85.037

Message relatif à la révision partielle de la loi sur , l'énergie atomique (Importation et exportation d'articles et de technologie nucléaires)

du 22 mai 1985

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Nous vous soumettons le projet d'une révision partielle de la loi fédérale du 23 décembre 1959 sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations (loi sur l'énergie atomique; RS 732.0). La révision, que nous vous proposons d'adopter, a trait à l'importation et à l'exportation d'articles et de technologie nucléaires.

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, l'assurance de notre haute considération.

22 mai 1985

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Furgler Le chancelier de la Confédération, Buser

1985 - 444

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Vue d'ensemble

Depuis son origine, l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire s'est dou- blée des efforts déployés dans le monde entier pour empêcher la proliféra- tion des armes nucléaires. Le traité conclu à cet effet le 1er juillet 1968 jetait les bases d'un régime uniforme de coopération et de non-prolifération au plan multilatéral. Dès 1975, indépendamment de cet accord, les principaux Etats exportateurs d'articles nucléaires, réunis au sein du «Club de Lon- dres», sont convenus de mesures supplémentaires contre la prolifération. Les directives de cet organisme ne sont pas contraignantes sur le plan du droit international public. Chaque Etat les applique à ses exportations d'ar- ticles nucléaires de manière autonome, dans les limites de sa législation propre.

La Suisse a besoin d'une bonne collaboration internationale dans le domai- ne de l'atome, non seulement pour faciliter l'importation et l'exportation de matières nucléaires destinées au cycle du combustible nucléaire ainsi que l'importation d'équipements de réacteurs, mais aussi pour l'exportation de certains équipements hautement spécialisés produits par l'industrie des ma- chines. En 1977, elle a ratifié le traité de non-prolifération et est entrée au Club de Londres. Depuis 1978, sa législation soumet l'exportation d'articles nucléaires au régime du permis, comme le veulent les directives du Club. Nos dispositions légales comportent cependant des lacunes qu'il importe de combler sans attendre la refonte de la loi sur l'énergie atomique. C'est pourquoi nous vous en proposons maintenant la révision partielle.

On a surtout manqué, jusqu'ici, de toute base juridique pour le contrôle des exportations de technologie prévu dans les directives du Club de Londres. Celui-ci désigne par «technologie» les données techniques sous forme maté- rielle, non publiées, telles que plans, descriptions, manuels, etc., qui sont importantes pour la conception, la construction, le fonctionnement ou l'en- tretien des installations d'enrichissement de l'uranium, de retraitement du combustible nucléaire ou de production d'eau lourde. Jusqu'ici, la Suisse a fait valoir, au sein du Club, la réserve selon laquelle en l'absence de bases juridiques, elle ne pouvait contrôler l'exportation de technologie; elle a du reste expressément prévu une exception à ce sujet dans l'ordonnance sur les définitions et les autorisations dans le domaine de l'énergie atomique. Il en résulte toutefois les difficultés suivantes:

• Au plan international, nous nous engageons fermement pour l'harmoni- sation des conditions d'exportation. Nous nous elevons en particulier contre la prétention de certains pays à vouloir nous imposer des exigen- ces plus sévères que celles qui sont convenues au niveau multilatéral. Pour notre crédibilité, il importe de ne pas rester plus longtemps en des- sous de ces exigences.

• L'exportation incontrôlée de technologie peut aller à l'encontre de l'objec- tif de non prolifération des armes nucléaires.

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En créant une base juridique dans ce domaine, nous ne défavorisons pas notre industrie d'exportation. La référence commune à des normes admises sur le plan international ne sert pas seulement la cause de la non proliféra- tion des armes nucléaires et de l'approvisionnement de notre pays en arti- cles nucléaires, mais elle est aussi dans l'intérêt de nos entreprises d'expor- tation, car elle fait obstacle aux distorsions de la concurrence.

Une autre innovation proposée se rapporte à la compétence du Conseil fé- déral de passer des accords bilatéraux permettant l'importation ou l'expor- tation d'articles nucléaires. Enfin, pour la sécurité du droit et la clarté de la loi, il est proposé d'y mentionner expressément «la non prolifération d'ar- mes nucléaires» comme critère d'autorisation.

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Message

1 Partie générale

11 Coopération internationale dans le domaine de l'énergie nucléaire

111 Premiers accords bilatéraux et traité de non-prolifération

L'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire a été d'emblée associée à un ef- fort de la communauté internationale pour empêcher la diffusion des armes nucléaires. Pour y parvenir, les Etats intéressés se sont d'abord donné, dans un grand nombre de traités bilatéraux, l'assurance réciproque de n'utiliser les matières et équipements nucléaires échangés qu'à des fins pacifiques, en se déclarant prêts à accepter le contrôle de cet engagement. La Suisse a donc, elle aussi, passé dans les années soixante des accords de coopération avec divers Etats, à savoir le Canada, la Grande-Bretagne, le Brésil, les Etats-Unis, la Suède et la France (RS 0.732.923.2 .; 0.732.936.7; 0.732.919.8; 0.732.933.6; 0.732.971.4; 0.732.934.9).

