83.048

Message· relatif à des mesures visant au renforcement de la capacité d'adaptation de l'économie suisse à moyen et long termes

du 6 juillet 1983

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,

Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation un message à l'appui des projets d'actes législatifs suivants:

• une modification de l'arrêté fédéral instituant une aide financière en fa- veur des régions dont l'économie est menacée;

• un arrêté fédéral octroyant des fonds supplémentaires pour l'aide finan- cière en faveur des régions dont l'économie est menacée;

• un arrêté fédéral concernant d'autres versements au fonds d'aide en ma- tière d'investissements;

• une modification de la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne;

• une modification de la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionne- ments dans les régions de montagne;

• un arrêté fédéral instituant une garantie contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises;

• un arrêté fédéral réglant le financement de la garantie contre les risques à l'innovation.

Nous vous proposons par ailleurs de classer la motion et les postulats sui- vants:

1981 P 81.356 Politique régionale. Coordination (N 9. 10. 81, Steinegger);

1981 P 81.503 Aide aux régions présentant des faiblesses structurelles. Bilan intermédiaire (N 18. 12. 81, Borel);

1982 P 82.308 Petites et moyennes entreprises. Garantie contre les ris- ques à l'innovation (N 25. 6. 82, Deneys);

1982 P 82.521 Lutte contre le chômage (E 16. 12. 82, Donzé);

1982/83

M et P 82.571 Mesures d'aide aux régions menacées économiquement (E 16. 12. 82, Piller; N 14. 3. 83);

1983 P 82.502 Régions économiquement menacées. Mesures à prendre (N 14. 3.83, Rothen);

1983 - 532 33 Feuille federale. 135e année. Vol. III

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.

1983 P 82.504 Baisse de l'activité économique. Mesures à prendre (N 14. 3. 83, Reimann); 1983 P 82.589 Loi sur l'aide à l'investissement. Secrétariats régionaux (E 9. 6. 83, Guntern).

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, les assurances de notre haute considération.

6 juillet 1983

Au nom du Conseil fédéral-suisse: Le président de la Confédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser

1

1

498

Vue d'ensemble

La rapide modification des conditions-cadres dans lesquelles s'exercent les activités économiques sur le plan international ainsi que l'accélération subie par l'évolution technologique contraignent toute l'économie suisse à assumer d'importantes et difficiles tâches. C'est pourquoi nous vous avons propose, le 31 janvier 1983, d'adopter des mesures a court terme visant à soutenir l'emploi. Ces mesures représentent une aide indi- recte destinée à faciliter l'adaptation a moyen et long ter- mes. Nous avons simultanément laissé entendre qu'il convien- drait, dans le cadre de notre responsabilité en matière de lut- te préventive contre les crises, de pouvoir prendre des mesu- res directes aux fins d'encourager les efforts de l'économie en vue d'adapter ses activités aux conditions nouvelles. A cet effet, nous vous soumettons des propositions tendant à modi- fier les mesures de politique regionale en faveur des régions dont l'économie est menacée et des régions de montagne, ainsi qu'à instituer sur le plan national une garantie contre les risques à l'innovation.

Le développement technologique et l'évolution de l'économie sur le plan international, ainsi que la tendance toujours plus marquée au protectionnisme qui se dessine, ont des effets si variés que l'économie et la politique économique doivent être en mesure de réagir avec une grande souplesse. Dans notre Etat federaliste, dont la structure économique est caractérisée par une prédominance des petites et moyennes entreprises, le main- tien d'une économie équilibrée et productive joue en l'occurrence un rôle determi-ninant. Promouvoir la capacité d'adaptation est cependant aussi une mesure visant à préparer l'avenir. L'évolution technologique ultrarapide de ces derniè- res années a, dans certains domaines, remis en question la si- tuation predominante de la Suisse en tant que fabricant de pro- duits technologiques de pointe. C'est pourquoi nous devons, comme pays pauvre en matières premières et en ressources ener- getiques, entreprendre davantage d'efforts aux fins de main-

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tenir notre compétitivité si nous voulons conserver notre po- sition sur les marches mondiaux. Les grands efforts déjà entre- pris par l'économie privée doivent être complétés par des mesures étatiques subsidiaires.

En raison des coûts de la recherche et du développement, ainsi que des exigences imposées à la mise sur le marché de nouveaux produits et procédés de production, les efforts entrepris aux fins d'innover, de diversifier la production et d'assurer sa diffusion, ainsi que de renforcer les bases technologiques de l'économie, constituent une tâche commune de l'économie et de l'Etat. Nous sommes conscients, en l'occurrence, que la con- tribution de l'Etat restera toujours subsidiaire et qu'elle implique la volonté de l'économie d'aménager ses activités et de prendre les décisions nécessaires. Pour maîtriser les multi- ples problèmes qui se posent à nos entreprises, il faut faire appel à un mode de penser et d'agir global permettant

d'intégrer dans les processus économiques les diverses mesures à prendre. Le renforcement des mesures de politique régionale et la création d'une garantie contre les risques à l'innova- tion se complètent utilement. Alors que l'on recherche, par la garantie contre les risques à l'innovation, à catalyser le po- tentiel d'innovation disponible dans tout le pays et de favo- riser le développement de nouveaux produits et services, les mesures proposées au titre de la politique régionale visent à encourager la diversification dans les régions économiquement menacées et à atténuer les disparités interregionales. Le Con- seil fédéral considère ces deux mesures complémentaires comme nécessaires à un renforcement aussi rapide que possible de la capacité d'adaptation de l'économie suisse. Une amélioration des conditions-cadres ne saurait se borner à adopter certaines mesures d'aide, mais doit être caractérisée par un climat favo- rable aux innovations et aux investissements. Les mesures que nous vous proposons d'adopter devront donc également être accom-

.

500

.

pagnees au cours des années à venir d'efforts spécifiques vi- sant à améliorer la productivité de l'économie, les charges administratives devant être maintenues à un niveau minimum.

Dans le domaine de la politique regionale, nous vous presen- tons des propositions tendant à modifier et à compléter les diverses mesures prises en faveur des régions dont l'économie est menacée et des régions de montagne .

L'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée est devenu en peu de temps l'un des éléments les plus importants des efforts entrepris en commun par la Confédération et les cantons aux fins d'encoura- ger le développement des régions dont l'économie est axée sur une seule branche d'industrie. Les modifications proposées tiennent compte des constatations faites jusqu'ici. Elles vi- sent à aménager les moyens d'intervention de façon à assurer plus de souplesse et a separer les cautionnements des contri- butions au service de l'intérêt, à renforcer les possibilités de soutenir l'exécution de projets particulièrement intéres- sants sur le plan technologique et du point de vue du marché du travail, ainsi qu'à promouvoir la consultance technique.

La loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne est la base des mesures de politique régionale prises en faveur des régions de montagne. C'est un moyen d'action propre a assurer le financement résiduel du dé- veloppement de l'infrastructure, qui est largement mis à con- tribution dans ces régions. Ces régions auront encore à l'avenir d'importants besoins de financement pour leurs equi- pements d'infrastructure. Grâce à des versements supplementai- res au fonds, on veut assurer a long terme une application ef- ficace de la loi sur l'aide en matière d'investissements.

501

La conception du développement économique des régions de mon- tagne partait de l'idée que le développement de l'infrastruc- turė devait également faciliter l'implantation d'entreprises secondaires et tertiaires. Dans les conditions-cadres marquées par la recession économique mondiale, la politique de developpe- ment de l'infrastructure ne permit pas de realiser les espoirs qu'on caressait au début de créer de nouveaux emplois dans ces ·regions. Pour améliorer la structure de l'économie et plus spe- cialement du marché du travail, il est nécessaire de donner des impulsions supplémentaires à l'économie des régions de montagne. D'une part ces impulsions doivent être déclenchées par l'inclusion des terrains pour l'industrie et l'artisanat dans le champ d'application de la loi sur l'aide en matière d'investissements, et, de l'autre, par la possibilité d'accorder des contributions au service de l'intérêt en vertu de la loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne.

La coordination entre les mesures de politique regionale pri- ses par la Confédération et les autres mesures adoptées par celle-ci joue un rôle important. Il y a lieu de renforcer les efforts faits dans ce domaine.

En adoptant les deux programmes d'impulsion des années 1978 et 1982, on a entrepris de maîtriser les processus d'adaptation technologique par un renforcement des mesures tendant à encou- rager la recherche économiquement motivée, et d'améliorer la base de connaissance et de formation. Un autre goulot d'étran- glement est apparu durant les années septante. Alors que l'offre de fonds destinés à financer les investissements d'innovation s'est rétrécie pour diverses raisons, les besoins en capitaux devant permettre de financer les innovations ont

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nettement augmente. Ce sont notamment les petites et moyennes entreprises, particulièrement actives sur le plan de l'inno- vation, qui souffrent de difficultés de financement. De telles difficultés se manifestent aussi lors de la création d'entre- prises.

