Verwaltungsbehörden 28.02.1984 84.002
10103947Vpb28 févr. 1984Ouvrir la source →
84.002
RAPPORT
SUR LE PLAN FINANCIER DE LA LEGISLATURE DE LA CONFEDERATION POUR LES ANNEES 1985 A 1987
du 18 janvier 1984.
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Conjointement avec le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, nous avons l'honneur de vous soumettre, en vous invitant à en prendre acte, le plan financier de la législature de la Confédération pour les années 1985 à 1987 (art. 45bis, 3e al., de la loi sur les rapports entre les conseils) .
.
Nous référant aux considerations figurant sous chiffre 42 de ce rapport, nous vous proposons par la même occasion de classer l'intervention parlementaire ci-après :
1982 ₽ 82.452 Assainissement des finances fédérales (E 21.9.82, Guntern) .
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Presidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considera- tion.
18 janvier 1984.
Au nom du Conseil federal suisse : Le président de la Confédération, Schlumpf
Le chancelier de la Confédération, Buser
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1984-50
VUE D'ENSEMBLE
Concurremment avec le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, nous vous soumettons, en vous invitant à en prendre acte, le plan financier de la législature de la Confédération pour les années 1985 à 1987. Comme résultat de la planification, relevons qu'après quinze ans durant lesquels le compte s'est toujours soldé par un deficit, les finances fédérales seront de nouveau équilibrées dès 1986 și .
l'évolution économique relativement favorable admise pour la planification se confirme, qu'il ne se pose pas de gros problèmes d'emploi et que l'inflation reste modérée
les nombreuses mesures en suspens visant à alléger les charges de la Confédération (répartition des tâches, pro- gramme complémentaire, IChA sur l'énergie, impôts de - circulation, etc.) sont réalisées.
En raison des nouvelles charges que peut entraîner l'évolu- tion plus ou moins prévisible dans de nombreux domaines de tâches importants, il convient toutefois de poursuivre une politique budgétaire axée essentiellement sur les priorités.
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Rapport
PARTIE GENERALE
1 Le plan financier en tant que base de gestion
Au début d'une nouvelle législature, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale, pour qu'elle en prenne. acte, un rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale, ainsi que le plan financier de la lé- gislature, qui sont liés entre eux par leur objet et leur durée. Ce dernier renseigne sur les besoins finan- ciers découlant de la planification des tâches et de l'ordre de priorités établi par ces Grandes lignes, de même que sur les ressources escomptees. Les impasses fi- nancières décelées suffisamment tôt grâce à la planifica- tion financière doivent permettre aux autorités politi- ques de prendre des mesures de régulation à un moment où il existe encore une marge de manoeuvre.
Dans de nombreux domaines, les finances fédérales ne peu- vent être influencées qu'à long terme. Il s'écoule en général beaucoup de temps depuis l'instant ou un proble- me est découvert jusqu'au jour ou les mesures correctives ont produit leur effet. Aussi le plan financier plurian- nuel de la législature constitue-t-il une base de gestion primordiale.
La planification financière et des tâches ne recouvre toutefois pas la première année de la nouvelle legislatu- re, le budget pour 1984 ayant dû être adopté avant les Grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier de la législature. L'élaboration parallèle de ces deux instruments de gestion garantit cependant une certaine coordination.
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2 Situation initiale
21 Bilan de la législature écoulée
L'objectif prioritaire de la législature 1979-1983, à sa- voir rééquilibrer les finances de la Confédération, n'a pas ete atteint. Nous vous avons certes soumis les mesures d'assainissement annoncées dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale, mais leur examen par les Chambres a été retardé: Il est vrai que les mesures d'économies de 1980 ont été exécutées et que le régime financier prévoyant un relèvement des taux de l' IChA et une compen- sation partielle des effets de la progression à froid a été prorogé jusqu'en 1994, mais la nouvelle répartition des tâches, la taxe sur les poids lourds et l'extension de l'IChA aux agents énergétiques, qui avaient été pla- nifiées à l'époque pour 1983, sont toujours en suspens. Vous avez en outre décidé de renoncer à une
imposition de la clientèle bancaire. En dehors du pro- gramme d'assainissement proprement dit, on a institué une nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants et de leur affectation.
Malgré le déséquilibre persistant des finances, la legis- lature écoulée a présenté des aspects positifs. Grâce à une politique budgétaire restrictive, les dépenses de la Confédération n'ont pas augmenté en valeur réelle, alors qu'elles s'étaient encore accrues de 3 pour cent durant la période de 1975 à 1979 après déduction de la hausse des prix. Ainsi, la part des dépenses de l'Etat dans le. produit national brut a baissé pour la première fois de- puis deux décennies. En outre, malgré la récession obser- vée en 1982/83 et un faible renchérissement, les recettes ont évolué beaucoup plus favorablement que prévu vers la fin de la législature. On le doit avant tout à l'impôt fédéral direct (IFD) et aux droits de timbre, dont les
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produits résultent de circonstances uniques, qui ne se répéteront guère. Au titre de l'IFD, les finances fédéra- les ont bénéficié une dernière fois de la progression à froid, qui sera compensée partiellement dès 1984 avec le nouveau régime financier et entièrement à partir de 1986 en vertu d'une nouvelle loi fédérale (FF 1983 III 1097) . En raison du cours relativement élevé du dollar et de l'"explosion" des ventes boursières dès le milieu de l'année 1982, le rendement des droits de timbre à prati- quement double depuis 1979, la part de œux-ci passant de 4,3 pour cent à 6,3 pour cent des recettes de la Confédération en 1983. L'impôt anticipé a lui aussi enregistré des résultats records par suite des intérêts élevés servis pendant les années 1981 et 1982.
En plus des succès partiels remportés par la politique financière des années 1979 à 1983 (croissance freinée des dépenses, projets d'assainissement réalisés) , c'est essen- tiellement cette évolution non influençable et atypique qui explique les résultats favorables des comptes de 1981 et 1982. Le fait que les déficits cumulés de quelque 2,4 milliards subis de 1980 à 1983 sont restés nettement inférieurs aux excédents de dépenses prévus pour la lé- gislature écoulée (3,2 milliards) ne signifie donc nulle- ment que l'objectif de l'équilibre budgétaire soit aujourd'hui pret d'être realise sans efforts supplementai- res. Différents signes indiquent, hélas, que la discipli- ne de l'administration et du Parlement en matière de de- penses s'est quelque peu relâchée au vu de la clôture apparemment plus positive des comptes, tandis que les facteurs d'expansion des années 1980/81 tendent à s'atte- nuer sur le plan des recettes.
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22 Evolution probable de l'économie jusqu'en 1987
Comme de nombreux facteurs d'influence provenant de la Suisse et de l'étranger ne sont pas discernables suffi- samment tôt, et encore moins modifiables, toute previ- sion économique a long terme est extrêmement incertaine. Vu l'interdépendance qui existe entre les finances fé- derales et l'évolution économique, il faut que la pla- nification financière se fonde - malgré ces incertitu- des - sur des hypothèses aussi plausibles que possible concernant l'évolution des principaux agrégats.
Les pays industrialisés devraient peu à peu avoir sur- monté la récession mondiale de 1981-1983. Toutefois, la croissance économique risque de demeurer faible en rai- son des conséquences du lourd endettement de maints pays et de l'extension du protectionnisme, ainsi que de la politique monétaire restrictive que commande une re- duction des anticipations inflationnistes. Les perspec- tives selon lesquelles le chômage élevé observé en
Europe et dans les pays en développement
ne pourra être atténue que progressivement sont inquie- tantes. Une situation monetaire stable aiderait à con- solider les recettes provenant des ventes de matières premières et éviterait la répétition de trop fortes va- riations de prix (notamment ceux du pétrole) .
En Suisse, on s'attend généralement à ce que la relance de la demande intérieure amorcée entre autres, en 1983, grâce au programme destiné à promouvoir l'emploi soit remplacée par une expansion du commerce mondial et à ce que le timide essor observé dès la fin de 1983 se précise cette an- née. Cela suppose toutefois que les tensions politiques et monétaires internationales ainsi que les desequili- bres des balances de paiements ne s'aggravent pas. Les jeunes entrant dans la vie active seront encore relati-
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vement nombreux jusqu'en 1987, de sorte que la diminu- tion de la part des travailleurs dans la population résidante que l'on observait depuis quelque temps de- vrait s'arrêter. La croissance de notre économie sera donc essentiellement déterminée, côté offre, par un accroissement de la productivité et une faible augmen- tation de l'emploi. S'il y a quasiment plein emploi, la croissance économique réelle atteindra 1 à 2 pour cent par an.
Pour que l'économie se remette à croître de manière équilibrée, il faut qu'elle s'adapte à la transforma- . tion accélérée des structures politiques, économiques et techniques tant en Suisse qu'a l'étranger. Cela sup- pose que les entreprises investissent en conséquence, qu'elles soient disposees à innover dans une large me- sure et que l'on encourage la mobilité professionnelle. Une croissance économique garantit le maintien d'un Etat productif, mais elle doit également tenir compte de la sauvegarde de notre environnement naturel. Dans l'hypothèse d'une stabilisation de la politique moné- taire et d'une quote-part constante de l'Etat dans le PNB, la hausse moyenne des prix à la consommation pour- rait se limiter à un taux de 3 à 3,5 pour cent par an.
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23 Evolution des finances sans les mesures d'allégement Les perspectives économiques que nous venons de décrire et nos décisions concernant les Grandes lignes de la politique gouvernementale et la planification financiè- re conduisent à l'évolution des finances fédérales re- présentée dans le tableau l.
Ces projections tiennent d'ores et déjà compte
des nouveaux projets et de l'extension des tâches que . nous tenons pour prioritaires durant la prochaine le- gislature
des mesures destinées à renforcer l'économie (premier et deuxième trains)
des pertes de recettes de l'IFD provenant de la com- pensation de la progression à froid (conformément à la loi fédérale du 7 octobre 1983) .
En revanche, elles ne comprennent pas les mesures d'allégement actuellement en suspens (cf. ch. 4 et tableau 3) , qui doivent encore être decidees par l'As- semblée fédérale ou acceptées lors de votations popu- laires.
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Tableau 1: Evolution des finances sans les mesures d'allégement
1984
1985
1986
1987
AF 14.12.83
en millions (en %)
Dépenses
21 430
22 360
23 900
24 600
(+ 4,3) (+ 6,9) .(+ 2,9)
Recettes
20 770
21 100
22 370
22 710
(+ 1,6)
(+ 6,1)
(+ 1,5)
Excédents de dépenses sans
-1 260
-1 530
-1 890
les mesures d'allégement
Ces chiffres comprennent:
. ler train
317
198
75
46
. 2e train
3
24
25
640
750
910
350
350
L'extension des tâches (cf. annexe 2) comprend
l'attribution de ressources accrues en valeur réelle pour la poursuite et le développement d'une tâche existante.
Les développements sont plus difficiles à définir que les nouveaux projets. Pour simplifier et clarifier les choses, nous avons considéré comme une extension de tâches les
280 .
demandes des départements qui dépassent les perspectives fi- nancières du 4 octobre 1982 pour les années 1985/86 et qui augmentent de plus de 4 pour cent en 1987 par rapport à l'année précédente. Ne tombent pas sous cette catégorie les augmentations de dépenses ou nous ne disposons d'aucune mar- ge de manoeuvre (prestations aux CFF, avances à la GRE) . No- tons que nombre de projets ne permettent de donner que de vagues indications sur les coûts subsequents.