Le traité du 1er juillet 1968 pour la non-prolifération des armes nucléaires (traité de non prolifération; RS 0.515.03) a posé au plan multilatéral le fon- dement d'un régime uniforme de coopération et de non prolifération, desti- né à empêcher la progression de l'armement nucléaire dans le monde par l'engagement des Etats non dotés à renoncer à ces moyens de destruction de masse, sans qu'il soit porté atteinte à leur droit inalienable à l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. En contrepartie de l'engagement pris, le traité oblige les Etats parties à promouvoir la coopération internationale dans le développement pacifique de l'énergie nucléaire. Pour démontrer leur crédibilité, les Etats non dotés d'armes nucléaire, parties au traité, se sont engagés à soumettre tout combustible nucléaire utilisé sur leur territoi- re aux contrôles de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).

La Suisse a ratifié le traité de non-prolifération en 1977. Ce texte, ses anté- cédents et sa genèse, de même que le système de contrôles qui s'y rattache, ont été largement présentés et évalués par le Conseil fédéral, dans le messa- ge du 30 octobre 1974 (FF 1974 II 1009), puis dans le rapport du 28 jan- vier 1976 à la Commission des affaires étrangères du Conseil des Etats (FF 1976 I 714).

Cependant, l'espoir d'un régime de non prolifération uniforme et universel ne s'est pas entièrement réalisé. Il est vrai que de 1970 à aujourd'hui, 125 Etats ont adhéré au traité. Restent pourtant à l'écart quelques pays non do- tés d'armes nucléaires, qui déploient cependant une intense activité dans le secteur nucléaire civil. Pour certains d'entre eux, il n'est pas exclu qu'ils disposent tôt ou tard de la capacité technique de déclencher une explosion nucléaire. En réaction à une expérience de ce genre réalisée par l'Inde en 1974, certains Etats fournisseurs d'articles nucléaires ont entrepris de poser des exigences plus sévères que celles du régime de non prolifération alors admis. En effet, l'absence de directives sur l'usage des informations techni-

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ques reçues de l'extérieur constituait une lacune importante, qui permettait de reproduire, sans égard aux obligations de la non proliferation, des instal- lations nucléaires fournies par des Etats tiers.

112 Le groupe des pays fournisseurs nucléaires («Club de Londres»)

112.1 Généralités

Dès 1975, les principaux Etats fournisseurs nucléaires ont entrepris, au sein du «Club de Londres», de formuler des principes applicables à la livraison d'articles nucléaires (matières et équipements) aux Etats non dotés d'armes nucléaires. Indépendamment du traité de non-prolifération, ils voulaient renforcer le régime en vigueur en adoptant des conditions supplémentaires que les Etats exportateurs devraient imposer aux Etats destinataires.

L'exportation dans des Etats non dotés d'armes nucléaires devait s'accom- pagner notamment des mesures suivantes:

• Tout Etat exportateur demandera à l'Etat destinataire, que celui-ci ait si- gné ou pas le traité de non-prolifération, l'engagement formel de ne pas utiliser les articles fournis pour produire des explosifs nucléaires (militai- res ou civils).

• La livraison n'aura lieu que si l'Etat destinataire s'engage à soumettre les articles fournis aux contrôles de l'AIEA (ces contrôles sont appelés «ga- ranties» dans la terminologie du Club de Londres). Cet engagement reste valable même si l'accord bilatéral entre l'Etat fournisseur et l'Etat desti- nataire, ou l'accord de contrôle passé avec l'AIEA, est abrogé pour une raison ou une autre. La perpétuation de l'engagement lié aux articles fournis et à ceux produits avec leur aide doit empêcher que l'Etat desti- nataire puisse dénoncer. l'accord bilatéral pour utiliser les articles en question sans obligation quelconque.

• Les Etats destinataires doivent appliquer aux équipements et matières importés des mesures appropriées de sûreté contre le vol et le sabotage (la sûreté est appelée «protection physique» dans la terminologie du Club de Londres).

• En cas de réexportation d'articles fournis ou d'exportation d'articles nou- veaux, produits à l'aide d'articles fournis, l'Etat importateur doit à son tour faire accepter au nouvel Etat destinataire les conditions qui lui avaient été imposées. Il doit en outre obtenir le consentement préalable du premier Etat fournisseur pour la réexportation d'installations d'enri- chissement ou de retraitement du combustible nucléaire ainsi que de pro- duction d'eau lourde, de leurs principaux composants d'importance cru- ciale et de leur technologie; cette obligation de consentement préalable s'applique également à l'eau lourde et aux matières de qualité militaire.

