83.076

Message concernant l'allocation de renchérissement accordée au personnel fédéral

du 28 novembre 1983

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Nous vous soumettons, par le présent message, un projet d'arrêté fédéral concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédé- ral pour les années 1985 à 1988 et vous proposons de l'adopter.

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, l'assurance de notre haute considération.

28 novembre 1983

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser

1983 - 959 39 Feuille fédérale. 135e année. Vol. IV

549

Vue d'ensemble

L'arrêté fédéral du 25 juin 1976 concernant les allocations de renchérisse- ment accordées au personnel fédéral, dont la validité a été prorogée de quatre ans par la modification datée du 20 juin 1980, expirera le 31 décem- bre 1984. Il importe donc d'établir une nouvelle base légale permettant de verser des allocations de renchérissement au personnel de la Confédération de 1985 à 1988. Le nouvel arrêté, qui sera également valable quatre ans, reprend les principales dispositions du régime actuel, à l'exception de celle qui prévoit la possibilité d'adapter tous les six mois la rétribution au coût de la vie.

1

1

550

Message

1 Partie générale

11 Régime actuel

En vertu de l'article 85, chiffre 3, de la constitution, la fixation du traite- ment des fonctionnaires fédéraux ressortit aux Chambres fédérales. Jus- qu'en 1960, l'Assemblée fédérale prenait toutes les années l'arrêté relatif à la compensation du renchérissement et fixait l'allocation en se fondant sur l'évolution présumée de l'indice suisse des prix à la consommation. A partir de 1961, l'allocation mensuelle fut déterminée en fonction du niveau atteint par l'indice, et l'allocation unique versée en fin d'année compensait le renchérissement survenu entretemps. Les deux systèmes permirent de compenser au dixième près le taux de renchérissement annuel calculé d'après l'indice suisse des prix à la consommation. Toutefois, à la suite de l'instauration du 13º mois de salaire et de la forte poussée inflationniste en- registrée au début des années septante, les rappels versés en fin d'année atteignirent des montants inattendus, si bien que la réglementation en vigueur jusqu'à la fin de 1976 ne fut pas reconduite. Par l'arrêté fédéral du 25 juin 1976 concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédéral (RS 172.221.153), les conseils législatifs ont autorisé le Conseil fédéral, à compter du 1er janvier 19.77, à ajuster deux fois par annéc - le 1er janvier et le 1er juillet - la rétribution du personnel au coût de la vie. Le texte de loi relatif au versement d'un supplément en fin d'année, à titre rétroactif, fut remplacé par une disposition prévoyant que si l'alloca- tion fixée semestriellement ne compensait pas intégralement l'augmentation annuelle du coût de la vie, le Conseil fédéral pouvait décider le versement d'une allocation complémentaire, en tenant compte toutefois des conditions économiques et de l'état des finances fédérales.

Par rapport au système de compensation annuelle du coût de la vie, la réglementation en vigueur depuis le 1er janvier 1977 a entraîné, comme prévu, une réduction de l'allocation de renchérissement. La nouvelle méthode d'ajustement a supprimé le besoin de compenser rétroactivement le renchérissement survenu entre deux adaptations. En raison de la faible hausse du coût de la vie, nous avons en outre renoncé à relever l'allocation mensuelle le 1er juillet 1978, le 1er juillet 1979 et le 1er juillet 1983; de plus, nous n'avons encore jamais fait usage de la possibilité d'accorder une allo- cation complémentaire. La compensation du renchérissement est donc restée la plupart du temps inférieure à l'augmentation moyenne du coût de la vie. L'appendice 1 montre comment cette compensation a évolué.

Depuis 1977, date à laquelle la Confédération a introduit la compensation semestrielle du renchérissement, près des deux tiers des administrations cantonales ou des grandes communes ont repris ce système tel quel ou sous une forme analogue. L'appendice 2 donne un aperçu de la situation dans les administrations publiques.

Le système de la compensation semestrielle du renchérissement est rare-

551

1

I

ment appliqué par les employeurs de l'économie privée. Selon l'usage pré- valant dans ce secteur, les salaires sont réajustés pour le début de l'année, compte tenu en général du renchérissement calculé d'après l'indice suisse des prix à la consommation, ou des négociations salariales sont entamées dès que l'indice atteint un certain niveau (clause d'ouverture). En raison du fléchissement de la conjoncture, beaucoup d'employeurs font dépendre la compensation du renchérissement de la situation financière de leur entre- prise.