Lors d'une procédure de sélection à plusieurs degrés, nous avons fixé des priorités en ramenant l'extension sollicitée des tâches aux montants ci-après :
Extension de tâches -
1985
1986
1987
en millions
Fonds supplémentaires pour l'extension de tâches
640
750
940
(en % des dépenses )
(2,9)
(3,1)
(3,8)
dont:
400
470
590
240
280
350
--
Plus de 90 pour cent des nouveaux projets concernent des de- penses supplémentaires grevant le compte financier par suite de la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants (320 à 430 millions par an) et l'inclusion de la Transjurane dans le réseau des routes nationales. Ils sont finances par des recettes affectées provenant des droits sur les carburants. Les quelque 15 autres projets d'une certaine importance ne pèsent qu'avec 40 millions (1985) , 44 millions (1986) et 54 millions (1987) sur la nouvelle legislature.
20 Feuille fédérale, 136ª année. Vol. I
281
Les développements se répartissent à raison de la moitié sur les investissements militaires, 1/6 sur l'aide au développe- ment et 1/3 sur les autres extensions de tâches, notamment l'aide aux refugies, les améliorations structurelles dans les domaines de l'agriculture et la sylviculture.
Les chiffres du tableau 1 donnent une idée de l'évolution que prendraient les finances federales si le législateur renon- gait a alléger les charges de la Confédération ou à fournir de nouvelles ressources. Malgré
les attentes optimistes concernant l'évolution future de l'économie (plein emploi, croissance réelle, renchérisse- ment modéré)
le renvoi de certains projets d'extension envisagés par les départements
les estimations de recettes qui se fondent sur un niveau de base élevé et qui prévoient même une croissance appré- · ciable (plus de 3 milliards de plus en 1987 qu'en 1983) ,
les déficits risquent bientôt d'atteindre les deux milliards si la charge des dépenses et la structure des recettes demeu- rent inchangées. Nous devons éviter d'en arriver la. C'est pourquoi les mesures d'allégement prévues (cf. ch. 4) sont nécessaires, voire urgentes. Le but de la planification financière sera atteint si elle parvient à renverser à temps l'évolution amorcée.
Nous exposerons ultérieurement (sous ch. 44) quelle se- rait l'évolution des finances si l'on intégrait les mesures d'allégement en suspens.
282
3 Objectifs visés
31 Importance de l'équilibre budgétaire
Nous estimons que l'accomplissement des taches et l'évo- lution harmonieuse de l'Etat social moderne ne sauraient être assurés durablement sans un équilibre des finances. Dans un Etat fédéraliste, cet objectif ne peut être at- teint qu'avec la collaboration des cantons. Les discus- sions à ce sujet ont clarifie les points de vue respec- tifs. Les cantons sont prêts à contribuer à raison d'un demi-milliard au total à l'allégement des dépenses de la Confédération, bien qu'aucun accord ne soit encore inter- venu jusqu'à ce jour sur les modalités et l'étendue de la répartition des charges.
L'équilibre budgétaire est une tâche primordiale à plu- sieurs égards. Le peuple désire des finances saines et il se méfie d'un Etat constamment endetté. Aussi le princi- pe d'une situation financière équilibrée à long terme est-il inscrit dans la constitution. il n'empê- che que la dette de la Confédération a presque doublé en valeur réelle depuis 1970.
Les déficits constants obligent l'Etat à recourir en per- manence au marché des capitaux, ce qui peut provoquer une hausse des taux d'intérêt et attiser l'inflation, surtout lorsque l'économie ressent le besoin d'investir. Enfin, les charges accrues d'intérêts absorbent une part toujours plus élevée des ressources disponibles en res- treignant notre marge de manoeuvre. (Les
dépenses d'intérêts ont quadruplé depuis 1970, tandis que les dépenses totales ont un peu moins que triple) .
283
Si la Confédération veut également à l'avenir s'acquitter de manière satisfaisante des tâches qui lui sont confiées et pouvoir affronter l'évolution future, il faut qu'elle persevere dans ses efforts tendant à mieux adapter ses désirs aux possibilités financières. Le ralentissement de la croissance des dépenses obtenu grâce aux mesures d'économies ne doit pas nous faire oublier que les finan- ces fédérales souffrent toujours encore d'un déséquilibre struc- turel et que le fameux écart entre les dépenses et les recettes risque de s'agrandir durant la nouvelle légis- lature si les projets en suspens ne sont pas réalisés à temps (cf. l'évolution des déficits représentée dans le tableau 1).
32 Conditions de l'équilibre budgétaire
.
Les efforts entrepris pour rééquilibrer les finances de la Confédération ne doivent cependant pas nous faire per- dre de vue que cet objectif vise à accroître le niveau de vie et qu'il ne constitue pas un but en soi qu'il faut réaliser à tout prix. Les récentes mesures instituées pour renforcer l'économie frappée par la récession de 1982/83 ont tenu compte de ce fait. Aussi l'objectif budgétaire a-t-il cédé le pas à la consolidation de l'emploi.
De sérieux efforts sont toutefois encore nécessaires sur le plan politique pour réaliser les nombreux projets pendants et rompre ainsi la tendance à l'accroissement des déficits (cf. tableau 1) .
L'importance des mesures prévues est soulignée par le fait que celles-ci ne peuvent pas être simplement rem- placées par de nouvelles propositions d'économies dans d'autres domaines. Les efforts considérables déployés au cours des dix dernières années ont passablement réduit
284
la marge de manoeuvre. Elle est de plus restreinte par d'autres projets tels que le programme complémentaire à la réduction linéaire des subventions et la répartition des tâches, qui touchent maints secteurs et ne sauraient être entièrement rediscutés après leur quasi-mise au point avec les cantons et d'autres milieux intéressés.
Les mesures d'allegement en suspens font partie du pro- gramme gouvernemental élaboré au cours de plusieurs séances. Nous attendons de sa réalisation aussi bien un développement modéré des tâches de la Confédération dans certains domaines urgents qu'un pas décisif vers l'équi- libre budgétaire.
Au-delà des projets pendants qui, s'ils sont acceptes par le souverain, se repercuteront sur le budget des la prochaine legislature, il convient d'accélérer les ame- liorations structurelles dans le régime financier. Cela concerne l'harmonisation des impôts directs de la Confe- dération et des cantons, ainsi que la nouvelle loi sur les subventions. Reste à examiner a plus long terme la ques- tion du passage aux droits de douane "ad valorem"
33 Effectifs de personnel
Sur le plan du personnel, la loi fédérale révisée du 4 octobre 1974 nous oblige à respecter les effectifs votes par le Parlement et elle fixe les conditions de l'octroi de postes supplémentaires.
Par l'arrêté fédéral sur le budget de 1984, vous avez au- torise 212 nouveaux postes (140 postes figurant à l'état et 72 postes d'auxiliaires) , nombre bien inférieur à ce- lui que nous demandions; 130 postes doivent d'ailleurs être démantelés jusqu'à fin 1986.
285
Nous ferons de notre mieux pour que les tâches puissent être accomplies avec l'effectif de personnel actuel. Nous nous réservons cependant la possibilité de sollici- ter des postes supplémentaires au cas où ceux-ci seraient indispensables malgré une réglementation rigoureuse des effectifs.
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4 Interventions en suspens dans le régime financier
41 L'incertitude due aux projets non encore réalisés
Face aux lourds deficits redoutes si aucune mesure d'al- légement n'est prise (cf. tableau 1) se dresse une lon- gue liste d'interventions dans le régime financier, qui sont déjà engagées. Elles doivent être réalisées pour que la Confédération dispose des moyens lui permettant d'accomplir ses tâches prioritaires et d'affronter les nouvelles difficultés. On a veillé à ce que ces mesures en suspens ne grèvent pas excessivement les budgets des cantons et que, sur le plan des recettes, elles n'empe- chent pas une croissance économique modérée respectueuse de l'environnement.
Nous sommes convaincus que ce programme est dans l'en- semble équilibré et supportable pour les milieux concer- nés. Il permet de rétablir l'équilibre budgétaire si les prévisions concernant l'évolution économique se confir- ment et que le Parlement et le peuple contribuent par leurs décisions à maintenir la croissance des dépenses de la Confédération dans des limites tolérables.
Avant d'exposer et d'analyser leurs conséquences finan- cières, il paraît utile de donner un bref aperçu des interventions prévues dans le régime financier.
.
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42 Charges à repartir entre la Confédération et les cantons Comme près d'un quart des dépenses fédérales sont desti- nées aux cantons, celles-ci ne sauraient être exclues des efforts d'économies entrepris par la Confédération. Nous tâchons cependant de limiter la charge financière pour les cantons et de ne pas rechercher l'assainissement des finances en premier lieu par un report des charges sur les autres collectivités publiques .
Afin de faciliter les discussions concernant ce problème, le chef du Département fédéral des finances et la Confe-
. rence des chefs des départements cantonaux des finances ont convenu, le 17 février 1983, de créer un groupe de travail commun charge d'établir un catalogue des mesures de la Confédération ayant des conséquences financières pour les cantons. Ce groupe d'étude a conclu que les transferts de charges étaient à peu près équilibrés durant les années septante: certes, les mesures d'économies ont notamment entraîne un report des charges sur les cantons, mais la Confedera- tion a intensifié ses activités dans d'autres domaines et fourni des prestations nouvelles ou plus élevées.
Les mesures d'économies de 1980 ont modifié la situation en infligeant aux cantons une charge nette de quelque 400 millions au total par an; la suppression des quotes- parts au produit des droits de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools ainsi que la réduction linéaire ont cependant été limitées jusqu'en 1985.
Il s'est donc très tôt pose à nous la question de mesures complémentaires. Il était d'emblée exclu que l'on renonce aux mesures d'économies après leur expiration, du fait que les déficits s'accroîtraient d'autant et parce que plusieurs motions nous obligent expressément à insérer ces mesures dans la législation.
288
En plus de la prorogation de ces mesures, on prévoit un transfert modere d'autres charges par le biais d'une nou- velle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Cette redistribution des charges se résume comme il suit (cf. tableau 2) :
Prorogation des mesures d'économies prises jusqu'ici On envisage d'intégrer au droit ordinaire la suppression, li- mitee jusqu'en 1985, des quotes-parts des cantons aux droits de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools. Le Conseil des Etats n'est pas entré en matière sur le projet, alors que la commission du Conseil national l'a approu- ve. Un programme complémentaire doit remplacer la re- duction linéaire des prestations fédérales, qui expire également à fin 1985. Un message correspondant est en voie d'élaboration. Les économies qui en résulteront sont évaluées à 360 millions par an, dont 100 millions à la charge des cantons.
Nouvelle répartition des tâches
La redistribution des tâches vise une séparation plus nette des attributions et responsabilités de la Confe- dération et des cantons; elle relève donc essentielle- ment de la politique de l'Etat. Cependant, en raison de la situation financière précaire, ce projet est lié à un allégement net des charges de la Confédération d'environ 180 millions par an, que les cantons ont approuvé.
Le premier train de mesures a seulement été examiné par le Conseil des Etats et la commission du Conseil national. Le deuxième conseil n'a pas eu le temps d'étudier les projets comme prévu durant la session
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de décembre 1983, de sorte qu'il n'est pas certain que les premières mesures puissent entrer en vigueur en 1985. Aussi le plan financier ne contient-il encore aucun allegement pour cette année-la.
