l'abrogation de cet arrêté car il est superflu. Il appartient aux Chambres fédérales de fixer désormais chaque année le nombre des greffiers des tribunaux fédéraux dans le budget en determinant les effectifs moyens des tribunaux fédéraux dans l'arrêté federal sur le budget (art. 2, 2e al., de la loi fédérale du 4 oct. 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales; RS 611.01). On peut ainsi adapter périodiquement et assez faci- lement l'effectif des greffiers au volume de travail. On évite par là même au Conseil fédéral de devoir élaborer un message à soumettre au Parlement pour la moindre modification de l'effectif des greffiers, procedure aussi lourde que coû- teuse. Aussi cet arrêté fédéral peut-il être abrogé sans autre. On ne prive ainsi nullement le Parlement de la prero- gative qui est la sienne en matière de budget.

924

.

6. Loi fédérale concernant la protection des marques de fabrique et de commerce, des indications de provenance et des mentions de récompenses industrielles (art. 16bis, 2e et 3e al. )

7. Loi fédérale sur les dessins et modèles industriels (art. 17bis)

8. Loi fédérale sur les brevets d'invention

(art. 59c, 87, 5e al., 88, 2e al., 89, 3e al., 90, 4e al., 91, 92, 93, 94, 106, 106a, ler al.)

9. Loi fédérale sur la protection des obtentions végétales (art. 25)

Commentaire des chiffres 6 à 9 ci-dessus:

Une commission de recours en matière de propriété intellec- tuelle étant créée, il convient d'adapter les lois énumérées ci-dessus (cf. ch. 224.1 ci-dessus). Dans les domaines de la protection des marques, des dessins et modèles industriels et de la protection des obtentions végétales, cette commission est une instance de recours toute nouvelle qui s'intercale entre l'administration fédérale et le Tribunal fédéral. Il en va de même pour les décisions de l'Office fédéral du registre du commerce relatives à l'inscription de raisons de commerce et de noms d'associations et de fondations; le Conseil fédé- ral peut également attribuer les recours formés contre de telles décisions à cette commission de recours (art. 16bis, 3e al., de la loi sur la protection des marques) . Pour ce qui est des brevets d'invention, il en va un peu autrement. L'of- fice fédéral de la propriété intellectuelle dispose au- jourd'hui de chambres de recours indépendantes qui statuent de manière définitive sur les recours formés contre les déci- sions des examinateurs et des divisions d'opposition de cet office prises dans le cadre de l'examen préalable de demandes - de brevets. L'examen préalable officiel ne concerne au- jourd'hui que les demandes de brevets ayant trait a la tech-

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nique des textiles et à la mesure du temps (art. 87 ss de la loi fédérale sur les brevets d'invention). La commission de recours en matière de propriété intellectuelle remplacera à l'avenir les chambres de recours. Cette commission statuera en outre, et cela va au-delà du droit actuel, sur les recours formes contre les décisions de l'Office fédéral de la pro- priété intellectuelle en matière de brevets; elle ne se limi- tera donc pas à examiner les décisions prises dans le cadre de l'examen préalable officiel. Les décisions de la commis- sion de recours peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal federal, dans la mesure où le recours est ouvert selon le droit actuel (art. 100, let. i, OJ; art. 106 du projet de loi sur les brevets d'inven- tion).

10. Loi fédérale de procédure civile fédérale

Article 69, ler alinéa Frais du procès

Cette disposition doit être adaptée aux nouvelles prescrip- tions de l'OJ relatives aux frais judiciaires (art. 150 ss) .

11. Loi federale touchant la juridiction pour les actions

civiles, intentées par la Confédération ou contre celle-ci

Cette loi doit être abrogée et est remplacée par l'article 41, 2e alinéa, du projet OJ .

12. Loi fédérale sur la procédure pénale (PPF)

Article 16, ler alinéa Procureur général

Les actes prévus aux articles 47 et 62, 2e alinea, PPF cor- respondent à l'article 5, paragraphe 3, de la Convention eu- ropeenne des droits de l'homme. Ils doivent dorénavant être accomplis par le juge d'instruction fédéral. Il convient dès lors de supprimer, dans ce domaine, le remplacement du procu-

926

reur general par les procureurs cantonaux (cf. ch. 421 ci- dessus) .

Article 47, ler alinéa Détention

Cette disposition prévoit dorénavant que l'inculpé doit déjà être amené au juge d'instruction au stade de l'enquête de la police judiciaire.

Article 66quinquies Surveillance par l'autorité

Cette nouvelle disposition énonce le principe de la communi- cation ultérieure de la surveillance exécutée et mentionne les exceptions y relatives qui sont examinées par le juge. Elle institue en outre le recours devant le président de la Chambre d'accusation.

Article 72, 3e alinéa Réglementation avant l'ouverture de l'instruction préparatoire

Les prescriptions édictées pour le juge d'instruction sont également valables, par analogie, pour le procureur général de la Confédération.

Article 73, 2e alinéa Confiscation

Dans ce cas, le délai de recours habituel de 30 jours est justifie. Pour le surplus, les articles 214 ss PPF sont applicables.

Article 219, 3e alinéa Frais de la procédure de recours

La réglementation concernant les frais figure dorénavant ex- clusivement dans l'OJ (art. 245 projet PPF). Il convient dès lors d'abroger le 3e alinéa de l'article 219 PPF.

927

Article 229, chiffre 4 Revision

Le nouveau chiffre 4 adapte cet article à la Convention euro- péenne des droits de l'homme (postulat Reiniger; cf. ch. 41 ci-dessus). La même disposition figure également dans l'OJ (art. 139a projet OJ).

Articles 245 et 246 Frais de procès

La réglementation concernant les frais figure dorénavant exclusivement dans l'OJ (art. 150 ss OJ). Cela vaut en parti- culier pour les frais de détention préventive et pour ceux de la défense d'office qui tomberont à l'avenir sous le coup de l'article 153, - ler alinéa, du projet OJ, et de l'article 152, 2e alinéa, OJ. Il convient dès lors d'adapter l'article 245 et d'abroger l'article 246.

Article 271, 2e et 4e alinéas Pourvoi en nullité devant la Cour de cassation

Les valeurs litigieuses ayant été augmentées pour le recours en réforme civil (art. 46, ler al., projet OJ), le 2e alinéa doit être modifié. La deuxième phrase du 4e alinéa est sup- primee car la revision d'arrêts rendus par la Cour de cassa- tion du Tribunal fédéral est désormais régie par l'article 278bis PPF. Cette nouvelle réglementation est générale et ne se limite pas aux conclusions civiles.

Article 273, ler al., let. c Mémoire de recours

Le pourvoi en nullité en matière pénale devant la Cour de cassation étant soumis à la procedure d'admission, le recou- rant devra à l'avenir aussi établir l'importance de la cause dans son mémoire de recours (art. 36c et 36d projet Of) .

Article 275bis Procédure simplifiée

La procédure simplifiée applicable au pourvoi en nullité de- vant la Cour de cassation est désormais exclusivement régie

928

par l'OJ (art. 36a à 36d projet OJ). L'article 275bis PPF 1

doit donc être adapté.

Article 276, ler alinéa Echange d'écritures

Il s'agit ici d'une pure modification rédactionnelle. On exprime clairement que dans certains cas d'application de la procedure simplifiée, il n'y a pas d'échange d'écritures (art. 36a, 2e al., projet OJ) .

Article 278bis Revision et interprétation

Cette disposition détermine expressément les dispositions applicables à la revision et à l'interprétation d'arrêts de la Cour de cassation du Tribunal federal (ATF 107 Ia 189, cons. la), ce qui n'était pas, jusqu'à présent, réglé de ma- nière générale.

13. Procédure pénale militaire (PPM)

Article 72a Surveillance par l'autorité

Cette disposition est nouvelle. Elle adapte la réglementation relative à la surveillance par l'autorité à la Convention eu- ropéenne des droits de l'homme (cf. ch. 422 ci-dessus). Cet article prévoit le devoir general de renseigner sur les me- sures de surveillance qui ont été prises, les exceptions y relatives qui doivent être autorisées par une autorité judi- ciaire supérieure, la désignation de cette autorité ainsi que celle de l'autorité competente pour statuer sur des recours dirigés contre le rejet de la demande de renseignement (pré- sident du tribunal militaire de cassation) .

Article 73, 2e alinéa Applicabilité de cette réglementation à l'auditeur en chef

L'article 72a est également applicable si la surveillance a été ordonnée par l'auditeur en chef.

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Article 200, ler alinéa, lettre f Motifs de revision

La nouvelle lettre f adapte cet article à la Convention euro- péenne des droits de l'homme (postulat Reiniger; cf. ch. 41 ci-dessus) . La même disposition figure également dans l'OJ (art. 139a projet OJ).

14. Loi fédérale sur la formation professionnelle

Article 68, lettres c, d et e Autorités de recours

Les décisions prises en première instance ou sur recours par l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail en matière de formation professionnelle seront desor- mais déférées à la Commission de recours DFEP en lieu et pla- ce du département (cf. ch. 224.1 ci-dessus ) .

Les décisions de la commission de recours peuvent à leur tour être attaquées: Il convient de distinguer deux cas. Il y a d'une part les litiges qui, après avoir passe devant le dé- partement, peuvent actuellement être déférés au Tribunal fe- deral par la voie du recours de droit administratif. Dans ces cas, la voie au Tribunal fédéral restera ouverte (art. 97 ss OJ) . D'autre part, il existe actuellement des litiges qui passent de l'office fédéral au département et sont finalement déférés au Conseil fédéral. Ce sont ces cas que la commis- sion de recours, statuant en lieu et place du département, tranchera de manière définitive puisque le recours adminis- tratif devant le Conseil fédéral n'est pas ouvert contre les décisions des commissions fédérales de recours (art. 72 et 74, let. c, de la loi sur la procédure administrative) .

La commission de recours statue en outre sur les recours for- més contre les décisions prises en première instance par le département, dans la mesure où elles ne peuvent faire l'ob- jet, en dernière instance, d'un recours de droit administra- tif devant le Tribunal federal. Elle se prononce enfin sur

930

!

1

1

.

.

les décisions prises sur recours par une autorité cantonale au sujet de l'admission aux cours et au sujet des examens .

15. Loi fédérale sur le cinéma

Article 17, 2e alinéa Recours de droit administratif

L'examen, sous l'angle de l'opportunité, de décisions prises dans le domaine du cinéma est contraire à la règle générale. Aussi le recours de droit administratif n'est-il en principe pas examiné sous cet angle (art. 104, let. c, projet OJ). Il n'y a aucune raison imperative de maintenir cette règle spe- ciale en matière de cinéma et il convient donc de la suppri- mer (cf. ch. 234.4 ci-dessus) .

16. Loi fédérale sur la protection des animaux

Article 26, ler alinéa Voies de droit

Les décisions de l'Office vétérinaire fédéral seront désor- mais déférées à la Commission de recours DFEP en lieu et place du Département (cf. ch. 224.1 ci-dessus). La commission de recours statue de manière définitive, dans la mesure où le recours de droit administratif n'est pas ouvert (art. 97 ss OJ).

17. Organisation militaire -

(art. 28)

et

18. Arrêté de l'Assemblée fédérale concernant

l'administration de l'armée suisse

(art. 105, 106, 123, 2e al., 125, 2e al.)

Actuellement, le Tribunal federal statue en instance unique sur les actions de droit administratif ayant pour objet des réclamations de civils dirigées contre la Confédération pour

.

931

dommages causés aux personnes lors d'exercices militaires ou d'actes de service (art. 28, ler al., de. l'organisation mili- taire, et art. 116, let. c, OJ) . Il en va de même pour l'ac- tion recursoire contre l'auteur de la mort de civils ou de lésions corporelles causées à des civils (art. 123, 2e al., de l'arrêté de l'Assemblée fédérale concernant l'administra- tion de l'armée suisse). Mais l'article 116 du projet OJ n'ouvre plus, pour des prétentions de ce genre, la voie de l'action de droit administratif (cf. ch. 213.1 ci-dessus) . Les prétentions résultant de dommages aux personnes et celles résultant de l'action recursoire seront désormais examinées par voie de decision, comme c'est déjà le cas pour les domma- ges à la propriété et l'autorité compétente sera la Direction de l'administration militaire fédérale (art. 106 et 123, 2e al., du projet d'arrêté concernant l'administration de l'ar- mée suisse) . La Direction de l'administration militaire fédé- rale reste notamment competente pour statuer sur l'action re- cursoire de la Confédération contre un militaire lorsque le droit est fonde sur une prestation de l'assurance militaire (cf. ATF 108 Ib 220) .

La voie de recours devra également à l'avenir être la même pour les dommages causés aux personnes que pour ceux causés à la propriété. C'est pourquoi les décisions de la direction de l'office precité pourront d'abord faire l'objet d'un recours devant la commission de recours de l'administration militaire fédérale existante et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal federal (art. 128, ler al., et 131, de l'arrêté concernant l'administration de l'ar- mee suisse) . On cree ainsi dans ce domaine une autorité judi- ciaire inférieure au Tribunal fédéral destinée à le décharger (ch. 221 ci-dessus) .

