84.014

Message concernant une loi fédérale sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux

du 29 février 1984

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Nous vous soumettons, avec le présent message, un projet de loi fédérale sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux, en vous priant de l'approuver.

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, l'assurance de notre haute considération.

29 février 1984

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Schlumpf Le chancelier de la Confédération, Buser

1984 - 106

1147

Vue d'ensemble

Les réserves de crise sont un instrument permettant d'influer sur les investissements de l'économie privée. Elles sont de- stinees à atténuer les fluctuations conjoncturelles. Elles doivent en outre pouvoir être engagées à titre préventif pour surmonter des problèmes d'adaptation.

Le projet de loi est un texte d'application de l'article con- joncturel de la constitution. Il doit remplacer la loi fede- rale actuelle datant de 1951. La réglementation en vigueur n'est plus attractive pour les entreprises. Depuis quelques années, les nouvelles reserves constituées sont quasiment nul- les. Les réserves de crise ayant été libérées à plusieurs re- prises dans le cadre de mesures de relance, la somme qui en reste est insignifiante pour l'ensemble de l'économie.

Le nouveau projet demeure basé sur le libre choix. Les prin- cipales innovations sont l'octroi d'allégements fiscaux en matière d'impôts directs sur les revenus au moment de la constitution des réserves, ainsi que des critères de libéra- tion élargis. La libération des réserves pour des entreprises individuelles et leur utilisation à des fins préventives sont facilitées. La compétence constitutionnelle de déclarer obli- gatoire la création de réserves de crise ne doit pas être appliquée tant que suffisamment de réserves sont formées à titre facultatif. Cela suppose non seulement une attitude idoine des entreprises, mais également la disposition des cantons a accorder des allegements fiscaux analogues.

1148

Message

1 Partie générale

11 Situation initiale

Le peuple et les cantons ont approuvé en février 1978 le nouvel article conjoncturel de la constitution (art. 31quin- quies) , chargeant la Confédération de veiller à une évolution équilibrée de l'économie. La Confédération obtient en même temps la compétence de prendre les mesures nécessaires pour poursuivre cet objectif. Elle peut notamment obliger les entre- prises à constituer des réserves de crise bénéficiant d'allége- ments fiscaux; après la liberation de celles-ci, les entrepri- ses décident librement de leur emploi en se conformant aux buts que la loi prescrit.

Le projet de loi sur la constitution de réserves de crise ne fait qu'améliorer le système en vigueur. Il existe déjà une loi fédérale sur la constitution de réserves de crise par l'éco- nomie privée (RS 823.32) : elle date de 1951 et se base sur l'article conjoncturel alors en vigueur. Celui-ci ne permet- tant pas de dérogation au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, la loi actuellement en vigueur ne prévoit qu'une constitution facultative de réserves. Les critères de libération y sont formulés de manière très restrictive. Les réserves ne peuvent être libérées actuellement qu'en temps de chômage, mais pas pour se prémunir contre une dépression- con- joncturelle prévisible, ni pour atténuer des difficultés struc- turelles. C'est là une des raisons pour lesquelles les entre- prises n'ont guère formé de nouvelles réserves ces dernières années .

L'idée même des réserves de crise a connu un franc succès lors de la procédure de consultation sur le nouvel article conjonc- turel. L'avis majoritaire était cependant que cet instrument devrait être plus attractif que la réglementation actuelle. L'administration a par la suite élaboré un projet nouveau

1149

remplissant cette exigence, qui fut soumis début 1980 à une commission d'experts par le Département fédéral de l'économie publique (ci-après le "Département"). Cette commission était composée de représentants de l'économie, de la science, des cantons et des communes. Selon le projet adopte par la commis- sion d'experts, le système actuel doit être en principe main- tenu sous une forme plus attractive et adapté aux exigences actuelles.

La procédure de consultation a été close à fin 1981. Sur la base des prises de position enregistrées, différentes ques- tions de droit constitutionnel et de technique fiscale ont notamment été soigneusement réexaminées .

12 Evolution conjoncturelle de l'après-guerre

Jusqu'à la fin des années cinquante, l'évolution conjonc- turelle de l'économie suisse a été marquée par une relative constance. Quelques phases de baisse et de consolidation ne parvinrent pas à mettre en péril les deux principaux objectifs de la politique conjoncturelle, le plein emploi et la stabi- lité de la monnaie. Le renchérissement moyen est ainsi demeure aux alentours de 1 pour cent de 1945 à 1960, le chômage étant extrêmement limité.

La restauration de la convertibilité des principales monnaies européennes en 1958 et le démantèlement des barrières doua- nières ont entraîne vers la fin de la décennie une rapide aug- mentation du potentiel de croissance des économies europe- ennes. Tout comme le commerce mondial, la demande étrangère de biens suisses crut fortement. Cette stimulation ne resta pas longtemps sans effets sur le marché intérieur, provoquant une surcharge persistante de notre appareil de production. La possibilité d'engager du personnel étranger, l'afflux de capi- taux étrangers et, de plus en plus, une tendance à la sous- évaluation du franc suisse renforcerent les tendances expan-

1150

sives. Le déséquilibre croissant entre la demande globale et la capacité de production intérieure provoqua un renchérisse- ment massif. Cela mettait en péril au moins l'un des deux ob- jectifs de stabilisation. Les mesures prises par le Conseil fédéral et la Banque nationale n'atténuèrent que passagèrement l'excédent de demande qui faisait grimper les prix. Les phases de détente conjoncturelle étaient à nouveau brèves et ne par- venaient pas à stopper durablement la tendance à la hausse.

L'expansion qui avait succédé aux années de guerre pendant 25 ans subit un arrêt en 1974. Notre économie fut de plus en plus entraînée dans le mouvement mondial de récession conjoncturel- le dû à une politique monétaire internationale peu soucieuse d'équilibre, à une dégradation structurelle et à une forte augmentation des prix des matières premières (du pétrole en particulier). Avec la stagnation de la production industrielle et du commerce mondial, les taux de croissance auparavant posi- tifs devinrent négatifs. Notre pays connut alors la récession économique de loin la plus prononcée et la plus longue de l'après-guerre. Le produit intérieur brut réel recula en 1975. de pas moins de 7,4 pour cent et le chômage prit des propor- tions inquiétantes. Contrairement à ce qui s'était produit lors de cycles précédents, la phase de récession ne fut pas suivie d'une vigoureuse reprise qui aurait permis de compenser les pertes subies dans la production et l'emploi. On assista plutôt à une période de reprise hesitante et interrompue par des rechutes. Tout le paysage conjoncturel s'en est trouvé modifie. L'expansion uniquement interrompue par de brefs accès de faiblesse a été remplacée par une évolution en dents de scie sans croissance véritable. Bien des facteurs, comme les problèmes en suspens de l'économie mondiale, laissent prévoir pour les années à venir que ce tableau ne changera guère. On peut s'attendre à ce que les cycles conjoncturels deviennent plus courts et que les phases recessives entraînent de plus grandes pertes de production et d'emplois qu'auparavant.

1151

Ces prévisions justifient la poursuite de l'amélioration des instruments de politique conjoncturelle.

13 Réserves de crise en tant qu'instrument de la politique économique

L'expérience démontre que, des trois principales composantes de la demande que sont l'exportation, la consommation et les investissements, ces derniers accusent de loin les variations les plus fortes. La politique conjoncturelle a dès lors depuis toujours eu pour tâche d'influencer plus ou moins directement la demande d'investissements afin de la rendre aussi constante que possible. Cet objectif peut être poursuivi en engageant des moyens autant monétaires que fiscaux. C'est ainsi qu'une politique de la masse monétaire qui tient compte de la capa- cité de production de l'économie peut limiter les fluctuations de toute la demande, donc également celles de la demande d'in- vestissements. En revanche, les mesures de politique monétaire sont moins efficaces pour surmonter un creux dans les inves- tissements. Dans ce cas, la politique monétaire et de crédit doit être completee par la politique financière.

Le principe des réserves de crise proposé par le présent messa- ge fait partie des instruments de politique financière, tout comme les contributions aux investissements, les facilités d'amortissement et d'autres mesures similaires. Il s'agit d'atténuer les fluctuations momentanees de la demande d'in- vestissements par des avantages fiscaux ou, en cas de sur- chauffe conjoncturelle, par des charges correspondantes.

Qui plus est, les investissements ont entre autres une reper- cussion sur l'offre et les capacités. Ils augmentent le po- tentiel de production et la productivité et renforcent la compétitivité d'une entreprise. Ils contribuent ainsi à long terme à sa survie et au maintien de ses places de travail.

.

1152

Selon cette manière de voir, l'accent principal est mis sur les entreprises qui investissent, et non pas sur celles qui produisent des biens d'investissement. Les capacités ne sont cependant pas influencées uniquement par les investissements de construction et de biens d'équipement. Si l'on considère l'ensemble de l'économie nationale, les dépenses affectées à la recherche et au développement, à la formation et au recycla- ge prennent aussi un aspect d'investissement. Elles contri- buent à surmonter des problèmes d'adaptation (comme de nou- velles machines). La conception des réserves de crise et, par- tant, les explications qui suivent, tiennent compte de cette notion élargie de l'investissement.

L'expérience prouve que les agents économiques contribuent à accentuer les fluctuations conjoncturelles. En cas de reprise . économique, elles sont facilement disposées à passer des com- mandes supplémentaires et à investir. Ce surplus de dépenses accélère la croissance conjoncturelle et soutient la hausse généralisée des coûts et des prix. En revanche, si la conjonc- - ture vire à la baisse, la majorité des agents économiques impliqués fait montre d'une nette retenue dans ses achats et commandes en tous genres, ce qui accentue la tendance depres- sive. Chacun peut évidemment trouver une justification à son comportement et invoquer par exemple la crainte d'une diminu- tion de ses revenus. L'entrepreneur ajoutera que les investisse- ments accrus en temps de haute conjoncture sont également une conséquence de l'augmentation des affaires et qu'elles per- mettent par ailleurs, grâce à de plus grands amortissements et à d'autres déductions, d'atténuer tout à fait licitement les effets de progression fiscale consécutive à l'accroissement des bénéfices. Bien que de tels arguments soient compréhensibles, ils vont à l'encontre des nécessites d'une politique de stabi- lite. L'exigence de stabilisation de l'emploi implique bien plutôt une répartition équilibrée des commandes. Toutefois, l'Etat, qui est responsable de la politique conjoncturelle, demande à l'économie d'observer la plus grande retenue dans l'attribution de commandes en périodes de haute conjoncture,

1153

mais penalise en même temps en tant que percepteur d'impôts tous ceux qui suivent ses recommandations.

Cette entrave fiscale à un comportement conjoncturellement bénéfique des entreprises a ses racines dans la configuration de notre législation fiscale. L'entrepreneur qui décide de ne pas reinvestir immédiatement les gains supplémentaires reali- sés grâce à une conjoncture favorable, mais de reporter l'at- tribution de commandes à des temps de stagnation ou de ré- cession économique, est tenu de payer des impôts sur les re- serves ainsi constituées et considérées comme bénéfice net par les législations fiscales des cantons et de la Confédération. A l'opposé, celui qui utilise immédiatement ces gains supplé- mentaires pour des investissements d'équipement en tous genres peut ainsi augmenter ses frais et autres charges déductibles et faire diminuer sensiblement et en toute légalité le montant imposable, particulièrement dans le contexte de la progression fiscale.

L'introduction d'un tarif fiscal proportionnel proposée dans le message sur l'harmonisation fiscale du 25 mai 1983 (FF 1983 III 1) contribuera à réduire ces stimulants indésirables. Toute- fois, le tarif fiscal proportionnel n'est applicable qu'aux personnes morales et ne concerne que l'impôt federal direct. L'impact de cette modification dépendra donc dans une mesure décisive de l'adaptation ou non des legislations fiscales can- tonales à la solution choisie par la Confédération.

La loi proposée doit permettre aux entreprises en période de conjoncture favorable et dans des conditions de rendement sa- tisfaisantes de reporter à plus tard les investissements sans caractère d'urgence, sans pour autant être fiscalement désavan- tagees par ce comportement favorable à une politique de stabi- lité. Pour atteindre ce but, les bénéfices affectés à une réserve de crise aux buts bien définis doivent être exonérés de l'impôt direct sur le revenu.

1154

Pour s'adapter avec succès à de nouvelles conditions du mar- che, il ne suffit pas de scier les branches mortes et de sup- primer des emplois. Il s'agit bien plutôt de conserver et de conquérir des parts de marché, ce qui nécessite généralement des investissements considérables. Toutefois, les entreprises en butte à des problèmes d'adaptation ne disposent souvent pas des liquidités nécessaires. L'instrument des réserves de crise doit aider les entreprises a former pendant les années fastes des réserves qu'elles pourront utiliser pour financer les in- vestissements nécessaires à la solution de leurs problèmes d'adaptation.

Toute mesure de politique économique se fonde finalement sur l'hypothèse d'un certain comportement des entreprises et des ménages. Dans le cas des réserves de crise, on admet que les investissements sont influencés de manière décisive par les liquidités dont disposent les entreprises. Il n'existe que peu d'ouvrages scientifiques sur l'efficacité des réserves de crise ou d'investissements. En Suède, où l'on connaît un sys- tème tout à fait analogue, les enquêtes effectuées se con- cluent par un bilan positif. D'autres ouvrages consacrés au comportement d'investissement en général permettent indirecte- ment de tirer des conclusions sur l'utilité de telles réser- ves. Les observations sur lesquelles sont fondés ces ouvrages empiriques proviennent presqu'exclusivement de l'étranger. Il s'avère incontesté que les principaux facteurs déterminant le comportement d'investissement sont les espoirs de vente et de gains. Le prix de l'argent (p.ex. les taux d'intérêt et d'amor- tissement) et les liquidités disponibles jouent également un rôle.