Le second train de mesures sera soumis cette année a la procédure de consultation. Il devrait entrer en vi- gueur vers la fin des années 80. Ses répercussions financières seront coordonnées avec le premier train de mesures.
Compensation des dépenses supplémentaires dues à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants
D'après la nouvelle réglementation constitutionnelle des droits sur les carburants, 50 pour cent seulement des droits de base seront dorénavant affectés aux de- penses routières, si bien que la Confédération dispo- sera de 100 millions de plus de recettes generales. En revanche, il est prévu qu'elle verse à l'avenir, sur la surtaxe douanière, des contributions nouvelles et supplémentaires pour l'exploitation et l'entretien des routes nationales, aux charges routières des can- tons, pour des mesures de protection de l'environne- ment dans le domaine des routes et pour d'autres tâches en relation avec la circulation routière. S'élevant à 300 millions par an avec une tendance croissante, ces contributions allegeront pour l'essentiel les charges des cantons.
Vu sa situation financière et la nécessité d'un rapide assainissement de son budget, la Confédération doit toutefois insister sur la compensation de ces presta- tions supplémentaires. Nous vous soumettrons un projet correspondant avec le nouvel arrêté sur le financement des routes.
290
Si tous les projets touchant directement les rapports entre la Confédération et les cantons étaient réalisés, des charges nettes d'un peu plus de 500 millions se- raient transférées sur les cantons, dont ils suppor- tent d'ores et deja la plus grande partie depuis 1981 dans le cadre des mesures d'économies temporaires.
Tableau 2: Transferts de charges prévus pour 1986 entre la Confédération et les cantons
Allégement
Charge supplémentaire pour la Confederation
en millions par an
180
. subventions fédérales additionnelles
380
. compensation dans le tra- fic régional des CFF
210
380
910
Allégement net
530
291
43 Autres projets en suspens
Vignette autoroutière et taxe sur les poids lourds Par l'arrêté du 24 juin 1983, vous avez approuve l'in- troduction d'une vignette autoroutière et d'une taxe sur les poids lourds. La première rapporterait 200 à 270 millions et la seconde environ 150 millions supplé- mentaires. Comme il est très difficile d'estimer le produit exact de la vignette, on compte avec le rende- ment minimal. La durée de validité des deux projets est fixée à dix ans. Il seront soumis à la votation populaire le 26 février 1984. Leur acceptation permet- trait d'améliorer les résultats du plan financier de quelque 350 millions par an des 1985.
Transformation de l'IChA
Le relèvement des taux de l'IChA institué par le régime financier de 1983 tend à renforcer les inconvénients de l'impôt sur le chiffre d'affaires actuel (distorsion de la concurrence, taxe occulte) . C'est pourquoi une motion parlementaire demande la révision de cet impôt. La commission ad hoc chargee d'examiner cette question a propose de supprimer la taxe occulte pour les entre- prises assujetties à l'IChA (moins-values d'environ 1,1 milliard compensées par des modifications de l'arrêté sur l'IChA) . Bien que cette solution n'ait aucune inci- dence sur les finances, elle nécessite l'introduction de l'IChA sur les agents énergétiques pour compenser les pertes consécutives de recettes. La procédure de con- sultation, qui vient de s'achever, n'est pas encore évaluée, mais le projet se heurte d'ores et déjà à l'opposition des milieux les plus divers. Nous ne pou- vons nous prononcer définitivement à son sujet avant le dépouillement des avis; nous estimons cependant qu'une élimination de la taxe occulte devrait être liée à une refonte de l'IChA qui engloberait les prestations de services.
292
Par notre message du 25 juin 1980, nous avons propose de soumettre également les agents énergétiques à l'IChA. La commission ad hoc a interrompu ses travaux pour attendre les résultats de la commission chargée d'étudier la révision de cet impôt. L'impôt sur l'éner- gie rapporterait plus de 400 millions par an, dont quelque 40 à 120 millions seraient affectés à l'encou- ragement de la recherche énergétique. Ce projet étant toutefois lie à d'autres questions, un tel impôt n'est guère réalisable dans l'immédiat. S'il entrait en vi- gueur le ler janvier 1987, son produit net s'élèverait à environ 250 millions.
La compensation du renchérissement a permis à la Confé- dération, notamment en période de haute conjoncture, . de rester plus ou moins competitive sur le marché du travail face à l'économie privée, qui est plus souple à l'égard des augmentations réelles de salaires. La Confédération offrant des conditions de travail genera- lement satisfaisantes (sécurité de l'emploi, réglemen- tation des vacances) , nous sommes d'avis que la suppres- sion de la compensation semestrielle du renchérissement peut être exigée de la part du personnel fédéral. Ce projet a été discuté avec les associations du personnel. Par conséquent, on envisage de remplacer par une nouvelle réglementation l'arrêté fédéral correspondant (RS 172.221, 153.0) lorsqu'il expirera à fin 1984. La compensation du renchérissement ne serait alors versée qu'une fois par an sur la base du coût de la vie établi au ler janvier de chaque année. Dans l'hypothèse d'un rencherissement annuel moyen de 3,5 pour cent, le compte financier pourrait de ce fait être améliore d'environ 50 millions par an, compte tenu de la réduction du déficit des CFF.
293
Lors d'une vaste enquête, on a examine dans quelle me- sure les tâches de l'administration fédérale pourraient être réduitesou supprimées, afin de donner aux depar- tements davantage de marge de manoeuvre pour l'exécu- tion de nouveaux projets urgents (cf. ch. 13 des Grandes lignes de la politique gouvernementale) .
Nous poursuivrons nos efforts d'économies dans le domai- ne administratif durant la nouvelle législature. Un plan d'analyse est en voie d'élaboration aux fins de reexaminer systématiquement les activités de l'adminis- tration et de les rendre si possible plus efficaces. En renonçant à ce qui n'est pas absolument indispensable, en simplifiant et en groupant les processus de travail, etc., il est prévu de réduire les dépenses administra- tives dans tous les services. Après l'approbation du projet, nous établirons en 1984 un objectif à réaliser.
Dans notre message du 31 janvier 1983 concernant les mesures visant à procurer du travail, nous avons fait part de notre intention de compenser - dans le cadre du plan financier de la législature - les dépenses sup- plementaires dues à l'anticipation de certains projets. Vous avez sanctionné cette compensation par l'art. 8 de l'arrêté fédéral ouvrant de nouveaux credits desti- nés à promouvoir l'emploi, qui stipule que "les crédits pour les acquisitions doivent être compensés à partir . de 1986 selon la situation de l'emploi". Nous avons vu
294
ci-devant que le plan financier de la législature repo- se sur l'hypothèse d'une légère reprise de notre écono- mie, si bien que les conditions pour une telle compen- sation devraient être réunies des 1986. Si cette hypo- these se confirme, les données du plan s'amélioreront encore quelque peu vers la fin de la legislature.
Avec notre message du 25 mai 1983, nous vous avons pré- senté un projet relatif à l'harmonisation des impôts directs de la Confédération et des cantons. L'harmoni- sation s'étend à l'assujettissement à l'impôt, à l'objet et à l'imposition dans le temps ainsi qu'à la procédure et aux dispositions pénales. La fixation des barèmes, des taux et des montants exonérés demeure du ressort des cantons.
Parmi les points importants du projet, on compte le passage à la taxation annuelle selon le système postnu- merando, le maintien de l'imposition de la famille, l'imposition des gains en capital réalisés lors de l'aliénation de biens immobiliers faisant partie de la fortune privée ainsi qu'un barème proportionnel pour le calcul de l'impôt fédéral direct sur les bénéfices des personnes morales. L'examen de ce projet complexe par les Chambres exigera beaucoup de temps. Il est peu probable qu'il entre en vigueur pendant la nouvelle le- gislature, et ses incidences financières (aggravation des finances de l'ordre de 150 millions en valeur ac- tuelle) ne se ressentiront certainement qu'au cours de la prochaine législature.
295
Loi sur les subventions
La loi sur les subventions contiendra des directives pour l'élaboration d'arrêtés en matière de subventions et unifiera le droit dans ce domaine. Les conditions nécessaires à un emploi plus efficace des ressources . de la Confédération s'en trouveront améliorées à long terme. On n'entend pas réaliser directement des écono- mies. Les objectifs de cette loi ont été salues lors de la procédure de consultation, encore que certaines dispositions étaient contestées. Le projet de loi est en train d'être remanie par un groupe de travail. Le message y relatif vous sera présenté au cours de la nouvelle législature.
Selon l'accord de libre-échange conclu entre la Suisse et la CE, les droits de douane fiscaux (notamment sur : les produits d'huile minerale, les automobiles et leurs composants) doivent être transformes en impôts de consommation internes. Cette conversion a pour but d'assurer l'égalité de traitement fiscal des biens in- digènes et importés. La procédure de consultation con- cernant une modification correspondante de la constitu- tion s'est terminée à fin novembre 1983. Comme notre pays ne connaît pratiquement aucune production propre dans les domaines en question, on se bornera à debapti- ser les droits de douane en impôts. Il conviendra également d'examiner la question d'un éventuel passage de la tarification selon le poids à celle "ad valorem", qui n'est appliquée qu'aux automobiles.
.
296
Au titre des autres droits de douane, il est question depuis plusieurs années déjà de passer du système de la tarification au poids à celui des droits "ad valorem". Le groupe de travail charge d'étudier ce problème a établi un rapport et nous l'avons prie d'examiner de plus près la question du rendement fiscal, L'adoption éventuelle de droits" ad valorem" n'est envisageable que pour la prochaine legislature.
44 Impasse financière compte tenu des projets en suspens
Les interventions prévues dans le régime financier ne- cessitent de nombreuses modifications constitutionnelles (votations populaires) ou sont soumises au referendum fa- cultatif. Elles peuvent subir des amendements, voire être éliminées au pire lors de leur mise au point par les au- torites politiques. En raison du lien matériel étroit qui existe entre certains projets, les décisions concer- nant un domaine spécifique risquent d'influencer l'examen d'autres projets. Les mesures d'allegement sont nécessaires et modérées, mais pas entièrement assurées.
Le tableau 3 ci-après donne un aperçu des interventions dans le régime financier que nous avons préparées, mais qui sont encore en suspens.
21 Feuille fédérale. 136€ année. Vol, I
297
Tableau 3: Impasse financière compte tenu des mesures d'alle- gement en suspens
(Ces chiffres comprennent les mesures destinées à renforcer l'économie)
Niveau légal
PF 1985
PF 1986
PF 1987
en millions ( montants arrondis)
-1 260
-1 530
-1'890
LF
360
360
cst.
180
180
LF
200
210
220
est.
280
300
cst.
1
130
130
LF
30
50
50
cst.
150
150
150
cst.
200
-200
IChA sur l'énergie
LF
250
Dépenses moindres, total
230
1 080
1 110
Recettes supplémentaires, total
350
480
730
3: Resultat probable si toutes les mesures d'allegement sont reali- sées
680
298
Déficits sans les mesures d'allé- gement (selon tableau .1)
Mesures d'allegement en suspens
Programme complémentaire
Répartition des tâches
cst. ou LF
Moins-values de 1,1 milliard à compenser par des mesures au titre de l'IChA
LF Conséquences financières après 1987
LF
n'est pas une loi sur les économies
ACF
Objectif et plan à définir en 1984
AF
17.3.83
selon la situation économi- que a raison d'environ 200 millions par an des 1986
cst.