Les directives du Club de Londres ne constituant pas des conventions au sens juridique, elles ne sont pas contraignantes. Elles visent certes à une pratique uniformisée en matière d'exportation et de coopération. Leur

28 Feuille fédérale, 137º annéc. Vol. II

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application relève des mesures autonomes prises par des Etats. Chaque par- ticipant peut néanmoins modifier sa politique d'exportation lorsque cela lui paraît justifié.

C'est seulement vers la fin des négociations que la Suisse a été invitée à y prendre part; elle a alors adhéré au Club au mois d'avril 1977, en qualité de quinzième et dernier membre. Le Conseil fédéral a évalué les travaux du Club et exposé les motifs de l'adhésion de la Suisse dans ses réponses à l'in- terpellation Hans-Rudolf Meyer du 30 novembre 1976 et à la question or- dinaire Eisenring du 5 mai 1977.

112.2 Exportation de technologie

Outre qu'elles soumettent la fourniture d'articles nucléaires à des condi- tions plus sévères, les directives du Club de Londres imposent le contrôle obligatoire des exportations de «Technologie».

La «Technologie» est définie comme il suit:

Par «Technologie», on entend les données techniques sous une forme physique désignées par le pays fournisseur comme importantes pour la conception, la construction, le fonctionnement ou l'entretien des installa- tions d'enrichissement, de retraitement ou de production d'eau lourde, ou des principaux composants d'une importance cruciale desdites installa- tions, à l'exclusion des données communiquées au public, par exemple, par l'intermédiaire de périodiques ou de livres publiés, ou qui ont été ren- dues accessibles sur le plan international sans aucune restriction de diffu- sion.

La notion de technologie adoptée par le Club de Londres se rapporte uni- quement à des équipements et processus dits «sensibles», soit à l'enrichisse- ment de l'uranium, au retraitement du combustible nucléaire, ainsi qu'à la production d'eau lourde. Les deux premières de ces activités peuvent être étroitement liées à la fabrication de matières de qualité militaire; la troisiè- me permet l'utilisation d'uranium naturel pour l'exploitation d'un réacteur. Quant à la notion de «forme physique», dans le présent contexte, elle signi- fie que les données techniques visées consistent dans des plans, des descrip- tions, des calculs, des films ou autres supports, ou qu'elles sont contenues dans des installations ou composants fournis.

Selon les directives du Club de Londres, il faut exiger de l'Etat destinataire qu'il fournisse les assurances figurant au chiffre 112.1 pour les livraisons de technologie, ainsi que pour les articles nucléaires fabriqués ou produits au moyen de ces données. D'autre part, cet Etat doit donner à l'Etat fournis- seur les mêmes assurances pour toutes les installations désignées par l'Etat destinataire ou par l'Etat fournisseur après consultation avec l'Etat desti- nataire, comme utilisant une technologie transférée, ainsi que pour toutes les installations du même type construites dans l'Etat destinataire au cours d'une période convenue entre les deux Etats partenaires lors de la première livraison. L'objectif de cette réglementation est évident; On veut éviter qu'un Etat construise des installations sensibles du cycle du combustible nucléaire par le biais de la technologie reçue sans qu'elles soient soumises aux contrôles de non prolifération.

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113 Formalités entre Etats lors de l'échange d'articles et de technologie nucléaires

Aucun Etat membre du Club n'exporte d'articles et de technologie nucléai- res sans avoir obtenu de l'Etat destinataire les assurances indiquées aux chiffres 112.1 et 112.2. Formellement, celles-ci sont données pour une li- vraison isolée, ou alors pour toutes les livraisons futures effectuées. durant un certain laps de temps. En outre, lorsqu'il s'agit de technologie, il faut désigner dans chaque cas les informations rattachées à la livraison au sens des directives du Club et préciser pour combien de temps elles seront consi- dérées comme technologie et jusqu'à quand les assurances données à leur sujet seront valables.

12 Bases juridiques nationales régissant notre coopération internationale

121 Bases actuelles

L'article III, chiffre 2, du traité de non-prolifération a pour conséquence que l'exportation de certaines matières et équipements dans des Etats non dotés d'armes nucléaires doit être soumise à une autorisation. Ainsi (et ceci en partie pour d'autres raisons), l'article 4, 1er alinéa, lettre c, de la loi sur l'énergie atomique exige qu'une autorisation soit obtenue de la Confédéra- tion pour l'importation, le transit et l'exportation de combustibles nucléai- res et de résidus radioactifs. De plus, le 2e alinéa permet au Conseil fédéral de décréter qu'une autorisation sera requise pour l'importation, le transit et l'exportation d'équipements de production, d'appareils et de matières né- cessaires à la technique nucléaire ainsi que de matières brutes destinées à la production de combustibles nucléaires (la technologie n'est pas incluse). Comme critères d'autorisation, l'article 5 énumère en particulier la sauve- garde de la sûreté extérieure de la Suisse, le respect de ses engagements in- ternationaux ainsi que la protection des personnes, des biens d'autrui ou de droits importants. A cela s'ajoute que toutes les installations atomiques (et donc leurs composants), les combustibles nucléaires et les résidus radioac- tifs sont placés sous la surveillance de la Confédération (art. 8, 1er al.). Le 2ª alinéa confie cette tâche au Conseil fédéral et aux organes désignés par lui, en les autorisant «à ordonner en tout temps les mesures qui s'imposent pour assurer la protection des personnes, des biens d'autrui et des droits importants, pour sauvegarder la sûreté extérieure de la Suisse et garantir le respect de ses engagements internationaux».