Différents pays dont les structures économiques sont semblables à celles de la Suisse connaissent l'instrument des réserves favorisant les investissements. Leur réglementation diffère et se distingue également de la solution proposée pour la Suisse par les avantages accordés, les prescriptions de placement et

.

1155

: :

les modalités de libération. Après une vaste enquête sur le comportement d'investissement, l'OCDE recommande d'envisager et d'introduire la constitution de telles réserves d'investisse- ments.

A elles seules, les réserves de crise ne suffisent certes pas à empêcher toute fluctuation des investissements ou à sortir l'économie d'une grave stagnation. Elles peuvent néanmoins - éventuellement de concert avec d'autres instruments agissant sur le comportement d'investissement - influencer l'ampleur de ces fluctuations. Alors que les contributions et facilités d'amortissement visent à un abaissement des coûts d'investis- sement, les réserves de crise couvrent un domaine qui n'est pas influencé par ces facilités: la disponibilité de liquidi- tés. L'assiette de la politique conjoncturelle est ainsi élar- gie.

Les réserves de crise présentent en outre l'éminent avantage que les commandes qu'elles rendent possibles s'intègrent sans heurts à l'activité économique normale des entreprises. Alors que les actions directes de l'Etat visant à procurer du tra- vail concernent avant tout le bâtiment et ses branches annexes et ne sont ressenties qu'indirectement par les autres secteurs de l'économie, les commandes déclenchées par la libération des réserves de crise sont quasiment de mêmes nature et structure que celles passées habituellement par les entreprises con- cernées.

Les réserves facultatives proposées dans le projet de loi n'in- fluencent d'aucune manière la liberté d'action des entrepri- ses. Elles demeurent libres de décider si elles veulent con- stituer ou augmenter de telles reserves en acceptant les ser- vitudes qui en découlent comme par exemple les prescriptions de placement. Les possibilités d'utilisation des réserves de crise, laissées larges à dessein, excluent tout dirigisme étatique incompatible avec notre ordre économique. En revan- che, si l'Etat rend obligatoire la constitution de ces réser-

1156

ves, il influence consciemment, mais avec modération, le com- portement d'investissement des entreprises. Cette influence demeure cependant limitée au moment de la formation des réser- ves. Elle doit être atténuée par les avantages fiscaux consen- tis.

Selon le ler alinéa de l'article conjoncturel, la Confédé- ration est tenue de collaborer avec les cantons et l'économie dans le cadre de sa politique de stabilisation. Le présent projet de loi satisfait cette exigence à bien des points de vue. En accordant des avantages fiscaux, les cantons peuvent encourager les entreprises domiciliées sur leur territoire à constituer des réserves ou à les augmenter. Ils ont un impor- tant droit à être consultés lors de la libération des réser- ves. Ils doivent cependant également participer aux frais de la politique conjoncturelle. La solution prévue permet aux entreprises privées de collaborer activement et conformément aux lois du marche à la stabilisation conjoncturelle. Cela signifie clairement que la création d'emplois est également une tâche de l'économie privée et que l'Etat ne doit interve- nir à titre subsidiaire que lorsque l'économie ne parvient plus à assurer un taux d'emploi satisfaisant.

14 La loi fédérale de 1951

141 Caractéristiques de la réglementation en vigueur

Tout système de réserves de crise ou d'investissements peut être défini au moyen des trois variables que sont les avanta- ges fiscaux, les prescriptions de placement et les modalités de libération. Elles fixent le cadre de l'aménagement des ré- serves de crise par le législateur. Elles déterminent en même temps l'attrait qu'exerce la formation de réserves pour une entreprise.

77 Feuille fédérale. 136" année. Vol. I

1157

:

Ces conditions ont été réglées de la manière suivante dans la loi en vigueur (RS 823.32) :

• Les réserves de crise sont soumises à l'impôt lors de leur constitution. Les impôts versés sont remboursés à l'entrepri- se après la réalisation des mesures de relance (impôts fede- raux directs plus les impôts cantonaux et communaux dans tous les cantons hormis Uri, Unterwald-le-Haut, Unterwald- le-Bas et Appenzell Rh. - Ext. ). La ristourne d'impôt n'a lieu qu'au moment de la liquidation des réserves de crise. Cette ristourne équivaut à une exonération d'impôts.

• Les prescriptions de placement règlent la forme et les con- ditions de placement. Actuellement, la contre-valeur des réserves de crise doit être placee pour au moins trois cin- quièmes en bons de dépôt de la Confédération d'une durée de quatre ou huit ans. Ils sont remuneres aux conditions offer- tes par la Banque cantonale de Berne pour des bons de caisse. de même durée. Les deux cinquièmes restants sont à la libre disposition de l'entreprise.

• Les modalités de libération comprennent les critères de libération et les possibilités d'affectation. La reglemen- tation actuelle ne prévoit en principe de libération des reserves de crise qu'en période de chômage. En fait, après la récession de 1975, la libération individuelle prévue par la loi uniquement comme exception, a été facilitée. Si elles sont en difficultés économiques, les entreprises d'importan- ce locale, régionale ou nationale peuvent demander à l'offi- ce des questions conjoncturelles (ci-après: l'office fédé- ral) la libération de leurs réserves de crise. Les entre- prises peuvent faire valoir comme mesures de relance une foule d'activités, comme par exemple des travaux de construc- tion, l'achat de biens d'équipement, les dépenses de re- cherche et de développement, les mesures permettant d'éco- nomiser l'énergie, la promotion des ventes et des exporta-

1158

.

:

tions, etc. Pour bénéficier intégralement de la ristourne, les entreprises doivent pouvoir faire état de mesures de relance équivalant aux réserves de crise et au remboursement d'impôts.

142 Expériences faites avec le système actuel

L'évolution des réserves de crise pendant les années cinquante et au début des années soixante prouve qu'à l'origine, les milieux économiques ont réservé un bon accueil à cette loi. Après avoir atteint en 1965 son apogée de 524 millions de francs, la somme des réserves a commencé à diminuer. En 1974, lors du déclenchement de la première grande action visant à procurer du travail, la somme disponible était encore de 400 millions de francs environ. Les réserves dissoutes dans le cadre de cette action n'ont été que rarement reconstituées par les entreprises durant les années suivantes. En été 1982, lorsque la nouvelle récession économique a incité le Conseil fédéral à libérer une fois encore les réserves de crise, elles s'étaient abaissées à environ 180 millions de francs.

1159

Evolution du volume des réserves de crise

Volume de réserves de crise

en mio de fr

nombre d'entreprises

L 1'400

500

mio de fr

400

• 1'000

300

nombre

I

800

d'entreprises

600

200

400

100

--

200

1955

1960

1965

1970

11975

1980

1. Première libération des réserves pour une campagne de relance

Le graphique montre clairement que la tendance à dissoudre les réserves de crise est apparue déjà pendant la haute con- joncture et bien avant la première grande campagne de relance. Cette évolution s'est poursuivie au début des années quatre- vingts, alors que ces actions étaient terminées et que la si- tuation conjoncturelle était à nouveau relativement bonne. De toute evidence, il n'est plus intéressant pour les entreprises de former des réserves de crise aux conditions actuelles.

Lors de la campagne de relance des années 1975 à 1978, environ 270 des 400 millions de francs alors disponibles ont été libé- rés. Cette somme se répartissait entre dix branches, l'indus- trie des métaux, montres et machines disposant des réserves les plus importantes. Les entreprises ont utilisé 84 pour cent des réserves libérées. Les ristournes d'impôts de la Confédé- ration, des cantons et des communes ont été de l'ordre de 75 millions de francs. Le volume de commandes déclenché a été supérieur à 400 millions de francs, Les réserves de crise ont

1160

.

+1'200

été affectées avant tout au financement de bâtiments et de biens d'équipement. L'industrie horlogère et celle des métaux et machines ont effectue des investissements plus particu- lièrement pour la recherche et la diversification.

Affectation des réserves de crise

En pour-cent des moyens engagés

Equipements 28 Bâtiments 22

Recherche et diversification 21

Fabrication pour les stocks

15 Promotion de la vente et des exportations 13

Divers

1

Total

100

Interrogées, les entreprises participant directement à cette campagne jugèrent que les réserves de crise sont un instrument tout à fait positif. Les entreprises estimerent presque toutes que les possibilités d'affectation proposées étaient complètes et correspondaient aux besoins de l'économie et que l'engage- ment des réserves de crise avait contribué à court et à plus long terme à l'amélioration de la situation de l'emploi. Il a été souligné plus particulièrement par les petites et moyennes entreprises que les réserves de crise présentaient par rapport à d'autres reserves comptables l'avantage d'être immédiatement disponibles, permettant ainsi aux entreprises de prendre sans délai des mesures de lutte contre la récession. Il s'est toute- fois avéré difficile pour certaines entreprises de débloquer la part de leurs réserves qui n'était pas placée auprès de la Confédération.

1161

Il apparaît que, dans toutes les branches et pour toutes les catégories d'entreprises, une utilisation sensée des moyens n'est possible que si l'entreprise dispose de réserves en quan- tité suffisante par rapport à sa taille. Bien souvent, les entre- prises n'ayant pas ou pas assez de réserves de crise étaient celles-là justement qui auraient eu le plus urgemment besoin de liquidités. On a également constaté une répartition des réser- ves inégale entre les différentes branches et régions, ce qui n'est pas favorable à l'ensemble de l'économie.

15 Principaux aspects du nouveau projet

151 Situation constitutionnelle initiale

Vu l'insuffisance des réserves facultatives et en tenant compte des expériences acquises avec le système actuel, l'ar- ticle conjoncturel contient une possibilité d'obligation. Le Conseil fédéral ne souhaite cependant pas faire usage de cette compétence en l'état actuel. Il préfère inciter les entrepri- ses à constituer volontairement des réserves dans la mesure souhaitable pour l'économie. Comme dans le système actuel, les stimulants nécessaires doivent être fournis par des mesures fiscales, ce qui suppose que les allégements soient accordés autant pour l'impôt federal que pour les impôts cantonaux et communaux.

151.1 Constitution facultative de réserves .

Le ler alinéa de l'article conjoncturel peut être invoqué comme base constitutionnelle des allégements fiscaux accordés au niveau fédéral. Par souci de stabilisation conjoncturelle, la Confédération est intéressée à la formation de réserves de crise et propose à cet effet des allégements fiscaux. En re- vanche, les cantons ne peuvent pas être contraints d'accorder

1162

eux aussi de tels allégements. Cet alinéa de l'article conjonc- turel ne donne pas à la Confédération la compétence d'empiéter sur la souveraineté financière des cantons. Un tel empietement exigerait par principe une base constitutionnelle comme celle que représente le 2e alinéa pour la formation obligatoire de réserves de crise. L'article 42quinquies de la constitution ne fournit pas non plus de base suffisante pour une harmoni- sation fiscale dans le domaine des réserves facultatives. Il ne charge en effet la Confédération que d'une harmonisation formelle. Bien que cette harmonisation comporte indubitable- ment aussi des éléments matériels, elle n'est que la base de mesures de politique financière, mais ne saurait représenter un instrument destiné à atteindre d'autres objectifs de la Confédération. On retiendra donc que les dispositions de la constitution n'obligent pas les cantons à accorder des allege- ments fiscaux pour les réserves facultatives. Cela empiéterait sur la souveraineté financière des cantons. Toutefois nous sommes convaincus d'après les expériences faites avec la régle- mentation actuelle qu'une forte majorité des cantons encourage- ra, conformément à ce projet, la constitution des réserves de crise facultatives.

Dans le système propose, les allegements fiscaux de la Confédé- ration sont associés à une participation correspondante des cantons. Cette solution correspond à diverses réglementations du droit fédéral actuellement en vigueur. La Confédération ne doit accorder des avantages que si les cantons et les communes concèdent également des allégements fiscaux. Il appartient aux cantons de décider s'ils veulent eux aussi introduire de tels allégements fiscaux et déclencher ainsi la prestation de la Confédération. La tradition des prestations fédérales dépen- dant de prestations cantonales complémentaires est d'ailleurs également maintenue dans l'avant-projet d'une loi sur les sub- ventions. L'allégement fiscal pouvant être considéré du point de vue économique comme une aide financière, la Confédération peut le faire dépendre de certaines conditions. Cette compe- tence lui est conférée par le ler alinea de l'article conjonc-

1163

turel (mesures tendant à assurer l'équilibre de l'évolution conjoncturelle; collaboration avec les cantons et l'économie) . La souveraineté financière des cantons n'est donc pas lesee.

Pour remplir efficacement sa tache de politique conjoncturel- le, la Confédération pourrait en plus faire dépendre ces avan- tages fiscaux de la reprise par les cantons et communes de sa réglementation fiscale, ce qui aurait le double avantage de rendre plus transparents les allegements fiscaux pour les entreprises multicantonales et d'aller dans le sens des ef- forts d'harmonisation fiscale. Le Conseil fédéral renonce toutefois à une réglementation uniforme afin de tenir compte des différences entre cantons dans la fixation et la percep- tion des impôts qui ont été évoquées lors de la procédure de consultation. Il est cependant fermement convaincu que les avantages de la réglementation fédérale inciteront les cantons à la reprendre dans une large mesure dans leur legislation d'application.