Leurs éventuelles inciden -. ces financières ne se res- sentiront qu'au cours de la prochaine legislature
LF
1
La réalisation des mesures d'allégement dans les délais im- partis permettra de rétablir l'équilibre des finances fédé- rales en dépit de l'extension prévue des tâches durant la nouvelle legislature. Les chiffres ci-dessus reposent toute- fois sur des hypothèses relativement favorables concernant l'évolution future de l'économie. En outre; l'équilibre budgétaire présuppose au premier chef la volonté politique d'atteindre ce but et de mettre tout en oeuvre pour l'execu- tion des mesures d'assainissement.
299
Graphique 1: INTERVENTIONS PREVUES DANS LE REGIME FINANCIER p1)
1985
1986
1987
mio fr.
100
1
0
Deficits restants
IChA sur l'énergie
680
500
Impôts de circulation
Suppression des quotes-parts des can- tons aux droits de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools
-1 000
Compensation des dé- penses routières supplémentaires par les cantons
-1 260
Répartition des tâches
-1 500
-1 530
Programme complé- mentaire
-1 890
-2 000
300
5 Evolution des recettes et dépenses totales
51 Recettes
Il est naturel que les estimations de recettes sur plu- sieurs années comportent de nombreux aléas. Malgré les efforts constants déployés pour améliorer les pronostics, il n'est guère possible d'éviter les erreurs d'évalua- tion. Le problème essentiel de toute prévision concernant les recettes réside dans la prédiction des facteurs dé- terminant l'évolution de l'économie. En raison de l'ins- tabilité croissante de la conjoncture internationale, cette tâche est devenue extrêmement difficile'depuis le milieu des années septante. Les expériences des derniè- res années montrent que le comportement des agrégats économiques peut se modifier fondamentalement en un laps de temps très court (variations des cours de change, brusque hausse ou baisse des taux sur le marché monetai- re) . Ces aspects doivent être pris en considération lors de l'appréciation des plans financiers.
Les hypothèses qui sont à la base du plan financier de la législature concernant l'évolution générale de l'éco- nomie sont exposées dans le chapitre 22. On prévoit une reprise durable de l'activité économique et un renché- rissement modéré au cours des années 1984 à 1987, encore que la croissance réelle de l'économie n'atteindra guère celle des périodes d'expansion précédentes. Si les pro- jets de recettes en suspens se réalisent, on peut compter dans ces conditions avec l'évolution suivante sur le plan des recettes :
301
Tableau 4: Evolution des recettes de 1984 à 1987
1984 1) 1985
1986
1987
en millions
(en %)
Recettes sans les projets
en suspens
20'770 21'100
22'370
22' 710
Croissance par rapport à l'année précédente
+1'270
(+ 1,6)
(+ 6,1)
(+ 1,5)
350
480
730
Recettes avec les projets en suspens
20'770
21'450
22' 850
23'440
Croissance par rapport à l'année précédente
+1'400
(+ 3,3)
(+ 6,6) . (+ 2,6)
Croissance moyenne des recettes de 1984 à 1987 2)
nominale
réelle
en % par an
3,8
0,4
4,6
1,2
à titre de comparaison
5 à + 5,5
1 à + 2
selon AF du 14 decembre 1983 sur le budget de 1984.
Après correction des données de base de 1983 relevées par le nou- veau régime financier, la croissance nominale est respectivement de 4,6 et 5,4 pour cent (cf. explications sous ch. 51) .
302
L'évolution pronostiquee des recettes totales se mesure toujours d'après leur orientation a long terme. Celle-ci se caractérise avant tout par deux mouvements réguliers, à savoir
une augmentation par paliers selon un rythme bisannuel (les années paires)
une évolution presque parallèle avec le produit national brut nominal.
L'évolution des recettes prévue pour les années 1984 à 1987 correspond certes à la première règle empirique: un net accroissement peut être escompté durant les années paires, alors qu'une faible augmentation seulement se dessine pour les années impaires en raison du système de taxation et de prélèvement de l'impôt fédéral direct et de l'impôt anticipé. Mais la croissance des recettes envisagée pour la nouvelle législature reste un peu en retrait du développement général de l'économie attendu pour la même période. Si l'on admet une augmentation annuelle moyenne du produit national brut d'un peu plus de 5 pour cent, les recettes ne s'accroîtront que d'environ 4,6 pour cent en moyenne par année pendant la période de 1984 à 1987, compte tenu du résultat bien meilleur du compte de 1983 par rapport au budget. En excluant les recettes supplémentaires provenant des impôts de circulation et de l'IChA sur l'énergie, la croissance moyenne des recet- tes se limiterait même à 3,8 pour cent par an, taux à peu près égal à celui du renchérissement annuel présumé pour cette période. Les raisons pour lesquelles les recettes de la Confédération ne suivront pas ces prochaines années l'évo- lution générale de l'économie sont les suivantes :
303
L'accroissement plus faible des recettes qu'au cours de la dernière législature s'explique d'abord par le fait que les pertes de recettes au titre de l'impôt federal direct qu'en- traîne la compensation partielle de la progression à froid dans le cadre du régime financier de 1983 sont certes presque équivalentes aux rentrées supplémentaires de l'IChA, mais elles ne se répercutent pas sur les finances durant la même année. Alors que le relèvement des taux de l'IChA a produit son plein effet sur les recettes des 1983, la correction par- tielle des effets de la progression à froid entrée en vigueur le ler janvier 1983 ne se traduira par des moins-values qu'en 1984, soit pendant la nouvelle legislature en raison du deca- lage qui existe entre la période de taxation et celle de la perception de l'impôt. Le retard qu'accuse l'évolution des recettes sur la croissance du produit national brut est donc pour une bonne part du a des données de base comparables trop élevées en 1983. Si l'on élimine ce facteur gênant, l'augmen- tation moyenne des recettes d'ordre purement économique passe de 3,8 à 4,6 pour cent durant la législature 1984-1987. Compte tenu des impôts de circulation, du bénéfice net de la Régie des alcools et de l'IChA sur l'énergie, les recettes croîtront probablement même au rythme du produit national brut (+ 5 à 5,5 %) .
Le rythme de croissance plus lent des recettes provient égale- ment de la compensation automatique des effets de la progres- sion à froid instituée par la loi fédérale du 7 octobre 1983 (FF 1983 III 1097). Celle-ci s'appliquera pour la première fois durant la période de taxation 1985/86. Les moins-values qui en résulteront en 1986/87 sont évaluées à quelque 350 millions par an, le renchérissement à compenser étant d'environ 8 pour cent (de décembre 1981 à décembre 1983) . Il ne faut cependant pas oublier que, par le passe, les recettes federales n'au- raient pas pu suivre la croissance du produit national brut sans les rentrées supplémentaires provenant de la progression
304
a froid. En effet, pour environ un quart des recettes fisca- les de la Confédération, le montant de la taxe se calcule d'après la quantité et non la valeur de la marchandise. Ces articles de recettes évoluant donc indépendamment du ren- cherissement, leur rendement reste nettement inférieur à la croissance nominale du produit national brut. Les recettes non fiscales (environ 7% des recettes totales) ,
elles aussi, n'augmentent en général que modérément, de sorte que si les effets de la progression à froid sont com- penses sans contre-partie, la croissance insuffisante des- dites recettes ne peut d'ordinaire plus être contre- balance. A l'avenir, les recettes auront probablement tendan- ce à croître moins rapidement que l'économie dans son ensem- ble. Cette faiblesse structurelle risque de s'accentuer en période de forte inflation.
Enfin, les droits de timbre indiquent également les raisons de la croissance future relativement modeste des recettes. Après avoir accuse une expansion fulgurante au cours des der- nières années, ils ont atteint aujourd'hui un ordre de gran- deur qui ne laisse guère espérer une forte augmentation du- . rant ces prochaines années. Ainsi disparaît toutefois un im- portant élément de l'accroissement des recettes pendant la législature écoulée.
Vu les nombreux facteurs d'incertitude que comporte l'evalua- tion des recettes, on ne peut guère éviter les écarts d'es- timation. Cependant, les données du plan ne seront dépassées notablement au cours de la legislature à venir que si l'éco- nomie évolue plus favorablement que prévu. Bien que les pos- sibilités de développement extrême ne puissent être exclues complètement, on ne saurait fonder la planification financière sur une telle éventualité.
Pour de plus amples détails concernant les perspectives de recettes de la Confédération, nous vous prions de vous repor- ter à la partie spéciale, chiffre 7.
305
52 Dépenses
L'évolution des dépenses de 1984 à 1987 est liée au sort des mesures d'allegement en suspens. Sans mesures pallia- tives, les dépenses augmenteraient de presque 5 pour cent en valeur nominale par an ou de 1,5 pour cent en termes réels. Cela correspond à la croissance probable du pro- duit national brut. La réalisation des mesures d'allege- ment prévues aurait pour conséquence que la part de l'Etat dans le PNB diminuerait légèrement.
Tableau 5: Evolution des dépenses de 1984 à 1987
1984
1986
1987
en millions (en %)
Dépenses sans les mesures
d'allegement
21'430
22'360
23'900
24'600
Croissance par rapport à l'année précédente
+1'540
(+ 4,3)
(+ 6,9)
(+ 2,9)
230
1'090
1:110
Croissance moyenne des dépenses de 1984 à 1987
nominale
réelle
en % par an
4,9
1,5
3,7
0,3
à titre de comparaison
5 à + 5,5
1 à + 2
...
Dans l'hypothèse optimiste que toutes les interventions pendantes dans le régime financier seront réalisées, la croissance des dépenses n'est que peu supérieure au ren- chérissement présumé de 3,5 pour cent par an.
306
Comme c'est le cas pour les recettes, les dépenses tendent à évoluer par paliers selon un rythme bisannuel (bond durant les années paires et augmentation particu- lièrement faible les années impaires) . Cette régularité, qui est importante pour l'analyse des résultats de cer- taines années, s'explique par les faits suivants:
Les rentes AVS/AI sont généralement adaptées tous les deux ans selon l'évolution de l'indice mixte
Les quotes-parts des cantons a l'impôt federal direct varient en fonction des rentrées fiscales, qui sont plus élevées les années paires que les années impaires en raison des particularités du système de taxation et de prélèvement.
Pour connaître l'évolution des dépenses des principaux groupes de tâches, nous vous prions de consulter la partie spéciale, chiffre 8.
307
6
Résultat de la planification
Si notre hypothèse concernant une évolution favorable de l'économie sans gros problèmes d'emploi se confirme et que toutes les mesures d'allégement se réalisent, les finances fédérales se trouveront rééquilibrées pour la première fois depuis quinze ans, bien que l'on prévoie une extension des tâches de l'ordre de 600 à 900 mil- lions (voir annexe 2) .
. La croissance annuelle moyenne des dépenses serait alors de 3,7 pour cent, soit inférieure à celle des recettes évaluée à 4,6 pour cent et seulement peu supérieure au renchérissement présumé de 3,5 pour cent. La part des de- penses fédérales dans le produit national brut conti- nuerait de baisser.
Nous nous sommes aujourd'hui passablement rapproches de l'équilibre des finances érigé pour la trosième fois en objectif prioritaire. de la législature, quoique d'impor- tants efforts soient encore nécessaires sur le plan poli- tique pour y parvenir. N'oublions pas, en particulier, que les dépenses continuent d'être soumises à des forces dynamiques qui menacent sans cesse l'équilibre budgétaire. De sérieux efforts devront donc être entrepris pour evi- ter que les dépenses ne croissent à nouveau plus rapide- ment que les recettes. Les efforts tendant à utiliser plus efficacement les ressources limitées à notre disposition et à fixer des priorités dans l'exécution des tâches existantes ainsi que dans la prise en charge de nouvelles tâches doivent être intensifiés.