L'administration publique ne saurait agir de même et subordonner le droit à la compensation du renchérissement à l'état des finances de la Confédéra- tion. Ce sont le coût de la vie, la situation économique du moment et la politique salariale suivie en conséquence par les employeurs du secteur privé qui doivent lui servir de gouverne. Le principe de l'égalité de traite- ment du personnel fédéral et des travailleurs des entreprises privées conti- nuera de primer (cf. ch. 12 et 212).

12 Arguments à l'appui de la nouvelle réglementation et avis des associations du personnel

Nous vous proposons de modifier le système actuel de compensation du renchérissement sur un point: l'allocation de vie chère ne sera plus adaptée qu'une seule fois par année. Nous sommes conscients du fait que cette innovation représente une perte pour le personnel et se traduit pas une baisse de l'attrait que l'administration fédérale peut exercer sur le marché du travail. Toutefois, après avoir pesé tous les avantages et inconvénients que la nouvelle réglementation comporte par rapport à l'ancien droit, nous nous voyons contraints, dans l'intérêt du pays et compte tenu notamment des usages établis en matière de compensation du renchérissement dans l'économie privée, de renoncer à fixer deux fois par année l'allocation octroyée au personnel de la Confédération. Nous vous renvoyons à ce pro- pos au postulat du Conseil des Etats concernant l'automatisme de l'indexa- tion (P 81.403).

Jusqu'ici, nous sommes toujours partis du principe qu'à conditions égales, le personnel fédéral devait être traité sur le même pied que la plupart des travailleurs de l'économie privée. Nous entendons ne rien y changer. L'ap- plication de ce principe a permis ces derniers temps d'améliorer sensible- ment le régime des vacances, des jours de repos et des salaires réels du personnel fédéral. Pour des raisons tenant au partage des attributions, la Confédération fait une séparation entre la compensation du renchérisse- ment et les mesures touchant les salaires réels. En effet, la compétence de fixer l'allocation mensuelle appartient au Conseil fédéral, tandis que celle de relever les traitements est réservée au Parlement. Les procédures sont différentes dans l'un et l'autre cas; toutefois, bien que leur durée varie, elles prennent l'une et l'autre beaucoup de temps. Il en va autrement dans l'éco- nomie privée. Celle-ci fait une distinction moins nette entre les éléments du renchérissement et ceux de la rémunération réelle. Aussi conviendra-t-il d'en tenir suffisamment compte dans l'application de la nouvelle disposi- tion légale.

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Lors des pourparlers que nous avons eus avec elles et dans les mémoires qu'elles nous ont adressés, les associations du personnel (Union fédérative du personnel des administrations et des entreprises publiques, Fédération des syndicats chrétiens du personnel de la Confédération, des administra- tions publiques et des entreprises suisses de transport, Association suisse du personnel militaire, Association des fonctionnaires supérieurs de la Confé- dération) ont donné leur avis sur le nouveau régime de la compensation du renchérissement. Elles demandèrent que le régime actuel soit prolongé de quatre ans. Les arguments qu'elles ont allégués, et qui sont tout à fait perti- nents, ne sauraient être tout bonnement ignorés; ils sont résumés à l'appen- dice 3.

Nous avons finalement réussi à amener les dites associations à faire preuve d'une certaine compréhension à l'égard du nouveau projet d'arrêté, bien qu'il entraîne une nouvelle réduction de la compensation du renchérisse- ment. Les associations espèrent néanmoins qu'on appliquera avec plus de souplesse la disposition «potestative» de l'article 2, qui prévoit le verse- ment d'une allocation complémentaire si le coût de la vie augmente sensi- blement ou si les traitements accusent du retard sur ceux de l'économie privée, parce que le renchérissement n'aura pas été compensé. On ne saurait en tout cas prétendre que la solution préconisée est le fruit d'un compromis avec les associations du personnel.

2 Partie spéciale

L'arrêté fédéral du 25 juin 1975 concernant les allocations de renchérisse- ment accordées au personnel fédéral (RS 172.221.153.0), dont la validité a été prolongée de quatre ans par la modification datée du 20 juin 1980 (RO 1980 1780), viendra à échéance le 31 décembre 1984. Nous soumettons donc à votre approbation un nouvel arrêté fédéral de portée générale concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédé- ral; il sera valable quatre ans, c'est-à-dire jusqu'à la fin de 1988.