151.2 Régime obligatoire

Contrairement aux réserves facultatives, l'obligation de constituer des réserves est une mesure d'intervention, et non plus d'encouragement. Le 2e alinea de l'article conjoncturel confère à la Confederation la competence d'obliger les entre- prises à constituer des réserves de crise, mais uniquement en leur accordant des allegements fiscaux. L'obligation de con- stituer des réserves limite la liberté de disposition des entreprises. Les allegements fiscaux doivent tempérer cet em- pietement. Cette même compétence constitutionnelle autorise la Confédération à contraindre non seulement les entreprises, mais également les cantons à contribuer à la formation de réserves. Ils doivent favoriser fiscalement les réserves de crise obligatoires. En effet, si les allegements devaient être limités à l'impôt fédéral, il ne serait pas besoin de le men- tionner explicitement dans la constitution. La compétence d'accorder des allégements découle déjà du ler alinéa. D'autre

1164

part, une obligation sans encouragement simultané des cantons et des communes constituerait une limitation inacceptable de la liberté de disposition des entreprises. C'est pourquoi la Confédération est habilitée à forcer les cantons à fournir une contribution. Par l'inclusion dans le texte constitutionnel des allegements fiscaux, le législateur fédéral a reçu un man- dat d'organisation impératif.

152 Le principe du caractère facultatif

152.1 Champ d'application et volume des réserves

Selon le présent projet, les entreprises qui emploient au moins 20 travailleurs sont habilitées à constituer des réser- ves de crise en bénéficiant d'allégements fiscaux. Pour que de telles réserves soient constituées en temps utile et attei- gnent un volume suffisant à remplir efficacement leur fonction régulatrice, le champ d'application doit être aussi vaste que possible. Il convient en même temps de contenir les charges administratives dans un cadre raisonnable.

Selon le recensement des entreprises effectué en 1975, 14'000 ou 6,7 pour cent des 210'000 entreprises des secteurs secondai- re et tertiaire se trouvent dans le champ d'application. En revanche les travailleurs employés par ces entreprises repre- sentent environ les deux tiers de toutes les personnes sala- riées en Suisse. Etant donné que notre paysage économique est nettement dominé par les petites entreprises - environ les trois quarts des entreprises emploient moins de six person- nes -, mais aussi pour des raisons de politique régionale, un champ d'application encore plus large aurait été souhaitable. Il a même été question de l'étendre à l'ensemble des entre- prises. Le droit de constituer des réserves n'aurait alors été limite que par les versements minima et donc par les bénéfices nets. Toutefois, une restriction fondée sur la taille des entreprises s'est avérée inévitable pour des raisons admini-

1165

stratives et de politique financière. On ne dispose pas d'indications statistiques assez fiables pour permettre une évaluation des bénéfices moyens des entreprises et donc le nombre des maisons qui seraient alors habilitées à constituer des réserves. On devrait dans ce cas s'attendre à ce que bien plus que 14'000 entreprises remplissent les conditions né- cessaires. Le nombre des versements minimaux augmenterait sans doute massivement, faisant gonfler démesurément les charges administratives. Il faudrait en outre escompter de notables pertes de revenus fiscaux, ce qui preoccupe avant tout les cantons.

Pour obtenir un effet sensible sur l'ensemble de l'économie - et en se basant sur le produit interieur brut de 1981 - il serait souhaitable de constituer des réserves de l'ordre de 2 milliards de francs environ. Étant donné qu'en cas de libé- ration générale des réserves, on peut prévoir un taux de parti- cipation d'environ 80 pour cent, de telles réserves déclenche- raient un volume de commandes d'à peu près 1,6 milliard de francs, ce qui correspondrait à 10 pour cent des investisse- ments d'équipement privés et des investissements de construc- tion industriels en 1981. Pour constituer des réserves de crise de 2 milliards de francs en temps utile - sept à dix ans si la situation conjoncturelle et de rendement est bonne - les versements annuels devraient atteindre 200 millions de francs.

152.2 Coopération des cantons

Un vaste champ d'application - et donc un grand nombre d'en- treprise habilitées - est nécessaire, mais pas suffisant, pour obtenir la masse de réserve souhaitée. La principale prémisse dans le domaine des réserves facultatives est représentée par des avantages suffisamment alléchants que la Confédération ne peut, pour diverses raisons, accorder que conjointement avec les cantons. Vu qu'actuellement, à peu d'exceptions près, tous les cantons coopèrent au système des allégements fiscaux et que ces allégements sont répartis en moyenne à raison d'un

1166

tiers au trois niveaux de l'Etat, leur réduction au seul impôt fédéral constituerait une perte d'attractivité considérable.

La coopération des cantons n'est pas limitée à l'octroi d'allé- gements fiscaux. Ils doivent disposer d'un important droit à être consultés en ce qui concerne la libération des réserves. En particulier lors de libérations régionales ou individuel- les, il est indispensable pour la Confédération de pouvoir s'appuyer sur l'appreciation par les cantons et les communes de l'importance des entreprises pour le marché du travail et l'économie régionale. Le système actuel a fait ses preuves et doit être maintenu. Les cantons ne doivent pas avoir une fonc- tion de simples organes d'exécution. Le Conseil fédéral accor- dera à cet aspect la plus grande attention dans ses mesures d'exécution, tout en demeurant conscient de la difficulté qu'il y a parfois à concilier les intérêts cantonaux et la recherche d'une solution unifiée, donc efficace.

152.3 Traitement fiscal des réserves de crise

Le projet prévoit une exonération d'impôts des réserves de crise. Elles seraient considérées comme frais déductibles et traitées, à l'instar du système actuel, comme les réserves ouvertes constituées par du revenu imposé. Le Conseil fédéral espère ainsi satisfaire partiellement à l'exigence, souvent formulée, que les entreprises puissent former des réserves franches d'impôts pour financer des investissements et l'inno- vation. La constitution de réserves de crise doit également être vue sous l'angle de ce genre de financement.

Il existe deja une telle exonération fiscale dans la régle- mentation en vigueur, à la différence près, d'ailleurs deci- sive, que le compte de reserves est impose lors de sa consti- tution. Les impôts payés sur ces attributions ne sont rembour- sés à l'entreprise que lors de leur utilisation conforme à la loi. Notre proposition ne représente pas une innovation en matière de droit fiscal. Elle correspond au cas-limite de la

1167

réglementation actuelle, où la constitution et la libération des réserves ont lieu durant la même période fiscale. On a reproché au nom de la théorie fiscale à cette exonération de constituer un précédent dogmatique aux conséquences imprévi- sibles: il ne serait pas admissible de transformer en réserves imposées des revenus qui ne le sont pas; il y aurait là un double allégement fiscal inacceptable. Le Conseil fédéral est d'avis que ces deux objections ne sont pas valables. La nou- velle solution ne déroge en principe pas à l'ancienne régle- mentation. Il s'agit simplement de déplacer le moment de l'octroi de l'allégement de celui de la libération à celui de la constitution des réserves. Cela rend l'allégement fiscal bien plus intéressant, puisque l'entreprise peut profiter immédiatement de cet avantage, et non pas à un moment ulte- rieur indefini. Sous le régime actuel, la valeur réelle du remboursement d'impôts diminue avec l'augmentation de la durée de placement des réserves.

Le double allegement fiscal ne constitue en fait qu'une seule véritable exonération. D'une part, les versements aux réserves de crise doivent être exemptés d'impôts, d'autre part, les mesures de relance financées au moyen des réserves libérées sont reconnues, soit en tant que charges justifiées par l'usage commercial, soit en tant qu'investissements amortissables se- lon la réglementation ordinaire. Si l'on n'accordait pas cet autre possibilité, l'entreprise ne bénéficierait que d'un re- port d'impôts, ce qui serait moins favorable pour elle que la solution actuelle. L'appât fiscal consiste justement dans le fait qu'outre les mesures de relance déductibles, les attribu- tions aux réserves de crise peuvent également être considérées comme frais déductibles. Aucune déduction ne sera admise au- delà ..

Si l'on admet que c'est surtout pendant les périodes de repri- se que les entreprises réalisent des bénéfices et constituent des réserves de crise, l'exonération fiscale au moment de la constitution peut paraître difficilement compatible avec les

1168

principes d'une politique financière anticyclique. Toutefois, la ristourne lors de la libération des réserves, qui serait plus conforme aux buts d'une telle politique, n'offre pas assez d'attraits aux yeux des entreprises. Il ne serait d'autre part pas utile, si l'on veut conserver a cet instru- ment son efficacité et sa raison d'être, de remplacer les avantages fiscaux par d'autres, comme l'absence de prescrip- tions concernant le placement ou de critères pour la libera- tion, bien que ceux-ci rendent la chose plus interessante pour les entreprises. On ne saurait cependant oublier qu'au moment de la constitution des réserves, les prescriptions con- cernant le placement privent les entreprises de liquidités.

152.4 Placement des réserves de crise

Le projet de loi prévoit que l'ensemble des réserves de crise doit être place sur un compte bloque auprès de la Confedera- tion ou d'une banque. Les avoirs doivent être rétribués à un taux correspondant à la moyenne des rendements des obligations de la Confédération, compte tenu de la possibilité de résilia- tion, et des rendements des bons de caisse des grandes ban- ques .

Le placement sous forme de liquidités représente un point essentiel du concept des réserves de crise. Les expériences faites avec le système actuel ont démontré qu'en principe, les . entreprises ne placent en bons de dépôt qu'à peine le minimum prescrit, investissant le reste à d'autres fins. Il serait vain d'espérer que de tels placements puissent généralement assurer toutes les liquidités correspondant aux réserves de crise constituées. On a d'ailleurs constaté lors des dernières campagnes de relance que bon nombre d'entreprises avaient de la peine à réaliser les fonds dépassant les placements obliga- toires. Il est donc judicieux que les réserves de crise soient dorénavant entièrement placées en liquidités facilement dispo- nibles. C'est la seule façon de garantir le cas échéant un en- gagement suffisamment rapide des réserves. Il faut également

1169

prendre en considération que ce procédé ne prive de liquidités les entreprise que dans une mesure très légèrement supérieure que dans le système actuel, selon lequel les entreprises de- vaient non seulement placer une partie des réserves en bons de dépôt, mais encore payer des impôts sur l'ensemble des réserves.

A diverses reprises pendant la procédure de consultation, une forme de placement attractive a été réclamée, notamment la possibilité d'un placement plus rémunérationprès de la Banque nationale ou dans le système bancaire. Nous avons exa- mine les différentes propositions. Un placement dans le sy- stème bancaire ne menace pas l'efficacité de l'instrument. C'est pourquoi les entreprises doivent être libres de choisir entre un placement auprès de la Confédération ou dans le sy- stème bancaire. Sur le plan de la masse monétaire, les deux options sont neutres. Cette solution va également dans le sens de la "reprivatisation" des activités de l'Etat proposée par le conseiller national Hunziker dans sa motion admise comme postulat du 2 décembre 1980 (privatisation de tâches publi- ques ) .

Un placement des réserves de crise dans le système bancaire n'est possible que sur la base d'un contrat librement consen- ti entre la Confédération et les banques. Les banques ne peu- vent pas être contraintes d'accepter des placements à des con- ditions prescrites. Bien que notre enquête ait démontré qu'un nombre de banques suffisant à la réalisation de cette solution serait disposé à y participer, il n'est pas exclu que la ban- que attitrée d'une entreprise refuse de prendre en charge des réserves de crise à ces conditions. Les entreprises ne sou- haitant pas établir de nouvelles relations bancaires uni- quement en vue de constituer des réserves de crise ou qui préfèrent les placer auprès de la Confédération disposent de cette possibilité comme auparavant. Mentionnons que, du point de vue de la trésorerie, la Confédération est intéressée à la prise en charge de tels fonds.

1170

Ces considérations nous ont incités à prévoir un libre choix entre le placement des réserves auprès de la Confédération ou dans le système bancaire. Le choix de cette solution a cepen- dant également été dicté par le souci de ne pas faire dépendre l'applicabilite du droit federal du respect d'un contrat. Nous prévoyons de conclure un accord approprié avec l'Association suisse des banquiers.

Les réserves doivent être placées aux "conditions en usage sur le marché"; cette notion demande à être interprétée. Cette possibilité de placement n'est comparable à aucune autre, Le taux d'intérêt dépend en premier lieu du risque et de la durée d'un placement. Pour les réserves de crise, cette durée est essentiellement fonction de la longueur des cycles con- joncturels et du rythme des transformations structurelles. D'après les expériences des dix dernières années, nous pré- voyons une durée de placement moyenne de cinq à dix ans. De toute evidence, le moment de la libération n'est pas exac- tement prévisible. C'est pourquoi les réserves placées ont simultanément un caractère d'avoirs à terme et à vue. La Con- fédération et les banques les retribueront aux mêmes condi- tions. Il est prévu d'appliquer un taux mixte basé sur la moyenne arithmétique des obligations de la Confédération et des taux les plus fréquents des bons de caisse des grandes banques. Le taux d'intérêt doit être adapté périodiquement à l'évolution du marché pour l'ensemble des réserves.

152.5 Libération et affectation des réserves de crise

La loi actuelle et, partant, les modalités de libération sont marquées par un concept d'évolution conjoncturelle cyclique et portent très nettement les traces de la crise des années tren- te. Il est probable que l'évolution économique des années à venir sera caractérisée par de plus fortes fluctuations con- joncturelles (v. ch. 12) et surtout par des difficultés struc- turelles. C'est pourquoi une importance accrue revient à l'usa-

1171

ge préventif des réserves. Les libérations individuelles - qui n'étaient possibles qu'à titre exceptionnel jusqu'à présent - seront facilitées, ce qui se justifie avant tout par le fait que les réserves de crise ne sont pas résiliables. Ce serait . un contresens que d'interdire à une entreprise en difficultés de puiser dans ses réserves. La nature de ces difficultés ne saurait en l'occurrence être determinante.

Après la libération - generale ou individuelle - des réserves, l'entreprise décide si elle veut les utiliser et à quoi elle veut les affecter. C'est encore l'entreprise qui choisit le moment du remboursement des réserves. Cela donne à l'entrepri- se la possibilité d'adapter l'apport de moyens à ses besoins de liquidités pour le financement des mesures de relance.