932

19. Loi sur la protection civile

Article 83 Prétentions de nature pécuniaire

Cette disposition est adaptée rédactionnellement aux articles 14 et 15 de la loi sur les abris.

20. Loi sur les abris

Articles 14, 3º alinéa, et 15 Recours

Le droit en vigueur prescrit, pour les décisions prises par les autorités cantonales, des voies de droit différentes se- lon qu'il s'agit de prétentions de nature pécuniaire ou de nature non pecuniaire en matière d'abris. On ne sait pas clairement ce qu'il advient si la cause est de nature mixte, à savoir si les propriétaires contestent, dans la même proce- dure, leur obligation de construire et celle de verser des contributions de remplacement. Cette question fait l'objet des nouveaux articles 14 et 15 de la loi sur les abris selon lesquels les décisions des autorités cantonales competentes peuvent faire l'objet d'un recours devant la commission de recours existante en matière de protection civile et, en der- nière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Cette commission de recours est destinée à décharger le Tribunal fédéral ce qui est le but premier de la revision de l'OJ (cf. ch. 221 ci-dessus) .

21. Loi fédérale sur l'approvisionnement économique du pays

Article 38, lettres b, c et d Recours contre des décisions

Les décisions prises en première instance ou sur recours par 1'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays seront désormais déférées à la Commission de recours DFEP en lieu et place du département (cf. ch. 224.1 ci-dessus) . Les décisions prises en dernière instance cantonale peuvent éga- lement être attaquees devant la Commission de recours DFEP.

63 Feuille federale. 1374 année. Vol. II

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Sauf situation économique exceptionnelle (art. 23 à 28 de la loi sur l'approvisionnement économique du pays), la voie au Tribunal fédéral reste ouverte dans la même mesure que par le passé contre des décisions de la Commission de recours DFEP.

Article 39 Litiges en matière de réserves obligatoires

La commission pour les réserves obligatoires doit être in- tégrée dans la Commission de recours DFEP. Cette dernière statuera ainsi à l'avenir comme commission d'arbitrage sur des litiges ayant trait aux reserves obligatoires. L'article 39 doit dès lors être modifié en conséquence.

22. Loi fédérale sur les douanes

Article 109, ler alinéa, lettre c, chiffre 4 Instances

Afin de décharger le Tribunal federal, le Conseil fédéral propose de soumettre les décisions prises en première instan- ce ou sur recours par la Direction générale des douanes et ayant trait aux redevances sur le trafic des poids lourds et pour l'utilisation des routes nationales à un recours à la Commission des recours existante en matière de douane (cf. ch. 221 ci-dessus) . Les décisions de cette commission peuvent ensuite être déférées au Tribunal fédéral (art. 97 ss OJ) .

934

23. Loi fédérale sur les droits de timbre (art. 39a et 40)

24. Arrêté du Conseil fédéral instituant un impôt sur le chiffre d'affaires

(art. 6, 3e, 4e et 5e al. )

25. Loi fédérale sur l'impôt anticipé

(art. 42a et 43)

Commentaire des chiffres 23 à 25 ci-dessus:

Les décisions sur réclamation prises par l'Administration fé- dérale des contributions en matière de droits de timbre, d'impôt sur le chiffre d'affaires et d'impôt anticipé peuvent actuellement être directement déférées au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif. Afin de dé- charger ce tribunal, les décisions seront à l'avenir d'abord examinées par la nouvelle commission fédérale de recours en matière de contributions; les décisions de cette dernière pourront ensuite faire l'objet d'un recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal federal (art. 97 ss OJ). Les lois fédérales précitées doivent donc être modifiées et complétées dans ce sens (cf. ch. 224.1 ci-dessus) .

Les décisions sur réclamation prises par l'Administration fé- dérale des contributions et concernant le sursis à la percep- tion et la remise du droit - pour autant que ces mesures soient prévues dans les lois concernées - ne peuvent être dé -. férées à la commission de recours. Chacune des lois précitées ayant sa propre réglementation, leurs dispositions y relati- ves ont une teneur différente.

935

26. Loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques (art. 8, 3e al., 13, 4e al., 14, 4e al., 15, 4e al., 25, 5e al., 26, 2e al., 28, 2e al., 44, 3e al., 71, 2e al., 72, 3e al.)

Bon nombre de litiges fondés sur la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques sont actuellement deferes au Tribunal fe- deral par la voie de l'action de droit administratif mais ne le seront plus à l'avenir. Les dispositions de cette loi y relatives doivent dès lors être abrogées. Le nouveau droit prévoit que, dans ces cas, ce sont les autorités competentes (à savoir l'Office fédéral de l'économie des eaux ou le Dé- partement fédéral des transports, des communications et de l'énergie) qui statueront (art. 116 projet OJ; ch. 1, 2e al., des dispositions finales du projet OJ) . Une commission de re- cours en matière d'économie hydraulique est créée afin de de- charger le Tribunal federal; elle tranchera les recours for- més contre les décisions des autorités précitées (art. 72, 3e al., du projet de loi sur l'utilisation des forces hydrau- liques; cf. ch. 224.1 ci-dessus) . Les décisions de la commis- sion de recours pourront à leur tour faire l'objet d'un re- cours de droit administratif devant le Tribunal federal, dans la mesure où celui-ci est recevable (art. 97 ss OJ) .

Pour contribuer à la décharge du Tribunal federal, la commis- sion de recours statuera en outre comme commission d'arbitra- ge, c'est-à-dire comme autorité de première instance, si le litige oppose le concessionnaire à l'autorité concédante et que plusieurs cantons ou le Conseil fédéral ont accordé la concession des droits d'eau litigieux (art. 71, 2e al., du projet de loi sur l'utilisation des forces hydrauliques; pour un autre exemple de commission d'arbitrage, cf. ch. 34 ci-après) .

.

936

27. Loi sur l'organisation des PTT

Article 3, 3e alinéa Valeurs litigieuses

Les valeurs litigieuses prévues par cette disposition doivent être augmentées pour correspondre à l'article 41, ler alinéa, lettre b, du projet OJ.

28. Loi sur la protection des eaux

Article 10 Recours

L'examen, sous l'angle de l'opportunité, de décisions prises en application de la loi sur la protection des eaux est con- traire à la règle générale prescrite pour le recours de droit administratif; aussi ce recours n'est-il en principe pas exa- miné sous cet angle (art. 104, let. c, projet OJ). Il n'y a aucune raison impérative de maintenir cette règle spéciale en matière de protection des eaux et il convient donc de la sup- primer (cf. ch. 234.4 ci-dessus) .

29. Loi sur le travail

Articles 55 et 57 Juridiction administrative

Les décisions prises en première instance ou sur recours par l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail en application de la loi sur le travail peuvent de- sormais être déférées à la Commission de recours DFEP (cf. ch. 224.1 ci-dessus). L'article 55 de la loi sur le travail doit donc être modifié. L'article 57 ne subit aucune modifi- cation matérielle mais est simplement rédigé différemment.

30. Loi fédérale sur le travail à domicile .

Article 16 Voies de recours

La nouvelle Commission de recours DFEP (cf. ch. 224.1 ci- dessus) tranche entre autres aussi les décisions prises par

937

4

des autorités cantonales de dernière instance ainsi que par des autorités fédérales et concernant l'applicabilité de cet- te loi. Les décisions de cette commission sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert. L'article 16 de cette loi doit être modifié dans ce sens.

31. Loi fédérale sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée

Article 12 Recours

La nouvelle Commission de recours DFEP statuera en lieu et place de la commission de recours existante qui tranche les recours formes contre les décisions prises en application de cette loi. L'article 12 de cette loi doit dès lors être adap- té. Les 2e et 3e alinéas de l'article 12 actuel peuvent être abrogés puisque les articles 7la ss du projet PA règlent la composition, l'organisation et la procédure des commissions de recours.

32. Loi federale sur l'assurance-maladie

Article 12, 7e alinéa Assurance des soins médicaux et pharmaceutiques

Le droit en vigueur prévoit que l'Office fédéral des assuran- ces sociales détermine, sur préavis de la commission fédérale des médicaments, les médicaments et analyses qui sont obliga- toirement à la charge des caisses-maladie.

L'office federal désigne en outre, sur préavis de ladite com- mission, les médicaments dont la prise en charge est recom- mandée aux caisses (art. 12, 6e al., de la loi fédérale sur l'assurance-maladie) . Les médicaments, dont la prise en char- ge est recommandée, sont enumeres dans la liste dite des spe- cialités.

938

Les décisions de l'office fédéral relatives à la liste des spécialités peuvent d'abord faire l'objet d'un recours devant le Département fédéral de l'intérieur puis, en dernière ins- tance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral des assurances (art. 128 projet OJ) .

Ces recours soulevant souvent des questions de fait délicates nécessitant des connaissances techniques particulières, ils chargent le tribunal de manière considerable. Aussi le Con- seil fédéral propose-t-il de créer une commission de recours destinée à le décharger. Intercalée entre l'administration et le Tribunal federal des assurances, elle tranchera les re- cours ayant trait à la liste des spécialités (cf. ch. 224.1 ci-dessus). Cette commission de recours fait l'objet du 7e alinea nouveau de l'article 12 de la loi federale sur l'assu- rance-maladie.

33. Loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA)

Article 105 Opposition

Les décisions sur opposition ayant pour objet la compétence d'un assureur ou des mesures destinées à prévenir les acci- dents ou les maladies professionnels peuvent, selon le droit en vigueur, faire l'objet d'un recours devant l'office fédé- ral des assurances sociales; la décision de ce dernier peut à son tour être deferee au Tribunal federal des assurances (art. 105, 2e al., en relation avec l'art. 110, ler al., pre- mière phrase, LAA). Les recours de ce genre ayant été extrê- mement rares jusqu'à présent, une commission de recours indé- pendante de l'administration qui statuerait en lieu et place de l'Office fédéral des assurances sociales ne déchargerait pas le Tribunal federal des assurances dans une mesure impor- tante. Cependant, puisque l'article 109 LAA doit de toute ma- nière être modifié, on peut profiter de l'occasion pour at- tribuer ces litiges à la commission de recours pour le tarif des primes et créer ainsi une réglementation cohérente pour le Tribunal federal des assurances. Aussi convient-il d'abro- ger le 2e alinea de l'article 105 et de supprimer par la même

939

I

le recours devant l'Office fédéral des assurances sociales. On ouvre désormais la voie à la commission de recours pour le tarif des primes, ce qui figure à l'article 105, 3e alinéa, deuxième phrase, et à l'article 109, du projet, LAA.

Article 109 Commission de recours

La commission de recours du conseil d'administration de la CNA statue actuellement, selon l'article 109 LAA, comme auto- rité de recours de première instance sur les recours formes contre les décisions sur opposition prises par la CNA en ma- tière de classement des entreprises et des assurés dans les classes et degrés du tarif des primes. Le Conseil fédéral . propose de remplacer cette commission par une commission de recours indépendante de la CNA (cf. ch. 224.1 ci-dessus) . Celle-ci se prononcera en compensation sur les recours formés contre les décisions sur opposition prises par les autres as- sureurs; statuant en lieu et place de la commission de re- cours du conseil d'administration de la CNA, elle se doit de reprendre les tâches de cette dernière comme autorité de re- cours .

Cette réorganisation devrait permettre de garantir l'effica- cité, pour le Tribunal fédéral des assurances, de la nouvelle restriction d'admission (procédure d'admission) posée par les articles 36a, ler alinéa, lettre d, et 36b à 36d, du projet OJ. Elle contribuera à la décharge de ce tribunal tout en ré- pondant mieux aux exigences relevant de l'Etat de droit. La commission de recours du conseil d'administration de la CNA n'étant pas une autorité judiciaire, elle ne remplit pas la condition dont l'article 36c du projet OJ fait dépendre la procedure d'admission.

La commission de recours pour le tarif des primes statuera en outre sur des recours formes contre des décisions sur opposi- tion ayant pour objet la compétence d'un assureur ou des me- sures destinées à prévenir les accidents ou les maladies pro- fessionnels (art. 105, ler al., LAA) .

940

Article 110, ler alinéa

Tribunal fédéral des assurances

Le renvoi à l'article 105, 2e alinéa, LAA figurant à la pre- mière phrase doit être supprimé puisque les litiges énumérés dans cette disposition seront désormais déférés à la commis- sion de recours pour le tarif des primes en lieu et place de l'Office fédéral des assurances sociales; les décisions de cette commission peuvent à leur tour faire l'objet d'un re- cours devant le Tribunal fédéral des assurances (art. 105 et 109 projet LAA) .

La deuxième phrase du premier alinéa doit en outre être sup- primée. Elle restreint le pouvoir d'examen du Tribunal fédé- ral des assurances quand il est appelé à statuer sur des dé- cisions de la commission de recours du conseil d'administra- tion de la CNA concernant le classement dans le tarif des primes. Ces décisions de la CNA seront à l'avenir d'abord dé- férées à une commission de recours indépendante (art. 109 projet LAA), puis au Tribunal fédéral des assurances par la voie du recours de droit administratif. Le pouvoir d'examen du tribunal est également limité par rapport à ces autorités judiciaires inférieures. Cette restriction résulte cependant déjà de l'article 105, 2e alinéa, du projet OJ, et ne doit donc pas être codifiée séparément dans la LAA. La deuxième phrase du premier alinéa peut dès lors être supprimée.