Le résultat de la planification peut être considéré comme satisfaisant compare aux autres pays. Rappelons toutefois qu'il repose sur des hypothèses relativement favorables quant à l'évolution économique et les chances politiques
308
GRAPHIQUE 2:
EVOLUTION DES DEPENSES ET DES RECETTES DURANT LA LEGISLATURE ECOULEE ET NOUVELLE (SANS ET AVEC LES INTERVENTIONS PREVUES DANS LE REGIME FINANCIER)
MIA FR.
24
23
DEPENSES, Y COMPRIS LES PROJETS EN SUSPENS
22
DEPENSES, SANS LES PROJETS EN SUSPENS
RECETTES, Y COMPRIS LES PROJETS EN SUSPENS
21
RECETTES, SANS LES -PROJETS EN SUSPENS
20
19
18
17
16
15
1979
1980
1981
1982
1985
1986
1987
Selon estimation du résultat du compte du 20 octobre 1983
AF du 14 décembre 1983
.
309
d'une acceptation des interventions dans le régime fi- nancier. Les finances federales se verront en outre gre- vées après 1987 de nouvelles charges pour lesquelles il conviendra de créer les capacités d'absorption.
Songeons simplement a l'évolution demographique (stagna- tion de la natalité, longévité accrue), qui fera passer dans le domaine de l'AVS le rapport entre les cotisants et les rentiers de 3,7 : 1 à 3 : 1 en l'an 2000. Le droit à la rente des travailleurs étrangers devra par ailleurs être satisfait des 1995 environ.
Dans le domaine de la santé, malgré les efforts d'économies entrepris, on n'entrevoit pas encore la fin de l'explosion des coûts, et le report de ceux-ci sur les assures a bientôt atteint ses limites.
Au chapitre de l'armement, les rapides progres technolo- giques exigent toujours davantage de ressources en valeur réelle pour maintenir le niveau de défense nécessaire et obtenir le même effet de dissuasion face à un ennemi potentiel.
Au titre de l'enseignement et de la recherche, l'augmen- tation du nombre des étudiants jusqu'en 1990 placera les universités fédérales et cantonales devant de gros pro- blèmes financiers. Durant la session de décembre 1983, le Conseil national a en outre décidé d'accroître substantiellement - contrairement à notre proposition et au-delà du plan financier - les subventions aux institu- tions encourageant la recherche.
La situation difficile regnant sur les marches d'exporta- tion mettra à son tour à l'épreuve le fonds de la GRE, auquel la Confédération devra le cas échéant accorder de nou- velles avances.
De même, il est difficile d'évaluer aujourd'hui les fonds que neces- sitera à l'avenir la protection de l'environnement, notamment en re- lation avec le dépérissement des forêts.
310
Vu sous cet angle, l'équilibre financier qui se dessine pour la fin de la legislature est mal assuré. Il est vrai qu'il n'a pas une valeur intrinsèque; il est su- bordonne aux objectifs traditionnels de la politique économique (plein emploi, stabilité du pouvoir d'achat, etc.), mais aussi aux valeurs fondamentales de nos institutions. On s'accomode de déficits lorsque notamment le plein emploi ou la sécurité extérieure de notre pays sont menaces.
Lorsqu'elles sont saines, les finances augmentent cepen- dant les possibilités de l'Etat dans l'aménagement de ses activités. Si son budget est équilibré, il ne doit pas résoudre les problèmes d'aujourd'hui avec les ressources de demain. Son endettement constant l'oblige à reporter des charges sur l'avenir, car les fonds empruntes ne servent pas à financer uniquement des investissements rentables, mais également la consommation courante. Nous devons éviter que les dépenses croissantes d'intérêts ne restreignent désormais la marge de manoeuvre de l'Etat. L'endettement connaît aussi des limites imposées par le marché des capitaux, dont la capacité a des bornes, sur- tout en une periode d'essor économique.
Nous devons donc poursuivre nos efforts tendant à conso- lider l'équilibre des finances lorsqu'il sera acquis. Cela s'avère cependant toujours plus difficile. Les me- sures d'économies entreprises depuis dix ans ont permis de différer les projets moins urgents, d'éliminer quel- ques mécanismes de subventionnement desuets et de redi- mensionner certaines dépenses. Les ressources financières et en personnel nécessaires à l'exécution des tâches sont devenues à maints endroits extrêmement précaires. Il ne faut naturellement en aucun cas interrompre les efforts d'économies, et il est évident qu'un Etat moderne dont les activités sont très diversifiées connaît parfois des répé- titions ou des inefficacités. Mais il ne faudrait pas gene- raliser.
311
r
La politique des économies pratiquée jusqu'à présent (réductions linéaires, mesures ponctuelles) - a atteint ses limites. Si l'équilibre budgétaire qui se profile à l'horizon devait être compromis par d'autres évolutions ultérieures ou qu'il ne pourrait pas être rétabli en raison du refus des projets en suspens, il faudrait reexaminer fondamentalement le contenu et l'ampleur des principa- les tâches de la Confédération.
L'étude et le réaménagement de vastes secteurs (armement, enseignement et recherche; agriculture, AVS/AI, assurance- maladie, etc. ) est une tache non seulement tres complexe, mais éminemment politique. Il s'agit d'une tâche perma- nente qui doit être réalisée graduellement avec une large assise politique et qui ne saurait être accomplie dans le cadre de l'exécution ordinaire de la planification.
Ce réexamen fondamental de · divers groupes de tâches ne suffira guère à éloigner ces entraves plus ou moins gran- des au maintien de l'équilibre financier. De nouvelles solutions devront également être trouvées sur le plan des recettes. Lors des discussions portant sur la refonte de l'IChA, il s'agira de considérer une fois de plus les avantages et les inconvénients que présenterait un impôt général sur la consommation de marchandises et de services.
·
312
1
1 .
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1
1
PARTIE SPÉCIALE
7 Provenance des ressources
71 Impôt fédéral direct
Les impôts fédéraux directs arrivant à échéance pendant la période du plan sont calculés d'après les revenus et bénéfices des périodes de 1981/82 et 1983/84. Contraire- ment aux années précédentes, le rendement de cet impôt ne sera que relativement modeste durant la législature. La cause réside cependant non pas dans l'évolution des revenus et bénéfices, mais dans la compensation de la progression a froid. Les moins-values annuelles prove- nant de la compensation partielle selon le régime des finances de 1983 (AF du 19 juin 1981) s'élèveront a quelque 600 millions en 1984/85 et 700 millions en 1986/87. En octobre 1983, vous avez en outre adopté une loi qui prévoit la compensation automatique de la pro- gression à froid des 1985. Le renchérissement du ler janvier 1982 au 31 décembre 1983, pris comme base de calcul, atteignait 8 pour cent. L'étalement des barèmes et l'adaptation des deductions sociales pourraient en- trainer de nouvelles pertes de recettes de l'ordre de 350 millions par an au cours des années d'échéance 1986/87.
Les évaluations du produit de l'impôt fédéral direct (années de calcul 1981-1984, années de perception 1984-1987) reposent sur les hypothèses suivantes:
22 Feuille fédérale. 136ª année. Vol. I
313
D'après les données de la Comptabilité nationale, les revenus des personnes physiques se sont accrus d'au moins 16 pour cent pendant les années 1981/82, notam- ment en raison du renchérissement. En 1983, le taux d'inflation a fortement baisse et l'on s'attend pour 1984 à une stabilisation du renchérissement à un ni- veau moyen. Dans ces conditions, la croissance des re- venus ne devrait pas dépasser 8 à 9 pour cent en 1983/84.
L'augmentation des bénéfices des personnes morales du- rant les deux périodes de taxation 1981/82 et 1983/84 sera probablement du même ordre que celles des revenus des personnes physiques. L'évolution des bénéfices di- verge cependant d'une branche économique à l'autre. Alors que l'on s'attend à des résultats positifs dans le domaine des services durant la période de calcul 1981-1984, un recul considérable, du à la situation con- joncturelle, se dessine dans certaines branches de l'industrie. Celui-ci n'influencera toutefois pas beau- coup l'évolution des recettes de l'impôt federal di- rect, étant donne qu'environ trois quarts des impôts sur les bénéfices proviennent des entreprises de ser- vices.
72 Impôt anticipé
A long terme, les recettes découlant de l'impôt anticipe évoluent à peu près parallèlement à la dotation de l'éco- nomie en capital et par conséquent à la croissance gene- rale de l'économie, bien que de fortes variations demeu- rent possibles à court terme. Le décalage existant entre la rentrée de l'impôt et son remboursement donne genera- lement lieu à des variations extremes. Lorsque les taux d'intérêt montent, les rentrées croissent plus rapidement que les remboursements, qui suivent avec un certain retard
314
les fluctuations des taux d'intérêt ; par contre, lorsque le niveau de l'intérêt baisse, les remboursements peuvent encore augmenter longtemps alors que les ren- trées diminuent. Toutefois, les variations de recettes sont également imputables au fait que les rentrées et les remboursements représentent un multiple du rendement net. Des fluctuations meme relativement modestes des va- leurs brutes peuvent entraîner une variation proportion- nelle importante du produit de l'impôt anticipé. Les es- timations de recettes figurant au plan financier de la législature partent de l'hypothèse que les capitaux imposables (avoirs de clients auprès des banques et obli- gations) s'accroîtront en moyenne de 5 pour cent par année, alors que les dividendes des actions augmenteront de 7 pour cent. Quant à l'évolution à moyen terme des taux d'intérêt, elle demeure encore incertaine. C'est la raison pour laquelle on a admis des taux d'intérêt fixes pour la période de planification, quoique les 5 et 4 pour cent applicables respectivement aux emprunts et aux placements à terme soient légèrement supérieurs aux conditions pratiquées actuellement sur le marché.
Les prévisions en matière de remboursements ont été ef- fectuées d'après l'évolution des rentrées. Compte tenu d'une estimation des recettes plutôt optimiste, la moyenne des remboursements se trouve dans la partie in- ferieure de la marge de dispersion. Près de la moitié des cantons ne procède au decompte définitif des rembour- sements que tous les deux ans (au cours de la première année, toujours impaire, de taxation) . C'est pourquoi les remboursements évoluent dans l'ensemble par paliers : une croissance marquée pendant les années impaires est généralement suivie d'une stagnation ou d'un recul pendant les années paires. Cette évolution, due à des
315
facteurs purement techniques, laisse prévoir pour les années 1985 et 1987 une baisse des recettes de l'impôt anticipé comparativement aux années précédentes.
73 Droits de timbre
Le grand attrait que connaissent depuis 1981 les place- ments en dollars hautement rémunérés sur le marché de l'argent des Etats-Unis, la forte appréciation consecuti- ve de la monnaie américaine ainsi que la hausse cons- tante, depuis l'hiver dernier, des titres cotés à la bourse de New York, ont entraîné une explosion du pro- duit des droits de timbre sur les titres étrangers nego- ciés. Depuis 1980, ces droits ont plus que doublé, leur croissance annuelle ayant largement dépassé les 30 pour cent. Les droits de timbre ont atteint dans l'ensemble, avec 1,2 milliard, un niveau qui paraissait encore à peine imaginable il y a quatre ans. A long terme, le ren- dement des droits de timbre pourrait certes continuer de croître, bien qu'un recul à court terme, après la forte augmentation enregistrée depuis 1980, ne soit pas à exclure ces prochains temps. Etant donné que ni l'évo- lution du marché international des capitaux, ni celle des affaires boursières ne peuvent faire l'objet de prévisions tant soit peu sûres, on a nouveau supposé une croissance correspondant à l'évolution éco- nomique prévue pour la période de planification 1985-1987, bien que celle-ci soit susceptible d'être interrompue à . court terme par une baisse des recettes.