Étant donné que ni les propositions du Directoire (Vorort) de l'Union suisse du commerce et de l'industrie ni celles de l'Association suisse des banquiers n'ont pu être réalisées en vue de faciliter le financement d'innovations, et que d'autres essais de l'économie privée n'ont pas permis de combler les lacunes dans le financement des innovations, des solutions fai- sant appel à la participation de la Confédération ont été recher- chées.

La présente proposition d'instituer une garantie contre les risques à l'innovation pour les petites et moyennes entrepri- ses repose pour l'essentiel sur les recommandations de la Com- mission d'experts "Capital-risque" et sur les résultats de la procédure de consultation touchant le projet de loi instituant une garantie contre les risques à l'innovation pour les pe- tites et moyennes entreprises. Une nette majorité des autori- tés et organisations consultées s'est prononcée en faveur de l'institution de cette garantie. On a tenu compte lors de

l'élaboration du projet ci-joint d'arrêté fédéral, de l'avis exprimé par les autorités et organisations consultées qui, tout en approuvant l'institution, faisaient de la modification de la forme juridique du texte et de la limitation de la durée de validité de l'arrêté fédéral des conditions de leur acquies- cement.

Les efforts déjà entrepris dans quelques cantons aux fins de combler la lacune existant en matière de financement seront également soutenus et renforcés par la garantie contre les

%

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risques à l'innovation qui est proposée. Le nouveau moyen d'action repose sur le principe de l'assurance. Ainsi non seulement la conformité au régime d'économie de marché est assurée, mais la participation de la Confederation est égale- ment limitée à un minimum. La garantie contre les risques à l'innovation établit une nouvelle base pour une cooperation efficace entre entrepreneurs, bailleurs de fonds, accompagna- teurs du projet compétents et représentants des milieux scienti- fiques. Cette cooperation doit permettre de mieux développer les activités exercées par notre économie dans le domaine de l'innovation et d'assurer ainsi la création d'emplois d'avenir.

504

. Message

Partie A

Modification des mesures de politique régionale en faveur des régions dont l'économie est menacée et des régions de montagne

1 Introduction

La panoplie des moyens d'action de la Confédération au ser- vice de la politique régionale - dont l'élément central est la loi fédérale du 28 juin 1974 sur l'aide en matière d'in- vestissement dans les régions de montagne (LIM; RS 901.1) - a été créée pour renforcer les structures économiques et celles du marché de l'emploi dans les régions économiquement faibles menacées de dépeuplement, ainsi que pour atténuer les disparités de revenus entre les régions. Cet ensemble de mesures repose sur l'idée fondamentale d'une croissance économique ininterrompue dans les régions industrielles et économiquement développées de notre pays. Cela implique en outre que des impulsions économiques suffisamment fortes partant de ces centres gagnent les régions de montagne et les régions marginales, afin d'y créer un potentiel régional suffisant.

Compte tenu de l'évolution conjoncturelle et structurelle depuis la récession de 1974/75, on ne peut plus considérer ces conditions et suppositions comme remplies ou vérifiées. Dès lors, les buts, parfois fort ambitieux, n'ont qu'en par- tie pu être atteints, même si l'on a pu arrêter ou tout au moins ralentir le processus de depeuplement dans de nombreu- ses régions et maintenir les disparités de revenus dans cer -

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taines limites. En revanche, le renforcement de l'économie de ces régions n'a été réalisé que dans une mesure insuffisante.

En 1978 déjà, on a donc pris une premiere mesure pour ren- forcer le potentiel du développement de l'économie privée dans les régions présentant des faiblesses d'ordre economi- que en edictant l'arrêté federal instituant une aide finan- cière en faveur des régions dont l'économie est menacée (RS 951.93). Le but de cet arrêté est d'aider des entreprises viables à réaliser les projets d'innovation et de diversifi- cation à partir des infrastructures existantes ou à créer grâce à l'aide de la LIM. D'autre part, cet arrêté vise en- core et surtout à sortir les régions qui tombent dans son champ d'application de leur monostructure industrielle par l'implantation de nouvelles industries, afin qu'elles pre- sentent une meilleure résistance conjoncturelle et structu- relle.

Depuis 1980, la situation conjoncturelle et structurelle de l'économie suisse s'est encore détériorée. En particulier, l'accumulation des difficultés structurelles a amoindri la compétitivité de l'ensemble de notre économie, ce qui a abou- ti à des foyers de crise sur le marché de l'emploi. Dans ce contexte est alors apparu comme un inconvénient le fait que la politique régionale de la Confédération continue à être essentiellement axée sur le renforcement des infrastruc- tures - malgré les compléments survenus ces années passées - et qu'elle ne soit pas suffisamment coordonnée.

L'extension et un aménagement plus souple des moyens d'action au service de la politique regionale, une meilleure coordi- nation des efforts de politique régionale entre les diffé- rentes collectivités et institutions locales, régionales et cantonales, ainsi qu'une meilleure prise en compte des

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impératifs de la politique régionale dans l'accomplissement des tâches de la Confédération qui ont des répercussions sur les régions dans les domaines des finances, des investis- sements et du personnel, tout cela a constitué le point cru- cial de certaines recherches scientifiques et des interven- tions politiques qui ont eu lieu ces dernières années en nombre toujours croissant au sein et a l'extérieur du Parle- ment. Qu'il suffise de rappeler à ce propos les différents documents publiés par les partis représentés au sein du Con- · seil fédéral ainsi que par les partenaires sociaux et les associations qui défendent les intérêts de la politique re- gionale, sans compter, bien sur, les 21 interventions parle- mentaires individuelles présentées entre la session d'automne 1978 et celle de l'automne 1982, sous forme de motions, de postulats et d'interpellations.

De surcroît, des revendications ayant trait à la politique régionale firent partie intégrante des interpellations ur- gentes déposées le 21 septembre 1982 par les groupes parle- mentaires au sujet de la situation économique, alors que les débats parlementaires ont encore fait tout particulière- ment ressortir l'importance de ces impératifs de politique régionale. Enfin, les présidents des groupes parlementaires et des partis ont encore précisé, à l'occasion de leur ren- contre du 18 novembre 1982 avec une délégation du Conseil fédéral à la maison de Watteville, le contenu de leur cata- logue de revendications en matière de politique régionale, puisqu'ils ont notamment demandé, dans la perspective d'un aménagement plus souple et d'une meilleure maniabilité des instruments de politique régionale, l'extension du champ d'application, la prise en compte des frais de recherche et de développement, ainsi que la possibilité de primes d'im- pulsion par le versement de contributions au service de l'in- téret.

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Le renforcement des mesures de politique régionale, tel qu'il est présenté ci-après, repose sur des travaux préparatoires effectués dès 1981 par un groupe de travail de l'OFIAMT avec la collaboration de la direction du programme national de recherches "Problèmes régionaux". Ces études ont abouti à la création de l'organe de coordination entre l'OFIAMT, les cantons horlogers et les villes horlogères. Cet organe a discuté à fonds les propositions de l'OFIAMT et a formulé, de son côté, les voeux des cantons horlogers et des villes horlo- gères. Afin de parvenir, de surcroît, a une harmonisation aus- si parfaite que possible des buts et impératifs de la politi- que régionale au sein des milieux intéressés, la Conférence des chefs des départements cantonaux de l'économie publique ainsi que la Commission consultative pour le développement économique régional ont été informées du déroulement des travaux de reexamen de la politique regionale, notamment à l'occasion de réunions spéciales. Les avis de ces deux assemblées ont notablement contribue à formuler des modifica- tions proposées dans le domaine de l'aide financière en fa- veur des régions dont l'économie est menacée ainsi que du développement des régions de montagne.

La procedure de consultation a rencontré une très large appro- bation du renforcement de ces moyens d'action dont les objec- tifs ont été reconnus comme pertinents. Par conséquent aucune proposition de rechange n'a été formulée ni présentée en ce qui concerne un changement de conception et d'orientation de la politique régionale. Nous avons cherche à tenir compte des critiques exprimées le plus souvent sous forme de sugges- tions, ce dans la mesure où la diversité des opinions et l'ampleur des souhaits formules le permettaient. En revanche, là où - comme dans le cas de la publicité proposée par la Confédération en faveur d'implantations d'entreprises en Suisse - l'opposition était nette, nous avons renonce à main- tenir notre proposition.