Se fondant sur l'article 4, 2e alinéa, de la loi sur l'énergie atomique, le Conseil fédéral a fixé des prescriptions détaillées sur l'importation, le tran- sit et l'exportation de certains articles nucléaires, dans l'ordonnance, dite atomique, du 17. mai 1978 (RS 732.11, totalement révisée le 18 janvier 1984) sur les définitions et les autorisations dans le domaine de l'énergie atomique. Avec les articles 11 et 12 de cette ordonnance ainsi qu'avec l'an- nexe correspondante, il a introduit dans le droit suisse les directives du

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Club de Londres, en excluant expressément les dispositions relatives au transfert de technologie.

D'autre part, l'article 16 de cette ordonnance prévoit l'obligation d'annon- cer l'exportation de certains articles «sensibles» qui ne sont pas mentionnés explicitement dans les directives du Club. En vertu de l'article 18, le Conseil fédéral peut interdire de telles exportations ou leur imposer des conditions spéciales si des raisons de non prolifération le justifient.

122 Nécessité de la révision

122.1 Technologie

Faute de base légale, la Suisse a dû formuler une réserve lors de son adhé- sion au Club de Londres et déclarer non applicables dans l'ordonnance ato- mique les dispositions des directives touchant l'exportation de technologie. Il importe de combler au plus vite cette lacune de la loi pour les raisons suivantes:

• L'exportation incontrolée de technologie peut aller à l'encontre de l'ob- jectif de non prolifération.

• Au plan international, la Suisse a toujours plaidé pour une harmonisa- tion des politiques nationales d'exportation. Nous pensons qu'en impo- sant des obligations identiques à toutes les fournitures nucléaires, on évi- te des distorsions de concurrence sur le marché et on empêche que cer- tains Etats bénéficient de situations privilégiées. Or, en formulant une ré- serve quant au contrôle des exportations de technologie, la Suisse s'écarte précisément du principe qu'elle a défendu avec insistance face aux autres Etats fournisseurs. Cette lacune légale nuit ainsi à sa propre crédibilité lors des discussions et négociations.

• Dans toutes les négociations bilatérales en cours, la Suisse est confrontée aux obligations touchant la technologie; aucun de ses principaux parte- naires n'est disposé à renoncer aux assurances y relatives. La modifica- tion de la loi permettra de contrôler toutes les exportations de technolo- gie, ce qui simplifiera les procédures administratives.

Le moment est donc venu d'adapter nos bases légales. En principe, on au- rait pu le faire en 1978 déjà, lors de la révision partielle de la loi sur l'éner- gie atomique. Nous y avions renoncé pour ne pas compliquer, par une ad- jonction d'une autre nature, une opération consacrée à des problèmes in- ternes de la Suisse. Le refonte de la loi sur l'énergie atomique devait en fournir l'occasion. Comme elle est retardée, une nouvelle révision partielle s'impose.

122.2 La «non prolifération des armes nucléaires», condition dont dépend l'autorisation

Avec la base légale instituant le contrôle des exportations de technologie, il sera possible d'appliquer intégralement les directives du Club de Londres dans le cadre de notre législation.

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Il est logique de profiter de cette révision pour établir dans la loi la non prolifération des armes nucléaires comme critère dont dépend l'autorisa- tion. Dans la mesure où la fourniture d'articles nucléaires relève de l'article III, chiffre 2, du traité de non-prolifération, ce critère découle déjà de l'en- gagement, pris par la Suisse, de veiller à la non prolifération. Jusqu'ici, pour les fournitures non couvertes par ce traité, mais qui tombent sous l'ar- ticle 4, 2e alinéa, de la loi, nous nous sommes fondés sur les critères de la «protection des personnes, des biens d'autrui ou de droits importants» et de la «sauvegarde de la sûreté extérieure de la Suisse», qui sont en harmo- nie avec la tendance fondamentale du traité. En vue de la transparence et de la sécurité du droit, il convient par conséquent de formuler expressé- ment dans la loi le critère de la «non proliferation».