Les recettes provenant de l'impôt sur le chiffre d'affai- res (IChA) évoluent, à long terme, presque parallèlement à la croissance générale de l'économie. Comme nos prévi- sions admettent une reprise de l'activité économique en
316
:
valeur réelle, l'accroissement des recettes pourrait at- teindre près de 6 pour cent ou 400 millions en moyenne pendant la période de planification 1985-1987. Ces estima- tions ne tiennent compte ni de l'imposition des agents énergétiques, que nous avons proposée depuis un certain temps, ni les amendements suggérés par la Commission chargée de la révision de l'IChA concernant la neutrali- té en matière de concurrence (élimination de la taxe occulte) .
75 Recettes douanières
Les recettes douanières évoluant en fonction du volume des importations dédouanees, elles restent en général nettement inférieures à l'augmentation nominale du produit national brut. Pour ce qui concerne les droits d'entrée, on admet un accroissement moyen des recettes de 1 pour cent pour les années du plan 1985-1987. Relevons à cet égard qu'en raison du démantèlement tarifaire ré- sultant de l'Accord general sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), des pertes de l'ordre de 15 millions sont prévisibles chaque année. Il est très difficile de pronostiquer l'évolution des facteurs déterminant la consommation de carburants (effectif des voituresde tou- risme, consommation moyenne, prix par rapport aux Etats voisins, tourisme) . Le recul des ventes d'automobiles enregistré depuis quelque temps, de même que les efforts déployés par les constructeurs de voitures pour fabriquer des moteurs consommant moins d'essence permettent cepen- dant de penser que les taux de croissance seront plutôt a la baisse. L'augmentation annuelle des recettes décou- lant de l'imposition des carburants devrait donc attein- dre à peine 1 pour cent ou 20 millions.
317
76 Autres recettes
Notre décision de relever les taux de l'impôt sur les cigarettes de près de 18 pour cent en moyenne fera pro- gresser les recettes provenant de l'impôt sur le tabac de plus de 100 millions. Comme les facteurs determinant la courbe des recettes (consommation indigène de ciga- rettes, disparité des prix par rapport à l'étranger) ne laissent prévoir aucune modification notable, les recet- tes de l'impôt sur le tabac affectées à l'AVS et à l'AI devraient se stabiliser à un peu plus de 800 millions đềs 1985.
La croissance du produit des taxes d'orientation, évaluée à quelque 1,5 pour cent, restera nettement inférieure à l'augmentation moyenne des recettes.
Le produit de la fortune, qui provient en majeure partie du placement à court et moyen termes des fonds de la trésorerie, devrait s'élever à 440 millions d'ici la fin de la période de planification, ce qui représente un taux de croissance moyen de 3 pour cent. De cette somme, il faut cependant déduire près de 100 millions pour le paiement des intérêts des CFF par le biais de la couver- ture des déficits de cette régie, si bien que les re- cettes effectives provenant de la fortune de la Confédé- ration ne se monteront plus qu'à 350 millions environ.
318
8
Affectation des ressources
81 Prévoyance sociale
La nouvelle répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons ne changera rien au fait que la prévoyance sociale (AVS, AI, assurance- maladie) est l'une des tâches les plus importantes de la Confédération.
La 10e révision de l'AVS n'entrera probablement en vigueur qu'après 1987. Celle-ci ne doit dans l'ensemble pas entraîner de charges supplémentaires pour la Confe- dération et les oeuvres sociales ..
Vu les problèmes complexes que pose l'AVS (en particu- lier les questions concernant la femme et la retraite flexible), il est prévu de séparer la révision de la loi fédérale sur les prestations complémentaires de celle de l'AVS et de la réaliser si possible des 1986. On envisage notamment de relever les limites de reve- nu donnant droit à une contribution aux frais de homes et de maladie, ainsi qu'une meilleure prise en considé- ration des frais de loyer (frais annexes compris) .
Les dépenses supplémentaires sont évaluées à 200 millions, que supporteraient les cantons et la Confédération à parts Égales selon le régime actuel. Après l'entrée en vigueur de la répartition des tâches I, la charge s'élèverait en- core à 30 pour cent ou quelque 60 millions pour la caisse fédérale.
1 des
Les dépenses de l'AVS et de l'AI sont avant tout de- terminées par l'effectif des rentiers et le niveau moyen des rentes. L'explosion des dépenses prévue pour 1986 s'explique par l'adaptation générale des rentes. D'après les estimations concernant l'évolution des prix et des salaires, et sur la base du système d'adaptation en application depuis la 9e révi- sion de l'AVS (indice mixte), les rentes progresseront de 6 pour cent environ. Les données du plan financier comprennent également l'adaptation, due au renchéris- sement, des limites de revenu donnant droit aux pres- tations complémentaires ainsi que des déductions du loyer, mais non les frais supplémentaires résultant de la révision susmentionnée de la loi fédérale sur les prestations complémentaires.
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Le tableau suivant montre l'évolution des données en question du plan financier:
1985
1986
1987
en millions
Dépenses totales de l'AVS
14 290
15 380
15 547
Contribution de la Confédé- ration (15%)
2 144
2 307
2 332
Dépenses totales de 1'AI
2 752
2 904
2 912
Contribution de la Confédé- ration (37,5%)
1 032
1 089
1 092
Dépenses totales pour les prestations complémentaires 1) 640
696
706
Contribution de la Confédé- ration (env. 50%)
320
348
353
.
Il est prévu d'adapter les rentes de l'assurance militaire en même temps que celles de l'AVS/AI. Le plan financier prévoit donc également une augmentation des rentes pour 1986.
Le renchérissement étant plus faible que prévu, il n'est pas impossible que la prochaine adaptation des rentes n'ait lieu qu'au début de l'année 1987. Cela reduirait d'environ 200 millions les dépenses inscrites au plan financier pour 1986.
Par la loi sur les économies du 5 mai 1977 (RS 611.04) , les taux des contributions que la Confédération verse par tête d'habitant aux caisses-maladie reconnues ont été fixés en principe au niveau de 1976. Il a ainsi été
321
:
:
:
BELE
:
:
:
:
:
:
:
possible de stabiliser les subventions de la Confédéra- tion au cours des dernières années. En raison des modi- fications structurelles intervenues dans l'effectif des assurés (augmentation des personnes nées durant les années à forte natalité, qui vont de ce fait passer dans l'assurance pour adultes), les besoins de fonds ont dû être réévalués et les pres- tations de la Confédération adaptées en conséquence pour . la période du plan financier. Le financement de l'assurance-maladie est l'objet de la révision partielle prévue en ce domaine et appelle une réglementation en rapport avec la première serie de mesures visant à re- distribuer les tâches entre la Confédération et les can- tons.
Les subventions pour l'encouragement de la construction de logements, accordées en vertu de la loi fédérale du 19 mars 1965 (RS 842) tendent à diminuer. Par contre, des dépenses plus élevées sont prévues pour l'abaisse- ment supplémentaire et de base des loyers, conformément à la loi du 4 octobre 1974 sur l'accession à la proprie- té de logements (RS 843) , vu que l'aide de la Confedera- tion est toujours plus sollicitée en ce domaine. Si la forte demande persiste, les crédits de programme seront épuisés d'ici à 1985.
82 Défense nationale
Le plan directeur de l'armée prévu pour les années no- nante sera exécuté par étapes, celles-ci couvrant une législature. Bien que le développement de l'armée doive tenir compte de menaces nouvelles ou différentes, il importe qu'elle poursuive ses efforts de dissuasion. Car à l'avenir également, la défense représentera la forme principale de combat pour nos troupes.
322
Pour la réalisation des investissements militaires prévus durant l'étape de renforcement de 1984 à 1987 (dépenses du DMF pour le matériel d'armement; équipement personnel et besoins de renouvellement; constructions; programme de re- cherche, de développement et d'essais) , le budget de 1984 et le plan financier de la legislature 1985-1987 (sans le pro- gramme 1983 destiné à promouvoir l'emploi) contiennent des crédits de quelque 8,7 milliards au total. Les besoins de 8,9 milliards annonces initialement par le Département mili- taire sont dès lors pratiquement satisfaits. Nous tenons ainsi compte de la crainte des Commissions parlementaires des fi- nances de ne voir appliquer des mesures d'économies trop ri- goureuses dans le domaine de l'armement. Les dépenses d'inves- tissement s'accroissent chaque année d'environ 6,5 pour cent au cours de la période de planification de 1985-1987. Dans le domaine du matériel d'armement, l'accent est mis sur l'acqui- tion de nouvelles armes destinées à la lutte anti-chars, les projets principaux suivants se trouvant au premier plan:
acquisition d'un premier lot de 210 chars de combat LEOPARD 2;
renouvellement de la defense anti-chars à l'échelon du régiment.
Le financement des nouveaux chars de combat. entraînera sans doute un record de dépenses en 1985; celui-ci sera toutefois compensé les deux années suivantes.
En ce qui concerne les dépenses courantes (toutes les dépenses du DMF qui ne relèvent pas du domaine des investissements) , il faut s'attendre, grace a une réglementation toujours aussi rigoureuse des crédits et en dépit de l'augmentation des char- ges d'entretien, à une croissance annuelle des dépenses de quelque 4,5 pour cent en moyenne. La part des dépenses couran- tes dans l'ensemble des dépenses du DMF atteindra environ 49 pour cent durant les années 1985 à 1987.
323
Pour la défense nationale civile (protection civile; de- fense nationale économique et psychologique) , le plan financier de la legislature 1985-1987 prévoit des de- penses annuelles de quelque 250 millions en moyenne. Sur la base du budget de 1984, ces dépenses devraient augmenter en moyenne de 3,5 pour cent par année au cours de la période de planification 1985-1987.
En résumé, on peut dire que les ressources disponibles permettront de préparer l'acquisition des armes moder- nes de défense anti-chars. N'oublions pas, cependant, que l'armement présente des lacunes qui ne cessent de grandir. Afin de pouvoir réaliser au moins les deux principaux projets de l'étape de renforcement, il a fal- lu réduire de manière substantielle les crédits destinés aux constructions.
83 Coopération au développement
La situation des pays en développement n'a cessé de se dégrader ces derniers temps en raison de l'affaiblisse- ment général du commerce extérieur, de l'expansion du protectionnisme et de la baisse des prix des matières premières. La solidarité avec ces pays - pierre d'angle de notre politique extérieure - exige par conséquent que nous intensifions notre aide. Malgré la situation précaire des finances fédérales, nous prévoyons donc de faire passer l'aide publique au développement de 0,26 pour . cent environ à 0, 31 pour cent en 1987. Après déduction des réductions linéaires, qui doivent être poursuivies dès 1986 avec le programme complémentaire, les ressources disponibles se monteront à 648 millions en 1985, 715 mil- lions en 1986 et 795 millions en 1987. Les dépenses de la
324
Confédération s'accroissent par conséquent de près de 10 pour cent en moyenne par année, soit de manière plus marquee que dans les autres domaines importants.