21 Nouvelle teneur de l'article 2

211 1er alinéa

L'adaptation des allocations de renchérissement une fois par année, avec effet le 1er janvier, est la principale modification apportée à cet alinéa quant au fond. Les principes régissant la fixation de l'allocation figurent comme jusqu'ici dans le texte. Nous partons de l'idée que le coût de la vie doit être déterminé d'après l'évolution de l'indice suisse des prix à la consom- mation. La définition du «coût de la vie établi pour le 1er janvier» est donnée dans un acte législatif du degré inférieur, à savoir l'ordonnance du. Conseil fédéral du 15 décembre 1980 concernant le versement d'allocations de renchérissement au personnel fédéral de 1981 à 1984 (RS 172.221.153.01). Par rapport au droit actuel, la nouvelle version que nous proposons n'apporte aucun changement sur le fond, hormis la fixation de

553

l'allocation une fois par année. L'allocation continuera à être exprimée en pour-cent ou en demi-pour-cent de la rétribution déterminante; dorénavant le montant versé chaque mois restera le même pendant toute l'année sui- vante. Enfin, le nouveau libellé qui vous est soumis permettra de réduire l'allocation si le renchérissement faiblit.

212 2e alinéa

Depuis l'entrée en vigueur de la réglementation actuelle, en 1977, la dispo- sition ayant trait au versement d'une allocation complémentaire n'a pas pu être appliquée. La part du renchérissement non compensée, qui a varié entre 0,2 pour cent et 1,7 pour cent par année civile, s'est maintenue dans des proportions qui nous ont contraints à ne pas verser d'allocations com- plémentaires, vu l'état des finances fédérales. Le fait de ne plus adapter les allocations qu'une fois par année civile, au lieu de deux, comme nous le proposons dans le premier alinéa du nouvel arrêté (cf. ch. 211), aura pour effet d'augmenter la part du renchérissement annuel non compensé. La dis- position prévue au deuxième alinéa nous autorisera, dans certains cas, à compenser en partie cette part à la fin de l'année. Nous jugeons indispen- sable d'ajuster sans retard les traitements de nos agents à l'évolution des salaires payés par des entreprises similaires de l'économie privée. Le verse- ment d'allocations complémentaires ne devrait avoir lieu que si d'impor- tants secteurs de l'économie privée compensent le renchérissement et accor- dent en même temps, ou après coup, des augmentations de salaires réels, mesures qui, ensemble, provoquent des améliorations manifestement supé- rieures à celles de l'administration fédérale. L'«enquête sur les salaires et traitements» de l'OFIAMT ainsi que la «statistique de la rémunération des salariés victimes d'accidents» renseignent régulièrement sur l'évolution de la rétribution des travailleurs. A l'avenir également on renoncera à com- penser intégralement la hausse du coût de la vie enregistrée en moyenne annuelle. Il conviendra cependant d'éviter que dans l'administration, à la différence du secteur privé, une part importante du renchérissement ne soit pas compensée. L'obligation de prendre en considération l'état des finances fédérales n'a plus été mentionnée dans le deuxième alinéa, car ce critère doit s'appliquer à toute mesure pouvant influer sur le compte d'Etat.

22 Article 3, 3e alinéa

Cet alinéa sera purement et simplement biffé, puisque la disposition rela- tive à la prise en considération de l'allocation de renchérissement n'aura plus sa raison d'être lorsque celle-ci ne sera adaptée qu'une fois par année. Le montant de l'allocation ne variera pas durant toute l'année civile. Le premier alinéa de cet article définit d'une manière amplement suffisante la rétribution déterminante.

554

.

I

23 Autres articles

Les autres articles ont été repris textuellement de l'actuel arrêté. Nous renonçons dès lors à en expliquer le contenu et vous prions de vous repor- ter aux commentaires y relatifs figurant dans notre message du 15 décembre 1975 (FF 1975 II p. 2248 ss).

3 Conséquences financières

Par rapport à la réglementation actuelle, le nouveau régime de la compen- sation du renchérissement que nous proposons d'appliquer aux traitements et aux rentes du personnel fédéral n'entraînera aucune augmentation des dépenses. Le passage de la compensation semestrielle à la compensation annuelle aura pour effet de diminuer les charges. L'ampleur de cette dimi- nution dépendra de la réponse donnée aux questions suivantes: faudra-t-il faire usage ou non de la possibilité d'accorder une allocation complémen- taire, comme le prévoit l'article 2, 2e alinéa, du projet d'arrêté? Dans quelle mesure devra-t-on recourir à cette possibilité? A quel niveau le taux d'infla- tion annuel s'établira-t-il ces prochaines années? En se fondant sur la rétri- . bution actuelle du personnel, on a calculé que pour chaque pour cent d'allocation non compensé, on économisait plus de 60 millions de francs par année.