Commentaire des chiffres 34 à 60 de l'annexe au projet OJ (ch. II)

Vu la création de la Commission de recours DFEP, les lois précitées doivent être modifiées (cf. ch. 224.1 ci-dessus) . Les modifications étant de manière générale plus ou moins equivalentes, on peut faire, pour l'ensemble des actes légis- latifs précités, un commentaire commun.

Il faut d'abord constater que le pouvoir des autorités admi- nistratives de statuer en première instance ne subit aucune modification par rapport au droit en vigueur. Les autorités qui statuent sont donc les mêmes.

941

1

Il en va de même pour la compétence de la cour suprême: la voie au Tribunal federal reste ouverte comme par le passé (art. 97 ss OJ), sous reserve toutefois de la procédure d'ad- mission (art. 36b projet OJ) .

Par contre, la voie entre les autorités de première instance et le Tribunal fédéral est modifiée. Dans bien des cas en ef- fet, la Commission de recours DFEP prend la place du Departe- ment fédéral de l'économie publique pour autant que ce der- nier statue comme instance de recours. La commission de re- cours est compétente, que la voie au Tribunal fédéral ou au Conseil fédéral soit ouverte ou non en dernière instance.

Si par contre le département statue en première instance, ses decisions ne peuvent en principe être deférées à la Commis- sion de recours DFEP que dans la mesure où, en dernière ins- tance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert (cf., p. ex., art. 107, 2e al., du projet de loi sur l'agriculture) .

Le Tribunal fédéral sera certes le premier à être déchargé par le remplacement du Département federal de l'économie publique comme autorite de recours par la Commission de re- cours DFEP, mais il ne sera pas le seul: le Conseil fédéral aura lui aussi moins de recours à trancher à l'avenir. Il s'agit en particulier des litiges qui peuvent actuellement être déférés au Département fédéral de l'économie publique mais pour lesquels le recours de droit administratif n'est pas ouvert et qui étaient en conséquence déférés jusqu'à pré- sent au Conseil fédéral en dernière instance par la voie du recours administratif (art. 72 ss de la loi sur la procédure administrative) . En déférant désormais ces litiges à la Com- mission de recours DFEP en lieu et place du département, on supprime le recours au Conseil fédéral (art. 72 et 74, let. c, de la loi sur la procédure administrative) . Les décisions de la Commission de recours DFEP sont ainsi définitives, pour autant que le recours de droit administratif devant le Tribu- nal fédéral ne soit pas ouvert. 1

942

!

Pour ne rien oublier, il faut encore mentionner que la Com- mission de recours DFEP statuera en outre comme autorité de recours en lieu et place de certaines commissions de recours existantes. Mentionnons, à ce sujet, les exemples suivants :

• la Commission de recours des blés (art. 59, 3e al., du pro- jet de loi sur le blé) ;

• la Commission supérieure de recours en matière de contin- gentement laitier (art. 27, ler al., du projet d'arrêté sur l'économie laitière) ; .

• la Commission de recours pour le contrôle de la qualité dans l'industrie horlogere (art. 17, ler al., du projet d'arrêté fédéral correspondant) .

Les actes législatifs précités règlent déjà partiellement l'organisation, la procédure et l'indépendance de ces commis- sions de recours. Ces questions feront désormais l'objet d'une réglementation generale dans la loi sur la procédure administrative (art. 7la ss projet PA); elles peuvent dès lors être supprimées dans les actes législatifs (art. 59, 5e al., de la loi sur le blé; art. 27, 3e al., de l'arrêté sur l'économie laitière) .

La Commission de recours DFEP ne se borne toutefois pas à n'être qu'une instance de recours; elle statue en outre com- me commission d'arbitrage en matière d'encouragement à la construction de logements et se prononce, dans cette même fonction, sur des réclamations de nature pécuniaire émanant de la Confédération ou dirigées contre elle, pour autant que le canton n'ait pas désigné une autorité spéciale à cet effet (art. 20, 4e al., du projet de loi federale concernant l'en- couragement à la construction de logements). La Commission de recours DFEP statue ici comme commission d'arbitrage en lieu et place du Département fédéral de l'économie publique qui tranchait ces litiges jusqu'à présent (autre exemple d'une commission d'arbitrage, cf. ch. II/26 ci-dessus) .

943

61. Loi sur la surveillance des assurances (art. 45a et 46)

et

62. Loi federale sur la garantie des obligations assurées par les sociétés suisses d'assurance sur la vie (art. 40)

Une nouvelle commission de recours est créée en matière de surveillance des assurances (cf. ch. 224.1 ci-dessus). Elle statue en lieu et place du Département fédéral de justice et police sur les recours formés contre les décisions prises par l'Office fédéral des assurances privées. Les décisions du dé- partement peuvent elles aussi être deférées à cette commis- sion de recours. Cette innovation fait l'objet de l'article 45a de la loi sur la surveillance des assurances. Les ler et 2e alinéas de l'article 46 de cette loi doivent être abrogés puisque l'article 45a les remplace. De même, il faut égale- ment abroger l'article 40 de la loi sur la garantie des obli- gations qui est, lui aussi, remplacé par l'article 45a de la loi sur la surveillance des assurances.

63. Loi fédérale sur la garantie contre les risques de

l'investissement

Article 24 Droit de recours

Cette disposition doit être adaptée, puisque les décisions de la commission de recours pour la garantie contre les ris- ques de l'investissement seront désormais déférées à la Com- mission de recours DFEP (cf. ch. 224.1 ci-dessus) .

944

6 Conséquences financières et sur le plan du personnel de la revision de l'OJ

61 Conséquences financières pour la Confédération,

les cantons et les communes

611 Confédération

Les conséquences financières de la revision de l'OJ pour la Confédération ont déjà été examinées attentivement avec les solutions de rechange. Nous nous bornons dès lors à renvoyer aux résultats obtenus en précisant toutefois que les coûts dépendent de la variante que l'on applique pour alléger la juridiction fédérale (cf. ch. 263.1 ci-dessus) .

612 Cantons et communes

Le nouveau droit impose aux cantons de designer des tribunaux ou des commissions de recours statuant en dernière instance cantonale, pour autant que leurs decisions puissent directe- ment faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances (art. 98a et 128 projet OJ) . Le développement de l'appareil judiciaire administratif engendrera des frais pour les can- tons. On ne peut toutefois les chiffrer, ne serait-ce qu'ap- proximativement, car cet investissement variera selon les cantons; il dépendra en effet du développement actuel de leur juridiction administrative et de leur organisation judiciaire (cf. ch. 221 ci-dessus) .

62 Conséquences sur le plan du personnel

Les conséquences, pour la Confédération, de la revision de l'OJ sur le plan du personnel ont déjà été examinées en même temps que les solutions de rechange (cf. ch. 262 ci-dessus) . Aussi nous bornerons-nous ici a en rappeler les résultats. On

945

peut ainsi évaluer les conséquences de la revision de l'OJ sur le plan du personnel de la manière suivante :

621 Variante I

Voyons d'abord la variante I que propose le Conseil federal. Elle est axée sur la procédure d'admission et le développe- ment d'autorités judiciaires en matière administrative, infé- rieures aux tribunaux fédéraux .

Chacun des tribunaux fédéraux peut compter avec le fait que l'un ou l'autre des juges fédéraux sortants sera elu en qua- lité de suppléant sans que celui-ci soit imputé sur le nombre légal des suppléants (art. ler, 3e al., 123, 2e al., projet OJ).

Le Tribunal federal a en outre besoin de six rédacteurs d'ar- rets. Il s'agit ici de postes accordés par le Parlement jusqu'à fin 1988 et qui devront être reconduits. Le Conseil fédéral les fera figurer dans le budget (cf. ch. 242 ci-des- sus). Il en va de même pour les services de documentation et de chancellerie des deux tribunaux fédéraux qui devront, eux aussi, augmenter leurs effectifs.

Enfin, on devra également doter en personnel les nouvelles commissions de recours (cf. ch. 224.1 ci-dessus). Elles se composeront en principe de sept juges et d'un secrétariat ( rédacteurs d'arrêts et personnel de chancellerie; art. 71b projet PA) . Selon la charge de travail, les juges et le per- sonnel du secrétariat exerceront leurs fonctions dans "leur" commission. de recours à plein temps ou à temps partiel. Les commissions de recours en matière de personnel fédéral, d'im- pôts fédéraux indirects et de droit administratif économique devront très probablement employer tôt ou tard leurs juges et leur personnel de secrétariat à plein temps. On aurait ainsi en principe, pour chaque commission de recours, un juge exer- çant ses fonctions à plein temps, un rédacteur d'arrêts, et

946

au moins un employé de chancellerie. Le Conseil fédéral pro- posera en temps utile de faire figurer les postes nécessaires dans le budget.

Les conséquences sur le plan du personnel des solutions de rechange que le Conseil fédéral a également examinées mais rejetées peuvent être appréciées comme il suit:

622 Variante II

Dans la variante II (pas de procedure d'admission mais deve- loppement d'autorités judiciaires en matière administrative, inférieures aux tribunaux fédéraux ainsi que d'autres mesures d'allégement), le besoin en personnel pour les nouvelles com- missions de recours est le même que pour la variante I. A ce- la s'ajoutent six nouveaux juges du Tribunal federal qui ont à leur tour besoin de neuf redacteurs d'arrêts et de person- nel de chancellerie supplémentaire. Un ou deux nouveaux juges du Tribunal federal des assurances devront être élus et au- ront à leur tour besoin de deux a quatre rédacteurs d'arrêts supplémentaires ainsi que de personnel de chancellerie.

623 Variante III

Avec la variante III (pas de procédure d'admission et pas non plus de développement d'autorités judiciaires en matière ad- ministrative, mais d'autres mesures d'allégement), le Tribu- nal fédéral aurait besoin de neuf nouveaux juges, 14 redac- teurs d'arrêts et de personnel de chancellerie supplémentai- re. Pour le Tribunal federal des assurances, il faudrait nom- mer deux ou trois nouveaux juges, quatre a six nouveaux re- dacteurs d'arrêts ainsi que du personnel de chancellerie sup- plementaire.

947

624

Variante IV

Avec la variante IV (augmentation de l'effectif des tribunaux fédéraux, pas d'autre mesure d'allégement), le Tribunal fédé- ral devrait se doter de dix juges supplémentaires, de 15 nou- veaux rédacteurs d'arrêts ainsi que de personnel de chancel- lerie.

Le Tribunal fédéral des assurances aurait quant à lui besoin de trois ou quatre nouveaux juges, six à huit rédacteurs d'arrêts supplémentaires ainsi que de personnel de chancel- lerie.

63 Charge représentée par l'exécution pour les cantons et les communes

L'exécution de la revision de l'OJ représentera une charge pour les cantons, dans la mesure ou on leur impose de deve- lopper leur juridiction administrative (cf. ch. 612 ci-des- sus; art. 98a et 128 projet OJ) .

7 Rapport avec les Grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier

71 Grandes lignes de la politique gouvernementale

La revision de l'OJ figure dans les Grandes lignes de la po- litique gouvernementale 1983-1987 (FF 1984 I 156 et 216, ch. 37).

Dans le rapport du 29 août 1984 sur les priorités de la le- gislature 1983-1987 (FF 1984 II 1348), le Conseil fédéral a classé les objets prévus dans les Grandes lignes en trois de- gres de priorité. La revision de l'OJ vient en deuxième prio- rité. Cela signifie que ce projet sera soumis au Parlement, mais pas forcément adopté, d'ici la fin de la législature.

948

Dans le rapport précité, le Conseil fédéral s'est toutefois réservé la possibilité de s'écarter de l'ordre de priorité établi si la situation devait se modifier notablement. Cette condition est réalisée en l'espèce. Les moyens actuellement à disposition ne suffisent pas à remédier à la surcharge qui ne cesse d'accabler nos tribunaux fédéraux et le Tribunal fédé- ral en particulier (cf. ch. 112 ci-dessus). Les mesures d'al- légement apportées par la revision de l'OJ sont dès lors né- cessaires et doivent être appliquées sans délai. Le temps presse d'autant plus que les 15 juges suppléants extraordi- naires qui s'emploient à réduire le nombre des dossiers en souffrance n'exerceront leurs fonctions que jusqu'à fin 1988. Il s'agit la d'une mesure temporaire dont la revision de 1'0J devra prendre le relai. Il s'ensuit que la revision de l'OJ devrait être adoptée d'ici la fin de la législature en cours .

72 Plan financier

La revision de l'OJ n'aura pas d'effet sensible sur le plan financier de la législature en cours puisque cette revision entrera au plus tôt en vigueur dans le courant de 1987.