Les mesures de relance comprennent aussi bien des investisse- ments que certaines dépenses visant à assurer l'avenir. Elles permettent à presque toutes les entreprises d'utiliser de manière sensée leurs réserves de crise. Les groupes d'entrepri- ses associées - à savoir les sociétés de capitaux et coopera- tives suisses qui contrôlent à raison de deux tiers au mini- mum les sociétés suisses affiliées - ont dans le projet de loi de nouvelles possibilités d'affecter leurs réserves de crise : dans l'intérêt d'un développement régional harmonieux, les réserves peuvent être transférées et utilisées pour financer des mesures de relance en faveur d'une filiale connaissant des difficultés particulières. Les cantons concernés sont consul- tés avant que la décision de libération ne soit prise.

Tout comme jusqu'à présent, les entreprises doivent prouver au terme des mesures de relance que celles-ci ont effectivement été prises conformément aux prescriptions. Le montant dépensé doit correspondre au moins aux réserves remboursées.

1172

152.6 Situation par rapport au droit en vigueur

Le plus simple serait d'insérer les anciennes réserves dans le nouveau droit. Il n'existe cependant pas de base constitution- nelle pour ce faire. Pour les raisons déjà mentionnées (v. ch. 151.1), la Confédération ne peut pas contraindre les cantons à participer au nouveau système facultatif. Il est vrai qu'en cas de régime obligatoire, la constitution pourrait obliger les cantons à rembourser aux entreprises, sans que les reser- ves soient libérées, les impôts perçus sur les réserves facul- tatives; l'importance des remboursements dépendrait évidemment des affectations annuelles obligatoires. Les cantons qui, se- lon l'ancien droit, n'ont pas privilégié les réserves autant qu'on le propose maintenant devraient recalculer et augmenter les ristournes. En procédant de la sorte, seules les réserves anciennes pouvant être assimilées aux réserves obligatoires seraient adaptées aux nouvelles conditions. Les problèmes ne seraient pas encore résolus pour les réserves facultatives. C'est pourquoi l'ancienne loi doit rester en vigueur. Notre projet comporte d'ailleurs encore d'autres différences par rapport à la réglementation en vigueur, trop importantes pour que l'ancienne législation puisse être abrogée. Force est donc d'accepter pour un temps limité la coexistence parallèle de deux lois. Cette période transitoire sera limitée du fait qu'après la libération generale de 1982, les entreprises posse- dant encore d'anciennes réserves ne sauraient plus être nom- breuses. Après l'entrée en vigueur de notre projet de loi, une nouvelle constitution de réserves selon l'ancien droit serait interdite. En même temps, les modalités de libération actuel- lement en vigueur seront adaptées aux nouvelles prescriptions. Cela garantit en outre qu'une pratique moins restrictive de la libération fera disparaître peu à peu les reserves anciennes.

78 Feuille federalc. 136ª année. Vol. I

1173

.

153

Pourquoi un regime obligatoire?

Au cas ou la constitution de reserves facultatives demeurerait insuffisante, l'Assemblée fédérale pourrait obliger certaines entreprises à constituer des réserves, obligation qui est déjà prévue dans le present projet de loi. L'obligation faite aux entreprises de constituer des réserves a dans ce cas son pen- dant dans celle des cantons de participer aux allegements fis- caux. Des considerations de politique de l'emploi justifient, et des raisons administratives et de politique financière exigent même une limitation à des entreprises d'une certaine taille. Dans cette mesure il convient de s'écarter du principe de l'égalité devant la loi (art. 4 cst. ) .

Le Conseil federal est d'avis qu'il ne faut faire usage ' qu'avec retenue de la compétence constitutionnelle d'imposer une obligation. Si une forte majorité des cantons se joint à la nouvelle réglementation, on pourra admettre que l'attracti- vité accrue par rapport à l'ancienne solution incitera les entreprises à former des réserves facultatives dans une mesure suffisante. Il n'est pas possible, pour des raisons de poli- tique financière et dans l'intérêt de l'efficacité de l'in- strument, d'offrir de plus grands avantages pour la constitu- tion de réserves facultatives. C'est ainsi que de plus grands avantages fiscaux entraîneraient une perte d'impôts dispro- portionnée et qu'un élargissement des prescriptions de place- ment n'irait plus dans le sens du but des réserves de crise. Il est tenté dans ce système d'emprunter une voie médiane en- tre les impératifs de la politique financière et les nécessi- tés de la politique économique.

Au cas où la constitution de réserves facultatives demeurerait insuffisante malgré un délai approprié, le Conseil fédéral serait appelé à examiner s'il y a lieu de recommander à l'Assem- blée fédérale d'obliger certaines entreprises à constituer des réserves. Il devra alors prendre en compte quand et dans quel-

1174

:

le mesure des décrets d'application cantonaux ont été mis en vigueur. En cas d'évolution favorable de l'économie, les réser- ves souhaitées de 2 milliards de francs devraient pouvoir être constituées dans les sept à dix ans. On peut considérer comme évident que le Conseil federal ne recommandera pas l'introduc- tion d'une obligation en temps de recession conjoncturelle.

L'obligation proposée comprend aussi bien les secteurs secon- daire que tertiaire. Il ne serait pas indiqué d'exclure le secteur tertiaire, vu l'importance croissante qu'il prend dans l'économie nationale. Cette inclusion des entreprises de ser- vices est justifiée autant par le nombre des employés que par le potentiel d'investissement. Plus de la moitié de tous les salariés travaillent dans ce secteur et les investissements par place de travail y atteignent souvent le même ordre de grandeur que dans l'industrie. Il convient d'ailleurs de sou- ligner que la délimitation entre les secteurs secondaire et tertiaire devient de plus en plus floue. Il est vrai que, dans la majorité des cas, l'engagement. des réserves de crise 'n'augmentera pas la faculté de production ou d'adaptation des entreprises aussi fortement dans le secteur des services que dans l'industrie. Il contribuera toutefois dans tous les cas à atténuer une baisse générale de la demande. Les possibilités d'affectation sont suffisamment vastes pour que les entrepri- ses de services de la taille concernée soient en mesure d'affecter utilement leurs réserves de crise. Si tel n'était exceptionnellement pas le cas, le Conseil fédéral pourrait libérer certaines branches, et l'Office fédéral certaines entreprises, de l'obligation de constituer des réserves. Si une branche économique ou une entreprise peuvent prouver qu'il n'existe pas de possibilité d'utilisation sensée des réserves de crise, rien n'empêche, qu'elles soient libérées de l'obliga- tion d'en constituer. En effet, cette obligation de constituer des réserves représenterait dans ce cas une grave atteinte à la liberté d'entreprise.

.

1175

L'obligation proposée est limitée aux entreprises occupant au moins 100 personnes. On touche ainsi des entreprises d'une certaine importance régionale et disposant en principe d'un volume d'investissements d'un certain poids. Le Conseil fédé- ral est d'avis qu'avec une telle limitation, le volume de réserves souhaité pour l'ensemble de l'économie pourrait être réalisé en cas d'échec de la solution facultative.

Malgré les restrictions prévues par le projet, les entreprises peuvent largement disposer des bénéfices nets annuels. D'une part, autant les versements annuels que la somme des réserves sont limites. D'autre part, les avantages fiscaux qui en re- sultent corrigent en partie les effets consécutifs au retrait de liquidités. A titre d'exemple, en cas d'imposition margi- nale de 40 pour cent, la diminution des liquidités n'est que de 60 pour cent par rapport à celle subie par une entreprise sans réserve de crise. Par ailleurs, la réserve globale pres- crite est relativement modeste et assure à l'entreprise que, si les bénéfices évoluent de manière normale, elle sera libé- rée de l'obligation de constituer des réserves après quelques années. D'autre part les versements annuels peuvent être im- putés à la deuxième attribution au fonds de réserve légal en vertu de l'article 671, 2e alinéa, chiffre 3, du code des Obligations ( RS 220) .

16 Procédure de consultation

161 Généralités

Durant le second semestre de 1981, le Département a engagé une vaste procédure de consultation. 49 des 67 instances consul- tées se sont prononcées sur le projet de loi .

Le but du projet de loi, qui est d'équilibrer le marché de l'emploi, est unanimement approuvé. Les reserves de crise

1176

bénéficiant d'allégements fiscaux sont considérées comme un instrument efficace, conforme aux buts recherches et juridi- quement correct. Presque tous les cantons, les grands partis et les associations économiques se sont prononcés en faveur d'une réforme de la réglementation en vigueur en vue de rendre plus attractive la constitution de réserves. Toutefois, les représentants des différents intérêts ont également émis des critiques à certains sujets. Sur certains points litigieux, il a été reproche au projet d'aller soit trop loin, soit pas assez loin. Ce fait permet d'affirmer que le projet suit une voie médiane et peut être considéré comme équilibré.

Les associations de travailleurs considèrent le projet proposé comme une solution minimale. En revanche, les employeurs sou- haiteraient de meilleures conditions générales qui permet- traient aux entreprises de constituer plus de réserves libres. Ils s'opposent à toute obligation. En revanche, les modalités de libération moins restrictive proposées et la possibilité d'utiliser les réserves à titre préventif sont généralement saluées. Pour les cantons, le problème primordial est de sa- voir qui financera cet instrument de politique conjoncturelle. Ils ont également soulevé des questions constitutionnelles et de technique fiscale. Seuls deux cantons se sont déclarés clairement opposés: ils veulent conserver le principe de la fonction purement fiscale des impôts. Plusieurs cantons con- sidèrent comme atteinte à leur souveraineté fiscale le fait que les prestations de la Confederation soient rendues depen- dantes de la participation des cantons. D'autres instances consultées se sont au contraire montrées surprises de ce qu'il n'existe pas de base constitutionnelle pour forcer les cantons à coopérer à la reconstitution des réserves facultatives.

Après la procédure de consultation, nous avons charge le Pro- fesseur Saladin, de l'Université de Berne, de rédiger un avis de droit public. Celui-ci a confirmé les conclusions internes de la Confédération, en particulier de l'Office fédéral de la justice, et a renforcé le Conseil fédéral dans sa determina-

1177

tion à s'en tenir à la solution proposée. L'auteur de l'avis de droit estime que les dispositions constitutionnelles ne contiennent aucune obligation explicite ou implicite des can- tons et communes de participer aux allegements fiscaux pour des réserves de crise facultatives. Un couplage formellement harmonise n'enfreint ni le principe de l'égalité des droits, ni celui de la souveraineté financière des cantons. L'avis de droit n'a pas abordé la question de la collaboration des can- tons et des communes en cas d'obligation. Leur obligation d'accorder des avantages fiscaux n'a pas été mis en cause en principe par les cantons.

162 Résultats

162.1 Réserves de crise facultatives

Le projet soumis a consultation prévoyait de limiter la con- stitution de réserves de crise par les entreprises comptant au moins 50 employés. Les associations économiques et les partis, mais également les cantons, souhaiteraient une extension du champ d'application, avant tout pour des raisons de politique régionale.

En ce qui concerne le volume des réserves facultatives, la somme et les versements annuels maximaux ont été considérés comme trop bas. Les rendements sont soumis à de fortes fluc- tuations et, en cas de crise, les sommes maximales prévues seraient insuffisantes. Les employeurs ont souligné que les réserves de crise ne sauraient remplacer entièrement ni les réserves traditionnelles, ni la formation franche d'impôts de capital propre ..

.

La réglementation liant les prestations fédérales à un comple- ment cantonal a été reconnue conforme à une saine conception du fédéralisme. Les partis et les associations économiques auraient toutefois prefere une réglementation unifiée à tous

1178

les trois niveaux de l'Etat, estimant qu'une obligation indi- recte est insuffisante. En revanche, plusieurs cantons consi- dèrent comme inadmissible même cette douce pression. Tous les cantons ne se sont pas prononces sur la question de la legisla- tion complémentaire. Sous certaines réserves, seize cantons se sont toutefois déclarés disposés à préparer de telles dis- positions.

162.2 Régime obligatoire

L'obligation soumise à consultation, limitée aux sociétés ano- nymes et coopératives d'au moins 100 employés, a été approuvée dans la plupart des avis, malgré certaines réserves. La plus forte opposition provient des milieux d'employeurs, lesquels estiment que l'obligation de constituer des réserves n'est pas compatible avec l'esprit liberal dont est par ailleurs em- preint le projet de loi propose. La mise en question de l'obli- gation concernerait plutôt un principe relatif à l'ordre juri- dique que la réalisation concrète du projet. Il a enfin été proposé, pour des raisons d'égalité de droit, de ne pas uti- liser la forme juridique de l'entreprise comme critère de de- limitation du champ d'application.

162.3 Prescriptions de placement

Le montant et la nature des placements prescrits ont fait l'objet de diverses critiques. C'est ainsi que le placement intégral des réserves de crise sous forme de liquidité a été considéré comme trop élevé. Différentes instances consultées ont également suggéré de placer les réserves de crise dans le système bancaire, mais d'envisager aussi d'autres formes de placement. La plupart des cantons et un grand parti bourgeois ont enfin demandé la suppression de la possibilité de résilia- tion. Cela simplifierait considérablement les problèmes admi- nistratifs liés au traitement fiscal.

1179

162.4 Traitement fiscal

Les associations économiques et les partis se félicitent ouvertement de l'exonération fiscale proposée. Plusieurs can- tons craignent, outre des problèmes de technique fiscale, des difficultés de principe, notamment de fortes pertes de recet- tes fiscales. D'autres cantons approuvent le système propose pour des raisons d'efficacité de la politique conjoncturelle, malgré des réserves d'ordre fiscal.