4 Constitutionnalité

L'arrêté fédéral concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédéral se fonde sur l'article 85, chiffre 3, de la constitution. Il a effet de 1985 à 1988; aussi est-il de portée générale et, par conséquent, sujet au référendum facultatif.

28760

.

.

.

555

Appendice I

Niveau moyen de l'indice suisse des prix à la consommation et compensation du renchérissement accordée au personnel fédéral depuis 1974

Année

Niveau moyen de l'indice (1966 = 100)

Renchérissement compensé jusqu'à un indice de . . . points

1974

152,9

153,0

1975

163,2

163,8

1976

166,0

166,2

1977

168,1

166,4

1978

169,9

169,6

1979

176,0

173,8

1980

183,1

181,8

1981

195,1

191,9

1982

206,0

203,9

1

556

.

Système d'allocation de rencherissement, état le 1er décembre 1983

Appendice 2

Administration

Périodicité de l'adaptation du renchérissement (état le 1. 12. 83)

Projets tendant à

Préconisé par

Date du changement

Remarques

Cantons

Zurich

semestriel

oui

Grand-Conseil

1.1.85

probablement le même système que la Confédération

Berne

semestriel

oui

Grand-Conseil

immédiatement

dorénavant chaque année pour le 1er janvier

Lucerne

semestriel

oui

Grand-Conseil

évent. le 1. 1. 84

dorénavant chaque année

Uri

semestriel

oui

Grand-Conseil

même système que la Confédération

Schwyz

semestriel

oui

Gouvernement

1.1.84

dorénavant chaque année

Unterwald-le-Haut . .

semestriel

non

Unterwald-le-Bas . .

semestriel

oui

Grand-Conseil

1.1.84

pas encore décidé

Glaris

annuel

non

Zoug

annuel

non

Fribourg

semestriel

non

Soleure

semestriel

oui

Grand-Conseil

1. 1.84,

évent. le 1. 1. 85

Bâle-Ville

annuel

non

initiative populaire

indéterminé

changement de la périodicité pas demandé

Bâle-Campagne .

semestriel

non

Schaffhouse

annuel

non

dépend du système adopté par la Confédération dorénavant chaque année

557

modifier la périodicité

558

Administralion

Périodicité de l'adaptation du rencherissement (étal le 1. [2.83)

Projels tendant à modifier la périodicité

Préconisé par

Date du changement Remarques

Appenzell Rh .- Ext. .

semestriel

oui

Grand-Conseil

1. 1. 84,

évent. le 1. 11. 83

Appenzell Rh .- Int. ..

annuel

non

Saint-Gall

semestriel

oui

Gouvernement et Grand-Conseil

1.1.84

dorénavant chaque année

Grisons

semestriel

oui

Grand-Conseil

Argovie

semestriel

oui

Grand-Conseil

1984,

évent. en 1985

Thurgovie

semestriel

oui

Grand-Conseil

1. 1.84

Tessin

semestriel

oui

Grand-Conseil

1.1.85

Vaud

annuel

oui

1.1.84

Valais

annuel

non

Neuchâtel

semestriel

Genève

annuel

non

Jura

semestriel

non

Villes

Zurich

semestriel

oui

Exécutif

Winterthour

semestriel, mais en fait annuel

oui

Parlement

indéterminé

dorénavant chaque année, discussions en cours dernière adaptation semestrielle refusée par le peuple

Berne

semestriel

non

dorénavant chaque année

dorénavant chaque année dorénavant chaque année dorénavant tous les six mois compensation semestrielle supprimée en 1982

1.1.84

Administration

Périodicité de l'adaptation du renchérissement (état le 1. 12. 83)

Projets tendant à

Préconisé par

Date du changement

Remarques

modifier la périodicité

Bienne

semestriel

non

Lucerne

semestriel

oui

dorénavant chaque année si la Confédération change de système

Saint-Gali

annuel

non

1

Lausanne

semestriel

1. 1.84

Genève

annuel

non

Confédération

semestriel

oui

Chambres fédérales, Conseil fédéral

1.1.85

do renavant chaque année

559

Appendice 3

Principaux arguments avancés par les associations du personnel en vue du maintien de la réglementation actuelle des allocations de renchérissement

1. Le système d'allocation actuel a donné satisfaction. Le Conseil fédéral a fait preuve de réserve dans l'application de la base légale; aucune allocation complémentaire n'a été versée depuis 1977.