122.3 Compétence de passer des accords bilatéraux

Dans le domaine du nucléaire, la Suisse coopère avec plusieurs Etats. Les échanges englobent en particulier la fourniture de combustibles nucléaires et de services du cycle du combustible (p. ex. enrichissement, fabrication d'éléments combustibles, retraitement, réutilisation du combustible après retraitement) ainsi que l'importation et l'exportation d'équipements nu- cléaires. Avant d'autoriser le transfert en Suisse d'articles fabriqués ou transformés à l'étranger, les Etats partenaires demandent les assurances dé- crites aux chiffres 112 et 113, comme le fait du reste notre pays en cas d'exportation.

Pour la base légale des assurances données, nous nous sommes toujours ap- puyés sur notre adhésion au traité de non-prolifération et, en ce qui concer- ne les aspects non couverts par le traité (réexportation, contrôles, sûreté), sur la compétence donnée au Conseil fédéral par l'article 4 de la loi sur l'énergie atomique. Cette compétence paraissait justifiée dans la mesure même où l'application de la loi suisse présupposait l'existence d'un accord. En vue de la sécurité du droit et de la transparence, il vaudrait mieux for- muler expressément cette compétence dans la loi.

Par ailleurs, en vertu de cette même compétence, le Conseil fédéral ne peut donner des assurances bilatérales que pour des affaires individuelles (p. ex. l'importation de la charge annuelle d'éléments combustibles pour une cen- trale). Il en résulte des complications administratives superflues. C'est pour- quoi les Etats renoncent progressivement à donner ces assurances pour cha- que affaire, au profit d'une réglementation générale des conditions de non prolifération pour toutes les fournitures à venir. Cependant, la législation actuelle de notre pays veut qu'une telle réglementation générale soit soumi- se à l'approbation du Parlement, ce qui entraîne également des complica- tions administratives. Pour plus de souplesse et pour faciliter la position de notre industrie nucléaire sur le marché international, une délégation de compétence telle qu'elle est décrite au chiffre 23 s'impose.

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13 Consultation

Le Vorort de l'Union suisse du commerce et de l'industrie ainsi que la So- ciété suisse des constructeurs de machines - qui représentent les principales entreprises intéressées - ont été dûment consultés et ont souscrit aux modifications proposées. En outre, les explications relatives aux contrôles d'exportation de technologie, données au chiffre 212, tiennent largement compte des objections formulées à ce sujet lors de la consultation sur l'avant-projet de la loi sur la protection contre les radiations et l'utilisation de l'énergie nucléaire, proposée en mai 1981 par la commission Dubach.

2 Commentaire des nouvelles dispositions

21 Technologie

211 Article 4, 2e alinéa

Nous vous proposons de reformuler ainsi l'article 4, 2e alinéa, de la loi sur l'énergie atomique, afin d'y inclure l'exportation de technologie:

Art. 4, 2e al.

2 Le Conseil fédéral peut soumettre à l'octroi d'une autorisation:

a. L'importation, le transit et l'exportation d'équipements de produc- tion, d'appareils et de matières nécessaires à la technique nucléaire;

b. L'importation, le transit et l'exportation de matières brutes destinées à la production de combustibles nucléaires;

c. L'exportation de données techniques se présentant sous une forme matérielle qui ne sont pas accessibles au public et qui sont importan- tes pour la conception, la construction, le fonctionnement ou l'entre- tien soit d'installations d'enrichissement et de retraitement de matiè- res nucléaires ou de production d'eau lourde, soit des principaux composants d'une importance cruciale desdites installations.

Les lettres a et b de cet articles sont reprises sans changement de la disposi- tion actuelle. La lettre c, qui autorisera le Conseil fédéral à soumettre l'ex- portation de technologie à l'octroi d'une autorisation, est nouvelle. La for- mulation proposée correspond aux directives du Club de Londres. La com- pétence du Conseil fédéral est strictement limitée aux données relatives à des installations sensibles.

Il n'est pas nécessaire de soumettre l'importation de technologie à une au- torisation, cela pour les raisons suivantes:

• Le contrôle préconisé à l'exportation suffit à atteindre les objectifs de la non prolifération.

• Il nous appartient de décider si nous voulons donner à un autre Etat des assurances selon les chiffres 112 et 113, comme condition de la fournitu- re de technologie à notre pays. Dans chaque cas, les organes fédéraux d'exécution devront décider, après avoir consulté l'importateur ainsi que les milieux de l'industrie et de la recherche que de telles contraintes pourraient éventuellement toucher, s'il est profitable de donner de tels engagements pour l'importation d'une technologie particulière.

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212 Mise en œuvre du contrôle d'exportation de technologie

Les détails d'exécution seront fixés dans l'ordonnance atomique. La réserve actuelle touchant la technologie sera supprimée et l'exportation de techno- logie selon l'annexe 3 de l'ordonnance sera soumise à l'octroi d'une autori- sation.