Après la procédure de consultation, les problèmes de technique fiscale ont été examines par un groupe de travail de la Confe- rence des fonctionnaires fiscaux d'Etat preside par le Profes- seur Zuppinger, directeur de l'Administration des contribu- tions du canton de Zurich. Les solutions trouvées ont été incorporées au projet de loi.

1180

2 Partie spéciale

21 Prise en compte des résultats de la consultation

Les dispositions suivantes ont été modifiées en tenant compte des résultats de la procédure de consultation:

• Le champ d'application pour la constitution de réserves facultatives (art. 2) a été étendu de telle sorte que les entreprises puissent former des réserves de crise dès un effectif de 20 salariés.

• Pour des raisons de politique financière, mais également d'économie nationale, la limite supérieure des versements annuels et du total des réserves a été maintenue. En re- vanche, les versements minimaux (art. 4 et 21) ont été portés de 5000 à 10'000 francs pour éviter qu'en raison de l'élargissement du champ d'application, un très grand nombre de versements insignifiants, coûteux sur le plan. administra- tif, ne doivent être admis.

• Les réserves de crise ne doivent plus être placées unique- ment auprès de la Confédération, mais peuvent l'être égale- ment sur un compte bloque dans une banque (art. 6). La possi- bilité de résiliation partielle est supprimée, mais les cri- tères de libération individuelle sont assouplis (art. 9).

• L'énumération exhaustive des mesures visant à procurer du travail (art. 10) et la délégation de compétence pour les . cas d'exception ont été abandonnées au profit d'une formu- lation generale. Il ne s'ensuit aucun changement matériel.

• Les modalités de transfert pour l'utilisation dans une entre- prise associée des réserves de crise (art. 12) ont été modi- fiées pour des raisons fiscales. Cela évite à la Confédéra- tion et aux cantons le risque de devoir admettre un amor- tissement de participations ou de prêts à l'intérieur du groupe.

1181

• Toute la section concernant le traitement fiscal (section 4) a été revue pour tenir compte des problèmes de technique fiscale à l'échelon cantonal. Le principe de l'exemption fiscale a été maintenu. Toutefois, les cantons ne sont pas tenus de reprendre dans sa forme la solution de la Confedera- tion.

• L'obligation s'applique désormais à toutes les entreprises de 100 salariés au moins, indépendamment de leur forme juri- dique (art. 19).

D'après les résultats de ce remodelage, plusieurs dispositions ont pu être supprimées sans être remplacées. Le projet de loi y gagne en clarté. Il se limite à l'essentiel et à l'indispen- sable.

22 Commentaire des différentes dispositions

Article premier Principe

Le ler alinea décrit le but poursuivi par la loi. Nous nous en sommes tenus autant que possible au libellé de l'article con- joncturel (art. 31quinquies) . Celui-ci mentionne en particu- - lier deux buts de la politique de stabilité de l'Etat: préve- nir et combattre le chômage et le renchérissement. Le présent projet de loi a pour but d'aider à établir l'équilibre de l'em- ploi. Il faut entendre par là un degré .d'occupation élevé ain- si qu'une utilisation optimale des moyens de production dispo- nibles. Ces deux buts ne concernent pas l'entreprise indivi- duelle, mais l'ensemble de l'économie. Il ne peut donc pas s'agir de stabiliser l'emploi par branche ou même par entre- prise. Une diminution sectorielle de l'effectif du personnel est tout à fait compatible avec cet objectif si elle augmente Ou assure les chances de survie de l'entreprise et des autres

1182

emplois. Les restructurations effectuées dans des entreprises par des méthodes non protectionnistes participent également aux buts économiques généraux.

A l'inverse de la réglementation en vigueur, le projet de loi doit permettre une utilisation préventive des réserves de crise, et cela également pour une entreprise déterminée, si besoin est. On souligne ainsi que la libération des réserves en vue de cofinancer les mesures d'adaptation de l'entreprise, notamment, peut être justifiée.

Selon le_2e alinéa, la constitution des réserves de crise est en principe facultative, mais l'éventualité d'une obligation est déjà prévue (3e al. ) Ce parallélisme n'est cependant pas contradictoire. Il est indispensable pour des raisons de gestion que la solution facultative et une éventuelle solution obligatoire soient coordonnées, notamment parce que le succès des réserves de crise dépend essentiellement de la coopération entre la Confédération, les cantons et les entreprises. Si l'on ne reglait aujourd'hui que la constitution des réserves facultatives, sans se demander comment cette solution pourrait être reliée à une solution obligatoire, on courrait le danger de ne pouvoir introduire plus tard une obligation qu'au moyen d'une révision complète et longue. La transition d'une solu- tion facultative à une autre n'est en soi déjà possible qu'en maintenant en vigueur des parties de l'ancienne loi pour une certaine période pendant laquelle il existera simultanément deux formes de réserves de crise.

L'introduction de l'obligation proposée pour les entreprises d'au moins 100 salariés permettrait à celles d'au moins 20 salariés de continuer à constituer des réserves facultatives.

1183

Article 2

Entreprises habilitées

Le champ d'application comprend en principe toutes les entre- prises de droit privé de toutes les branches économiques. En revanche, il n'englobe pas les entreprises de droit public. L'attrait principal de la constitution de réserves, l'exemption d'impôts, n'a pas d'impact sur ces entreprises. Qui plus est, les corporations publiques sont déjà tenues de par la Consti- tution à prendre en compte la situation conjoncturelle lors de l'établissement de leurs budgets.

Le champ d'application defini au ler alinea comprend environ 14'000 entreprises représentant à peu près les deux tiers de l'ensemble de l'emploi. La limitation à des entreprises em- ployant au moins 20 salariés réduit considérablement les char- ges administratives sans que cet instrument perde notablement de son efficacité. Du point de vue régional également, il est possible de réaliser avec cette limite un résultat important.

Le 2e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence d'exlure, dans des cas fondés, tout ou partie de certaines branches économiques de la constitution de réserves de crise bénéfi- ciant d'allegements fiscaux. Des cas fondes existent par exem- ple lorsque le traitement fiscal des réserves de crise cree- rait des problèmes insolubles, comme dans le cas des .commer- çants en immeubles. Du point de vue systématique, l'impôt sur les gains immobiliers fait partie des impôts sur le revenu. Dans le cas du commerçant en immeubles, il se poserait non seulement la question de savoir si l'allegement fiscal doit être accordé également sur cet impôt particulier, mais encore celle de la répartition fiscale intercantonale. C'est pourquoi les commerçants en immeubles doivent être exclus par ordonnance du droit de constituer des réserves bénéficiant d'allégements fiscaux.

1184

Le 3e alinéa a pour but d'empêcher que des réserves consti- tuées doivent être dissoutes à cause d'une réduction des ef- fectifs du personnel, avec les conséquences fiscales que cela entraînerait.

Article 3 Base de calcul

Le ler alinéa fixe la base de calcul pour les versements an- nuels. La grandeur choisie, le bénéfice commercial net, est calculée par les entreprises elles-mêmes dès la fin de l'exer- cice. Les charges administratives sont insignifiantes pour les entreprises, elles ne doivent pas procéder à des calculs supplé- mentaires. La déduction d'un éventuel report de pertes diminue certes le droit de constituer des réserves de crise, mais elle augmente la transparence du bilan. Les modifications auxquel- les il est procédé lors de la taxation fiscale n'influencent pas le volume des réserves.

Le 2e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence de définir de manière plus précise le bénéfice net commercial. Cela de- vrait fournir une réponse aux réserves des cantons en matière de technique fiscale et de répartition intercantonale. Les plus-values immobilières ne doivent pas entrer en ligne de compte dans la détermination de la base de calcul. Par contre, les amortissements récupérés lors des ventes immobilières doi- vent être pris en considération, sauf lorsque le vendeur ne possède pas d'établissements stables dans le canton où se trouvent les biens immobiliers. Du fait de l'absence d'une législation fédérale sur la double imposition, et comme les principes de droit en cette matière sont issus de la jurispru- dence du Tribunal federal, il y a lieu d'élaborer des disposi- tions légales spéciales en matière de gains immobiliers; cela permettra d'éviter de nombreuses difficultés techniques. Con- formément aux principes de répartition intercantonale en vi- gueur, seuls les amortissements recuperes lors de la vente d'un immeuble, et non pas la plus-value y relative, font par-

1185

tie des bénéfices nets totaux a repartir entre les divers can- tons selon leurs quote-parts. Font exception à cette règle les immeubles qui ne se trouvent pas dans des cantons hébergeant des établissements stables et qui, de ce fait, ont le caractè- re de placements de capitaux.

Les parts de bénéfices réalisées dans des établissements de production sis à l'étranger ne font pas partie de la base. de calcul. Cela permet d'éviter le risque que, par suite des gains réalisés à l'étranger, les profits imposables en Suisse ne soient complètement absorbés par les réserves de crise. Les grandeurs mentionnées dans cet alinéa doivent être entendues au sens du bilan commercial et non au sens du bilan fiscal.

Article 4 Versement annuel et montant maximum des réserves

Le ler alinéa limite le versement annuel à 15 pour cent de la base de calcul. Cela réduit les pertes d'impôts pour la Confe- dération, les cantons et les communes. Avec la limite proposée de 10'000 francs, des versements peuvent être effectués à partir de bénéfices d'environ 67'000 francs (10'000 fr. égale environ 15 % de 67'000 fr. ). L'exclusion des très petits béné- fices réduit le nombre des entreprises constituant des réser- ves de crise et, par la même, les charges administratives. -

Selon le 2e alinéa, des versements annuels sont admis jusqu'à ce que les réserves atteignent 10 pour cent des salaires an- nuels déterminants au sens de la législation sur l'AVS. Les entreprises peuvent ainsi verser aux réserves de crise un mon- tant correspondant à leur taille. Cette disposition limite par ailleurs encore les pertes d'impôts prévisibles. on a entendu dire à plusieurs reprises au cours'de la procédure de consul- tation qu'un montant maximum fixe en fonction de la masse sala- riale ne tenait pas suffisamment compte des entreprises où le capital joue un rôle prépondérant. Il ressort cependant des enquêtes effectuées que d'autres solutions ne seraient pas applicables.

1186

Comme dans l'article 2, 3e alinéa, le principe doit être sou- ligne selon lequel après avoir atteint le montant maximum, les réserves peuvent être maintenues même si la masse salariale diminue (3e_al.).

Article 5 Versement annuel et deuxième attribution au fonds

de réserve légal (art. 671 CO)

Selon l'article 671 du code des obligations (RS 220), les so- ciétés anonymes sont tenues d'attribuer au fonds de réserve ( deuxième versement) le dixième des montants prélevés sur le bénéfice net qui sont encore distribués après les versements ordinaires au fonds de réserve (dénommés premier versement) et le paiement d'un dividende de 5 pour cent. L'entreprise sera dispensée de la deuxième attribution à la réserve légale si elle constitue, dans la même année, des réserves de crise de la même importance.

Le rapport qui s'établit ainsi entre les réserves de crise et les réserves prévues par le code des obligations est le sui -. vant: le premier versement de 5 pour cent du bénéfice net selon l'article 671, ler alinéa, est prioritaire et doit être effectué jusqu'à ce que ce fonds atteigne le montant obliga- toire des réserves selon le code des obligations. En règle générale toutefois, la deuxième attribution n'est pas neces- saire lorsqu'il y a constitution de réserves de crise. Etant donné que l'imputation de celles-ci n'est admise qu'annuelle- ment, l'obligation relative au montant global prescrit de la réserve légale ne subit aucune dérogation. La protection des créanciers ne s'en trouvera donc pas diminuée.

1187 .

Article 6 Placement des réserves

Selon le ler alinéa, les réserves peuvent être placées non seulement auprès de la Confédération, mais également dans le système bancaire. Le placement en comptes bloqués garantit que, pendant la durée du placement, l'entreprise ne peut pas disposer de ces moyens. Le remboursement au moment de la libe- ration et à la demande de l'entreprise exclut la possibilité que, dans le cas du placement des réserves dans une banque, celle-ci puisse les déduire d'éventuelles autres créances . Cela garantit qu'au moment de la libération des réserves, l'entreprise puisse en disposer effectivement en tant que li- quidités supplémentaires (2e al. ) .

Le 3e alinéa donne à la Confédération la possibilité de con- clure avec les banques des accords sur la prise en charge des réserves de crise. Un tel accord serait élaboré par les par- ties concernées, soit la Confédération, l'Association suisse des banquiers et les banques. Elle doit être signee immediate- ment après l'entrée en vigueur de la presente loi. L'accord doit notamment fixer la disposition des banques à accepter en tous temps et aux conditions négociées les réserves de crise, à les rémunérer comme convenu et à les restituer lors de leur libération.

Article 8 Libération générale

Le ler alinéa règle les libérations globales et partielles des placements. Cette décision appartient au Département. La pro- cédure de consultation des cantons et des organisations faitiè- res de l'économie a fait ses preuves par le passé et sera, maintenue.

Le 2e alinéa règle les libérations des placements sur le plan purement cantonal. Elles devraient être rares. Eu égard à la structure économique particulière des cantons limitrophes, il

1188

convient toutefois de ne pas exclure d'emblée de telles libé- rations limitées et donc de les regler par la loi. Le Departe- ment ne peut libérer les reserves qu'à la requête d'un canton.

La libération est limitée aux réserves existant au moment de cette libération. Les réserves de crise constituées pendant la réalisation de mesures de relance ne sont donc pas concernées. La différenciation des modalités de libération vise à tenir compte au mieux des particularités régionales et structurelles de notre économie.