Ces efforts permettront de nous rapprocher passablement du but que nous nous sommes fixé depuis longtemps, à savoir atteindre la moyenne des pays industrialisés occi- dentaux, qui s'élevait à 0,38 pour cent en 1982. La con- ception de notre collaboration demeure pour l'essentiel inchangée. L'aide repose sur quatre piliers: la coopera- tion technique, l'aide financière, l'aide humanitaire ainsi que les mesures de politique économique et commerciale. En bénéficient avant tout les pays ou les populations les plus démunis.
84 Communications
Les dépenses pour les communications augmentent dans l'ensemble de 479 millions pour atteindre 3 780 millions. La croissance annuelle moyenne est de 4,8 pour cent. Alors que les dépenses pour les routes s'accroissent de 13,4 pour cent par an, celles qui sont consacrées aux transports publics baissent de 2,5 pour cent annuel- lement. Cela s'explique par la réduction du déficit des CFF d'une part, et la mise en oeuvre du programme com- plementaire, d'autre part. En 1987, 55 pour cent environ des dépenses totales pour les communications devraient être affectés aux routes (1984: 45%) et 41 pour cent aux transports publics (1984: 50%) .
L'augmentation relativement forte des dépenses pour les routes est due notamment à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants. Le plan financier de la législature prévoit à ce titre 320 à 430 millions de plus, dont 100 à 180 millions sont destinés à l'entretien
325
supplémentaire des routes nationales. Le reste est af- fecte aux autres besoins routiers, conformément à l'art. 36ter cst.
Nous sommes toujours de l'avis que les cantons doivent en partie contribuer à ces prestations supplémentaires des 1985, en participant à l'indemnisation du trafic régional des CFF.
La construction des routes nationales se poursuit con- formément au programme de construction a long terme. Malgré la Transjurane, le taux de croissance annuelle (2,4%) demeure relativement modeste.
326
Les recettes et les dépenses affectées aux besoins rou- tiers se présentent de la manière suivante (en millions) :
1985
1986
1987
Recettes
Droits sur les carburants (50%)
535
540
545
Taxe supplémentaire (100%)
1'420
1'430
1'440
1'955
1'970
1'985
Dépenses
Routes nationales ,y compris entretien supplémentaire et recherche
1'315
1'364
1'415
Autres subventions pour les routes
594
680
686
Solde (+ excédent de recettes/ - excécent de dépenses
46
74
116
=
L'excédent de dépenses peut être couvert par des provi- sions constituées les années précédentes. En raison de l'entretien des routes nationales, qui augmentera égale- ment sensiblement après 1987, le solde negatif devrait s'accentuer jusqu'à ce que les dépenses pour la construc- tion des routes nationales diminuent.
327
Dans le domaine des transports publics, le gonflement des dépenses figurant au. budget de 1984 est suivi d'une tendance à la baisse. Les déficits des CFF se stabili- sent des 1985 à un niveau inférieur de quelque 100 mil- lions à celui de l'année précédente. Cette amélioration est , attribuable au changement du mode d'amortissement pour le renouvellement de la superstructure (-75 millions) et aux prévisions plus optimistes en ce qui concerne les recettes. Les mesures d'assainissement décidées ces der- niers temps par la direction des CFF font aussi ressen- tir leurs effets dans les chiffres de la planification; enfin, le programme complémentaire contient une limite que nous avons proposee aux CFF pour une réduction du déficit de 60 millions. Les investissements prévus pour les nouvelles transversales ferroviaires (NTF) ne sont pas encore pris en considération dans les dépenses des CFF.
En cas de réalisation du programme complémentaire, les subventions accordées aux entreprises de transport con- cessionnaires évoluent, indépendamment du supplément conjoncture1, dans les limites du rencherissement prévu.
Les dépenses pour la navigation aérienne croissent de 11 millions ou 2,3 pour cent en moyenne par année pen- dant la période de la planification. Cette augmentation est imputable au renchérissement en Suisse et à l'étran- ger, mais également à l'abandon de la réduction linéaire des subventions. Les taxes pour la sécurité aérienne couvrent les frais que celle-ci occasionne. Pour l'agran- dissement des aérodromes, 25 à 30 millions sont prévus chaque année. Toutefois, grâce aux économies proposées par le programme complémentaire, les dépenses à ce titre, évaluées à environ 15 millions en 1987, devraient se li- miter à celles qui resultent des engagements antérieurs.
328
La législation complémentaire relative à une politique des transports coordonnée ne devrait avoir encore aucune répercussion financière pendant cette législature.
85 Enseignement et recherche
Le maintien de la capacité concurrentielle de notre pays suppose un niveau de recherche et de formation élevé. Afin d'être en mesure de répondre aux exigences sans cesse nouvelles de la recherche et du développement ainsi que des marchés, il faut maintenir et si possible deve- lopper la performance des institutions à tous les niveaux (écoles, formation professionnelle, recherche et develop- pement) . Il faut notamment encourager la recherche dans de nouveaux domaines.
Le plan financier prévoit des dépenses de l'ordre de 1, 9 milliard en 1985, 2 milliards en 1986 et 2, 1 milliards en 1987 pour l'enseignement et la recherche. Ces montants" sont toutefois réduits de quelque 100 millions pendant les années 1986/87 par le programme complémentaire. Le solde de 2 à 2,1 milliards devra permettre à notre système d'éducation de faire face à la demande de formation encore plus marquée à l'avenir. C'est ainsi que le nombre des contrats d'apprentissage a passé de 128'000 en 1970 à 193'000 en 1983. Selon les prévisions actuelles concer- nant les étudiants, le nombre maximum des nouveaux uni- versitaires devrait être atteint en 1986 et celui des étudiants en général en 1990 avec 73'000 (1975: 52'000) . Le système actuel de financement des universités canto- nales sera donc mis à l'épreuve dans une mesure qu'il ne faut pas sous-estimer.
23 Feuille fédérale. 136º année. Vol. I
329
Le domaine de l'enseignement et de la recherche comprend également les dépenses consacrées aux écoles polytechni- ques fédérales et à leurs établissements annexes. Leur augmentation est de 6,5 pour cent en 1985 et de 4 pour cent en 1986/87. L'enseignement doit être sensiblement élargi dans de nouvelles disciplines (tellesque l'infor- matique) et la recherche intensifiée dans les domaines de la microtechnique, de la biotechnologie, de l'ener- gie, des sciences des matériaux et de l'écologie (pro- tection des eaux et des forêts) .
Dans notre message relatif à l'encouragement de la re- cherche scientifique pour 1984-1987, nous avons sollicité · des fonds de l'ordre de 759 millions pour la recherche fondamentale (Fonds national et autres institutions) et 24 millions pour la recherche sur le cancer. Il n'est pas encore tenu compte, dans le plan financier, de la dé- cision du Conseil national d'augmenter ces montants de 113 millions.
:
86 Agriculture et sylviculture; politique régionale de développement; garantie contre les risques à l'exporta- tion; protection de l'environnement
La politique agricole consiste d'abord à maintenir une forte population paysanne et à assurer la productivité d'une agriculture au service de l'approvisionnement du pays. Pour réaliser ces objectifs, il convient notamment d'encourager l'amélioration des bases de production, d'assurer les revenus par une politique adéquate des prix et des ventes et de prendre des mesures complemen- taires de politique régionale et à caractère social. Les dépenses prévues à cet effet augmenteront de 104 millions, en passant de 1'766 millions en 1986 à l'870 millions en 1987. Le programme complémentaire prévoit des économies de quelque 55 millions dans ce domaine à partir de 1986.
330
Les dépenses pour les mesures techniques, autrement dit pour l'amélioration des bases de production accusent une légère tendance à la hausse. Des dépenses un peu plus élevées sont prévues notamment pour les ameliora- tions foncières et les constructions agricoles ainsi que pour des mesures dans le domaine de l'élevage.
Les dépenses pour les mesures économiques ne comprennent pas les futures revendications en matière de prix. Le renchérissement et l'évolution des salaires se répercu- tent sur les prix des producteurs et par conséquent sur les subventions fédérales et les prix à la consommation.
Des 1985, les détenteurs de betail des petites et moyen- nes entreprises bénéficieront de contributions en vertu de l'article 19 ss de la loi sur l'agriculture. Celles- ci sont censées maintenir ou rétablir la production de viande et d'oeufs des exploitations agricoles. En outre, les contributions à l'exploitation agricole du sol et la vente de bétail entraîneront notamment des dépenses sup- plémentaires.
Au titre des mesures sociales, on prévoit également des dépenses additionnelles par suite de l'amélioration des prestations proposée par la révision de la loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l'a- griculture.
Dans la sylviculture, un certain nombre de besoins res- tent à satisfaire, notamment sur le plan de l'améliora- tion des structures sylvicoles. On a tenu compte de ce fait lors de l'établissement du plan financier pour 1985-1987. Des dépenses supplémentaires sont planifiées à partir de 1987 en conséquence de la révision partielle de la loi sur la police des forêts. Il est entre autres prévu de verser des contributions à l'exploitation aux entreprises forestières à faible rendement.
331
En ce qui concerne le problème du déperissement des fo- rets, la planification ne prévoit que des dépenses sup- plementaires pour des examens, analyses et recherches (Silvasana) . Il sera statue sur d'autres mesures et sur leur financement dès que l'on disposera des bases de de- cision.
Les dépenses pour la politique régionale de développement se composent avant tout de versements au Fonds pour l'ai- . de aux investissements dans les regions de montagne. Avec un versement de 20 millions pour 1985, le Fonds aura atteint le niveau de 500 millions prévu par la loi fédé- rale du 28 juin 1974 (RS 901.1). Selon le message du 6 juillet 1983 relatif à des mesures visant au renforce- ment de la capacité d'adaptation de l'économie suisse à moyen et long terme (FF 1983 III .497ss), des crédits addi- tionnels de l'ordre de 300 millions devraient être mis à disposition durant les années 1986 à 1994. Des versements de 20 millions sont prévus pour chacune des années 1986 et 1987.
L'engagement global au titre de la garantie contre les risques à l'exportation (GRE) s'élève aujourd'hui à quel- que 18 milliards de francs. Compte tenu de l'endettement de nombreux pays se rangeant parmi nos principaux clients, les garanties établies jusqu'à ce jour risquent de susci- ter des dommages importants durant la législature, qui peuvent être couverts seulement dans une faible proportion par les recettes courantes du Fonds pour la GRE. Comme ces paiements aux exportateurs suisses sont essentielle- ment liés à des consolidations de dettes convenues entre les Etats respectifs, il en résulte pour la GRE des créances envers les pays débiteurs qui doivent être rémunérées et remboursées à long terme. Vu cette situa- tion, il est impossible de parvenir chaque année à un
332
équilibre entre les recettes et les dépenses du Fonds. Au contraire, la couverture des déficits de la GRE par des avances de la Confédération portant intérêt est justifiée.
La majeure partie des dépenses pour la protection de l'environnement concerne les constructions pour la pro- tection des eaux. Elles sont estimées à environ 150 mil- lions par année. Notons à cet égard que le programme complémentaire apportera, dans ce domaine aussi, un allégement considérable.
Les dépenses consécutives à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la protection de l'environnement de- meurent dans des limites modestes.