Comme le veut la définition donnée par le Club de Londres (ch. 112.2), il faudra préciser que l'on ne considère pas comme technologie les données accessibles au public, par exemple dans des livres ou dans des revues pu- bliés, ou des données qui ont été rendues accessibles sur le plan internatio- nal sans aucune restriction. Il est prévu également de définir dans l'ordon- nance la notion de «forme physique (forme matérielle)», telle qu'elle est gé- néralement comprise au sein du Club (cf. ch. 112.2).

Les autorisations seront octroyées selon les critères du Club de Londres. Ainsi, en règle générale, il sera nécessaire de définir exactement dans cha- que cas, par le biais d'une convention spéciale conclue avec l'Etat destina- taire, préalablement au transfert, les informations fournies qui doivent être considérées comme technologie.

Pour le contrôle des exportations, il conviendra de distinguer entre la tech- nologie contenue dans des plans, des esquisses, des descriptions, des films ou d'autres supports, d'une part, et celle qui se trouve incorporée dans des équipements fournis, de l'autre.

Dans le premier cas, le contrôle sera particulièrement difficile lorsque les données seront mémorisées dans des microfilms ou digitalisées sur des sup- ports électroniques. C'est d'abord à l'industrie qu'il incombera alors de de- mander au service compétent, l'Office fédéral de l'énergie, l'autorisation d'exporter ces données difficilement contrôlables.

Ce problème d'identification ne se posera pas lors de l'exportation de tech- nologie incorporée à des équipements, car une autorisation de ce même ser- vice est déjà requise pour l'exportation des équipements eux-mêmes selon l'ordonnance atomique.

La mise en œuvre des contrôles d'exportation de technologie impliquera un dialogue renforcé entre l'Office fédéral de l'énergie et les milieux intéressés, aussi bien dans l'intérêt de ces derniers que dans celui de la non proliféra- tion.

22 La «non prolifération des armes nucléaires» condition dont dépend l'autorisation (art. 5, 1er al.)

Afin d'inclure dans la loi sur l'énergie atomique le critère de la «non proli- fération des armes nucléaires», nous proposons de compléter comme il suit le 1er alinéa de l'article 5:

Art. 5, 1er al.

1 L'autorisation doit être refusée ou subordonnée à l'accomplissement de conditions ou d'obligations appropriées si cela est nécessaire à la sauvegar-

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de de la sûreté extérieure de la Suisse et au respect de ses engagements in- ternationaux ou à la protection des personnes, des biens d'autrui ou de droits importants, ou si le Conseil fédéral considère que la non prolifera- tion des armes nucléaires l'exige.

Cette précision est apportée en vue de la sécurité du droit ainsi que de la transparence de la loi.

Si la non prolifération des armes nucléaires est mentionnée expressément comme critère d'octroi de l'autorisation, il serait faux d'en conclure que d'autres Etats pourraient à l'avenir contraindre la Suisse à accepter des conditions d'exportation arbitraires en se référant à ce critère. Le Conseil fédéral s'en tiendra comme par la passé aux conditions fixées au plan mul- tilatéral.

23 Compétence de passer des accords bilatéraux (art. 37, 4e al.)

En vue d'habiliter le Conseil fédéral à passer des accords relatifs à l'impor- tation et à l'exportation d'articles et de technologie nucléaires, nous propo- sons de compléter l'article 37 par un 4º alinéa, nouveau:

Art. 37, 4e al.

4 Pour permettre l'importation ou l'exportation de combustibles nucléai- res, respectivement d'articles nucléaires ou de données techniques selon l'article 4, 2€ alinéa, le Conseil fédéral peut passer des accords bilatéraux sur leur réexportation, leur sûreté, les contrôles qu'ils subiront et leur uti- lisation à des fins non militaires.

Ce complément de l'article 37 concerne, parmi les assurances usuelles de- mandées par les Etats fournisseurs nucléaires, celles pour lesquelles le Conseil fédéral ne dispose pas déjà, en vertu de notre adhésion au traité de non-prolifération, de la compétence de passer des accords. Ainsi, les assu- rances relatives à la réexportation, à la sûreté et aux contrôles sont deman- dées sur la base des directives du Club de Londres (ch. 112.1); expérience faite, la plupart des Etats demandent en outre l'assurance que leurs fourni- tures ne serviront pas à des fins militaires (même non explosives).