508

Nous avons également examiné si les efforts actuels de poli- tique régionale devaient être appuyés par des mesures des- tinées à améliorer les équipements hôteliers et ceux des sta- tions de villégiature. En effet, dans de nombreuses régions, le tourisme constitue un facteur économique determinant. Mal- gré une évolution conjoncturelle relativement bonne au cours des années passées, les entreprises hôtelières petites et moyennes souffrent de carences structurelles auxquelles elles devraient remédier aussi rapidement que possible dans l'inté- rêt d'une plus grande résistance conjoncturelle de la branche tout entière. Nous sommes toutefois parvenus à la conclusion qu'en ce qui concerne la forme et l'ampleur d'une poursuite de l'engagement de la Confédération dans le domaine de l'en- couragement des entreprises hôtelières et des équipements des stations de villégiature, et compte tenu de la situation économique et financière du moment, il ne fallait pas prendre de décision avant que les contributions financières allouées en 1979 par la Confédération et qui se montent à 25 millions de francs n'aient été épuisées, la moitié ayant déjà été ver- sée à l'heure actuelle. Ce moment surviendra en 1986 ou 1987, pour autant qu'aucune détérioration économique dramatique ne touche l'industrie hôtelière.

Les propositions se subdivisent en trois chapitres. Le cha- pitre 2 qui suit présente les modifications concernant l'ar- reté fédéral instituant une aide financière en faveur des ré- gions dont l'économie est menacée. Les changements visent à dissocier le cautionnement de la contribution au service de l'intérêt. Il s'agit en outre d'étendre les possibilités de cautionnement et de contributions au service de l'intérêt dans des cas spéciaux ainsi que de financer les efforts des institutions cantonales et régionales de développement écono- mique dans le domaine de la consultance.

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Le chapitre 3 traite des modifications en matière de develop- pement des régions de montagne. Outre un accroissement du fonds d'aide aux investissements dans le but de promouvoir une planification a long terme et de poursuivre equitablement l'extension des infrastructures dans toutes les régions, il est proposé de renforcer l'encouragement aux petites et moyennes entreprises des régions de montagne en leur accor- dant, en plus de ce qui se fait aujourd'hui, des contribu- tions au service de l'intérêt. Pour appuyer cette mesure d'encouragement, il y a lieu d'insérer, dans la LIM, une disposition permettant de faciliter aux communes et aux col- lectivités de droit public l'acquisition de terrains pour l'industrie et les arts et métiers. De plus, pour répondre à une revendication renouvelée, il importera de continuer à soutenir financièrement les secrétariats régionaux.

Enfin, le chapitre 4 traite des possibilités d'améliorer la coordination dans le domaine de la politique régionale, ce qui implique nécessairement un élargissement des tâches de la commission de coordination instituée par la LIM. Au premier plan, il y a la coordination interne à la Confédération qui doit avant tout permettre d'améliorer la transparence par une analyse permanente de la documentation concernant la poli- tique financière et celle de l'aménagement du territoire et par une intensification des contacts avec les offices qui ac- complissent des tâches ayant des effets sur les régions.

Le but premier de ces efforts de coordination à titre preven- tif est d'éviter à temps des évolutions nuisibles à la poli- tique régionale, sans entraver toutefois le bon accomplisse- ment des tâches et des activités de la Confédération.

La modification des mesures en faveur des regions économique- ment menacées et des régions de montagne ne figure pas dans

510

les grandes lignes de la politique gouvernementale. Le lec- teur trouvera au début du présent chapitre les raisons pour lesquelles ce projet revet un caractère d'urgence.

.

2 Modification de l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

21 Partie générale

211 Principaux traits de l'arrêté fédéral du 6 octobre 1978

L'arrêté federal du 6 octobre 1978 instituant une aide finan- cière en faveur des régions dont l'économie est menacée (RS 951.93) a été créé sur la base des expériences faites au cours de la récession de 1975 et 1976. En effet, il est alors nettement apparu que les régions qui sont par trop axées sur une seule branche industrielle sont particulièrement touchées par les flechissements conjoncturels. Ces répercus- sions sont d'autant plus marquées lorsque la ou les branches industrielles predominantes subissent une mutation structu- relle.

L'arrêté federal a pour but de promouvoir les projets d'inno- vation, de diversification et d'implantation industrielle et, partant, de réduire le caractère par trop unilatéral des structures ainsi que de diminuer la sensibilité de ces ré- gions aux effets de crise. Il convient donc de créer de nou- veaux emplois et de consolider les emplois existants, tout en les adaptant aux nouvelles données.

Cette mesure facilite l'octroi et le financement de crédits d'investissement puisqu'elle permet d'accorder des caution-

511

nements et des contributions au service de l'intérêt. De surcroît, des allegements fiscaux sont prévus. L'aide finan- cière allouée sous forme de cautionnement peut atteindre au maximum un tiers du coût total d'un projet, alors que la con- tribution au service de l'intérêt n'est accordée que subsidi- airement et exceptionnellement en complément du cautionne- ment. Le canton sur le territoire duquel le projet sera reali- se doit s'engager à tout le moins dans une mesure égale à celle de la Confédération.

Le champ d'application de l'arrêté fédéral à raison du lieu a été défini, à partir de critères légaux, dans trois déci- sions prises par le Département fédéral de l'économie publi- que (FF 1979 II 111 736, 1980 I 1312). Il comprend, pour l'essentiel, les régions dites horlogères (les cantons de Neuchâtel et du Jura, ainsi que certaines parties des cantons de Berne, de Soleure, de Bâle-Campagne et de Vaud) et quel- ques régions plus petites sises dans d'autres contrées du pays (Glarner Hinterland, Toggenburg, Oberthurgau/Rorschach, Biasca, Morat, Wynental).

212 Utilisation de l'arrêté

Depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté federal du 1 - mars er 1979 jusqu'à la fin mai 1983, 97 requêtes ont été acceptées, dont 80 provenaient des régions horlogeres. Les cautionne- ments ont atteint un total de 95,1 millions de francs. Quant aux contributions au service de l'intérêt qui ont été al- louées jusqu'à présent, elles se montent à quelque 8 millions de francs et représentent à proprement parler les frais de la Confédération pour cet instrument. Cela a permis de libérer un volume d'investissements supérieur à 400 millions de francs. Le tableau ci-après fournit des indications plus détaillées .

512

,

Arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des regions dont l'économie est menacée

Décisions mars 1979 à mai 1983

1979

1980

1981

1982

1983

Total

Nombre de décisions

10

29

16

29

13

97

• avec contribution au service de l'intérêt

6 51

16 7

15

26

13

76

• avec allégements fiscaux

1

5

9

1

23

Coût total des projets (en mio. de fr.)

24,5

110,4

67,6

168,2

46,6

417,3

Sommes cautionnees (en mio. de fr. )

6,3

33,3

18,3

26,1

11,2

95,1

Nouveaux emplois (selon dossiers de requête)

220

720

500

620

120

2220

Types de projets: 1)

• Nouvelles implantations d'entreprises étrangères

2

10

8

7

1

28

• Fondation d'entreprises indigènes

1

1

1

10

3

16

• Projets d'innovation

5

10

3

9

5

32

• Projets de diversifica- tion de la région de l'entreprise

9

27

16

25

10

87

Avec possibilité de mentions à divers titres

34 Feuille federale. 135e année. Vol. III

513

Pour près de la moitié des projets ayant bénéficie d'une aide, il s'agit de nouvelles implantations industrielles ou de fondations d'entreprises. Deux tiers de ces nouvelles entreprises sont d'origine étrangère. L'autre moitié des pro- jets subventionnes est constituée par des projets d'innova- tion et de diversification au sein d'entreprises déjà implan- tées dans ces régions.

Une ventilation par branches n'est pas aisée, parce que les projets d'innovation et de diversification sont précisément et fréquemment à la charnière de différentes branches econo- miques. La plupart des projets sont pourtant à ranger dans les branches suivantes: construction de machines et d'appa- reils tout d'abord, puis électronique et électrotechnique, et enfin traitement de matières synthétiques ainsi qu'indus- trie horlogere. Dans l'ensemble, on constate une large dis- persion des projets sur différentes branches économiques.

Les cautionnements accordés ont entraîné jusqu'à présent deux cas de perte sur cautionnement; la perte de la Confedera- tion s'est élevée à l'150'000 francs. Compte tenu des risques particuliers découlant de ces cautionnements, il convient d'être réaliste et de s'attendre encore à certaines pertes. Pourtant, la majeure partie des projets faisant l'objet d'un encouragement se réalisent de façon parfaitement satisfai- sante.