Article 9 Libération individuelle

Les réserves de crise d'une entreprise sont libérées à sa re- quête par l'Office federal. Par cette attribution de competen- ce, on vise à traiter dans la mesure du possible de manière égale les demandes de libération de toutes les régions. Les autorités cantonales étant le mieux en mesure de juger si une entreprise a réellement besoin d'une libération individuelle des réserves, celle-ci présentera sa requête à l'autorité can- tonale compétente, qui la transmettra avec préavis à l'office fédéral.

Le_3e alinéa empêche une entreprise de constituer et de dis- soudre des réserves pour des raisons purement fiscales. La nature et le degré des difficultés doivent être exposés de manière plausible. Les critères mentionnés doivent encore être concrétisés par ordonnance.

Article 10 Mesures de relance

Lorsque les réserves sont libérées, l'entreprise décide de leur affectation dans le cadre des possibilités prévues par la loi. Par rapport à la loi actuelle, la nouvelle réglementation est plus ouverte et offre une marge d'interprétation plus large. Elle permet ainsi l'utilisation des réserves de crise pour renforcer a plus long terme la capacité économique même

79 Feuille fédérale. 136ª année. Vol. 1

1189

si des aspects immédiats de politique de l'emploi s'en trou- vent estompés.

Nous avons enumere a titre d'orientation pour les entreprises les principales mesures menées à chef durant la dernière cam- pagne visant à procurer du travail et dont nous pensons qu'elles joueront également un rôle primordial à l'avenir. Les possibilités d'utilisation comprennent également des in- stallations pour la protection de l'environnement et des équipe- ments permettant d'économiser l'énergie. Outre le developpe- ment de nouveaux produits et procedes, elles englobent encore des services, en raison notamment de l'importance grandissante et de l'évolution rapide de l'informatique. La liste des me- sures doit encore être concrétisée par voie d'ordonnance et entre autres par des notices distribuées aux entreprises.

Article 12 Utilisation des réserves dans une entreprise associée

En règle générale, les réserves de crise sont utilisées pour financer des mesures prises par l'entreprise qui les a consti- tuées. Cela peut comprendre aussi bien une utilisation au siège de l'entreprise que dans ses établissements stables ( suc- cursales) . Dans un groupe, plusieurs sociétés indépendantes qui constituent autant d'entités fiscales forment une unité économique. Il est donc justifié de les traiter comme des entreprises avec des établissements stables.

L'efficacité des réserves de crise gagne à ce que la direction du groupe puisse les utiliser ou le besoin en est le plus ur- gent. Le ler alinéa contient la restriction, en conformité avec l'article conjoncturel, qu'il y a lieu de tenir compte de l'équilibre entre les développements des différentes régions . Le groupe qui veut faire usage de cette possibilité d'utilisa- tion présentera une demande sur laquelle l'Office fédéral sta- tuera après avoir entendu les cantons concernés. Ceux-ci se- ront sans doute également intéressés par un tel règlement, en

1190

particulier lorsqu'il s'agit de groupes integres verticale- ment. La prospérité d'une société liée à un groupe dépend aussi largement de celle du groupe tout entier. Une telle af- fectation ne peut avoir lieu qu'après libération des réserves et ne concerne que les entreprises suisses.

Le 2e alinéa règle les modalités de transfert. Conformément au désir des cantons, les fonds à l'actif du bilan ne peuvent être transférées qu'avec le compte de reserve correspondant. Cela évitera à la Confédération et aux cantons les pertes de recettes fiscales dues à un amortissement de prêts ou de participations. Pour les participants à ce transfert, le capi- tal imposable et le capital proportionnel sont modifies. Pour le reste, ce transfert de reserves ne doit avoir de suites directes ni pour l'impôt sur le rendement, ni pour l'impôt anticipé, ni pour les droits d'émission.

Si des réserves sont transférées de la maison-mère à une fi- liale, cet afflux de moyens est considéré comme un apport de capitaux soumis au droit d'émission. Dans le cas contraire, il s'agit d'une distribution dissimulée de bénéfice et l'autorité fiscale procède à une correction qui entraîne l'obligation de payer l'impôt anticipe ainsi que les impôts sur le rende- ment perçus par les cantons et la Confedertion. Ces consequen- ces fiscales doivent être supprimées dans l'intérêt d'une uti- lisation des réserves de crise au niveau du groupe d'entrepri- ses. Le projet propose dans ses articles 30 et 31 les modifi- cations correspondantes des lois fédérales sur les droits de timbre (RS 641.10) et sur l'impôt anticipé (RS 642.21). Une exonération fiscale se justifie de par le simple fait que le groupe constitue une unité économique comparable à une entre- prise et ses établissements stables. Elle est d'autant plus défendable que les conditions sont clairement définies et que le transfert n'est possible qu'avec l'assentiment de l'office federal. On ne saurait considérer comme raisonnable une exone- ration de l'impôt sur le rendement, d'ailleurs considérable, sans renoncer également à la perception du droit d'émission.

1191

Pour des raisons de technique fiscale le 3e alinéa restreint la notion d'entreprises associées à des sociétés de capitaux suisses dominées à raison de deux tiers au minimum par une autre societe de capitaux ou par une cooperative.

Article 14 Allegements fiscaux de la Confédération

Le ler alinéa assimile, du point de vue fiscal, les attribu- tions aux reserves de crise aux charges justifiées par l'usage commercial; il leur accorde donc le même traitement fiscal.

Le 2e alinéa empêche qu'en cas d'utilisation des réserves de crise pour des mesures de relance, le compte de réserve au passif du bilan ne doive être fiscalement dissous, ce qui augmenterait le rendement imposable. C'est là une différence essentielle entre les reserves de crise et les provisions fiscales autorisées. Ces dernières ne font que différer la charge d'impôts, mais elles ne la suppriment pas.

Le traitement égal proposé pour les réserves de crise et les autres réserves a par ailleurs pour effet qu'elles font partie autant du capital proportionnel que du capital imposable des personnes morales. Vu que les taux d'impôts actuellement en vigueur dépendent de l'intensité du rendement, l'augmentation du capital proportionnel pourrait les faire baisser; cela a soulevé la réprobation de certains cantons. Cet allégement fiscal s'accompagne toutefois d'impôts complémentaires plus élevés. Pour les personnes physiques, la fortune imposable augmente dans la mesure des réserves de crise constituées. Si le tarif fiscal proportionnel proposé dans le projet de loi sur l'impôt federal direct (FF 1983 III 1) pour les personnes morales est introduit et repris par les cantons dans leurs législations fiscales, de telles réserves deviendront sans objet.

1192

Formellement, la solution proposée dans ce projet diffère du texte soumis à consultation. Il était prévu à l'origine d'ac- corder une ristourne déductible de la dette fiscale. Diffé- rents cantons ont reproche à cette solution sa lourdeur admini- strative. La suppression du droit de résilier les réserves de crise ouvre la voie à un allegement fiscal administrativement simple sous forme d'une déduction immédiate du bénéfice impo- sable.

Article 15 Allégements fiscaux des cantons et communes

Les allégements fiscaux décrits dans l'article précédent ne sont toutefois accordes que si les cantons adhèrent au sy- stème. Les cantons demeurent libres de donner à l'exonération fiscale la forme qui leur convient. Il ne leur est cependant pas loisible de choisir une solution qui ne représenterait qu'un report d'impôts. Les cantons peuvent choisir librement entre la déduction directe appliquée par la Confédération et une ristourne. Les deux variantes produisent le même effet. Les cantons ayant la compétence de fixer et de percevoir les impôts, il est normal qu'ils puissent se décider pour la solu- tion qui leur semble la plus pratique.

En même temps, le fait d'assimiler les réserves de crise aux réserves imposées empêche les cantons de les imposer à posté- riori en cas de transfert d'établissements stables. Certains cantons connaissent encore l'imposition des réserves non im- posées lors du transfert d'un établissement stable; elle est cependant destinée à disparaître par l'action de l'harmoni- sation fiscale.

Article 16 Liquidation et transfert d'une entreprise

Le transfert d'une entreprise n'en modifie pas l'activité économique, elle ne fait que changer d'emplacement. La possi- bilité d'utiliser les réserves de crise conformément à leurs

1193

buts est maintenue. La situation est différente en cas de liquidation. Elle signifie normalement la fin de l'assujet- tissement fiscal et en même temps la fin de toute activité économique. Le Conseil federal est d'avis qu'en cas de liqui- dation et pour autant qu'il existe encore des réserves, les allégements fiscaux concédés doivent être remboursés. Il pro- pose toutefois de calculer le montant remboursable non pas avec précision, mais selon un mode simplifié, à savoir un im- pôt rétroactif forfaitaire comme en cas d'utilisation des réserves non conforme à la loi.

. En cas de transformation, par exemple de société de personnes en société anonyme, les réserves de crise doivent en revanche pouvoir être transférées sans autre. Les détails seront réglés par voie d'ordonnance.

Article 17 Repartition fiscale intercantonale

Cette disposition s'adresse exclusivement aux cantons. Les entreprises ne sont pas concernées. La formule proposée garan- tit que les cantons participent aux allégements fiscaux des réserves de crise conformément aux quotas fixés selon les principes qui régissent les répartitions intercantonales d'im- pôts et en tenant compte des législations cantonales. L'élé- ment important est ce qui est impose selon le droit cantonal d'après cette répartition. Sur le plan intercantonal comme international, l'application du taux correspondant au rende- ment global reste réservée. Les reserves de crise ne sauraient modifier ce principe.

Article 18 Devoir de renseigner et d'informer

Le devoir de renseigner selon le ler alinéa s'étend à la constitution, à la dissolution et à l'utilisation des réser- ves. En raison de la possibilité de placer les réserves dans des banques, la Confédération doit pouvoir obtenir de celles- ci des renseignements concernant les mouvements et l'état des

1194

réserves de crise. La formule proposée garantit que seuls les renseignements et documents indispensables seront demandés.

En vue de faciliter la tâche des autorités fiscales chargées de suivre et vérifier les réserves de crise, le 2e alinéa crée une obligation d'informer. Tant pour l'entreprise que pour l'autorité fiscale, le moyen le plus simple serait de compléter en conséquence les formules fiscales.

Le 3e alinéa contient une obligation d'informer qui se limite aux données requises pour l'application de la loi. Ces données doivent être en rapport avec le but prescrit par la loi. Il ne serait pas admissible d'exiger des informations dépassant ce cadre.

Article 19 Entreprises assujetties

L'obligation de constituer des réserves dépend en principe de la taille de l'entreprise, soit du nombre de salariés. C'est un critère facile à appliquer qui donne une bonne idée de l'importance économique de l'entreprise; il correspond donc bien au but de la loi. Selon le recensement des entreprises effectué en 1975, environ 2600 entreprises représentant 44 pour cent de l'ensemble des salariés, seraient assujetties.

Le 2e alinéa exclut de l'obligation de constituer des réserves de crise les entreprises d'utilité publique. La "récompense" de l'Etat pour la formation de réserves consiste en allege- ments fiscaux. Or, ces entreprises étant d'emblée exonérées d'impôts, elles ne peuvent être soumises à une éventuelle .obligation.

Les 3e et 4e alinéas règlent d'autres exceptions quant à l'obli- gation. On peut s'attendre à ce que certaines entreprises ne soient pas en mesure d'utiliser judicieusement les réserves de . crise. Toutefois, les experiences faites tendent plutôt à prou- ver le contraire.

1195

Article 21 Versement annuel et réserve globale prescrite

Selon le ler alinéa et l'article 3 (base de calcul), une entreprise n'est obligée de constituer des réserves de crise qu'après déduction d'un éventuel report de pertes. Du fait de la limite inférieure de 10'000 francs et du taux minimal de 15 pour cent proposés, les entreprises dont les bénéfices nets dépassent 200'000 francs doivent constituer des réserves.

Cette disposition ne limite que très faiblement la liberté des entreprises de disposer du bénéfice. Celles qui souhaitent ou doivent proceder à de forts amortissements ou à des compensa- tions de pertes antérieures n'en sont pas empêchées, puisque la base de calcul est le bénéfice commercial. Celles qui veu- lent en temps de prospérité effectuer plus que les versements obligatoires peuvent le faire jusqu'à concurrence de 15 pour cent de la base de calcul. D'autre part, ces versements supplémentaires peuvent être imputés sur les versements obli- gatoires des années suivantes (3e al . ) .

Article 22 Allegements fiscaux

Les versements obligatoires et supplémentaires effectués jusqu'à concurrence de la réserve globale prescrite sont exemptés des impôts fédéraux, cantonaux et communaux. Sur le plan fiscal, ils sont traitées de la même manière que les ver- sements facultatifs. Contrairement aux reserves facultatives, les cantons et les communes sont tenus de les exempter des impôts sur le revenu et les bénéfices. En ce qui concerne le traitement fiscal, nous renvoyons aux commentaires des articles 14 à 17.

Selon de grossières estimations, l'obligation prévue devrait entraîner des versements annuels de 150 millions de francs. Si . la charge fiscale est de 35 pour cent, il en résulte pour les pouvoirs publics une perte totale d'environ 50 millions de

1196

.

francs. La Confédération, les cantons et les communes en sup- porteraient environ un tiers chacun. En tenant compte du fait qu'en temps de récession, l'engagement des réserves améliore la situation économique de l'entreprise, ce qui influence positivement sa situation bénéficiaire, la charge assumée par l'Etat devrait être relativement légère à plus long terme. Il faut enfin retenir également qu'en temps de récession, les pouvoirs publics se trouvent decharges par le fait que l'enga- gement des réserves de crise permet à l'économie privée de fournir une plus grande contribution au maintien d'un emploi équilibré.

L'introduction d'une obligation n'entraîne aucune modification dans le traitement fiscal des réserves de crise. Elle s'allie au contraire harmonieusement à la pratique des cantons dans le cas des réserves facultatives.