8 Constitutionnalité

81 Mesures d'allégement de la juridiction fédérale

La décharge de la juridiction fédérale, objet central du pré- sent projet, doit être réalisée par le biais de la revision de l'OJ et de nombreuses autres lois fédérales. Pour proceder à ces modifications, la Confédération se fonde sur la compe- tence constitutionnelle en matière de juridiction fédérale (art. 103 et 106 à 114bis cst. ). La constitutionnalité de mo- difications particulières a été examinée minutieusement quand cela s'avérait nécessaire, à savoir pour la procédure d'ad- · mission et pour le développement, tant à l'échelon fédéral

64 Feuille federale. 137e année. Vol. II

949

que cantonal, d'autorités judiciaires en matière administra- tive, inférieures aux tribunaux fédéraux (ch. 211.7 et 211.8, 225 et 232.4 ci-dessus) .

82 Autres innovations

Les autres modifications que le Conseil fédéral propose en s'inspirant essentiellement d'interventions parlementaires, ont également trait à la juridiction fédérale et reposent sur la base constitutionnelle mentionnée ci-dessus. C'est en pat- ticulier le cas pour les adaptations de lois de procédure à la Convention européenne des droits de l'homme; en outre, la revision de la procédure pénale militaire se fonde sur l'ar- ticle 20 de la constitution fédérale.

--

950

Projet

Loi fédérale d'organisation judiciaire

Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 29 mai 19851),

arrête:

I

La loi fédérale d'organisation judiciaire2) est modifiée comme il suit:

Titre Loi fédérale d'organisation judiciaire (Organisation judiciaire [OJ])

Art. Jer, jer et 3º al. (nouveau)

1 Le Tribunal fédéral se compose de 30 juges et de 15 sup- pléants.

3 Les membres sortants du Tribunal fédéral, élus en qualité de suppléants, ne sont pas imputés sur le nombre des suppléants.

Art. 15

Quorum ' Les sections siègent à trois juges, à moins que la loi n'en prescrive cinq ou sept.

2 Les cours de droit public, les cours civiles et la Cour de cas- sation pénale siègent à cinq juges lorsque la cause soulève une question de principe.

3 Elles siègent à sept juges lorsqu'elles statuent sur des recours de droit public formés contre des actes législatifs cantonaux soumis au référendum ou contre des décisions ayant trait à la recevabilité d'une initiative ou à l'exigence d'un référendum, sauf lorsque les recours portent sur des causes au niveau com- munal.

1. FF 1985 II 741

2. RS 173.110; RO ...

ad 1985 - 509

951

Organisation judiciaire

Art. 36a (nouveau)

Procédure simplifiće a. En général

1 Les sections, siégeant à trois juges, décident à l'unanimité, sans délibération publique et en motivant sommairement leur décision:

a. D'admettre les recours manifestement bien fondés et de . rejeter ceux qui sont manifestement mal fondés, dans la mesure où il est nécessaire d'entrer en matière;

b. De ne pas entrer en matière sur un recours ou une action manifestement irrecevable;

c. De ne pas entrer en matière sur un recours ou une action introduite de manière procédurière ou à tout autre égard abusive;

d. De ne pas entrer en matière sur un recours faute d'impor- tance de la cause.

2 Avant d'admettre un recours ou une action, les sections ordonnent un échange d'écritures; dans les autres cas, elles peuvent y renoncer.

3 La motivation sommaire peut se limiter à renvoyer aux motifs de la décision attaquée ou au mémoire d'une autorité.

b. Importance de la cause

Art. 36b (nouveau)

Une cause est importante si:

a. Elle soulève une question de droit dont le Tribunal fédé- ral n'a pas encore eu à connaître ou qui mérite un nouvel examen;

b. La décision attaquée s'écarte de la jurisprudence du Tri- bunal fédéral;

c. La violation de droits constitutionnels ou de prescriptions essentielles de procédure est invoquée à l'appui d'un recours de droit administratif ou d'un recours de droit public, à condition que le recourant n'ait pas pu faire valoir ce grief dans la procédure devant l'autorité qui a pris la décision attaquée ou que cette autorité ne l'ait pas examiné;

d. Les parties et les intéressés pouvaient subir un grave pré- judice au cas où le Tribunal fédéral ne se prononcerait pas.

Art. 36c (nouveau)

c. Refus d'entrer en matière faute d'importance de la cause

Le tribunal ne peut refuser d'entrer en matière faute d'impor- tance de la cause que si la décision a été rendue par une auto- rité judiciaire et attaquée par la voie du recours en réforme, du

952

Organisation judiciaire

recours en nullité civil, du pourvoi en nullité en matière pénale, du recours de droit administratif ou du recours de droit public.

Art. 36d (nouveau)

d. Obligation pour les parties de motiver

Dans la motivation de leur recours, les parties doivent en outre établir l'importance de la cause.

Art. 40

Rapport avec la procédure civile fédérale

Lorsque la présente loi ne contient pas de disposition de pro- cédure, la loi fédérale de procédure civile fédérale") est appli- cable.

Procès directs a. En général

Art. 41

' Le Tribunal fédéral connaît en instance unique:

a. Des contestations de droit civil entre la Confédération et un canton ou entre cantons;

b. Des actions de droit civil de particuliers ou de collectivi- tés contre la Confédération, lorsque la valeur litigieuse est d'au moins 50 000 francs; font exception les actions inten- tées en vertu de la loi fédérale du 28 mars 19052) sur la responsabilité civile des entreprises de chemins de fer et de bateaux à vapeur et des postes, de la loi fédérale sur la circulation routière3), et de la loi fédérale du 18 mars 1983+) sur la responsabilité civile en matière nucléaire ainsi que toutes les actions dirigées contre les chemins de fer fédéraux;

c. D'autres contestations de droit civil, lorsque les deux parties saisissent le tribunal à la place des juridictions cantonales et que la valeur litigieuse est d'au moins 200 000 francs.

2 Lorsque le Tribunal fédéral n'est pas compétent, les actions de droit civil contre la Confédération sont intentées, sauf convention ou disposition contraire du droit fédéral, devant les juridictions cantonales, soit à Berne, soit au chef-lieu du canton dans lequel le demandeur est domicilié.

1. RS 273

2. RS 221.112.742

3. RS 741.01

4. RS 732.44

.

953

Organisation judiciaire

Art. 42, 1er al. « Valeur litigieuse»

. . la valeur litigieuse est d'au moins 50 000 francs . ..

Art. 45, let. a et b

Le recours en réforme est recevable, sans égard à la valeur liti- gieuse, pour les affaires civiles portant sur un droit de nature pécuniaire:

a. Dans les contestations relatives à l'usage d'une raison de commerce, à la protection des marques de fabrique et de commerce, des indications de provenance, des mentions de récompenses industrielles, des dessins et modèles, aux brevets d'invention, à la protection des obtentions végé- tales, à la propriété littéraire et artistique et aux cartels;

b. Abrogée

Art. 46

b. Compte tenu de la valeur litigieuse

1 Dans les contestations civiles portant sur d'autres droits de . nature pécuniaire, le recours n'est recevable que si, d'après les conclusions des parties, la valeur des droits contestés devant la dernière instance cantonale est d'au moins 30 000 francs.

2 La même valeur litigieuse est exigée dans les procédures rela- tives à l'annulation des cédules hypothécaires ou des lettres de rente et de leurs coupons (art. 870 et 871 CC1)), à l'annulation des papiers-valeurs (art. 971 et 972 CO2), en particulier des titres nominatifs (art. 977 et disp. trans. art. 9 CO2)), des titres au porteur (art. 981 à 989 CO2), des lettres de change (art. 1072 à 1080 et 1098 CO2)), des chèques (art. 1143, ch. 19, CO2)), des titres analogues aux effets de change et autres titres à ordre (art. 1147, 1151 et 1152 CO2)), ainsi que des polices d'assurance (art. 13 de la loi fédérale sur le contrat d'assu- rance3)).

Art. 51, 1er al., let. a

! La procédure devant les autorités cantonales et la rédaction de leurs décisions sont régies par la législation cantonale, sous les réserves ci-après:

a. Dans les contestations de nature pécuniaire sans que le montant de la réclamation soit déterminé, la demande indiquera et, sauf difficultés sérieuses, la décision consta- tera si la valeur litigieuse est d'au moins 30 000 francs;

1. RS 210

2. RS 220

3. RS 221.229.1

954

Organisation judiciaire

Art. 55, 1er al., let. a et c

1 Outre la désignation de la décision attaquée et de la partie in- timée, l'acte de recours doit contenir:

a. Dans les contestations qui portent sur un droit de nature pécuniaire sans que le montant de la réclamation soit déterminé, la mention que la valeur litigieuse est d'au moins 30 000 francs, ainsi que, le cas échéant, les motifs pour lesquels le recourant conteste une constatation contraire de la juridiction inférieure;

c. Les motifs à l'appui des conclusions. Ils doivent indiquer succinctement quelles sont les règles de droit fédéral vio- lées par la décision attaquée et en quoi consiste cette vio- lation. Il ne peut être présenté de griefs contre les consta- tations de fait, ni de faits, exceptions, dénégations et preuves nouveaux, ni d'observations sur la violation du droit cantonal ou étranger. L'importance de la cause doit être établie (art. 36d);

Réponse, recours en réforme joint

Art. 59

1 Un délai de 30 jours est imparti à l'intimé pour répondre au recours en réforme, à moins que le tribunal, statuant en procé- dure simplifiée, n'entre pas en matière ou ne rejette le recours.

2 L'intimé peut former un recours joint pour demander la réforme du jugement au détriment du recourant; il prend les conclusions nécessaires dans son mémoire de réponse.

3 Les prescriptions de forme applicables à l'acte de recours s'appliquent par analogie à la réponse et au recours joint.

4 Un délai est imparti aux parties adverses pour répondre au recours joint. En règle générale, il n'est pas procédé à un échange ultérieur d'écritures.

5 Le recours joint devient caduc si le recours en réforme est retiré ou si le tribunal n'entre pas en matière.

Art. 60 et 61 Abrogés

Art. 62, 1er et 2e al.

' Le président peut ordonner des débats.

2 Abrogé

955

Organisation judiciaire

Art. 71, let. d (nouvelle)

Outre la désignation de la décision attaquée, l'acte de recours doit contenir:

d. Les motifs établissant l'importance de la cause (art. 36d).

Art. 72, 2º et 3º al.

2 Abrogé

3 Si le tribunal ordonne un échange d'écritures, il communique l'acte à l'autorité dont émane la décision et à l'intimé en leur fixant un délai suffisant pour la réponse.

Art. 86

I Le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre des décisions prises en dernière instance cantonale.

Epuisement des moyens de droit cantonal

2 Lorsque ces recours portent sur des affaires de double imposi- tion intercantonale, il n'est pas nécessaire que les moyens de droit cantonal aient été épuisés.

Art. 90, 1et al., let. c (nouvelle)

1 Outre la désignation de l'arrêté ou de la décision attaqués, l'acte de recours doit contenir:

c. Les motifs établissant l'importance de la cause (art. 36d).

Art. 92 Abrogé

Art. 93, 1er al.

I Si le tribunal ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a pris l'arrêté ou la décision attaqués ainsi qu'à la partie adverse et à d'autres intéressés éventuels, en leur impartissant un délai suffisant pour répondre et pour produire le dossier.

Art. 98, let. e

Sous réserve de l'article 47, 2º à 4e alinéas, de la loi fédérale du 20 décembre 19681) sur la procédure administrative, le recours de droit administratif est recevable contre les déci- sions:

D) RS 172.021

956

Organisation judiciaire

e. Des commissions fédérales de recours et d'arbitrage, y compris les tribunaux arbitraux institués par des contrats de droit public;

Art. 98a (nouveau)

Ila. Dernières instances cantonales

I Les cantons instituent des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit ad- ministratif devant le Tribunal fédéral.

2 Ils règlent leur compétence, leur organisation et leur procé- dure dans les limites posées par les dispositions du droit fédé- ral.

3 La qualité pour recourir et les motifs de recours doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 99, let. e et ebis

Le recours n'est pas recevable contre;

e. Des décisions sur des autorisations concernant des instal- lations nucléaires ou des mesures préparatoires;

ebis. L'octroi ou le refus d'autorisations de construire ou de mettre en service d'autres installations techniques ou des véhicules;

Art. 100, let. a, b, ch. 5 (nouveau), let. e, ch. 5, let. f, k, ainsi que let. r et s (nouvelles)

En outre, le recours n'est pas recevable contre:

a. Les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures;

b. En matière de police des étrangers:

5. L'internement par un placement libre;

e. En matière de rapports de service du personnel fédéral:

5. Toutes les décisions concernant le personnel du Tri- bunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances;

.

f. Les décisions en matière de poursuite pénale, à l'excep- tion de l'autorisation de poursuivre pénalement des agents de la Confédération et, en tant que le droit fédéral n'en dispose pas autrement, l'entraide judiciaire en matière pénale;

957

Organisation judiciaire

k. En matière scolaire:

1. La reconnaissance ou le refus de reconnaître des cer- tificats de maturité suisses;

2. La reconnaissance, le refus de reconnaître ou le retrait de la reconnaissance d'écoles suisses à l'étran- ger;

r. Les décisions en matière d'encouragement à la recherche, dans la mesure où le droit fédéral prévoit que le Conseil fédéral statue en instance unique;

s. En matière de protection de l'environnement:

1. Les décisions relatives à l'obligation faite aux cantons de mettre à la disposition d'autres cantons des instal- lations adéquates de recyclage, de neutralisation et d'élimination des déchets ainsi que, dans ce contexte, à la répartition des frais;

2. Les décisions relatives aux emplacements pour les décharges ou autres installations de traitement des déchets dangereux;

3. La désignation des organisations dont le but est la protection de l'environnement qui ont qualité pour recourir.

Art. 101, let. d

Le recours n'est pas non plus recevable contre:

d. Les décisions sur la révocation totale ou partielle de déci- sions contre lesquelles le recours de droit administratif n'est pas ouvert, sauf les décisions sur la révocation de décisions attributives d'avantages, visées à l'article 99, lettres c, d, ebis, fet h, et à l'article 100, lettre b, chiffre 3, lettre c, lettre e, chiffre 1, lettre k, chiffre 1, et lettre I.