213 Examen critique de l'arrêté federal

Depuis son entrée en vigueur, l'arrêté fédéral constitue un élément important des efforts communs à la Confédération et aux cantons. Les résultats obtenus jusqu'à présent au titre

514

de l'arrêté fédéral sont positifs. Cela est notamment dû à une étroite collaboration avec les cantons qui sont non seu- lement associés de très près à l'examen des demandes, mais encore participent de manière active et efficace à l'octroi des aides financières et des allégements fiscaux. De sur- croit, l'engagement financier des banques est une garantie d'un examen approfondi des demandes par les prêteurs.

L'amélioration des structures industrielles dans ces régions nécessite un processus de développement à moyen, voire à long terme. En revanche, à court terme, l'arrêté fédéral n'a pas encore pu influer suffisamment sur la situation économique dans les régions en cause, notamment dans celles de la chaîne du Jura. La détérioration de la situation économique au cours de l'année 1982 ainsi qu'au début de 1983 indique que les faiblesses structurelles de ces regions continueront de pré- senter de sérieux inconvénients durant des années encore. Il est donc nécessaire et urgent de renforcer les moyens d'ac- tion de l'arrêté fédéral et d'accroître leur efficacité pour parvenir à une meilleure répartition des activités industriel- les dans ces régions.

Cette constatation est d'ailleurs confirmée par les resul- tats d'une enquête effectuée auprès des cantons à la suite du postulat Borel du 7 octobre 1981 (81.503). Ce postulat que le Conseil national a accepté le 18 décembre 1981 demande au Conseil fédéral d'établir un bilan intermédiaire sur les mesures d'encouragement aux régions qui présentent des faib- lesses structurelles. Les cantons concernés sont d'avis que cet arrêté fédéral constitue un atout non négligeable dans les efforts visant à corriger les disparités régionales. Il ne s'agit pourtant que d'une première étape qui mérite d'être développée, améliorée et renforcée. En ce qui concerne les

515

instruments mis à disposition par l'arrête federal, la cri- tique la plus fréquente qui leur est adressée porte sur leur interdépendance et leur couplage ainsi que sur le caractère exceptionnel de la contribution au service de l'intérêt. Compte tenu des expériences faites jusqu'à présent, il serait donc indispensable de remodeler ces instruments dans le sens d'une plus grande indépendance de leurs divers éléments et notamment de le faire pour les contributions au service de l'intérêt qui devraient perdre aussi leur caractère exception- nel. Une autre critique concerne la définition des frais d'in- vestissement découlant d'un projet. A cet égard, il est deman- dé qu'à l'avenir on puisse inclure dans le coût total du projet de plus amples depenses pour la recherche et le deve- loppement. Certains cantons désirent aussi qu'on puisse aller au-delà du tiers du coût total dans des cas particuliers, sur- tout lorsque l'investissement concerne un domaine où il est difficile de fournir ou de se procurer les suretes habituel- les. D'autres cantons preconisent un renforcement de la con- tribution au service de l'intérêt, mais ne font pas de propo- sitions concrètes à cet effet.

Plusieurs cantons tiennent pour nécessaire la création d'un nouvel instrument dans le cadre de l'arrêté fédéral; cet instrument devrait permettre de subventionner les frais de consultance des petites et moyennes entreprises dans la me- sure où ladite consultance serait étroitement liée au projet. Dans ce contexte, une autre suggestion consiste à soutenir directement des organes régionaux de consultance. Pour ce qui est du champ d'application de l'arrêté fédéral à raison de la matière, plusieurs cantons souhaitent que l'aide financière soit étendue à certains projets du secteur tertiaire, Un autre voeu exprime concerne une extension de l'aide aux ra- chats d'entreprises. Sur le plan proprement financier, un certain nombre de cantons sont d'avis que la réduction line-

516

aire des subventions fédérales de 10 pour cent ne devrait pas être appliquée à l'arrêté fédéral. De surcroît, il convien- drait de réduire la responsabilité des cantons dans certains cas. Pour ce qui est du champ d'application de l'arrêté fédé- ral à raison du lieu, certains cantons demandent qu'on l'eten- de à d'autres régions qui présentent des faiblesses. Enfin, il est demandé que l'arrêté fédéral ne soit pas limité dans le temps, parce que les problèmes à résoudre ne pourront l'être dans le délai relativement bref qui est prévu. Dans l'ensemble, les cantons concernés sont favorables aux mesures existantes, mais sont d'avis qu'il est indispensable de les modeler plus judicieusement et de les renforcer si l'on veut pouvoir stopper le dépeuplement des régions en cause et rat- trapper le retard économique dont elles souffrent.

Un rapport préparé par l'organe de coordination entre l'OFIAMT, les cantons horlogers et les villes horlogères conclut également à la nécessité d'améliorer les instruments de l'arrêté federal en etendant leur portée. Le rapport pro- pose notamment les mesures ci-après :

• possibilité de cautionner plus d'un tiers du coût total lorsqu'il s'agit de projets d'innovation comportant un risque supérieur à la moyenne ;

• prise en compte des dépenses de recherche et de développe- ment dès avant le début du projet ;

• aménagement plus judicieux de l'octroi des cautionnements et des contributions au service de l'intérêt, qui devraient être des instruments indépendants l'un de l'autre ;

• extension du champ d'application à raison de la matière à des projets relevant du secteur tertiaire.

517

I

Le rapport recommande en outre de soutenir par des contribu- tions à fonds perdu la consultance technique et économique pour permettre ainsi aux petites et moyennes entreprises de mieux profiter de ces services. De surcroît, il est proposé d'encourager directement, au moyen de subventions federales, les organismes régionaux de consultance en matière d'innova- tion, dans la mesure où ceux-ci accomplissent certaines ta- ches d'intérêt général qu'ils ne peuvent pas facturer en- tièrement.

214 Resultats de la procédure de consultation

La plupart des cantons, partis et organisations sont en prin- cipe favorables à l'extension et à l'amenagement des mesures sous une forme plus souple. En particulier, la proposition visant à octroyer des cautionnements et des contributions au service de l'intérêt séparément les uns des autres a rencon- tré une approbation presque unanime.

De même, l'extension des possibilités de soutien à des pro- jets méritant un encouragement particulier, par l'inclusion des frais de recherche et de développement, a été approuvée dans la majorité des réponses, certaines d'entre elles com- portant toutefois des reserves. Diverses organisations d'em- ployeurs notamment se sont exprimées négativement. Plusieurs prises de position suggèrent de ne pas aller trop loin dans l'extension des cautionnements et de ne pas porter la limite de cautionnement aux deux tiers comme prévu, mais de ne l'ele- ver qu'à la moitié du coût total. De divers côtés, on a expri- me un certain scepticisme au sujet de la consultation d'ex- perts et on a souligné l'importance qu'il y a de ne pas pro- longer inutilement l'examen des demandes.

518

Pour ce qui est de l'encouragement de la consultance techni- que, la proposition visant à soutenir des organismes canto- naux et régionaux de consultance en matière d'innovation a suscité une majorité d'approbations, bien que les opinions divergent assez fortement. Plusieurs cantons et organismes demandent d'étendre cette possibilité de soutien aux régions LIM, d'une part, et à des prestations de consultance en fa- veur de particuliers d'autre part. Par contre, différents partis et organisations d'employeurs rejettent notamment le soutien aux organismes de consultance. Dans les réponses, on trouve souvent exprime l'avis selon lequel il ne convient pas de créer de nouvelles institutions, mais d'utiliser en premier lieu les possibilités existantes.

Certains cantons proposent d'étendre le champ d'application à raison du lieu en y incluant une partie des régions touris- tiques et en y ajoutant d'autres régions dont les structures économiques présentent des faiblesses. Dans plusieurs ré- ponses, il est suggéré d'échelonner l'engagement des cantons en proportion de leur capacité financière. Les milieux syndi- caux proposent plus particulièrement d'obliger les entre- prises bénéficiant d'un soutien au respect des dispositions figurant dans les conventions collectives de travail. Enfin, les réponses reçues contiennent toute une série de proposi- tions de renforcement et de modification, par exemple. une extension du soutien à d'autres secteurs, l'inclusion d'au- tres catégories de projets et d'autres formes de financement, la modification du titre, etc.

.

519

1

215

Grandes lignes du projet de révision

215.1 Vue d'ensemble

Le projet de révision tient compte des expériences faites dans l'application de l'arrete federal et prend en considera- tion diverses propositions destinées à améliorer les mesures. Au premier plan, il y a la volonté d'assouplir et de renfor- cer la panoplie des moyens d'action, de mettre l'accent sur des projets dont la majeure partie des dépenses ne sont pas des investissements classiques (p. ex. les projets où les coûts de recherche et de développement sont élevés), ainsi que de soutenir et d'encourager la consultance technique. L'arrêté doit donc être encore plus fortement axé sur la promotion de l'innovation. Pour le reste et pour l'essentiel, l'arrêté doit être maintenu tel quel et son exécution doit se poursuivre dans le respect des principes de la complementa- rité et de la subsidiarité. Différentes propositions d'exten- sion doivent être considérées comme peu judicieuses ou exces- sives et elles n'ont donc pas été retenues.