Article 23 Imputation des anciennes réserves

En cas d'introduction de l'obligation les réserves de crise facultatives constituées selon la loi actuelle sont imputées sur la réserve globale prescrite. Le ler alinéa concerne les réserves de la nouvelle réglementation, le 2e alinéa celles de l'ancienne. Pour les raisons évoquées sous chiffre 152.6, les anciennes réserves ne sont pas soumises à la nouvelle loi. Elles sont simplement imputées sur la reserve globale pres- crite (art. 21, 2e al.).

Article 27 Dispositions pénales

Les infractions, c'est-à-dire les contraventions à l'obliga- tion de constituer des réserves de crise, d'informer et de renseigner, seront punies d'amende. Seules les infractions in- tentionnelles seront punies, Pour éviter une criminalisation excessive, on a renoncé à sanctionner la négligence. Dans les cas particulièrement bénins, il est possible de renoncer à toute sanction.

1197

Le_5e alinéa règle le rapport entre cet article et les disposi- tions penales du droit fiscal cantonal et federal. L'escroque- rie fiscale et la soustraction d'impôt ne tombent pas sous le coup de ces dispositions pénales. Si une entreprise obtient illégalement un allégement fiscal, les dispositions relatives au droit fiscal federal et cantonal en matière d'impôts di- rects sont applicables. Les infractions découlant du présent projet de loi, comme la contravention intentionnelle au devoir d'informer ou de renseigner selon l'article 18, 2e alinéa, ne sont pas couvertes par les dispositions penales du droit fis- cal, mais par le 2e alinéa de cet article.

Article 28 Exécution

Telle que proposée, la réglementation de la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux limite à un minimum les charges administratives de toutes les instances concernées. Les craintes exprimées surtout par les cantons lors de la consultation quant à une eventuelle charge supple- mentaire ont été prises en compte. Nous mentionnerons comme principaux points les dispositions, modifiées par rapport au projet soumis à consultation, sur les allegements fiscaux, le placement des réserves et la suppression du droit de rési- liation. La charge administrative est également faible pour les entreprises .

Le déroulement administratif prévu est le suivant : l'office fédéral fournit aux entreprises un bulletin de souscription pour la constitution de réserves de crise. Les indications à y inscrire concernent l'exercice, le nombre de salariés, la masse salariale AVS, le bénéfice net et le versement aux réserves de crise et n'exigent pas grand travail supplémentaire de la part des entreprises. A la clôture de l'exercice, toutes ces don- nées sont de toute manière disponibles. Ensuite, les entrepri- ses se font confirmer par leur banque ou par l'Administration fédérale des finances les versements effectués sur un compte

1198

bloqué. Cette confirmation est envoyée à l'Office fédéral avec le bulletin de souscription rempli.

L'Office fédéral contrôle les indications et informe l'auto- rité cantonale compétente, cette information devant être coor- donnée avec la taxation fiscale, Il va sans dire que toutes les indications fournies par les entreprises demeurent con- fidentielles. Les administrations fiscales cantonales n'ont qu'à comparer les données fournies et celles contenues dans les déclarations d'impôts des entreprises. Cela ne représente pour les fonctionnaires du fisc qu'une très modeste charge supplémentaire. Les formules fiscales pourraient être adaptées aux nouvelles dispositions. La libération des réserves de cri- se est communiquée par écrit aux entreprises. Elles obtiennent avec cette communication le droit de demander à la Confedera- tion ou à leur banque le remboursement des réserves.

Au terme des mesures de relance, les entreprises doivent four- nir la preuve qu'elles ont utilisé les réserves de crise con- formément aux dispositions légales. A cet effet, elles ou les fiduciaires mandatées doivent remettre des décomptes à l'offi- ce fédéral, qui les examine et qui informe les instances can- tonales. Si les réserves de crise sont dissoutes, mais qu'au- cun décompte n'est remis dans les délais prescrits ou que les prescriptions sur leur utilisation conforme s'avèrent ne pas avoir été respectées, l'Office fédéral propose aux autorités fiscale une imposition forfaitaire des réserves dissoutes sur la base de l'article 13, 3e alinéa.

Les prescriptions d'exécution et les fiches d'information nécessaires à l'application de la loi fédérale doivent être élaborées en étroite collaboration avec les cantons.

1199

Article 30

Modifications de la loi fédérale sur

les droits de timbre

%

Cette disposition contient une adaptation de la loi fédérale sur les droits de timbre (RS 641.10). Selon l'article 5, ler alinéa, de cette loi, un droit d'émission (de 3 % en général) doit être versé pour la création, ainsi que l'augmentation de la valeur nominale de droits de participation à des sociétés suisses. Sont assimilés à la création de droits de participa- tion les versements supplémentaires que les actionnaires ou les associés font à la société sans contre-prestation corres- pondante et sans que soit augmente le capital social inscrit au registre du commerce ou le montant verse sur les parts so- ciales de la société coopérative.

Selon le droit en vigueur, le droit d'émission serait donc également dû lorsqu'une société-mère suisse transfère à une filiale suisse ses réserves de crise conformément à l'article 12 du présent projet de loi. Cependant, les versements consé- cutifs au transfert de réserves de crise doivent être exemptés du droit d'émission pour les raisons mentionnées sous chiffre 22 (commentaire de l'art. 12) .

L'exemption du droit d'émission pour ces versements doit être réglée dans l'article 6, ler alinea, de la loi sur les droits de timbre. Etant donné que le message du 23 février 1983 sur la révision du droit des sociétés anonymes (FF 1983 II 757) propose déjà un nouvel article 6, ler alinéa, lettre f, de cette loi, l'exemption des versements liés au transfert de réserves de crise doit être réglée par une nouvelle lettre g.

Article 31 Modification de la loi federale sur l'impôt anticipé

L'impôt anticipé a notamment pour objet, selon l'article 4, ler alinéa, lettre b, de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (RS 642.21), les rendements des actions, parts sociales et bons

1200

de jouissance émis par des sociétés anonymes, sociétés à res- ponsabilité limitée ou sociétés coopératives suisses. Sont soumis à l'impôt anticipé, outre les dividendes, les actions gratuites 'et les excédents de liquidation, les autres presta- tions ayant valeur pécuniaire de la société en faveur des dé- tenteurs de participations, pour autant qu'il ne s'agisse pas du remboursement des parts du capital détenues au moment du versement.

Selon le droit en vigueur, l'impôt anticipé serait donc égale- ment dû au cas où une société suisse transférerait ses réser- ves de crise à sa filiale ou société associée suisse. La per- ception de l'impôt anticipé pourrait certes être remplacée par la procédure de déclaration légale, mais l'obligation fiscale n'en demeurerait pas moins maintenue.

Selon l'article 12, 2e alinéa, du projet de loi, une exemption de l'impôt anticipé est néanmoins nécessaire. Il ne serait en effet pas logique de percevoir l'impôt anticipé si l'on consi- dère l'exonération d'impôts directs prévue pour le transfert des réserves de crise. Il y a par ailleurs lieu de rappeler que, selon le droit en vigueur, les réserves et bénéfices d'une société qui passent dans les réserves de la nouvelle societe suisse lors d'une fusion, transformation ou scission sont exemptes de l'impôt anticipé. C'est pourquoi nous propo- sons d'édicter une exception analogue pour les reserves trans- férées à une société suisse associée.

Article 32 Modification de la loi federale sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée

Après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, on ne pourra plus créer de réserves selon la loi fédérale de 1951. Des réserves anciennes existeront cependant encore. Celles-ci seront assimilées aux nouvelles reserves. Aucune des modifica- tions proposées n'est défavorable aux entreprises concernées. Les modalités de placement, de rétribution et de dissolution

1201

correspondent à l'ancienne réglementation. La libération des anciennes réserves peut se faire selon les nouveaux critères plus avantageux. Pour les raisons constitutionnelles citées sous chiffre 152.6, rien n'est change aux conditions de ri- stourne d'impôts. La loi federale et les lois cantonales exi- stantes continuent à être applicables.

Article 33 Referendum et entrée en vigueur

Le Conseil fédéral est chargé de la mise en vigueur de cette disposition légale, laquelle doit être harmonisée avec les lois cantonales correspondantes et les périodes fiscales. Comme mentionné sous chiffre 162.1, seize cantons se sont dé- clares disposes lors de la procédure de consultation à prepa- rer des lois correspondantes.

3 Conséquences financières et effets sur le personnel

31 Conséquences financières pour la Confédération, les cantons et les communes

Les allegements fiscaux provoqueront pour la Confédération, , les cantons et les communes des pertes de recettes fiscales. Sur la base des expériences faites, elles seront de l'ordre de 35 pour cent des réserves de crise constituées et seront répar- ties à parts à peu près égales entre les trois niveaux éta- tiques. Il n'est pas possible d'évaluer le montant annuel des versements aux reserves facultatives. Le volume annuel souhai- té serait de 200 millions de francs, ce qui représenterait une perte de recettes d'environ 70 millions de francs. ʻ

La loi doit contribuer à l'équilibre de l'emploi. Elle doit influencer favorablement la compétitivité et, partant, le ren- dement des entreprises, ce qui aura des effets bénéfiques pour les recettes de la Confédération, des cantons et des communes, de sorte qu'à longue échéance, la perte de recettes nette sera moins grave.

1202

32

Effets sur le personnel de la Confédération

Si les entreprises constituent des réserves de crise dans la mesure prévue et souhaitable du point de vue de la politique de stabilisation, le volume de ces reserves augmentera for- tement par rapport à l'état actuel. Certes, les charges admi- nistratives seront réduites dans toute la mesure du possible et le traitement électronique des données sera utilisé partout où il offre des solutions économiques, mais la création d'un à deux postes supplémentaires demeure inévitable. Celles-ci doivent être attribuées à l'Office fédéral par le truchement de transferts à l'intérieur de l'Administration fédérale générale.

33 Conséquences de l'exécution pour les cantons

Si les cantons coopèrent au nouveau système, ils doivent forcément édicter des lois d'application. Une reprise de la solution fiscale proposée par la Confédération serait sou- haitable. La collaboration des cantons est nécessaire pour deux phases de l'exécution. Tout comme jusqu'alors, un droit de consultation doit être accordé aux cantons pour les libé- rations générales, et plus particulièrement pour les libé- rations individuelles des réserves. Au terme des mesures de relance, les administrations fiscales doivent comparer le résultat de l'examen de l'Office fédéral avec les déclarations d'impôts des entreprises et procéder aux modifications néces- saires.

Par rapport au système actuel, l'exécution est généralement simplifiée par la solution proposée, ce qui devrait faire diminuer la charge administrative des cantons.

1203

34

Grandes lignes de la politique gouvernementale

Nous avons annonce la soumission dans notre rapport du 18 jan- vier 1984 sur les Grandes lignes de la politique gouvernemen- tale 1983-1987 (FF 1984 I 153, ch. 41).

4

Constitutionnalité

i

La loi fédérale sur la constitution de réserves de crise béné- ficiant d'allégements fiscaux est une loi d'application de l'ar- ticle conjoncturel de la constitution (art. 31 quinquies) . La réglementation des réserves facultatives est basée sur le ler alinéa, celle de l'obligation sur le 2e alinéa de cet article. En ce qui concerne la constitutionnalité de l'obligation de constituer des réserves de crise, nous renvoyons aux explica- tions du chiffre 151.2. Par ailleurs, le projet de loi respecte le principe de la prise en compte des disparités dans le deve- loppement économique des diverses régions du pays, fixé dans le 4e alinéa. Les réserves de crise doivent pouvoir être uti- lisées jusqu'à un certain point à des fins de politique struc- turelle. Cette finalité n'a toutefois pas d'importance intrin- seque, mais vient plutôt s'ajouter au but de politique conjonc- turelle. Elle est donc compatible avec l'article conjoncturel.

29067

.

.

1204

Projet

Loi fédérale sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 31quinquies, jer, 2º et 4º alinéas, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 29 février 19841), arrête:

Section 1: Principe

Article premier

' Afin de promouvoir un taux d'occupation équilibré, les entreprises de l'économie privée constituent des réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux.

2 La constitution des réserves de crise est en principe facultative (art. 2 à 18).

3 Cependant, si la constitution de réserves facultatives demeure insuffisante malgré un délai approprié, l'Assemblée fédérale peut obliger des entreprises à constituer des réserves (réserves de crise obligatoires; art. 19 à 24) par un arrêté fédéral de portée générale non soumis au référendum.

Section 2: Constitution, placement et dénonciation

Art. 2 Entreprises habilitées

I Peuvent constituer des réserves de crise les entreprises qui emploient au moins 20 salariés.

2 Dans les cas fondés, le Conseil fédéral peut exclure certaines branches de l'économie ou des parties de celles-ci de la constitution de réserves.

3 Si le nombre de salariés tombe au-dessous de 20, les réserves sont main- tenues.

Art. 3 Base de calcul

' La base de calcul de la constitution des réserves est le bénéfice commer- cial annuel net diminué d'un éventuel report de pertes.

1. FF 1984 1 1147

80 Feuille federale. 136° année. Vol. I

1205

Réserves de crise

2 Le Conseil fédéral décide de la façon de prendre en compte les bénéfices provenant de biens immobiliers et d'établissements stables situés à l'étran- ger.

Art. 4 Versement annuel et montant maximum des réserves

! Le versement annuel ne doit pas dépasser 15 pour cent de la base de calcul. Il doit être d'au moins 10 000 francs.

2 Les réserves ne doivent pas dépasser 10 pour cent des salaires déter- minants annuels au sens de la législation sur l'AVS.