333
87 Le service des intérêts
A moins que le niveau de l'intérêt ne varie fortement, les charges d'intérêts devraient évoluer à peu près au même rythme que l'ensemble des dépenses au cours de la période de planification 1985-1987. Les dépenses annuelles pour le service des intérêts devraient passer de l milliard environ dans le budget de 1984 à près de 1,2 milliard en 1987, ce qui représente toujours un peu plus de 5 pour cent des ressources totales disponibles. La charge des intérêts correspond approximativement aux dépenses pour la construction des routes nationales et continue de restreindre considérablement la liberté d'action sur le plan financier.
C
Les données de la planification se fondent sur un besoin de liquidités de la Confédération de 1 milliard environ par année et sur un taux d'intérêt de 5 pour cent pour les emprunts federaux. Etant donne que les fonds internes provenant des PTT, de l'AVS et de l'assurance-chômage seront très limités ces prochaines années, les besoins devront être pratiquement entière- ment couverts par l'emprunt sur les marches monétaire et des capitaux. De plus, il faudra convertir des em- prunts pour une somme de quelque 4 milliards jusqu'en 1987. Une telle sollicitation du marché ne permet pas d'exclure, si l'essor conjoncturel se confirme, des ef- fets négatifs sur le niveau de l'interet et, par conse- quent, sur la demande privee de capitaux.
La charge nette des intérêts résultant de la différence entre les dépenses d'intérêts et le produit de la fortune (sans les intérêts verses par les CFF) de- vrait atteindre plus de 800 millions pendant la période de la planification et absorber ainsi 3,7 pour cent des recettes totales.
334
88 Dépenses de personnel et Caisse fédérale, d'assurance
L'augmentation des dépenses de personnel, notamment de la retribution du personnel est attribuable avant tout aux taux de rencherissement de 3 à 3,5 pour cent par année qu'admet le plan financier, mais également à la réduction de la durée du travail et aux modifi- cations structurelles intervenant dans la composition du personnel.
La durée de travail hebdomadaire de la Confédération et de ses régies doit être ramenée de 44 à 42 heures à par- tir du ler juin 1986. Les besoins supplémentaires, esti- mēs à l'880 postes, seront compensés intégralement par une rationalisation et des transferts de postes dans l'ad- ministration proprement dite et les écoles polytechniques ainsi que dans leurs établissements annexes. Il en va de même des fabriques d'armement et des CFF, où l'on ne pré- voit aucun nouveau poste non plus. Un accroissement mini- mal de l'effectif, de 160 à 400 postes respectivement s'avère cependant indispensable pour les services d'ex- ploitation de l'Administration des douanes et les servi- ces d'entretien du DMF (arsenaux, PAA, entretien des avions, etc.) . Quant aux PTT, ils ont besoin de 1'320 postes supplémentaires. Nous vous informerons, ainsi que votre délégation des finances et votre commission des finances, par un rapport séparé au début de l'année 1984 sur les conséquences de la réduction de la durée du tra- vail.
La Confédération devra également s'acquitter à l'avenir de nouvelles tâches permanentes. Nous mettrons tout en oeuvre pour couvrir les besoins de personnel supplemen- taire en recourant à des transferts de postes, en ra- tionalisant le plus possible ou en réduisant certaines tâches. En cas de situation exceptionnelle, nous nous
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réservons la possibilité de demander la création de nou- veaux postes si une réglementation rigoureuse des postes ne suffit pas.
Enfin, les modifications structurelles intervenant dans la composition du personnel influencent aussi l'augmen- tation des dépenses de personnel. Dans la moyenne à long terme, celle-ci varie de 0,5 à 0,7 pour cent par année en raison des promotions, des augmentations ordi- naires de traitement, de la réévaluation de postes et du remplacement de vacances se produisant dans les classes de traitement supérieures. On a tenu compte de cette evolution en estimant la croissance des dépenses de personnel à' 0,5 pour cent par année.
Les statuts de la CFA devront être adaptés au ler janvier 1985 à la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) . Cette adapta- tion, qui entraîne une. charge supplémentaire de 0,5 pour cent au maximum des gains assurés, est prise en considé- ration dans le plan financier.
Il faudra revoir entièrement le financement de la Caisse ultérieurement. Les conséquences financières ne peuvent pas encore être évaluées. De même, on ignore encore les répercussions que pourront avoir d'autres projets sur le compte de la Confédération, tels que la réalisation de l'égalité des droits de l'homme et de la femme.
336
.
Annexe 1.
Plan financier de la législature du 18 janvier 1984 Aperçu général
21 430
22 360
23 900
24 600
(+ 4,3)
(+ 6,9)
(+ 2,9)
20 770
21 100 (+ 1,6)
(+ 6,1)
22 710 (+ 1,5)
Déficits
660
-1 260
-1 530
-1 890
360
360
180
180
200
210
220
Suppression de la quote-part des cantons aux droits de timbre
280
300
130
130
30
50
50
150
150
150
200
200
200
230
1 080
1 110
Recettes supplémentaires, total
350
480
730
21 430
22 130
22 820
23 490
20 770
21 450
22 850
23 440
(+ 3,3)
(+ 6,6)
(+ 2,6)
Déficits
660
680
(Notes voir ci-après)
Budget
Plan financier de la législature
1984
1985
1986
1987
AF
en millions (en %)
14.12.83
250
1
(+ 3,3)
(+ 3,1)
(+ 3,0)
337
22 370
Renvois
les dépenses routières supplémentaires dues à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants des 1985
la compensation de la progression à froid selon LF du 7 octobre 1983
les dépenses supplémentaires consécutives à la réduc- tion de la durée du travail dès le ler juin 1986.
Les recettes probables d'environ 300 millions résultant de l'IChA sur l'énergie en 1987 se trouveront réduites par les dépenses supplémentaires éventuelles de 50 millions consacrées à la recherche énergétique (cf. rapport sur le plan financier, ch. 42) .
Ces chiffres ne comprennent pas :
les économies dans le domaine de l'administration
les réductions de dépenses qui proviennent de la com- pensation des mesures destinées à promouvoir l'emploi en 1983 et qui devraient si possible prendre effet dès 1986 (env. 190 millions par an) .
Hypothèse: Suppression eventuelle de la taxe occulte avec pleine compensation des pertes
.
.
338
.
Annexe 2
ADMINISTRATION FÉDÉRALE DES FINANCES
Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983 - 1987 Plan financier de la législature 1985 - 1987
au plan financier de la législature 1985 - 1987
EXTENSION DE TÂCHES
(sans les projets en suspens)
D = Développement de tâches (dépassement des perspectives financières du 4 octobre 1982, resp. d'un taux d'accroissement de 4% en 1987) np = nouveau projet (cf. rapport p. 7
Crédits probables
Nouveaux projets / Développements
np D
1985
1986
1987
en milliers de francs
DFAE
Prêts à la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI) à Genève
np
13'000
7'000
Contributions au CERN
. Prefinancement d'un nouvel accélérateur à grande capacité
12.500
12'500 1'000
. Participation à des programmes de recherche spéciaux
np
I
2.000
Cooperation au développement et aide humanitaire
D
14'000
40'000
107'000
Protocole complémentaire à l'accord Suisse-CEE à la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal dans la CEE. Moins- values douanières cumulées (13 millions au plus)
np
( 2'000)
( 4'000)
27'000
62'500
124'500
1
TOTAL DFAE
339
340
Nouveaux projets / Développements
Crédits probables
np D
1985
1986
1987
DFI
en milliers de francs
Message/Contre-proposition à l'initiative sur la culture, En cas d'acceptation de l'initiative, dépenses supplémentaires de 20 à 30 millions par an
np
5'000
Politique active en faveur de la jeunesse
D
800
Garantie d'une continuité dans la production cinématographique suisse
D
2'560
2'060
2'060
Conservation des monuments historiques
D
11'300
Développement de systèmes informatiques (Archives fédérales)
np
100
100
100
Constructions et installations
D
4'000
Révision de la législation forestière
np
10'000
Ouvrages paravalanches et reboisements
D
2'000
2'000
3'400
Lutte contre les maladies de la forêt
np
450
500
500
Matériel forestier de reproduction
np
100
100
100
Fonds pour les recherches forestières et l'utilisation du bois (l'ACF actuel expire a fin 1985; nouvel ACF avec crédits plus élevés dès 1986)
D
150
150
Protection de la nature et du paysage
D
800
1'000
1'600
Crédits d'investissement à la sylviculture
D
450
500 (100'000)1)
1'240 (100'000)1) ʼ 10'000
Subvention à la recherche et au perfectionnement microtechnique
np
101000
10'000
TOTAL DFI
16'460
16'410
50'250.
Révision de la loi sur les prestations complémentaires
np
Crédits probables
Nouveaux projets / Développements
np D
1985
1986
1987
en milliers de francs
DFJP
LF sur la protection des données personnelles Mandats d'experts
np
20
5
5
Aide aux réfugiés
D
59'000
39'000
27'000
Projet de transmission des données à distance
34
33
33
Construction d'abris
D
1'600
700
TOTAL DFJP
60'654
39'738
27'038
DMF
Formation du personnel enseignant à l'étranger
np
2'290
2'375
2'400
Investissements (matériel de guerre, constructions, développement et essais)
D
116'000
161'000
145 '000
TOTAL DMF
118'290
163'375
147'400
.
341
342
Nouveaux projets / Développements
Credits probables
D
1985
1986
1987
en milliers de francs
DFF
Prêts de construction au personnel fédéral
D
1'400
1'350
TOTAL DFF
1'400
1'350
DFEP
Office suisse d'expansion commerciale
1'000
Prêt à l'Office national suisse du tourisme
np
2'000 .
Contributions à l'exploitation du sol
17'500
17'500
17'500
Améliorations foncières et constructions agricoles
10'000
1'000
1'800
Crédits d'investissement à l'agriculture
D
101600
9'000
8'400
Abaissement supplémentaire des loyers
1'960
4'065
6'022
Avances pour l'abaissement de base des loyers
D
1'263
2'029
2'687
TOTAL DFEP
AAAAA D D D
43'323
33'594
37'409
Crédits probables
Nouveaux projets / Développement :.
np D
1985
1986
1987
en milliers de francs
DFTCE
Agrandissement de l'aéroport de Berre-Belp
Agrandissement de l'aéroport de Lugano
D
4'000
Subventions fédérales aux programmes d'investissement pour les aéroports de Bâle, Zurich et Geneve
Formation du personnel de navigation aérienne
D
540
1'160
1'170
Mesures de sécurité
D
430
B60
1'270
Correction de la Langeten
np
4'500
4'500
4'500
Régularisation du Léman
no.
7'200
3'600
3'600
Transjurane
np
40'000
30'000
105'000
AF sur l'utilisation des droits de douane sur les carbu- rants affectés aux routes, dépenses supplémentaires
np
322 000
395'000
430'000
TOTAL DETCE
374'670
435'120
549'540
343
344
Crédits probables
Nouveaux projets / Développements
np
D
1985
1986
1987
en milliers de francs
TOTAL DES DÉPARTEMENTS
641'797
750'737
937'487
'Recapitulation :
Extension de tâches, total
642
751
937
240
282
348
. Investissements militaires
116
161
145
. Aide au développement
14
40
107
. Divers
110
81
96
402
469
589
. Dépenses routières supplémentaires
322
395
430
. Trans jurane
40
30
105
. Divers
40
44
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
RAPPORT SUR LE PLAN FINANCIER DE LA LEGISLATURE DE LA CONFEDERATION POUR LES ANNEES 1985 A 1987 du 18 janvier 1984
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1984
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
84.002
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 28.02.1984
Date
Data
Seite
272-344
Page
Pagina
Ref. No
10 103 947
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