En passant de tels accords, le Conseil fédéral orientera sa position sur le ni- veau multilatéral, à savoir le traité de non-prolifération et le Club de Lon- dres. Quant aux assurances individuelles figurant dans les accords bilaté- raux, le Conseil fédéral s'en tiendra à sa politique très réservée. Concrète- ment et dans l'optique actuelle, on peut prévoir que le nouvel article de la loi lui permettra de conclure, de manière autonome, des accords contrai- gnants au plan du droit international public, en vue de l'échange d'articles nucléaires avec de nombreux Etats partenaires importants. En revanche, sa compétence ne s'étendra pas aux accords touchant l'importation et l'expor- tation de résidus et de déchets radioactifs, car l'article 4, 2º alinéa, de la loi sur l'énergie atomique ne les mentionne pas. De son côté, l'approbation des accords de coopération (ch. 111), qui sortent du cadre de la nouvelle dispo- sition en ce sens qu'ils prévoient une coopération très étendue dans le do-

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maine nucléaire (recherche, développement, activités économiques), reste du ressort de l'Assemblée fédérale. A titre d'exemple, citons l'accord de coopération entre l'Egypte et la Suisse, signé le 14 novembre 1984, et que nous vous proposons d'approuver en même temps que la présente modi- fication partielle de la loi sur l'énergie atomique. Enfin, les accords multi- latéraux relèvent toujours, eux aussi, de la compétence du Parlement.

24 Abréviation du titre

Nous vous proposons de profiter de la révision partielle pour adopter offi- ciellement le titre abrégé «loi sur l'énergie atomique» ainsi que le sigle «LEA», souvent utilisés mais non encore mentionnés dans le Recueil systé- matique. La loi s'intitulerait donc:

Loi du 23 décembre 1959 sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations (Loi sur l'energie atomique [LEA])

3 Conséquences

31 Conséquences pour l'approvisionnement de la Suisse en articles nucléaires

Avec le nouvel article 37, 4e alinéa, le Conseil fédéral pourra passer, de manière autonome, des accords bilatéraux incluant des conditions sembla- bles à ce que préconise le Club de Londres. La procédure d'importation s'en trouvera accélérée, ce dont l'approvisionnement de notre pays en arti- cles nucléaires ne peut que profiter. Ayant comblé une lacune du droit rela- tive à la technologie, la Suisse sera désormais en mesure de respecter inté- gralement les conditions adoptées au niveau multilatéral en matière de non prolifération. En contribuant à simplifier la coopération internationale, cet- te décision favorisera encore pour notre pays l'acquisition d'articles nu- cléaires. Quant à la mention explicite du critère de la «non prolifération de armes nucléaires», elle ne devrait pas avoir d'effets particuliers.

32 Conséquences pour l'industrie d'exportation

En tant qu'il vise à empêcher la prolifération des armes nucléaires, le contrôle des exportations ne constitue pas une entrave à de telles opéra- tions. Il sert simplement à assurer l'utilisation pacifique des articles et de la technologie exportés. Les Etats partisans de la non prolifération sont prêts à fournir les garanties requises. Une contribution à la réalisation d'installa- tions «sensibles» incontrôlées vaudrait à notre industrie d'exportation plus d'inconvénients que d'avantages.

La nouvelle disposition touchant la technologie n'influera en rien sur les exportations d'équipements pour réacteurs ni sur les activités des bureaux d'ingénieurs suisses à l'étranger dans ce domaine, car elle ne s'applique qu'aux données relatives à des installations et processus «sensibles». Les

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producteurs que cela concerne sont très peu nombreux dans notre pays et ces exportations ne constituent qu'une part minime du commerce extérieur. Il n'y a pas lieu de prévoir des conséquences pour l'exportation de techno- logie liée à des équipements, car l'exportation d'articles incorporant de la technologie au sens de la nouvelle disposition est déjà soumise à l'octroi d'une autorisation. Ainsi, l'extension des garanties usuelles à la technologie, lors du transfert d'articles nucléaires d'un Etat à un autre, sera sans effets pour les activités d'exportation de notre industrie.

Il est extrêmement rare que la Suisse exporte des données relatives à des installations ou processus sensibles, données consignées sur des supports matériels. Les critères applicables en l'occurrence seront ceux qui régissent déjà l'exportation d'articles sensibles (annexe 3 de l'ordonnance atomique ; RS 732.11).

La nouvelle compétence du Conseil fédéral en matière d'accords pour l'im- portation et l'exportation simplifiera les procédures de négociation des as- surances entre Etats (ch. 112 et 113) en cas d'exportation. Elle sert donc également les intérêts de notre industrie exportatrice.

33 Conséquences pour la recherche

Les activités de recherche pourraient être entravées par la nouvelle régle- mentation relative à l'exportation de technologie. Comme on l'a dit au dé- but, les informations accessibles à chacun ne sont pas touchées. Il n'est donc pas apporté de restriction à la collaboration scientifique (conférences publiques, publications).

A supposer qu'elle ait lieu, l'exportation de découvertes suisses non ren- dues publiques dans les domaines de l'enrichissement et du retraitement de matières nucléaires, ainsi que de la production d'eau lourde doit être très rare. Les explications données à l'avant-dernier alinéa du chiffre 32 au sujet de l'exportation de données «sensibles» sont applicables en l'occurrence.

34 Répercussions financières et effets sur l'état du personnel

La révision proposée n'imposera aucun engagement financier nouveau à la Confédération, pas plus qu'aux cantons et aux communes. La nouvelle compétence fédérale tendrait plutôt à entraîner une certaine simplification administrative. Il n'y a pas lieu de prévoir d'effets sur l'état du personnel.