3 Après avoir atteint le montant maximum, les réserves sont maintenues, même si la masse salariale diminue.

Art. 5 Versement annuel et deuxième attribution au fonds de réserve légal (art. 671 CO)

Le versement annuel aux réserves de crise peut être imputé sur la deuxième attribution au fonds de réserve légal en vertu de l'article 671, 2º alinéa, chiffre 3, du code des obligations").

Art. 6 Placement des réserves

' L'entreprise doit placer le versement annuel auprès de la Confédération ou sur un compte bloqué auprès d'une banque.

2 La Confédération et les banques rémunèrent les placements aux condi- tions usuelles du marché et les remboursent sur demande après la libera- tion des réserves. L'imputation à d'autres exigences est exclue.

3 La Confédération peut conclure des arrangements avec les banques en ce qui concerne l'admission des placements et les conditions applicables.

Art. 7 Cession d'entreprise

Si une entreprise est reprise avec actif et passif, les droits et obligations dé- coulant des dispositions de la présente loi passent à son successeur juri- dique.

Section 3: Libération et utilisation des réserves

Art. 8 Libération générale

' Lorsque l'emploi est menacé ou s'est déjà détérioré, le Département fédé- ral de l'économie publique (Département) libère les placements existant au moment de la libération pour des régions intercantonales ou pour toute la

D) RS 220

1206

Réserves de crise

Suisse, pour certaines branches économiques ou pour l'ensemble de l'éco- nomie afin de permettre aux entreprises de financer des mesures de relance. Le Département consulte les cantons et les associations faîtières de l'éco- nomie avant la libération.

2 A la demande d'un canton, le Département peut libérer les placements pour son territoire.

Art. 9 Libération individuelle

' Lorsqu'une entreprise est menacée ou aux prises avec des difficultés, l'Office fédéral des questions conjoncturelles (Office fédéral) peut, à sa . requête, libérer le placement existant au moment de la libération afin de lui permettre de financer des mesures de relance.

2 La requête doit être présentée à l'autorité cantonale compétente. Celle-ci la transmet immédiatement, accompagnée de sa proposition, à l'Office fédéral.

3 Peuvent être considérées comme indices de difficultés en particulier une importante diminution du carnet de commandes, une chute des profits ou une détérioration de la situation financière.

Art. 10 Mesures de relance

Sont notamment considérées comme mesures de relance susceptibles de promouvoir un taux d'occupation équilibré ou de renforcer à long terme la compétitivité de l'entreprise:

a. Travaux de construction;

b. Acquisition, fabrication et entretien d'installations techniques;

c. Recherche et développement de produits, procédés ou services;

d. Promotion des exportations;

e. Recyclage et perfectionnement des salariés.

Art. 11 Délai pour la réalisation

En libérant les réserves, le Département ou l'Office fédéral fixe un délai pour la réalisation des mesures de relance.

Art. 12 Utilisation des réserves dans une entreprise associée

' Avec l'assentiment de l'Office fédéral et en vue d'un développement éco- nomique régional équilibré, une entreprise peut affecter le placement au financement de mesures de relance d'une entreprise associée. Avant de prendre sa décision, l'Office fédéral consultera les cantons intéressés.

2 Les fonds à l'actif du bilan ne peuvent être transférés qu'avec le compte de réserve correspondant. Ce transfert n'a pas de conséquences directes pour l'impôt sur le rendement.

1207

Réserves de crise

3 Sont considérées comme entreprises associées au sens de la présente loi, des sociétés de capitaux suisses contrôlées à deux tiers au minimum par d'autres sociétés de capitaux ou coopératives.

Art. 13 Preuve de l'utilisation des réserves

' L'entreprise doit administrer la preuve qu'elle a utilisé intégralement la part du placement pour réaliser des mesures de relance conformément aux dispositions en la matière.

2 L'Office fédéral peut, au besoin, procéder à des enquêtes afin de vérifier si les moyens de preuve présentés sont exacts et complets.

3 Lorsque l'enquête montre que l'entreprise n'a pas utilisé le placement conformément à la présente loi ou lorsque la preuve n'est pas administrée, l'entreprise doit payer un impôt forfaitaire sur les réserves concernées.

Section 4: Traitement fiscal

Art. 14 Allégements fiscaux de la Confédération

1 Pour l'impôt fédéral direct, les versements annuels sont considérés comme frais justifiés par l'usage commercial.

2 Les réserves de crise sont assimilées aux réserves ouvertes provenant du revenu ou du bénéfice net imposés.

Art. 15 Allegements fiscaux des cantons et communes

La Confédération n'accorde les allégements fiscaux selon l'article 14 que si les cantons et communes autorisent la constitution de réserves franche d'impôts et les assimilent sur le plan fiscal aux réserves ouvertes.

Art. 16 Liquidation et transfert d'une entreprise

' En cas de liquidation d'une entreprise, les réserves sont imposées forfai- tairement à posteriori.

2 Le transfert du siège ou d'un établissement stable à l'étranger est assimilé à une liquidation totale ou partielle.

Art. 17 Répartition fiscale intercantonale

Les allégements fiscaux sont supportés par les cantons où sont situés les établissements stables de l'entreprise; les principes qui régissent l'interdic- tion de la double imposition sont applicables en la matière.

1208

Réserves de crise

Section 5: Devoir de renseigner et d'informer

Art. 18

' Les entreprises et les banques sont tenues de fournir sur demande aux ser- vices compétents de la Confédération et des cantons, de manière conforme à la vérité, tous renseignements et documents utiles à l'application de la présente loi.

2 Les entreprises sont tenues de communiquer spontanément aux autorités fiscales, en même temps que la déclaration fiscale, les mouvements et l'état des réserves de crise.

3 Le Département peut, si l'application de la loi l'exige, requérir d'autres renseignements.

Section 6: Réserves de crise obligatoires

Art. 19 Entreprises assujetties

' Si l'obligation de constituer des réserves de crise est introduite (art. 1", 2º al.), les entreprises qui emploient au moins 100 salariés sont tenues de constituer des réserves de crise.

2 Ne sont pas soumises à l'obligation de constituer des réserves les entre- prises entièrement ou partiellement libérées de l'impôt fédéral direct.

3 Le Conseil fédéral peut, dans des cas fondés, accorder des dérogations à certaines branches de l'économie ou à des parties de celles-ci.

4 L'Office fédéral peut, dans des cas fondés, accorder des dérogations à cer- taines entreprises.

Art. 20 Libération temporaire de l'obligation

' Les entreprises nouvelles qui ne résultent pas d'une fusion ou d'une trans- formation sont libérées de l'obligation de constituer des réserves pendant les dix premières années de leur existence.

2 Lorsqu'une entreprise finance des mesures de relance selon l'article 10, elle est libérée de l'obligation de constituer des réserves.

3 L'Office fédéral peut libérer temporairement certaines entreprises en diffi- culté de l'obligation de constituer des réserves.

Art. 21 Versement annuel et réserve globale prescrite

1 5 pour cent de la base de calcul (art. 3) doivent être versés aux réserves pour autant que ce montant dépasse 10 000 francs.

2 La réserve globale prescrite se monte à 5 pour cent des salaires détermi- nants annuels au sens de la législation sur l'AVS.

1209

Réserves de crise

3 Pour autant que les versements annuels n'aient pas encore atteint la re- serve globale prescrite, les entreprises peuvent verser un montant supplé- mentaire. Les versements annuels ne doivent pas dépasser 15 pour cent de la base de calcul. Les versements supplémentaires peuvent être imputés sur les versements obligatoires des années suivantes.

Art. 22 Allégements fiscaux

Les versements selon l'article 21 sont exonérés des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes sur le revenu et le rendement.

Art. 23 Imputation des anciennes réserves

1 Les réserves de crise facultatives constituées selon la présente loi sont im- putées sur la réserve globale prescrite.

2 Les entreprises peuvent imputer, sur les réserves à constituer selon la pré- sente loi, les réserves constituées en vertu de la loi fédérale du 3 octobre 19511) sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée.

Art. 24 Autres dispositions applicables

Les articles 3 à 14 et 16 à 18 sont applicables par analogie.

Section 7: Protection juridique et dispositions pénales

Art. 25 Commission de recours

I Le Conseil fédéral nomme une commission de recours composée de cinq représentants issus des milieux économiques et scientifiques, et des cantons. ¿ Il règle son organisation et nomme ses membres.

Art. 26 Protection juridique

1 Les décisions du Département et de l'Office fédéral peuvent être déférées à la commission de recours. Au surplus, la procédure de recours est régie par les dispositions générales de la juridiction fédérale.

2 Les décisions des autorités fiscales relatives aux allégements fiscaux selon les articles 14, 15 et 22, sont traitées, selon la procédure de recours fixée par les législations fiscales de la Confédération et des cantons.

Art. 27 Dispositions pénales

' Celui qui aura intentionnellement enfreint l'obligation de constituer des réserves dans la mesure prescrite sera puni d'une amende pouvant aller jus- qu'à 50 000 francs.

1. RS 823.32

1210

Réserves de crise

2 Celui qui aura intentionnellement enfreint le devoir de renseigner ou d'in- former (art. 18) ou n'aura pas administré la preuve de l'utilisation de la réserve libérée (art. 13) sera puni d'une amende. Dans des cas particulière- ment bénins, on pourra renoncer à l'infliction de toute peinc.

3 Le Conseil fédéral peut prévoir les mêmes peines pour les infractions aux dispositions d'exécution.

4 Les infractions seront poursuivies et jugées par le Département en vertu de la loi fédérale sur le droit pénal administratif1).

5 L'obtention illégale d'un allégement fiscal selon les articles 14, 15 et 22 tombe sous le coup des dispositions pénales du droit fiscal fédéral et can- tonal.

Section 8: Dispositions finales

Art. 28 Exécution

1 Le Conseil fédéral et les cantons sont chargés de l'exécution.

2 Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution. Il règle notamment la collaboration entre les autorités fédérales et cantonales.

Art. 29 Relation avec la loi fédérale sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée

L'entreprise qui réalise des mesures de relance selon l'article 10 doit en pre- mier lieu utiliser les réserves constituées conformément à la loi fédérale du 3 octobre 19512) sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée.

Art. 30 Modification de la loi fédérale sur les droits de timbre

La loi fédérale du 27 juin 19733) sur les droits de timbre est modifiée comme il suit:

Art. 6. 1er al., let. g (nouvelle)

' Ne sont pas soumis au droit d'émission:

g. Les versements supplémentaires effectués par les actionnaires ou les associés au moyen du transfert de réserves de crise selon l'article 12 de la loi fédérale du .. . 4) sur la constitution de réserves de crise bénéfi- ciant d'allégements fiscaux.

1. RS 313.0

2. RS 823.32

3. RS 641.10

4. RO .. .

1211

Réserves de crise

Art. 31 Modification de la loi fédérale sur l'impôt anticipé

La loi fédérale du 13 octobre 19651) sur l'impôt anticipé est modifiée comme il suit:

Art. 5, 1er al., let. e (nouvelle)

' Ne sont pas soumis à l'impôt anticipé:

e. Les réserves transférées à une société suisse associée conformément à l'article 12 de la loi fédérale du .. . 2) sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allége- ments fiscaux.

Art. 32 Modifications de la loi fédérale sur la constitution de réserves de crise par l'économie privée

La loi fédérale du 3 octobre 19513) sur la constitution de réserves de crise de l'économie privée est modifiée comme il suit:

Art. 2, 2º al. (nouveau)

2 Les réserves visées par la présente loi. ne peuvent plus être constituées après l'entrée en vigueur de la loi fédérale du .. . 2) sur la constitution de réseves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux.

Art. 4, 3e al.

3 Les bons de dépôt sont remboursables au moment de la libération des réserves (art. 5 et 5a), indépendamment de leur durée de validité. En cas d'échéance de la durée de validité, l'entreprise peut demander la prolonga- tion de cette durée ou le remboursement du bon de dépôt.

Art. 5 Libération générale

1 Lorsque l'emploi est menacé ou s'est déjà détérioré, le Département fédé- ral de l'économie publique libère les réserves pour des régions intercanto- nales ou pour toute la Suisse, pour certaines branches économiques ou pour l'ensemble de l'économie, afin de permettre aux entreprises de finan- cer des mesures de relance. Il consulte auparavant les cantons et les asso- ciations faîtières de l'économie.

2 A la demande d'un canton, le Département fédéral de l'économie pu- blique peut libérer les réserves pour son territoire.

1. RS 642.21

DRO ...

3. RS 823.32

1212

Réserves de crise

Art. 5a Libération individuelle (nouveau)

' Lorsqu'une entreprise est menacée ou aux prises avec des difficultés, l'Of- fice fédéral des questions conjoncturelles peut, à sa requête, libérer les réserves afin de lui permettre de financer des mesures de relance.

2 La requête doit être présentée à l'autorité cantonale compétente. Celle-ci la transmet immédiatement, accompagnée de sa proposition, à l'Office fédéral des questions conjoncturelles.

3 Peuvent être considérées comme indices de difficultés en particulier une importante diminution du carnet de commandes, une chute des profits ou une détérioration de la situation financière.

Art. 12, titre médian et ler al. Protection juridique

' Les décisions du Département fédéral de l'économie publique et de l'Of- fice fédéral des questions conjoncturelles peuvent être déférées à la commis- sion de recours en vertu de la loi fédérale du ... 1) sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux.

Art. 33 Référendum et entrée en vigueur

1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

⑈

1. RO .. .

1213

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message concernant une loi fédérale sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'allégements fiscaux du 29 février 1984

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1984

Année

Anno

Band

1

Volume

Volume

Heft

15

Cahier

Numero

Geschäftsnummer

84.014

Numéro d'affaire

Numero dell'oggetto

Datum 17.04.1984

Date

Data

Seite

1147-1213

Page

Pagina

Ref. No

10 103 992

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.