Art. 104, let. c, ch. 1 à 3

Le recours peut être formé:

c. Pour inopportunité:

1. De décisions de première instance et relatives à la fixation de contributions publiques ou d'indemnités de droit public;

2. De peines disciplinaires prononcées par le Conseil fédéral en première instance contre des agents de la Confédération.

3. Abrogé

958

Organisation judiciaire

Art. 105, 2º al.

2 Lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incom- plets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure.

Art. 108, 2e al., première partie

2 Il indique les conclusions, motifs et moyens de preuve ainsi que les motifs établissant l'importance de la cause (art. 36d) et porte la signature du recourant ou de son mandataire; . . .

Art. 109 Abrogé

Art. 110, 1er al., première partie

| Si le tribunal ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a rendu la décision attaquée et, le cas échéant, à d'autres parties ou intéressés; . . .

Art. 112

9. Débats Le président peut ordonner des débats.

Art. 116

1. Recevabilité de l'action de droit administratif

Sous réserve de l'article 117, le Tribunal fédéral juge .en instance unique les contestations fondées sur le droit adminis- tratif fédéral, qui:

a. Opposent la Confédération et des cantons, sauf celles portant sur l'approbation d'actes législatifs;

b. Opposent des cantons, des cantons et communes d'autres cantons ou des communes de différents cantons;

c. Portent sur des prétentions en dommages-intérêts résul- tant de l'activité officielle des personnes énumérées à l'article premier, 1er alinéa, lettres a à c, de la loi sur la responsabilité1).

1. RS 170.32

959

Organisation judiciaire

Art. 117, let. c

L'action de droit administratif n'est pas recevable lorsque:

c. Le litige ressortit, selon d'autres lois fédérales, à une des autorités énumérées à l'article 98, lettres b à h; le recours de droit administratif est ouvert en dernière instance contre les décisions de ces autorités.

Art. 118 Abrogé

Art. 120

2. Dispositions complémen- taires de procédure

Pour le surplus, l'article 105, 1er alinéa, de la présente loi et les articles 3 à 85 de la loi fédérale de procédure civile fédé- rale1) sont applicables par analogie.

Art. 123, 1er et 2º al.

1 Le Tribunal fédéral des assurances se compose de neuf juges et de neuf suppléants.

2 Les articles premier à 5 sont applicables par analogie à la nomination des juges et des suppléants, l'article 6 à la nomina- tion du président et du vice-président.

Art. 125, première phrase

Pour le surplus, le Tribunal fédéral des assurances s'organise en appliquant par analogie les articles 8, 9, 1er à 3ª et 7e alinéas, les articles 10, 11, 13, 1er à 3e et 5e alinéas, les articles 14, 15, 1er et 2º alinéas, les articles 16 à 18, 19, 2e alinéa, ainsi que les articles 20 à 26 et 28. . . .

Art. 128

II. Compétence 1. Comme autorité de ICCOUTS

a. Principe

Le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens des articles 97, 98, lettres b à h, et de l'article 98a, en matière d'assurances sociales.

2. En instance unique a. Principe

Art. 130

Le Tribunal fédéral des assurances connaît en instance unique des actions de droit administratif au sens de l'article 116, en matière d'assurances sociales.

D) RS 273

960

Organisation judiciaire

III. Procédure 1. Recours de droit administratif

Art. 132

Les articles 103 à 114 sont applicables à la procédure du recours de droit administratif.

Art. 134 Abrogé

Art. 139

Réserve en faveur de la loi fédérale sur la procédure pénale

La loi fédérale sur la procédure pénale1) est applicable à la revision des arrêts rendus sur l'action pénale par les autorités fédérales de répression.

Art. 139a (nouveau)

Violation de la Convention européenne des droits de l'homme

! La demande de revision d'un arrêt du Tribunal fédéral ou d'une décision d'une autorité inférieure est recevable lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauve- garde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 19502), ou de ses protocoles et qu'une réparation ne peut être obtenue que par la voie de la revision.

2 Si le Tribunal fédéral constate qu'une revision s'impose mais qu'elle est de la compétence d'une autorité inférieure, il ren- voie l'affaire à cette dernière pour qu'elle mette en œuvre la procédure de revision.

3 L'autorité cantonale est tenue d'entrer en matière sur la demande de revision même si le droit cantonal ne prévoit pas ce motif de revision.

Art. 141, 1er al .. let. c (nouvelle)

' La demande de revision doit être présentée au Tribunal fédé- ral, sous peine de déchéance:

c. Pour les cas prévus à l'article 139a, au plus tard 90 jours après que l'Office fédéral de la justice a notifié aux parties la décision des autorités européennes.

Art. 149 Abrogé

1. RS 312.0 2) RS 0.101

961

Organisation judiciaire

Art. 150, 1er al.

1 Quiconque saisit le Tribunal fédéral est tenu, par ordre du président, de fournir des sûretés en garantie des frais judiciaires présumés (art. 153 et 153a); lorsque des motifs particuliers justifient une exception, le tribunal peut renoncer entièrement ou partiellement à exiger la constitution de sûretés.

Art. 153

Frais judiciaires a. En général

Les frais judiciaires à la charge des parties comprennent l'émolument judiciaire, les frais d'expertise, les indemnités de témoins et les frais de détention préventive.

2 Lorsqu'une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, le tribunal peut renoncer à percevoir tout ou partie des frais.

Art. 153a (nouveau)

b. Emolument judiciaire

1 L'émolument judiciaire est fixé en fonction de la valeur litigieuse, l'ampleur et la difficulté du procès, la façon de pro- céder des parties, ainsi que leur situation financière.

2 Il oscille:

a. Entre 1000 et 100 000 francs dans les contestations dont le tribunal connaît en instance unique;

b. Entre 200 et 5000 francs pour les recours de droit public et de droit administratif portant sur des affaires non pécu- niaires;

c. Entre 200 et 50 000 francs dans les autres contestations.

3 Lorsque des circonstances particulières le justifient, le tribu- nal peut majorer ces montants jusqu'au double.

Art. 156, 4º al. Abrogé

Modification de désignations (Ne concerne que le texte allemand)

II

Les modifications d'autres actes législatifs figurent en annexe et font partie intégrante de la présente loi.

962

Organisation judiciaire

III Dispositions finales

1. Dispositions d'exécution

' Les cantons édictent, dans les trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, les dispositions d'exécution relatives à la compétence, l'organisation et la procédure des dernières instances cantonales au sens de l'article 98a. Ils peuvent au besoin édicter ces dispositions provisoirement par voie d'actes législatifs non sujets à référendum.

2 Le Conseil fédéral édicte, dans les deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, les dispositions d'exécution relatives:

a. A l'organisation et à la procédure des commissions fédérales de recours et d'arbitrage au sens des articles 71a à 71c, de la loi fédérale sur la procédure administrative");

b. Au pouvoir de statuer dans les cas où l'action de droit administratif devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances statuant en instance unique était recevable sous l'empire de l'ancien droit mais ne l'est plus conformément aux articles 116 et 130. Le pouvoir de statuer doit être transféré à une autorité fédérale compé- tente en la matière et dont les décisions peuvent directement ou indirectement être déférées au Tribunal fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances. Des commissions fédérales de recours ou d'arbitrage compétentes en la matière doivent être désignées comme autorités dont les décisions peuvent directement être déférées à l'un des tribunaux fédéraux.

2. Abrogation de dispositions contraires

' Les dispositions de droit fédéral et cantonal contraires à la présente loi sont abrogées dès son entrée en vigueur.

2 Font exception les dispositions contraires relatives à la compétence, l'organisation et la procédure des dernières instances cantonales ainsi qu'à la recevabilité de l'action de droit administratif; elles restent en vigueur jusqu'à ce que les cantons et le Conseil fédéral aient édicté les dispositions d'exécution de la présente loi.

· 3 Le Conseil fédéral peut adapter du point de vue rédactionnel les dis- positions de lois fédérales ou d'arrêtés fédéraux contraires à la présente loi mais qui n'ont subi aucune modification formelle dans le cadre de la présente revision.

1. RS 172.021

963

Organisation judiciaire

3. Dispositions transitoires

' La presente loi est applicable aux procédures introduites après son entrée en vigueur devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances. Elle n'est cependant applicable aux procédures de recours que si la décision attaquée a également été rendue après son entrée en vigueur.

z Les articles 15, 36a à 36d, 150, 153 et 153a de la présente loi sont en outre applicables à toutes les procédures pendantes devant le Tribu- nal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances lors de son entrée en vigueur.

3 Les cantons et le Conseil fédéral édictent des dispositions transitoires concernant leurs dispositions d'exécution.

4. Durée des fonctions des juges suppléants

La durée des fonctions des juges suppléants du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances qui étaient membres de l'un de ces tri- bunaux avant leur élection et qui sont encore en fonction le 31 décembre 1988 est prolongée jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de 70 ans, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 1990 pour les juges suppléants du Tribunal fédéral et jusqu'au 31 décembre 1989 pour les juges suppléants du Tribunal fédéral des assurances.

5. Référendum et entrée en vigueur

1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe l'entrée en vigueur.

3 Il ajourne l'entrée en vigueur des dispositions figurant en annexe à la présente loi et relatives à l'organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d'arbitrage ainsi qu'à la recevabilité de l'action de droit administratif jusqu'à ce qu'il ait édicté les dispositions d'exécution correspondantes.

29981

964

1

1

Organisation judiciaire

Annexe (ch. II)

Modification d'autres actes législatifs

1. Loi sur la responsabilité1)

Art. 10

L'autorité compétente statue sur les réclamations de la Confédération qui sont contestées ou sur celles qui sont dirigées contre elle. La procédure de recours est régie par les dispositions générales sur l'organisation judiciaire.

2 Le Tribunal fédéral statue en instance unique au sens des articles 116 ss de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire2) sur les demandes contestées de dommages-intérêts ou d'indemnité à titre de réparation morale résultant de l'activité officielle des personnes énumérées à l'article premier, 1er ali- néa, lettres a à c. La Confédération peut être actionnée devant le Tribunal fédéral si l'autorité compétente a laissé s'écouler trois mois à compter du jour de la réclamation sans la contester ou sans prendre position.

Art. 19, 3€ al. (nouveau)

3 L'institution statue sur les réclamations contestées de tiers ou de la Confé- dération dirigées contre elle ainsi que sur les réclamations de l'institution dirigées contre les organes ou les employés fautifs. Sa décision peut faire l'objet, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. La procédure de recours est régie par la loi fédérale sur l'organisation judiciaire2).

Art. 20, 3e al.

3 Si, dans les cas visés à l'article 10, 2º alinéa, la Confédération conteste la demande ou si elle ne prend pas position dans les trois mois, le lésé doit introduire action dans un nouveau délai de six mois sous peine de péremp- tion (art. 10, 2º al.).

2. Loi sur l'organisation de l'administration3)

Art. 42, al. Ibis (nouveau)

1 bis Elles passent de plein droit au département compétent en la matière s'il s'agit de décisions qui, selon la loi fédérale d'organisation judiciaire2), peu-

1

1. RS 170.32

2. RS 173.110; RO .. .

3. RS 172.010

1

65 Feuille fédérale. 137€ année. Vol, Il

965

Organisation judiciaire

vent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral; le recours de droit administratif dirigé contre des décisions du Conseil fédéral selon l'article 98, lettre a, de la loi d'organisation judiciaire est réservé.

3. Loi fédérale sur la procédure administrative1)

Art. 11, note marginale

C. Représen- tation ct assistance I. En général

Art. lla (nouveau)

II. Représen- Lation obligatoire

1 Si plus de 20 personnes présentent des requêtes collectives ou individuelles pour défendre les mêmes intérêts, elles doivent choisir un mandataire commun.

2 Si elles ne choisissent pas d'elles-mêmes un mandataire com- mun, l'autorité leur impartit un délai suffisant à cet effet. Si elles ne se sont pas exécutées à l'expiration de ce délai, l'autorité leur désigne un mandataire commun, choisi si possi- ble parmi les mandataires des parties.

3 Les dispositions relatives aux dépens alloués dans la procé- dure de recours s'appliquent par analogie aux frais de repré- sentation. La partie contre laquelle les requêtes sont dirigées doit, sur injonction de l'autorité, faire l'avance des frais pour le mandataire commun désigné.