Le projet de revision ne modifie pas les rapports entre l'ar- rêté et le reste de la législation fédérale dans le domaine de la politique régionale; il ne change pas non plus la rela- tion aux mesures cantonales de développement. On ne prévoit pas de modifier pour le moment les critères de delimitation du champ d'application à raison du lieu. L'arrêté fédéral continuera à porter uniquement sur les régions qui connais- sent des difficultés particulières en matière de structure économique et de marche de l'emploi, a cause de leur orienta- tion par trop unilatérale sur une seule branche industrielle.

Certes, le projet presente des points communs avec la garan- tie des risques à l'innovation, mais guère de chevauchements

520

(voir partie B). Cette garantie, qui se borne aux innovations proprement dites, sera appliquée à un stade précédant la pha- se de développement. En revanche, l'arrêté fédéral concerne également les implantations industrielles et les diversifica- tions et il implique l'existence de projets suffisamment élaborés pour parvenir au stade de la production et de la distribution.

A l'avenir, les aides financières en faveur des régions dont l'économie est menacée continueront à provenir conjointement de la Confédération et des cantons. Il convient de rejeter l'idée d'un échelonnement de l'engagement des cantons, sur- tout parce qu'il n'est pas souhaitable de repartir differem- ment les risques selon le canton.

La revendication selon laquelle les prestations de soutien devraient dépendre du respect des dispositions figurant dans les conventions collectives de travail mérite qu'on lui ac- corde attention et compréhension. Pourtant, compte tenu de la complexité des conditions relatives aux conventions collec- tives de travail, il est judicieux de renoncer à une reglemen- tation légale à ce sujet. Cependant, il importera que les im- pératifs relevant de ces conventions soient pris en considera- tion au moment ou les demandes d'aide seront examinees.

215.2 Séparation des cautionnements et des contributions au service de l'intérêt

Un premier point de la révision concerne la déconcentration de la panoplie des moyens d'action. En effet, jusqu'à pré- sent, les contributions au service de l'intérêt étaient ac- cordées à titre exceptionnel et ne pouvaient l'être qu'à con- dition qu'un engagement de cautionnement soit pris du même

521

coup. Ce lien de dépendance a été une entrave à une utilisa- tion optimale des instruments, parce que la finalité des cau- tionnements diffère de celle des contributions au service de l'intérêt. Tandis que le cautionnement vise à fournir une su- rete et, partant, a permettre l'aboutissement du financement, la contribution au service de l'intérêt a pour but de soula- ger l'entreprise dans sa phase de départ qui est souvent dif- ficile et peu rentable. Selon les genres de projets et les sûretés disponibles, mais aussi d'après l'évolution du marché des capitaux, l'intérêt n'est pas le même pour l'un et l'au- tre de ces deux instruments. La réglementation en vigueur jusqu'à présent a eu pour effet de contraindre pour ainsi di- re, dans certains cas, la Confédération à prendre des engage- ments de cautionnement, afin de pouvoir allouer des contribu- tions au service de l'intérêt. A l'avenir, le cautionnement et la contribution au service de l'interet pourront être ac- cordes indépendamment l'un de l'autre.

215.3 Projets à encourager de façon particulière

Le deuxième point de la révision porte sur l'extension des possibilités d'encouragement pour des projets d'innovation, de diversification et d'implantation industrielle qui reve- tent une importance particulière pour l'économie régionale en raison de leur répercussion sur le marché de l'emploi et de leurs effets de cristallisation technologique. Sont jugés tels les projets qui semblent particulièrement intéressants et méritent un encouragement spécial parce qu'ils impliquent d'une part la création d'emplois et se caractérisent, d'autre part, par leur rayonnement technologique sur d'autres entre- prises de la région. Étant donné que le coût total de projets de ce genre est souvent élevé non seulement en raison de

522

l'achat des immeubles et des machines, dont la part est rela- tivement modeste, mais surtout à cause de l'acquisition et de l'élaboration du savoir-faire, des frais de recherche et de développement, ainsi que de logiciel, etc., leur financement présente fréquemment de grandes difficultés. La plupart du temps, les sûretés à fournir aux banques pour l'octroi des crédits sont minces, tandis que les fonds propres dont dis- posent ces entreprises souvent jeunes ne suffisent guère. En étendant la part du coût total pouvant faire l'objet d'un cau- tionnement, on devrait permettre ainsi le financement des pro- jets de ce genre. Ce faisant et pour tenir compte des résul- tats de la consultation, on a fixé la limite maximale de cau- tionnement à la moitié du coût total et non pas aux deux tiers, comme l'avant-projet le prévoyait. En plus des frais d'investissement proprement dits, on prendra en compte, dans une certaine mesure, les dépenses destinées à la recherche et au développement. Ainsi, entreront surtout en considération les dépenses concernant l'optimalisation de solutions partiel- les, la préparation de la fabrication en série ainsi que la poursuite du développement de divers types et variantes. Compte tenu du chemin souvent long qui sépare les débuts d'une entreprise de sa période de pleine rentabilité, nous proposons de prévoir aussi, pour ces cas, une extension de la contribution au service de l'intérêt. Les demandes de ce gen- re seront soumises à des experts indépendants et c'est de leur approbation que dépendra la qualification de ces projets à encourager de façon particulière.

215.4 Encouragement de la consultance technique

Le troisième point de la révision prévoit de promouvoir la consultance technique. En effet, le potentiel existant de

523

compétence technologique n'est pas toujours pleinement utili- sé dans les petites et moyennes entreprises, il y a souvent un fossé. Dans les régions économiquement faibles qui se trouvent dans une phase de restructuration, ce facteur joue un rôle important que renforcent meme les distances geographi- ques et psychologiques, puisque les centres de recherche sont principalement implantés dans les agglomérations urbaines. Ce phénomène est confirmé par plusieurs études effectuées dans le cadre du Programme national de recherche "Problèmes regio- naux" du Fonds national suisse de la recherche scientifique. En effet, ces études établissent que les petites et moyennes entreprises des régions concernées souffrent fréquemment d'un goulet d'étranglement qui les entrave dans leur quête des informations et les empêche d'en tirer aisément parti dans le domaine de la technologie, de la gestion d'entreprise et du marché. C'est pourquoi la révision prévoit de faciliter l'accès des entreprises privées à la consultance technique. Les impératifs de notre système politico-économique sont tels qu'il y a lieu de renoncer à subventionner directement les mandats de consultance. On propose en revanche de soutenir financièrement les organes de consultance en matière d'innova- tion sur le plan cantonal et regional. De telles institutions existent déjà dans certains cantons et sont en préparation dans d'autres.

22 Partie spéciale: commentaire du projet de révision

221 Champ d'application à raison de la matière et modes d'aide financière (art. 3 et 4)

Selon l'arrêté fédéral actuellement en vigueur, l'aide fédé- rale se borne à encourager des projets prêts à être exécutés.

524

L'extension de l'aide sous forme d'un soutien à la consul- tance technique (cf. ch. 215.4) qui serait ainsi encouragée par des subventions aux dépenses des organismes cantonaux et régionaux de consultance en matière d'innovation (ces organis- mes pourraient avoir divers fondateurs et partenaires) néces- site un élargissement du champ d'application à raison de la matière (art. 4, let. c).

Par voie de conséquence, la définition de l'aide financière qui englobait jusqu'à présent les cautionnements et les con- tributions au service de l'intérêt devrait être étendue aux subventions en faveur des organes de consultance en matière d'innovation (art. 4, let. c) .

222 Cautionnements (art. 5)

Pour les projets d'innovation, de diversification et d'implan- tation industrielle qui revêtent une importance particulière en tant que facteur économique regional ayant des répercus- sions sur le marche du travail et en tant que foyer de cris- tallisation technologique, il conviendrait de porter la li- mite de cautionnement à la moitié du coût total du projet (un tiers jusqu'à présent) (cf. ch. 215.3). Ce faisant, on de- vrait pouvoir également prendre en compte, dans le coût des investissements, les dépenses de recherche et de développe- ment. Pour la part des cautionnements qui dépasserait un tiers du coût total, le canton n'aurait pas de risque a cou- rir (art. 5, al. 1" bis, ). La réduction du taux d'intérêt par la banque s'étendrait à l'ensemble de la partie des crédits faisant l'objet d'une caution.

525

Afin qu'un projet puisse bénéficier d'une aide élargie, il doit remplir les conditions suivantes :

• Il doit être particulièrement prometteux sous l'angle du marche du travail et de la structure de l'économie regio- nale en ce sens qu'il doit permettre de créer un nombre non négligeable d'emplois ou des emplois hautement quali- fiés.