2. Par rapport à la réglementation antérieure à 1977, le système actuel a fait subir des pertes au personnel fédéral; il a permis à la Confédéra- tion d'économiser plus de 300 millions de francs en regard du régime précédent. Le personnel a donc largement contribué à l'assainissement des finances fédérales.

3. L'abandon de la compensation semestrielle représente une diminution du salaire réel du personnel fédéral.

4. La compensation semestrielle se justifie dans la fonction publique, en raison des différences caractérisant les rapports juridiques et la struc- ture des salaires. L'économie privée peut s'adapter avec plus de sou- plesse et de rapidité aux fluctuations du marché du travail et des conditions économiques.

5. La Confédération doit chercher par tous les moyens à rester compe- titive sur le marché du travail.

6. La symétrie des sacrifices annoncée par le Conseil fédéral dans les perspectives financières n'est pas réalisable. Il semble en définitive que seul le personnel fédéral doive consentir des sacrifices au titre des efforts d'économie.

7. La compensation équitable des hausses du coût de la vie est un pilier de la paix sociale.

28760

560

Arrêté fédéral concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédéral

Projet

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 85, chiffre 3, de la constitution;

vu le message du Conseil fédéral du 28 novembre 1983"), arrête:

.

Article premier Droit

1 Les fonctionnaires de la Confédération et les rentiers de ses caisses d'assu- rance ont droit à une allocation de renchérissement permettant de sauve- garder le pouvoir d'achat de leur rétribution.

2 Le fonctionnaire recevant une allocation de séjour à l'étranger qui tient compte des différences de pouvoir d'achat n'a pas droit à l'allocation de renchérissement.

3 N'ont pas droit non plus à l'allocation de renchérissement les bénéficiaires de rentes qui, ayant fait partie de la caisse pendant quinze ans au moins et quitté le service de la Confédération après l'âge de quarante ans, y sont restés affiliés volontairement, ainsi que leurs survivants.

Art. 2 Fixation de l'allocation de renchérissement

' L'allocation de renchérissement est fixée par le Conseil fédéral pour le 1 er janvier, compte tenu chaque fois du coût de la vie et au prorata de la rétribution déterminante; elle est versée mensuellement.

2 Si l'allocation ne compense pas l'augmentation annuelle du coût de la vie, le Conseil fédéral peut décider le versement d'une allocation complémen- taire; ce faisant, il tient compte de la situation économique.

Art. 3 Rétribution déterminante

' Le traitement, l'indemnité de résidence et les allocations pour enfants sont réputés rétribution déterminante des fonctionnaires. Lorsque le traitement est inférieur au maximum de la 21e classe, l'allocation de renchérissement est calculée d'après ce montant.

2 Est réputée rétribution déterminante des rentiers la rente statutaire (au sens de l'art. 24 des statuts de la caisse fédérale d'assurance du 29 septem-

1. FF 1983 IV 549

561

Allocations de renchérissement accordées au personnel fédéral

bre 19500)) sans le supplément fixe. Si une allocation de renchérissement a été prise en considération dans la fixation du gain assuré, il y a lieu de réduire la rétribution déterminante selon le rapport entre le traitement et la somme du traitement et de l'allocation de renchérissement assurée. Le droit de l'ancien rentier à la rente et à l'allocation de renchérissement ne peut pas être supérieur au même droit d'un nouveau rentier.

Art. 4 Exécution

1 Le Conseil fédéral édicte les prescriptions d'exécution.

2 Il fixe l'allocation de renchérissement servie aux bénéficiaires d'une rente partielle, ainsi qu'aux personnes qui sont au service de la Confédération sans être fonctionnaires.

3 Il règle l'incorporation de l'allocation de renchérissement des anciens ren- tiers à la prestation de la caisse.

Art. 5 Dispositions finales

' Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facul- tatif.

2 Il entre en vigueur le 1er janvier 1985 et a effet jusqu'au 31 décembre 1988.

28760

1. RS 172.222.1

. 562

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Message concernant l'allocation de renchérissement accordée au personnel fédéral du 28 novembre 1983

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1983

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Datum 27.12.1983

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