Art. 22a (nouveau)

Illa. Féries

Les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas:

a. Du 7" jour avant Pâques au 7e jour après Pâques inclusi- vement;

· b. Du 15 juillet au 15 août inclusivement;

c. Du 18 décembre au 1er janvier inclusivement.

Art. 30, note marginale

II. Audition préalable 1. En général

D) RS 172.021

966

Organisation judiciaire

Art. 30a (nouveau)

2. Par publica- tion officielle

' Si de nombreuses personnes sont susceptibles d'être touchées par une décision, l'autorité, avant de prendre celle-ci, peut entendre les parties; à cet effet, elle:

a. Publie la requête ou le projet de décision, sans motiva- tion, dans une feuille officielle;

b. Dépose simultanément la requête ou le projet de décision dûment motivés en indiquant le lieu du dépôt;

c. Impartit un délai suffisant pour formuler des objections.

2 Dans sa publication, l'autorité attire l'attention des parties sur leur obligation éventuelle de choisir un mandataire com- mun et de supporter les frais de procédure ainsi que les dépens.

Art. 36, let. c et d (nouvelle)

L'autorité peut notifier ses décisions par publication dans une feuille officielle lorsque:

c. L'affaire met en cause un grand nombre de parties;

d. Toutes les parties ne peuvent être identifiées sans frais excessifs.

Art. 46, let. f et g (nouvelles) .

Le recours n'est pas recevable contre:

f. La fixation d'un délai pour choisir un mandataire com -. mun;

g. La désignation d'un mandataire commun.

Art. 66, 1er al.

' L'autorité de recours procède, d'office ou à la demande d'une partie, à la revision de sa décision:

a. Lorsqu'un crime ou un délit l'a influencée;

b. Lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 19501), ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la revision.

1. RS 0.101

967

Organisation judiciaire

Chapitre IV : Autorités spéciales

Art. 71a (nouveau)

1 Des commissions fédérales de recours statuent comme auto- rités de recours et des commissions d'arbitrage comme auto- rités de première instance, si d'autres lois fédérales le pré- voient; celles-ci règlent la compétence des commissions.

2 Dans l'exercice de leurs attributions judiciaires, les commis- sions sont indépendantes et ne sont soumises qu'à la loi.

3 La présente loi règle la procédure applicable devant ces com- missions. Le Conseil fédéral peut au besoin édicter d'autres dispositions, dans la mesure où les commissions statuent comme commissions d'arbitrage.

II. Organisation

Art. 71b (nouveau)

' Les commissions se composent de sept juges à moins que le droit fédéral n'en prescrive plus.

2 Elles siègent à cinq juges lorsqu'elles sont appelées à statuer sur des causes qui posent des questions de principe et à trois juges dans les autres cas; le droit fédéral peut prévoir un juge unique, en particulier pour statuer sur des recours manifeste- ment irrecevables, mal fondés ou bien fondés ou sur des recours contre des décisions relatives à des prétentions pé- cuniaires dont la valeur litigieuse est minime.

3 Le Conseil fédéral nomme les présidents, les vice-présidents et les autres juges.

4 Il peut désigner un président commun pour plusieurs com- missions et, si la charge de travail l'exige, nommer des juges exerçant leurs fonctions à plein temps.

5 Un secrétariat est institué, d'entente avec leurs présidents, pour chaque commission ou pour plusieurs d'entre elles ensemble.

Art. 71c (nouveau)

III. Indepen- dance

1 Les juges ne peuvent faire partie de l'administration fédérale.

2 Au surplus, le statut des juges exerçant leurs fonctions à temps partiel est régi par le droit fédéral applicable aux membres des commissions extraparlementaires.

3 La législation fédérale sur le statut des fonctionnaires s'appli- que au statut des juges exerçant leurs fonctions à plein temps, dans la mesure où son application ne nuit pas à l'indépen-

968

A. Commissions fédérales de recours et d'arbitrage I. Compétence et procédure

Organisation judiciaire

dance judiciaire; le Conseil fédéral édicte les dispositions nécessaires. Il peut en outre unifier la durée des fonctions et la limite d'âge fixées pour les juges exerçant leurs fonctions à plein temps et pour ceux exerçant leurs fonctions à temps par- tiel.

4 Le personnel des secrétariats des commissions de recours est . subordonné, pour son activité, aux présidents des commis- sions.

5 Le Conseil fédéral exerce la surveillance administrative sur la gestion des commissions; celles-ci lui adressent chaque année un rapport sur leur gestion à l'attention de l'Assemblée fédé- rale.

Art. 71d (nouveau)

IV. Commis- sions d'estimation

Sous réserve de l'article 2, 3e alinéa, de la présente loi, l'orga- nisation et la procédure des commissions d'estimation sont régies par le droit fédéral en matière d'expropriation.

Art. 72, note marginale

B. Conseil fédéral

I. Comme auto-

rité de recours

1. Recevabilité

du recours

a. En général

Art. 73, note marginale

b. Décisions ct actes législatifs des cantons

Art. 74. note marginale

2. Irrecevabilité du recours

Art. 75, note marginale

3. Instruction du recours

Art. 76

4. Recusation ' Le membre du Conseil fédéral dont le département a pris la décision attaquée se récuse lorsque le Conseil fédéral statue.

2 Son département peut participer au même titre qu'un recou- rant à la procédure devant le Conseil fédéral et peut en outre

969

Organisation judiciaire

prendre part à la procédure de consultation prévue à l'article 54 de la loi fédérale sur l'organisation de l'administration1).

3 Si de nouveaux éléments de fait ou de droit sont invoqués lors de la procédure de consultation, le recourant, d'éventuel- les parties adverses ou d'autres intéressés doivent être invités à se prononcer à leur sujet.

Art.' 77, note marginale

5. Dispositions complemen- taires de procé- dure

Art. 78, note marginale

Il. Comme juridiction unique ou de première instance

Art. 79, note marginale

C. Assemblée fédérale

4. Loi fédérale du 30 juin 19272) sur le statut des fonctionnaires

Art. 33

Sont autorités disciplinaires:

a. Le Conseil fédéral et les autorités désignées par lui qui lui sont subor- données, pour leurs fonctionnaires;

b. Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances pour leurs fonctionnaires;

c. Les autorités de recours énumérées à l'article 58 de la présente loi.

Chapitre VII: Recours

Art. 58

Les autorités de recours compétentes pour statuer sur des peines discipli- naires et sur des décisions relatives à des réclamations pécuniaires et non pécuniaires sont:

a. Les départements, la Chancellerie fédérale, la Direction générale des douanes et les organes de dernière instance des établissements ou

D) RS 172.010

2. RS 172.221.10

970

Organisation judiciaire

entreprises autonomes de la Confédération pour les décisions prises en première instance par des autorités qui leur sont subordonnées;

b. Le département compétent pour les décisions prises en première instance ou sur recours par la Direction générale des douanes et les organes de dernière instance des établissements ou entreprises auto- nomes de la Confédération, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert;

c. Le Conseil fédéral pour les décisions prises en première instance ou sur recours par les départements, la Chancellerie fédérale et les organes de dernière instance des établissements ou entreprises auto- nomes de la Confédération, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal federal n'est pas ouvert;

d. La. commission de recours en matière de personnel fédéral pour les décisions prises en première instance ou sur recours par les départe- ments, la Chancellerie fédérale, la Direction générale des douanes et les organes de dernière instance des établissements ou entreprises auto- nomes de la Confédération, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert;

e. Le Tribunal fédéral pour les décisions du Conseil fédéral prises en pre- mière instance, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert, et pour les décisions de la commission de recours en matière de personnel fédéral.

Art. 59

Si, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert, le Conseil fédéral peut prescrire dans les règle- ments des fonctionnaires1) et dans le règlement des employés2) que les déci- sions prises en première instance ou sur recours par les départements et les organes de dernière instance des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération sont définitives; le Conseil fédéral ne peut en aucun cas prévoir plus de deux instances de recours.

Art. 60

' Les commissions disciplinaires donnent, sur demande du recourant, leur avis sur les recours dirigés contre des peines disciplinaires qui ne peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, à l'exception du blâme et de l'amende jusqu'à 20 francs.

2 Le Conseil fédéral règle l'organisation et la procédure des commissions disciplinaires.

1. RS 172.221.101/.102/.103

2. RS 172.221.104

971

Organisation judiciaire

Art. 61

Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances statuent en pre- mière et unique instance sur les peines disciplinaires réprimant leurs fonc- tionnaires et sur les réclamations pécuniaires et non pécuniaires dérivant de leurs rapports de service.

5. Arrêté fédéral du 19 décembre 19691) concernant le nombre des greffiers et des secrétaires du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assuran- ces

Abrogé

6. Loi fédérale du 26 septembre 18902) concernant la protection des mar- ques de fabrique et de commerce, des indications de provenance et des mentions de récompenses industrielles

Art. 16bis, 2e et 3e al. (nouveau)

2 Les décisions de l'Office fédéral de la propriété intellectuelle en matière de marque ainsi que celles du Département fédéral de justice et police sur la radiation d'office d'une marque peuvent faire l'objet d'un recours devant la commission de recours en matière de propriété intellectuelle et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

3 Le Conseil fédéral peut également déclarer cette commission compétente pour les recours contre les décisions de l'Office fédéral du registre du commerce relatives à l'inscription de raisons de commerce et de noms d'associations et de fondations.

7. Loi fédérale du 30 mars 19003) sur les dessins et modèles industriels

Art. 17bis

Les décisions de l'Office fédéral de la propriété intellectuelle en matière de dessins et modèles peuvent faire l'objet d'un recours devant la commission de recours en matière de propriété intellectuelle et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

8. Loi fédérale du 25 juin 19544) sur les brevets d'invention

Art. 59c

D. Voies de Les décisions de l'Office fédéral de la propriété intellectuelle recours en matière de brevets peuvent faire l'objet d'un recours devant

1. RO 1970 133, 1980 274, 1981 226

2. RS 232.11

3. RS 232.12

4. RS 232.14

972

Organisation judiciaire

la commission de recours en matière de propriété intellectuelle et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 87, 5€ al.

5 Le requérant peut frapper d'opposition devant l'examinateur la décision de celui-ci prononçant que la demande est soumise à l'examen préalable ou qu'elle ne l'est pas; le recours devant la commission de recours en matière de propriété intellectuelle est ouvert contre la décision sur opposition.

Art. 88, 2º al., 89, 3º al., 90, 4€ al., et 91 à 94

Abrogés

Art. 106

F. Voies de recours I. Instance de recours

' Les décisions des examinateurs et des divisions d'opposition peuvent faire l'objet d'un recours devant la commission de recours en matière de propriété intellectuelle.

2 Les décisions de la commission de recours en matière de pro- priété intellectuelle prises dans le cadre de l'examen préalable officiel sont définitives.

Art. 106a, 1er al., phrase introductive.

' A qualité pour recourir devant la commission de recours en matière de propriété intellectuelle:

9. Loi fédérale du 20 mars 19751) sur la protection des obtentions végétales

Art. 25 Autorité de recours

' Les décisions du bureau peuvent faire l'objet d'un recours devant la com- mission de recours en matière de propriété intellectuelle. Celle-ci statue sans appel sur l'admissibilité d'une variété à la protection selon l'article 5.

2 Les autres décisions de la commission de recours en matière de propriété intellectuelle peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

1. RS 232.16

973

Organisation judiciaire

10. Loi fédérale de procédure civile fédérale1)

Art. 69, 1er al.

' Le tribunal statue d'office sur les frais du procès, conforme- ment aux articles 153, 153a, 156 et 159 de la loi fédérale d'organisation judiciaire2).

11. Loi fédérale du 20 novembre 18503) touchant la juridiction pour les actions civiles, intentées par la Confédération ou contre celle-ci

Abrogée

12. Loi fédérale sur la procédure pénale4)

Art. 16, 1er al.

' Le procureur général peut se faire remplacer par ses représentants ordi- naires ou par ses adjoints. Dans les procédures ouvertes en vertu de la loi fédérale sur le droit pénal administratif5), il est autorisé à se faire représen- ter par des mandataires spéciaux devant les tribunaux de la Confédération et des cantons.

Art. 47, 1er al.

' L'inculpé détenu est amené sans délai à l'autorité qui a décerné le mandat d'arrêt et, s'il y a enquête de la police judiciaire, au juge d'instruction; il est interrogé sur les faits qui ont provoqué l'arrestation au plus tard le premier jour ouvrable qui suit celui où il est amené. Si l'arrestation est maintenue, communication lui est donnée des raisons de ce maintien.

Art. 66quinquies (nouveau)

1 Le juge d'instruction communique à la personne touchée, dans les 30 jours qui suivent la clôture de l'enquête, les motifs, le genre et la durée de la surveillance.

2 Il ne peut renoncer à cette communication que si un intérêt public impor- tant, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exige le maintien du secret. Il requiert à cet effet l'approbation du président de la Chambre d'accusation.

1. RS 273

2. RS 173.110; RO

3. RS 3 637

4. RS 312.0

5. RS 313.0

974

Organisation judiciaire

3 Si le juge d'instruction refuse de dire si une surveillance a été exécutée, la personne touchée peut recourir devant le président de la Chambre d'accu- sation dans les 30 jours.