4 Grandes lignes de la politique gouvernementale

La révision a été prévue dans les Grandes lignes de la politique gouverne- mentale 1983-1987 (FF 1984 I 153, appendice 2).

410

I

5 Constitutionnalité

Les adjonctions proposées se fondent sur la compétence globale de la Confédération en matière de législation sur l'énergie nucléaire (art. 24quin- quies cst.). Au sujet de la possibilité donnée au Conseil fédéral de passer cer- tains accords internationaux (art. 37, 4e al.), il convient de relever ceci: se- lon une pratique constante et incontestée, une telle délégation de compéten- ce est admise en vertu d'une loi ou d'un arrêté fédéral de portée générale, à condition de ne pas outrepasser les limites généralement fixées (cf. JAAC 42, 1978, nº 76, p. 354 s.). En conséquence, l'habilitation doit être définie, quant à sa nature, à son ampleur et à ses objectifs, de façon suffisamment précise pour cerner du même coup, dans ses grandes lignes, la teneur des accords entrant en ligne de compte. Il n'est pas possible de déléguer la compétence de passer des accords internationaux ayant la portée de normes juridiques fondamentales, tels que ceux que l'article 89, 3e alinéa, cst. dé- signe comme étant soumis au référendum facultatif. Selon ces critères, la délégation de compétences prévue semble licite. Elle est définie de manière suffisamment détaillée, d'autant plus que les accords ne sauraient aller au- delà de ce qu'autorise l'ordonnance atomique. Au surplus, ils ne seront ni d'une durée indéterminée, ni non dénonçables. Cela est vrai alors même que certains engagements pris seront maintenus, en cas de dénonciation, jusqu'à ce que les articles nucléaires auxquels il se rapportent aient quitté le territoire suisse ou qu'ils soient devenus inutilisables. Car ce caractère des engagements contractuels en forme de «droit réel» lié aux articles ne suffit pas à rendre les accords non dénoncables au sens de l'article 89, 3e. alinéa, lettre a, cst.

En soumettant l'exportation de technologie nucléaire au régime de l'autori- sation, nous restreignons la liberté de commerce et d'industrie (art. 31, 1 er al., cst.). Cette limitation est cependant tolérable, pour autant qu'elle est décidée dans l'intérêt de la non prolifération des armes nucléaires et revêt ainsi le caractère d'une mesure de police au sens le plus large. A cela s'ajoute du reste que l'article 24quinquies cst. autorise des dérogations au prin- cipe de la liberté de commerce et d'industrie (cf. FF 1979 II 724 s.).

29975

411

Projet

Loi fédérale sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations

Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu le message du Conseil fédéral du 22 mai 19851), arrête:

I

La loi fédérale du 23 décembre 19592) sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations est modifiée comme il suit:

Titre

Loi fédérale sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique et la protection contre les radiations (loi sur l'énergie atomique [LEA])

Art. 4. 2º al.

2 Le Conseil fédéral peut soumettre à l'octroi d'une autorisa- tion:

a. L'importation, le transit et l'exportation d'équipements de production, d'appareils et de matières nécessaires à la technique nucléaire;

b. L'importation, le transit et l'exportation de matières bru- tes destinées à la production de combustibles nucléaires;

c. L'exportation de données techniques se présentant sous une forme matérielle qui ne sont pas accessibles au public et qui sont importantes pour la conception, la construc- tion, le fonctionnement ou l'entretien, soit d'installations d'enrichissement et de retraitement de matières nucléaires ou de production d'eau lourde, soit des principaux com- posants d'une importance cruciale desdites installations.

1. FF 1985 II 397

2. RS 732.0

412

Energie atomique

Art. 5, 1er al.

L'autorisation doit être réfusée ou subordonnée à l'accomplis- sement de conditions ou d'obligations appropriées si cela est nécessaire à la sauvegarde de la sûreté extérieure de la Suisse et au respect de ses engagements internationaux ou à la protec- tion des personnes, des biens d'autrui ou des droits importants, ou si le Conseil fédéral considère que la non prolifération des armes nucléaires l'exige.

Art. 37, 4e al. (nouveau)

4 Pour permettre l'importation ou l'exportation de combusti- bles nucléaires, respectivement d'articles nucléaires ou de don- nées techniques selon l'article 4, 2e alinéa, le Conseil fédéral peut passer des accords bilatéraux sur leur réexportation, leur sûreté, les contrôles qu'ils subiront et leur utilisation à des fins non militaires.

II

1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date d'entrée en vigueur.

1

413

.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message relatif à la révision partielle de la loi sur l'énergie atomique (Importation et exportation d'articles et de technologie nucléaires) du 22 mai 1985

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1985

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85.037

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Datum 16.07.1985

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