• Il doit présenter un niveau technologique élevé et consti- tuer un foyer de cristallisation pour d'autres entreprises de la région.

• Il ne peut aboutir dans le cadre du système normal de finan- cement par les banques en raison de l'insuffisance des sûretés ou placements surs.

• Le projet doit être examine par des experts indépendants (art. 11, al. ibis).

Le prêt obtenu grâce au cautionnement supplémentaire aurait pour but premier de pallier l'insuffisance des fonds propres et permettrait à de jeunes entreprises dont les finances sont encore fragiles de réaliser des projets intéressants sur le plan technologique.

Les banques doivent continuer à courir certains risques en ce sens qu'il ne saurait être question que les crédits soient exclusivement garantis par les cautionnements de la Confédé- ration et par des suretes de premier ordre (hypothèques ) .

526

223 Contributions au service de l'intérêt (art. 6)

Les contributions au service de l'intérêt devraient être oc- troyées de manière indépendante pour optimaliser l'utilisa- tion des instruments et éviter que la Confédération soit con- trainte de prendre inutilement des engagement de cautionne- ment et, partant, des risques (cf. ch. 215.2). Les exigences à remplir pour obtenir l'allocation de contributions au ser- vice de l'intérêt sont largement les mêmes que les conditions dont dépend l'octroi des cautionnements (1+ al., let. a, b et c).

La lettre d correspond au 2 alinea actuel. Le nouveau 2 alinéa reprend la disposition déjà en vigueur selon laquelle les contributions au service de l'intérêt peuvent atteindre au maximum un quart de l'intérêt commercial usuel.

Pour des projets selon l'article 5, alinéa l bis les contri- , butions au service de l'intérêt peuvent être versées sur la totalité du crédit cautionne, pour autant que la banque et le canton fournissent la même prestation (3e al. ) .

Par ailleurs, on peut également allouer des contributions au service de l'intérêt pendant dix ans pour des projets au sens de l'article 5, alinea ]º bis , tandis que la reglementa- tion demeure inchangée pour les cas normaux ( 4 e al.).

224 Organismes de consultance en matière d'innovation (art. 6a)

Les organismes cantonaux et régionaux de consultance en ma- tière d'innovation peuvent jouer un rôle très efficace dans

527

l'activation des potentiels économiques de la région. Le sou- tien de ces institutions constitue un moyen approprié pour la Confédération d'encourager la consultance technique.

La Confédération devrait ainsi verser des contributions à fonds perdu en faveur de ces organismes, plus précisément pour leurs dépenses en relation avec la mise à disposition d'informations, de consultance et de technologie, lorsque ces démarches ne peuvent pas être facturées ou de manière partiel- le seulement. Toutefois, il ne serait pas possible de soute- nir financièrement d'autres activités de ces organismes sans éviter de porter atteinte à l'égalité de traitement. Cette forme d'aide serait accordée à la condition qu'il s'agisse d'institutions d'économie mixte ou d'organismes qui exercent leurs activités de soutien sur mandat des pouvoirs publics et que les cantons participent dans une mesure au moins égale aux contributions de la Confédération. Celles-ci seraient li- mitées à un tiers au maximum des frais à prendre en compte. La contribution probable serait fixée sur la base d'un budget établi au début de chaque exercice. Dans ce contexte, il y a lieu de préciser également que seules les prestations en fa- veur d'entreprises situées dans des régions économiquement menacées peuvent faire l'objet d'un soutien.

Il est prévu de n'allouer des subventions qu'aux organismes de consultance en matière d'innovation qui satisferont à toute une serie d'exigences. Ils devront notamment avoir une base institutionnelle suffisante, être accessibles à toutes les petites et moyennes entreprises, et remplir enfin des fonctions déterminées. telles que l'information, la documenta- tion, la prise de contacts et la mise à disposition de consul- tance.

528

225 Compétence et procédure, voies de droit

(chap. 4, 4a et 5)

L'extension de l'arrêté federal par le développement des or- ganismes de consultance en matière d'innovation et la redefi- nition de la notion d'aide financière à l'article 5 apportent des modifications rédactionnelles mineures dans le titre du chapitre 4 ainsi qu'à l'article 9.

Pour les projets selon l'article 5, alinéa l bis

il serait , nécessaire de prévoir une expertise confiée à des experts in- dépendants, puisque la répartition des risques serait sen- siblement différente, la Confédération étant alors plus en- gagée qu'actuellement. L'expertise devrait être confiée à un expert verse dans la branche en question ou a un groupe d'ex- perts; celui-ci ou celui-là serait désigné de cas en cas (art. 11, al. ]bis).

Pour les subventions aux organismes de consultance en matière d'innovation, il y aurait lieu de prevoir une procedure parti- culière, étant donné que ces demandes ont un autre caractère que les requêtes d'aide financière (chap. 4a). Les demandes de ce genre devraient être adressées par le requérant au can- ton avec adjonction de la documentation adéquate (art. lla) . Le canton examinerait les demandes, statuerait sur sa contri- bution, transmettrait le dossier à la Confédération. Compte tenu des montants relativement modestes de chacune de ces subventions, il serait judicieux de conférer à l'office fédé- ral la compétence de trancher (art. llc). Cela nécessite également une adaptation de la disposition sur la protection juridique (art. 12, 1er al. ) .

35 Feuille fédérale. 135e année. Vol. III .

529

23 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel

231 Conséquences financières

Le droit actuellement en vigueur limite les engagements de cautionnement de la Confédération à 250 millions de francs et les contributions au service de l'intérêt à 30 millions de francs (art. 14 et 15 de l'AF). Le projet de révision prévoit des prestations supplémentaires au titre des engage- ments de cautionnement et des contributions au service de l'intérêt. A cela s'ajoute l'allocation de subventions aux or- ganismes de consultance en matière d'innovation. L'extension de l'aide fédérale dans le domaine des cautionnements impli- que que la limite des engagements de cautionnement autorisés soient élevée de 50 millions de francs. L'élargissement de l'octroi de contributions au service de l'intérêt, les pres- bis

tations concernant des expertises (art. 11, al. 1" ), ainsi que le nouveau soutien financier aux organismes de consul- tance en matière d'innovation rendent nécessaire l'ouverture d'un crédit-cadre supplémentaire de 20 millions de francs. Ce financement sera fixé par arrêté fédéral spécial.

232 Effets sur l'état du personnel

Le travaux en relation avec l'exécution de l'arrêté fédéral exigent, en raison de l'extension des prestations de la Confé- dération, l'attribution d'une unité supplémentaire à l'OFIAMT; celle-ci lui sera attribuée par un déplacement au sein de l'administration générale de la Confédération.

530

233 Répercussions sur l'exécution par les cantons

La révision de l'arrêté fédéral ne créera des charges nouvel- les pour les cantons qu'en ce qui concerne la réduction des taux d'intérêt, la consultance en matière. d'innovation ainsi qu'éventuellement des contributions aux expertises. L'exten- sion des engagements de cautionnement ne justifie pas une res- ponsabilité accrue sur le plan cantonal. Les mesures déjà prises par les cantons sur le plan de l'administration et du personnel devraient suffire.

24 Consitutionnalité

L'extension des prestations qui est prévue par le projet de révision est couverte par l'article 31' bis 3ª alinéa, , lettre c, de la constitution; c'est déjà le cas de l'arrêté fédéral en vigueur (cf. FF 1978 I 1072). En effet, cette disposition constitutionnelle autorise la Confédération à édicter des dispositions pour "protéger des régions dont l'économie est menacée" lorsque l'intérêt général l'exige.

ŕ

531

3 Modifications des mesures de politique régionale en faveur des régions de montagne

31 Partie générale

311 Principaux traits de la politique régionale en faveur des régions de montagne

La politique régionale de la Confédération a été instaurée au début des années septante dans le cadre constitue par la "Conception générale du développement économique des régions de montagne". Au centre de ces mesures, il y a la loi fede- rale sur l'aide en matière d'investissements dans les re- gions de montagne (LIM; RS 901.1). Cette loi est destinée à assurer le financement résiduel du développement des infra- structures. En effet, en développant les équipements collec- tifs, on devrait attirer dans les régions visees des entre- prises saines du secteur secondaire et tertiaire. Pour com- pleter le moyen d'action que constitue la LIM, le parlement a édicté la loi federale sur l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne (R$ 901.2) et a révisé la loi fédérale déjà existante sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature (RS 935.12 ). Cette dernière loi n'est pas touchee par les modifications proposées et il n'en sera donc pas question dans les pages qui suivent.