Art. 72, 3e al.

3 Les articles 66 à 66quinquies sont applicables par analogie.

Art. 73, 2ª al. (nouveau)

2 La décision de confiscation peut faire l'objet d'un recours devant la Chambre d'accusation dans les 30 jours.

Art. 219, 3º al. Abrogé

Art. 229, ch. 4 (nouveau)

La revision d'un jugement exécutoire rendu par les Assises fédérales, par la Chambre criminelle ou par la Cour pénale fédérale peut être demandée:

4. Lorsque la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête individuelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 19501), ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la revision; dans ce cas, la demande de revision doit être intro- duite dans les 90 jours à compter de la notification de la décision des autorités européennes par l'Office fédéral de la justice.

Art. 245

Les frais se déterminent selon les articles 146 à 161 de la loi fédérale d'organisation judiciaire2).

Art. 246 Abrogé

Art. 271, 2ª al. « Valeur litigieuse» et 4e al.

2. .. inférieure à 30 000 francs et . . .

4 Les dispositions sur le recours joint sont applicables par analogie.

1. RS 0.101

2. RS 173.110; RO ...

975

1

Organisation judiciaire

Art. 273, 1er al., let. c (nouvelle)

' Le mémoire signé doit être déposé en un nombre suffisant d'exemplaires pour le tribunal et chaque partie adverse, et en tout cas en deux exem- plaires; outre la désignation de la décision attaquée, il doit mentionner:

c. Les motifs établissant l'importance de la cause (art. 36d OJ1)).

Art. 275bis

Est réservée la procédure simplifiée selon les articles 36a à 36d de la loi fédérale d'organisation judiciaire1).

Art. 276, 1er al.

! Si la Cour de cassation ordonne un échange d'écritures, elle communique le mémoire aux intéressés et leur impartit un délai pour présenter leurs ob- servations écrites.

Art. 278bis (nouveau)

La revision et l'interprétation d'arrêts de la Cour de cassation sont régies par les articles 136 à 145 de la loi fédérale d'organisation judiciaire1).

13. Procédure pénale militaire2)

Art. 72a (nouveau) Communication de la surveillance

' Le juge d'instruction communique à la personne touchée, dans les 30 jours qui suivent la clôture de l'enquête, le motif, le genre et la durée de la surveillance exécutée.

2 Le juge d'instruction ne peut renoncer à cette communication qu'avec l'accord du président du Tribunal militaire de cassation, lorsqu'un intérêt public prépondérant, notamment la sécurité de la Confédération ou de l'armée, exigent le maintien du secret.

3 Si le juge d'instruction rejette la demande de communication, un recours peut être formé devant le président du Tribunal militaire de cassation dans les 30 jours.

Art. 73, 2e al.

2 Les articles 70 à 72 a sont applicables par analogie.

Art. 200, 1er al., let. f (nouvelle)

1 La revision d'une ordonnance de condamnation ou d'un jugement exécu- toire peut être demandée lorsque:

1. RS 173.110; RO ...

2. RS 322.1

976

Organisation judiciaire

f. La Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a admis le bien-fondé d'une requête indivi- duelle pour violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 19501) ou de ses protocoles et que la réparation ne peut être obtenue que par la voie de la revision; dans ce cas, la demande de revision doit être introduite dans les 90 jours à compter de la notification de la décision des auto- tités européennes par l'Office fédéral de la justice.

14. Loi fédérale du 19 avril 19782) sur la formation professionnelle

Art. 68, let. c, d et e

Les autorités de recours sont:

c. La Commission de recours DFEP pour:

• les décisions de l'office fédéral, y compris celles qu'il prend sur recours;

• les décisions prises en première instance par le département, dans la mesure où elles peuvent faire l'objet, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral;

• les décisions prises sur recours par une autorité cantonale au sujet de l'admission aux cours et au sujet des examens;

d. Le Conseil fédéral pour d'autres décisions prises sur recours par une autorité cantonale et pour les décisions prises en première instance par le département, dans la mesure où elles ne peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral;

e. Le Tribunal fédéral pour les décisions prises par la Commission de recours DFEP et pour celles prises sur recours par une autorité canto- nale, dans la mesure où elles peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, à l'exclusion de celles qui sont prises au sujet de l'admission aux cours et au sujet des examens; si le recours de droit administratif n'est pas ouvert contre les décisions de la Commission de recours DFEP, les décisions de cette dernière sont définitives.

15. Loi fédérale du 28 septembre 19623) sur le cinéma

Art. 17, 2º al.

2 Les dispositions relatives à la juridiction administrative du Tribunal fédéral s'appliquent à la procédure de recours, les associations cinématographiques professionnelles ayant cepen- dant qualité pour recourir.

1. RS 0.101

2. RS 412.10

3. RS 443.1

977

Organisation judiciaire

16. Loi fédérale du 9 mars 1978") sur la protection des animaux

Art. 26, 1er al.

' Les décisions de l'Office vétérinaire fédéral peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP.

17. Organisation militaire2)

Art. 28

L'Assemblée fédérale fixe la compétence et la procédure pour les litiges concernant les prétentions de la Confédération ou dirigées contre elle.

18. Arrêté de l'Assemblée fédérale du 30 mars 19493) concernant l'admi- nistration de l'armée suisse

Art. 105

Abrogé

Art. 106

La Direction de l'administration militaire fédérale statue en première instance sur les prétentions résultant d'un accident.

Art. 123, 2ª al.

2 La Direction de l'administration militaire fédérale connaît en première instance du recours contre l'auteur de dommages aux personnes ou à la propriété causés à des tiers.

Art. 125, 2ª al.

2 Sont exceptés les litiges dont le règlement définitif est soumis par la loi à une autre procédure. Sont réservées notamment les dispositions fixant la compétence de statuer sur des prétentions concernant l'assurance militaire et sur des demandes en responsabilité fondées sur des lois spéciales.

19. Loi sur la protection civile du 23 mars 19624)

Art. 83

! L'Office fédéral de la protection civile statue sur les préten- tions de nature pécuniaire de la Confédération ou sur celles

1. RS 455

2. RS 510.10

3. RS 510.30

4. RS 520.1

1

978

1

Organisation judiciaire

qui sont dirigées contre elle lorsqu'elles sont fondées sur la présente loi et ne concernent pas la responsabilité pour des dommages.

2 Les décisions de l'Office fédéral de la protection civile peu- vent faire l'objet d'un recours devant la Commission fédérale de recours en matière de protection civile et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

20. Loi sur les abris du 4 octobre 19631)

Art. 14, note marginale et 3º al. (nouveau)

9. Recours contre des décisions de nature non pécuniaire

3 Le recours est régi par l'article 15, 3e alinéa, si des proprié- taires contestent dans la même procédure leur obligation de construire et celle de verser des contributions de remplace- ment.

Art. 15

10. Recours relatif à des prétentions pécuniaires

L'autorité compétente d'après le droit cantonal statue sur les prétentions de nature pécuniaire du canton ou de la commune ou sur celles qui sont dirigées contre eux, lorsqu'elles sont fondées sur la présente loi.

2 L'Office fédéral de la protection civile statue sur les préten- tions de nature pécuniaire de la Confédération ou sur celles qui sont dirigées contre elle, lorsqu'elles sont fondées sur la présente loi.

3 Les décisions de l'autorité cantonale compétente et celles de l'Office fédéral de la protection civile peuvent faire l'objet d'un recours devant la Commission de recours en matière de pro- tection civile et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

21. Loi fédérale du 8 octobre 19822) sur l'approvisionnement économique du pays

Art. 38, let. b, c et d

Sont autorités de recours:

b. La Commission de recours DFEP, contre les décisions rendues en pre- mière instance ou sur recours par l'office fédéral ainsi que contre les décisions rendues en dernière instance cantonale;

1. RS 520.2

2. RS 531

979

Organisation judiciaire

c. Le Tribunal fédéral, contre les décisions de la Commission de recours DFEP, dans la mesure où le recours de droit administratif est ouvert; dans les cas visés par les articles 23 à 28, les décisions de la Commis- sion de recours DFEP sont définitives.

d. Abrogée

Art. 39 Litiges en matière de réserves obligatoires

La Commission de recours DFEP statue comme commission d'arbitrage sur les litiges opposant:

a. Les parties aux contrats de stockage obligatoire;

b. Les propriétaires de réserves obligatoires à leurs organisations.

22. Loi fédérale sur les douanes1)

Art. 109, 1er al., let. c, ch. 4 (nouveau)

1 Sont autorités de recours:

c. La Commission des recours en matière de douane pour les décisions en première instance ou les décisions sur recours de la Direction géné- rale des douanes concernant:

4. Les redevances sur le trafic des poids lourds et pour l'utilisation des routes nationales;

5. Loi fédérale du 27 juin 19732) sur les droits de timbre

Art. 39a (nouveau) Commission de recours

Les décisions sur réclamation prises par l'Administration fédérale des contributions peuvent être déférées dans les 30 jours suivant leur notifica- tion à la commission fédérale de recours en matière de contributions. Font exception les décisions sur réclamation concernant le sursis à la perception et la remise du droit.

Art. 40 Tribunal fédéral

' Les décisions prises par la commission de recours peuvent être attaquées, conformément à la loi fédérale d'organisation judiciaire3) (art. 97 ss), par la voie du recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant leur notification.

2 L'Administration fédérale des contributions a également qualité pour recourir.

1. RS 631.0

2. RS 641.10

3. RS 173.110; RO ...

980

1

Organisation judiciaire

24. Arrêté du Conseil fédéral du 29 juillet 19411) instituant un impôt sur le chiffre d'affaires

Art. 6, 3e al., ainsi que 4º et 5€ al. (nouveaux)

3 Les décisions sur réclamation prises par l'Administration fédérale des contributions peuvent être déférées dans les 30 jours suivant leur notification à la commission fédérale de recours en matière de contributions.

4 Les décisions prises par la commission de recours peuvent être attaquées conformément à la loi fédérale d'organisation judiciaire2) (art. 97 ss), par la voie du recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant leur notification.

5 L'Administration fédérale des contributions a également qua- lité pour former un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

25. Loi fédérale du 13 octobre 19653) sur l'impôt anticipé

Art. 42a (nouveau)

abis Commis- sions de recours

Les décisions sur réclamation prises par l'Administration fédé- rale des contributions peuvent être déférées dans les 30 jours suivant leur notification à la commission fédérale de recours en matière de contributions. Font exception les décisions sur réclamation relatives à la remise de l'impôt.

Art. 43

b. Tribunal fédéral

' Les décisions prises par la commission de recours peuvent être attaquées, conformément à la loi fédérale d'organisation judiciaire2) (art. 97 ss), par la voie du recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant leur notification.

2 L'Administration fédérale des contributions a également qua- lité pour recourir.

1. RS 641.20

2. RS 173.110; RO . .

3. RS 642.21

66 Feuille federale. 137e année. Vol. II

981

Organisation judiciaire

I

26. Loi fédérale du 22 décembre 19161) sur l'utilisation des forces hydrau- liques

Art. 8, 3º al., deuxième phrase

.. . Si l'indemnité n'est pas fixée par l'acte d'autorisation, elle 3 est déterminée conformément à l'équité.

Art. 13, 4e al., 14, 4e al., 15, 4e al., deuxième phrase, 25, 5e al., 26, 2ª al., 28, 2º al., deuxième phrase, et 44. 3º al.

Abrogés

Art. 71, 2e al.

2 Si la concession a été accordée par plusieurs cantons ou par le Conseil fédéral, les contestations relèvent de la commission de recours en matière d'économie hydraulique qui statue comme commission d'arbitrage. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 72, 3e al.

·3 Les décisions prises par un département ou un office fédéral en application de la présente loi et qui peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, peuvent être déférées à la commission de recours en matière d'économie hydraulique.

27. Loi du 6 octobre 19602) sur l'organisation des PTT

Art. 3, 3€ al.

3 Les autres actions civiles, ainsi que les actions en responsabi- lité découlant de la loi fédérale du 2 octobre 19243) sur le Ser- vice des postes, de la loi fédérale du 14 octobre 19224) réglant la correspondance télégraphique et téléphonique ou des arran- gements internationaux concernant le trafic postal, téléphoni- que et télégraphique doivent être portées :

a. Devant le Tribunal fédéral, si la valeur litigieuse est d'au moins 50 000 francs;

1. RS 721.80

2. RS 781.0

3. RS 783.0

4. RS 784.10

982

Organisation judiciaire

b. Devant l'autorité judiciaire du siège de l'entreprise ou devant celle du chef-lieu du cantons dans lequel est domi- cilié le demandeur, si la valeur litigieuse est inférieure à 50 000 francs.

28. Loi du 8 octobre 1971 1) sur la protection des eaux

Art. 10, deuxième phrase Abrogée

29. Loi sur le travail2)

Art. 55

Décisions de Les décisions prises en première instance ou sur recours par l'office fédéral prises en première instance ou sur recours l'office fédéral peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

Art. 57

les décisions

cantonales de dernière

Recours contre Les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil fédéral, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral instance n'est pas ouvert.