Deux principes ont guide l'élaboration des instruments de la politique régionale:

• Pour tenir compte des conditions souvent très diverses dans les vallées et régions de montagne, la région a été choisie comme entité et champ d'action pour les mesures de développement.

1

532

• Il fallait adopter une optique globale incluant les prin- cipaux domaines socio-économiques.

.Conformément à ces principes, il a fallu commencer par for- mer des regions dans les zones de montagne et ensuite éla- borer, pour chacune d'elles, un programme de développement. Ce programme élaboré dans l'optique globale précitée n'est pas seulement la condition dont dépend l'application des mesures de politique régionale, mais il constitue également une base permettant de prendre ou d'aménager d'autres mesu- res ayant des effets sur l'organisation du territoire en fonction des buts de la politique regionale.

312 Utilisation des mesures

312.1 Loi federale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

Les deux premiers programmes de développement ont été · approuvés en 1975. Au cours des années suivantes, ce chiffre a crû très rapidement. A la fin de 1977, 19 régions disposaient déjà d'un programme de développement approuvé par la Confédération et le canton; un tel programme repre- sente la condition fondamentale dont dépend le versement de l'aide en matière d'investissement. A la fin de 1982, 49 régions avaient leur programme approuvé.

Les régions de montagne qui seront bientôt 54 au total couvrent environ deux tiers de la superficie du pays et regroupent un quart de la population suisse, soit quelque 1'250 communes. Depuis l'entrée en vigueur de la loi, le ler mars 1975, l'octroi des prêts a évolué de la manière suivante:

533

Année

Nombre de projets

Prêts accordés · mio. fr.

Coût total des projets mio. fr.

1975

7

1,9

13,2

1976

29

7,2

50,9

1977

89

16,1

115,9

1978

143

47,2

309,7

1979

154

47,7

292,0

1980

181

44,8

263,7

1981

235

66,2

385,4

1982

326

93,9

574,5

1164

325,0

2005,3

En vertu de l'article 29 de la LIM, la Confédération doit alimenter un fonds de 500 millions de francs pour financer l'aide en matière d'investissements. En 1985, le dernier versement d'environ 20 millions de francs aura lieu. A la fin de 1982, ce sont 402 millions de francs qui avaient déjà été affectés à ce fonds. A cela s'ajoutent environ 9,5 millions de francs provenant de remboursements et d'inte- rêts de prêts courants.

Pour la realisation de leur programme de développement em- brassant l'ensemble de l'économie, les organismes respon- sables du développement régional ont déjà commencé, il y a plusieurs années, à confier certaines tâches à un gestion- naire occupé à plein temps ou à temps partiel et appelé secrétaire régional. Depuis 1978, ces secrétaires régionaux sont soutenus financièrement par la Confédération; on en compte 37 actuellement.

534

312.2 Loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

.

La loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne (RS 901.2) est entrée en vigueur le 1er janvier 1977. A la fin de 1982, 284 demandes avaient été soumises à ce titre à la Coopérative suisse de cautionnement des arts et métiers. Sur ce nombre, 152 ont été acceptées, sept sont pendantes, 35 ont été refusées pour des raisons de fond ou de forme.

Les cautionnements accordés ont atteint la somme de 51'675 '000 francs. Si l'on tient compte des amortissements, les engagements se montaient encore à 38'248'000 francs à la fin de 1982. La répartition des cautionnements par année donne l'image suivante:

Année

Nombre de cautionnements

Montant cautionne en 1000 francs

1977

11

4 280

1978

33

10 130

1979

25

8 840

1980

21

7 405

1981

30

10 070

1982

32

10 950

152

51 675

535

Dans cinq cas, il y a eu des pertes sur cautionnement; leur somme s'est élevée à 1,6 million de francs. En vertu de l'article 7, 2e alinéa, de la loi, la Confédération a sup- porté 90 pour cent de ces pertes.

Durant les trois dernières années, la Confédération a verse en moyenne, chaque année, 72'000 francs à la Cooperative suisse de cautionnement des arts et métiers au titre de frais d'administration en rapport avec l'exécution de cette loi.

313 Examen critique des mesures

Les expériences faites dans l'application de la loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne et de la loi encourageant l'octroi de cautionne- ments dans ces mêmes regions portent sur un nombre d'années restreint. On peut toutefois constater aujourd'hui que ces mesures ont en principe donné satisfaction tant du point de vue de leur conception que de leur finalité.

L'encouragement du développement des infrastructures au moyen de la loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne a contribué à réduire le grand retard de ces régions dans le domaine des équipements et installations et donc à accroître l'attrait des regions économiquement faibles comme lieux de domicile de la popu- lation et d'implantation d'activités économiques.

On doit également juger positive la conception institution- nelle de la loi sur l'aide en matière d'investissements qui attribue aux regions un rôle important aussi bien dans la planification que dans la réalisation des programmes de développement. Les secrétariats régionaux contribuent de

536

façon déterminante à une application continue des nombreuses mesures d'encouragement. De même, les cantons estiment que le travail fourni par les secrétaires regionaux est pre- cieux pour la réalisation des programmes de développement, ainsi que cela ressort des contacts réguliers avec les autorités cantonales chargées du développement économique .

Depuis la modification fondamentale des conditions-cadres à la suite de la récession de 1975, il est toutefois claire- ment apparu que la conception actuelle de la politique régionale dans les régions de montagne n'est pas suffisante pour donner l'impulsion nécessaire à la création de nou- veaux emplois et au maintien de ceux déjà existants. Afin d'atteindre le but visé et maintes fois réaffirmé par le parlement et par nous mêmes, à savoir le renforcement des structures économiques et de celles du marché du travail, il est donc indispensable d'intensifier les efforts en vue de créer et de sauvegarder des emplois. Compte tenu des expériences positives faites avec l'arrêté fédéral insti- tuant une aide financière en faveur des regions dont l'éco- nomie est menacée et avec la loi sur le crédit hôtelier, il y aurait la possibilité de verser des contributions au ser- vice de l'intérêt en faveur de petites et moyennes entre- prises dans les regions de montagne. Ce moyen d'action pourrait trouver place dans la loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne.

La nécessité d'encourager les petites et moyennes entrepri- ses est explicitée comme il suit dans le message à l'appui de cette loi:

1

I

. -

537

Les petits et moyens établissements sont souvent desavantages par rapport aux grandes maisons lorsqu'ils désirent se procurer des prêts à long terme. De plus, les regions de montagne, en par- ticulier les régions marginales des Alpes, où le secteur secondaire n'est de toute façon guère représenté et se compose presque exclusivement de petits et moyens établissements, connaissent divers inconvénients d'ordre geographique, tels que mauvais moyens de communication, coûts élevés des trans- ports, clientèle restreinte, possibilités limitées d'expansion. Une aide importante compensant au moins en partie ces inconvénients peut être apportée aux établissements en question par des mesures facili- tant leur accès au marché des capitaux (FF 1975 II 1339).

Cette argumentation n'a rien perdu de son actualité, bien au contraire. Au cours des dernières années, les conditions- cadres de l'économie se sont profondément modifiées et elles pèsent aujourd'hui lourdement sur la situation des petites et moyennes entreprises. Il suffit de songer, à ce sujet, au progres technique très rapide et a la concurrence inter- nationale croissante qui, l'un et l'autre, accentuent nota- blement les difficultés des petites et moyennes entreprises dans les régions de montagne et les régions marginales. Ce défi appelle de la part des entreprises de nouvelles ini- tiatives et de nouveaux investissements qui les rendent pourtant hesitantes en raison de leurs fonds propres limi- tés. Si l'on ajoute à cela le caractère unilatéral et vul- nérable des structures du marché de l'emploi dans diverses régions marginales, on voit alors que l'objectif de la loi encourageant l'octroi de cautionnements n'en revêt que plus de poids, puisqu'il s'agit d'atténuer les inconvénients de ces petites et moyennes entreprises sises dans des régions de montagne et de leur procurer de nouvelles impulsions.

538

Dans sa forme actuelle, l'octroi de cautionnements reste pourtant un instrument de financement assez faible, qui n'est pas suffisamment efficace en tant que mesure comple- mentaire à la LIM, ce qui limite sa portée. En effet, la seule couverture des risques ne suffira pas à créer les incitations supplémentaires qu'exigent la situation pré- sente et la persistance de la faiblesse de la croissance de notre économie nationale.

Comme on l'a déjà relevé, les expériences faites avec la loi sur l'encouragement du crédit hôtelier et l'arrêté federal du 6 octobre 1978 instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée montrent à l'évidence que l'instrument constitué par l'octroi de cau- tionnements voit son attrait considérablement augmenter lorsqu'il se double de la possibilité d'allouer des contri- butions au service de l'intérêt. Cela est également con- firme par le fait que cette loi sur les cautionnements est fréquemment sollicitée dans les cantons où les cautionne- ments au titre de ladite loi peuvent s'accompagner de con- tributions cantonales au service de l'intérêt.