30. Loi fédérale du 20 mars 19813) sur le travail à domicile

Art. 16 Voies de recours

Les décisions cantonales de dernière instance ainsi que les décisions des autorités fédérales concernant l'applicabilité de la loi peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont défi- nitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribu- nal fédéral n'est pas ouvert.

31. Loi fédérale du 3 octobre 1951+ sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée

Art. 12 Recours

Toutes les décisions des autorités chargées par le Conseil fédéral de l'exécu-

1

D RS 814.20

2. RS 822.11

3. RS 822.31

+) RS 823.32

983

Organisation judiciaire

tion de la présente loi, à l'exception des dispositions prises en vertu de l'article 6, 2ª alinéa, peuvent être déférées dans les 30 jours à la Commis- sion de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

32. Loi fédérale sur l'assurance-maladie 1)

Art. 12, 7º al: (nouveau)

7 Le Conseil fédéral peut confier au Département fédéral de l'intérieur ou, dans la mesure où il s'agit de fixer des presta- tions particulières, à l'Office fédéral des assurances sociales les tâches énumérées aux 5e et 6e alinéas. Les décisions mention- nées au 6ª alinéa peuvent faire l'objet d'un recours devant une commission de recours et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral des assu- rances.

33. Loi fédérale sur l'assurance-accidents2)

Art. 105, titre médian, 2º et 3€ al., deuxième phrase Opposition

2 Abrogé 3 Le recours prévu à l'article 109 est réservé.

Art. 109 Commission de recours

Une commission de recours indépendante de l'administration statue en pre- mière instance sur les recours contre les décisions sur opposition prises par les assureurs désignés à l'article 68 et par la CNA en matière de classement des entreprises et des assurés dans les classes et degrés du tarif des primes, ainsi que contre les décisions sur opposition ayant pour objet la compé- tence d'un assureur ou des mesures destinées à prévenir les accidents ou les maladies professionnels,

Art. 110, 1er al.

1 Le recours de droit administratif peut être interjeté dans les trente jours auprès du Tribunal fédéral des assurances contre les décisions prises en application des articles 57, 106 et 109.

D) RS 832.10

2. RS 832.20

984

Organisation judiciaire

34. Loi du 25 juin 19821) sur l'assurance-chômage

Art. 101, let. c et d

Les autorités de recours sont:

c. La Commission de recours DFEP, s'il s'agit de décisions prises en pre- mière instance ou sur recours par l'OFIAMT ou de décisions prises en première instance par l'organe de compensation;

d. Le Tribunal fédéral des assurances, s'il s'agit de décisions sur recours prises par l'autorité cantonale de dernière instance ou par la Commis- sion de recours DFEP.

35. Loi fédérale du 19 mars 19652) concernant l'encouragement à la cons- truction de logements

Art. 20, 3ª et 4e al.

3 Les cantons peuvent prévoir que l'autorité habilitée à statuer sur les réclamations de nature pécuniaire émanant du canton ou dirigées contre lui est également compétente en matière de réclamations de nature pécuniaire émanant de la Confédéra- tion ou dirigées contre elle; les décisions de cette autorité peu- vent faire d'abord l'objet d'un recours devant la Commission de recours DFEP et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. .

4 Si le canton ne fait pas usage de la faculté qui lui est recon- nue au 3º alinéa, la Commission de recours DFEP statue comme commission d'arbitrage sur les réclamations de nature pécuniaire émanant de la Confédération ou dirigées contre elle; sa décision peut faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif devant le Tribunal fédéral.

36. Loi fédérale du 4 octobre 19743) encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements

Art. 59 Voies de droit

Les décisions de l'office fédéral peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal federal n'est pas ouvert.

1. RS 837.0

2. RS 842

3. RS 843

985

Organisation judiciaire

37. Loi fédérale du 20 mars 19701) concernant l'amélioration du logement dans les régions de montagne

Titre précédant l'article 17

IV. Obligation de renseigner, sanctions, dispositions pénales et protection juridique

Art. 18a (nouveau)

Voies de recours Les décisions de l'Office fédéral du logement peuvent être défé- rées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

38. Loi fédérale du 28 juin 19742) sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

Art. 28

1 Les décisions rendues par le service central peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont défini- tives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

2 Les décisions rendues en première instance par le Département fédéral de l'économie publique peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert.

39. Loi fédérale du 25 juin 19763) encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

Art. 11

Les décisions de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du tra- vail peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal n'est pas ouvert.

1. RS 844

2. RS 901.1

3. RS 901.2

986

Organisation judiciaire

40. Loi sur l'agriculture1)

Art. 107

A. Protection juridique

1 Les décisions rendues en première instance ou sur recours par les offices fédéraux en application de la présente loi peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

2 Les décisions rendues en première instance par le Départe- ment fédéral de l'économie publique en application de la pré- sente loi peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert.

41. Loi fédérale du 14 décembre 19792) instituant des contributions à l'ex- ploitation agricole dans des conditions difficiles

Art. 10 Protection juridique

Les décisions cantonales de dernière instance peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP .; les décisions de cette dernière sont défini- tives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

42. Loi fédérale du 23 mars 19623) sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes

Art. 49, 5° al. (nouveau)

$ Les décisions de la Confédération peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

43. Loi du 20 mars 19594) sur le blé

Art. 59, 3º, 4e et 5e al.

3 Les décisions de première et deuxième instances prises par l'administration peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP, à l'exception de celles qui relèvent de la procé- dure pénale administrative.

D) RS 910.1

2. RS 910.2

3. RS 914.1

4. RS 916.111.0

987

Organisation judiciaire

4 Abrogé

5 Les décisions de la Commission de recours DFEP sont défini- tives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

44. Arrêté fédéral du 5 octobre 19841) concernant la Société coopérative suisse des céréales et matières fourragères

Art. 20, 1er al.

Les décisions de la société coopérative peuvent être déférées à la Commis- sion de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

45. Arrêté fédéral du 23 mars 19792) sur l'économie sucrière indigène

Art. 18 Protection juridique

Les décisions de l'Office fédéral de l'agriculture peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont défini- tives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

46. Arrêté fédéral du 22 juin 19793) instituant des mesures en faveur de la viticulture

Titre précédant l'article 14a (nouveau)

Section 5: Protection juridique et dispositions pénales

Art. 14a (nouveau) Voies de recours

Les décisions de l'office fédéral peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

Titre précédant l'article 15

Abrogé

.") RS 916.112.218

2. RS 916.114.1

3. RS 916.140.1

988

Organisation judiciaire

47. Loi du 15 juin 19621) sur la vente de bestiaux

Art. 13a (nouveau)

Voies de recours Les autorités de recours sont:

a. L'Office fédéral de l'agriculture pour les décisions des organisations qui collaborent à l'exécution de la présente loi;

b. Une autorité de recours désignée par le canton pour les décisions du canton sur l'allocation de contributions ;

c. La Commission de recours DFEP pour les décisions de l'Office fédéral de l'agriculture, y compris celles qu'il prend sur recours, ainsi que pour les décisions de l'auto- rité cantonale de recours; les décisions de la Commission de recours DFEP sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

48. Loi fédérale du 28 juin 19742) instituant une contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines

Art. 2bis (nouveau) Voies de recours

Les décisions de l'Office fédéral de l'agriculture et les décisions de l'autorité de recours cantonale peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

49. Arrêté du 29 septembre 19533) sur le statut du lait

Art. 17, 3º al., deuxième phrase

3 . Dans les cas où ces prescriptions prévoient le recours devant le juge, ce recours est remplacé, pour ce qui concerne la BUTYRA, par celui devant la Commission de recours DFEP et, en dernière instance, par le recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 37, 1er al.

! Les décisions prises en première instance ou sur recours par l'Office fédéral de l'agriculture peuvent être déférées à la Com-

1. RS 916.301

2. RS 916.313

3. RS 916.350

989

Organisation judiciaire

mission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

50. Arrêté sur l'économie laitière 19771)

Art. 24, 1er al.

1 L'Office fédéral de l'agriculture exige la restitution des avantages pécuniai- res illicitement acquis. Les décisions qu'il prend peuvent faire l'objet d'un recours devant la Commission de recours DFEP et, en dernière instance, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 26 Généralités

Les décisions prises en première instance ou sur recours par l'Office fédéral de l'agriculture ainsi que les décisions de dernière instance cantonale peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

Art. 27, 1er, 3ª et 4º al.

1. Les décisions qui ont trait au contingentement des livraisons de lait peuvent être déférées à une commission de recours spéciale dont les déci- sions peuvent faire l'objet d'un recours devant la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives.

3 et 4 Abrogés

51. Loi du 1er juillet 19662) sur les épizooties

Art. 46, 1er al.

1 Les décisions de l'Office vétérinaire fédéral peuvent être défé- rées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

52. Arrêté fédéral du 18 mars 19713) 'sur le contrôle officiel de la qualité dans l'industrie horlogère suisse

Art. 17, 1er al.

Les décisions sur opposition rendues par l'organisme commun peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP.

1. RS 916.350.1

2. RS 916.40

3. RS 934.11

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Organisation judiciaire

53. Loi fédérale du 18 mars 19711) concernant l'organisation de la Société coopérative fiduciaire de la broderie

Art. 10 Procédure de recours

' Les attributions pécuniaires en application de l'article 2 de la présente loi font l'objet de décisions de la Société pouvant être déférées à la Commis- sion de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

2 La procédure est régie par les dispositions générales sur l'organisation judiciaire.

3 La Société a également qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.

54. Arrêté fédéral du 23 juin 19482) sur l'organisation du Fonds de solida- rité de la broderie suisse au métier à navette

Art. 7, 2€ à 4€ al.

2 Les décisions rendues, au sens de l'article 7, 1er alinéa, par l'administration du Fonds de solidarité peuvent être déférées dans les trente jours à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

3 et 4 Abrogés

55. Loi fédérale du 1er juillet 19663) sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature

Art. 14 Voies de droit

! Les décisions prises par la société en vertu de la présente loi peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

2 La procédure est régie par les dispositions générales sur l'organisation judiciaire.

1. RS 934.22

2. RS 934.23

3. RS 935.12

991

Organisation judiciaire

56. Loi fédérale du 25 mars 19771) sur les substances explosibles

Art. 36, 1er al.

·1 L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail et, en dernière instance, la Commission de recours DFEP, connaissent des recours contre les décisions relatives aux permis d'emploi.

57. Arrêté fédéral du 5 octobre 19842) instituant une garantie contre les risques à l'innovation en faveur des petites et moyennes entreprises

Art. 15 Protection juridique

1 Les décisions rendues en première instance par le Département fédéral de l'économie publique peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP, dans la mesure où, en dernière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert.

2 Pour ce qui est des allégements fiscaux, la protection juridique est réglée par les dispositions de la législation fiscale.

58. Loi fédérale du 26 septembre 19583) sur la garantie contre les risques à l'exportation

Art. 15a (nouveau)

' La procédure de recours applicable à des décisions relatives à l'obtention ou au refus de la garantie est régie par les dispositions générales sur l'orga- nisation judiciaire.

2 Les autres décisions prises en première instance peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont défini- tives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

59. Loi fédérale du 25 juin 19824) sur les mesures économiques extérieures

Art. 6, 2º al., ainsi que 3e et 4€ al. (nouveaux)

2 A moins que le droit fédéral n'en dispose autrement, les décisions des organisations et institutions chargées de l'exécution de la présente loi peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP.

0. RS 941.41

1. RO . . .

2. RS 946.11

3. RS 946.201

992

Organisation judiciaire

3 Les décisions rendues en première instance ou sur recours par l'Office fédéral des affaires économiques extérieures peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP.

4 Les décisions de la Commission de recours DFEP sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

60. Arrêté fédéral du 6 octobre 19781) instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

Art. 12

Les décisions rendues en première instance par le département peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP, dans la mesure où, en der- nière instance, le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral est ouvert.

1

61. Loi du 23 juin 19782) sur la surveillance des assurances

Art. 45a (nouveau) Commission de recours

' Une commission de recours statue en première instance sur les recours contre les décisions prises par l'office fédéral et le Département fédéral de justice et police en application de la présente loi et d'autres actes législatifs en matière de surveillance des assurances.

2 Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Art. 46, titre médian, 1er et 2e al. Procédure

1 et 2 Abrogés

62. Loi fédérale du 25 juin 19303) sur la garantie des obligations assumées par les sociétés suisses d'assurance sur la vie

Art. 40 Abrogé

D) RS 951.93

2. RS 961.01

3. RS 961.03

993

Organisation judiciaire

63. Loi fédérale du 20 mars 1970") sur la garantie contre les risques de l'investissement

Art. 24

Droit de recours La procédure de recours applicable à des décisions relatives à l'obtention ou au refus de la garantie est régie par les disposi- tions générales sur l'organisation judiciaire.

2 Les autres décisions prises en première instance peuvent être déférées à la Commission de recours DFEP; les décisions de cette dernière sont définitives, dans la mesure où le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral n'est pas ouvert.

29981

1. RS 977.0

994

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message concernant la revision de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 29 mai 1985

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Datum 27.08.1985

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