La répartition du travail entre la Coopérative suisse de cautionnement des arts et métiers et la Confédération a donné satisfaction dans l'exécution de la loi fédérale en- courageant l'octroi de cautionnements. Avec la collabora- tion des coopératives régionales de cautionnement, la Coopérative suisse assure pour la Confédération un traite- ment des demandes dans toutes les règles de l'art et - comme les chiffres précités le montrent - à un coût avanta- geux. Dans l'optique du requérant, cette solution présente également l'avantage qu'il peut adresser sa demande à une organisation de droit privé qui connaît fort bien les bran- ches en question. L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, qui est l'office competent pour

539

!

la Confédération, n'est pas associé à l'examen des requêtes sous l'angle de la gestion d'entreprise et des données per- sonnelles, mais confirme par ses décisions que les projets soutenus sont conformes aux programmes regionaux de deve- loppement.

314 Résultats de la procédure de consultation

314. 1 Généralités

Les propositions de modification des mesures de politique regionale en faveur des régions de montagne ont rencontre une large approbation lors de la consultation.

La majorité des cantons se sont declares favorables en prin- cipe au renforcement de la politique regionale. Toutefois ils ont formule certaines mises en garde contre des entor- ses trop flagrantes aux principes de notre système politico- économique et fédéraliste. Le canton d'Argovie est plutôt oppose aux propositions.

De même, les partis ont adoptés en general une attitude positive. Bien qu'ils rappellent la prudence dont il y a lieu de faire preuve pour éviter toute ingérence supplemen- taire de l'Etat dans notre système politico-économique, ils insistent sur la grande importance pour la politique regio- nale d'autres mesures prises par la Confédération, telles que la peréquation financière et l'harmonisation fiscale; ils relèvent également la necessite de coordonner les di- verses activités de la Confédération.

Les organisations d'employeurs reconnaissent l'importance de la politique régionale pour notre politique nationale, mais demandent instamment que l'on fasse preuve de retenue dans

540

le développement de la politique regionale. Seule l'Union suisse des arts et métiers rejette par principe les propo- sitions de modification.

Les associations de travailleurs se sont prononcées favo- rablement au sujet de l'extension des mesures de politique régionale.

Diverses associations et organisations ont relevé le carac- tère permanent de la politique regionale. Par ailleurs, des craintes ont été exprimées au sujet d'un rétrécissement de la marge de manoeuvre des entreprises, tandis qu'un certain scepticisme s'est fait jour envers une optique regionale par trop étroite pour un pays qui comme le notre est axe sur ses exportations. Enfin, certains se sont demandés si la Confédération devait vraiment assumer des tâches supplémen- taires qui seraient a vrai dire du ressort des cantons.

314.2 Réalimentation du fonds d'aide en matière d'inves- tissements

La nécessité de réalimenter ce fonds de 300 millions de francs est approuvée dans presque tous les avis exprimes. De divers côtes, on souligne que le montant propose consti- tue une limite inférieure. L'Union suisse des arts et métiers, quant à elle, regrette l'apport de ressources supplémentaires dans ce fonds.

314.3 Acquisition de terrains industriels

La proposition d'étendre le champ d'application matériel de la LIM a rencontré un écho generalement favorable, même si certains mettent en garde contre des espoirs excessifs qui

541

seraient places dans l'efficacité de cette mesure. Certai- nes réponses negatives partent de l'idée qu'il s'agit là d'une affaire relevant des communes ou éventuellement des cantons .

Toujours en ce qui concerne le champ d'application de la LIM à raison de la matière, de nombreuses suggestions ont été faites en faveur de la prise en considération d'autres domaines. Ainsi, selon certains, l'acquisition de terrains pour les arts et métiers et pour la construction de loge- ments, l'acquisition, voire la construction de bâtiments industriels ou même la construction de logements en gene- ral, devraient pouvoir faire l'objet d'une aide aux inves- tissements.

Il est en outre propose d'inclure encore dans le champ d'application à raison de la matière les installations de transformation de produits bruts, l'extension des infra- structures agricoles ainsi que des équipements ayant des effets directs sur le développement économique.

314.4 Secretariats régionaux

Dans la plupart des réponses qui sont explicites sur ce point, les fonctions des secrétariats régionaux ont été qualifiées d'importantes et l'on a approuvé .l'intention de poursuivre le soutien dont ils beneficient. Aux reserves qui ont été faites pour des motifs de répartition des ta- ches entre la Confédération et les cantons, s'opposent des exigences qui vont encore plus loin que les propositions et selon lesquelles il conviendrait d'instituer des secreta- riats régionaux non seulement en montagne mais aussi dans les régions économiquement menacées.

542

!

De surcroît, quelques organisations demandent que les orga- nismes responsables du développement régional disposent, dans une certaine mesure, de moyens financiers non affectés qu'ils pourraient alors utiliser à leur guise pour la rea- lisation du programme regional.

314.5 Instauration de contributions au service de l'inté- ret dans la loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

La majorité des réponses en provenance de tous les milieux consultés sont positives en ce qui concerne l'instauration de contributions au service de l'intérêt. Outre certains avis négatifs ou plutôt emprunts de scepticisme, le canton de Berne demande que cette proposition soit entièrement revue. Certaines prises de position considèrent qu'une par- ticipation cantonale aux contributions au service de l'in- térêt est indiquée tandis que d'autres sont opposées à la possibilité d'allouer exceptionnellement ces contributions indépendamment d'un cautionnement.

Enfin, une harmonisation générale des dispositions de fond de la loi encourageant l'octroi de cautionnements avec cel- les de l'arrêté federal instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée est considé- rée comme nécessaire.

314.6 Coordination de la politique régionale au sein de la Confédération et envers l'extérieur

L'intention de renforcer les efforts de coordination au sein de la Confédération a été approuvée dans presque tou- tes les réponses et même qualifiée de tâche permanente.

543

Dans ce contexte, il y a pourtant lieu de s'appuyer en principe sur les organismes et procedures existants. De même, il ne faudrait pas s'attendre à ce que les conflits d'objectifs soient toujours résolus au profit de la politi- que régionale.

La proposition visant à améliorer l'information ainsi que la publicité en faveur des implantations et notamment la création d'un organisme à cet effet s'est heurtée à une vive resistance. Les réponses negatives relèvent avant tout que ces tâches incombent aux cantons.

Cependant, certaines organisations se sont déclarées d'ac- cord avec la creation d'un organisme de contact, à condi- tion qu'il ait un caractère experimental.

314.7 Autres resultats

La consultation a apporté toute une serie de suggestions et remarques, notamment à propos de la loi federale sur l'aide en matière d'investissements, bien que les points soulevés ici n'aient pas fait l'objet du rapport soumis à la consul- tation.

Ainsi, certains cantons et organisations ont propose d'éche- lonner, selon la capacité financière des cantons, la pres- tation cantonale exigée en vertu de l'article 16, 4e ali- néa, LIM.

Toute une serie de réponses se sont prononcées en faveur de simplifications dans l'exécution de la LIM en insistant le plus souvent sur le renforcement de la position des can- tons. Quelques réponses isolées suggèrent de répartir le fonds d'aide aux investissements entre les cantons.

544

Certains regrettent l'absence d'une analyse approfondie de la situation des diverses regions ainsi qu'une motivation plus ample des modifications proposées.

Enfin, quelques-uns ont souhaite que les différentes bases légales soient harmonisées quant au fond, ou bien que tou- tes les mesures que la Confédération prend en matière de politique regionale soient fondues en une seule loi.

315 Grandes lignes du projet de révision

315.1 Vue d'ensemble

Les modifications proposées découlent des objectifs vises, à savoir, d'une part, mettre l'accent sur la création et le maintien d'emplois dans les régions économiquement defavo- risées et, d'autre part, atténuer le manque d'attrait de ces régions pour l'implantation d'activités économiques et pour la population par un développement continu des infra- structures.

La realimentation du fonds d'aide aux investissements, l'extension du champ d'application de la LIM à raison de la matière ainsi que l'adjonction à la loi encourageant l'oc- troi de cautionnements de la possibilité d'accorder des contributions au service de l'intérêt permettront d'attein- dre les objectifs précités.

315.2 Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

Les programmes d'investissement figurant dans les program- mes de développement qui ont été approuvés ainsi que le

36 Feuille fédérale. 135e année. Vol. III

545

recours toujours plus frequent à l'aide en matière d' inves- tissements montrent très nettement qu'on ne pourra assurer la poursuite du développement des infrastructures dans les régions de montagne qu'à condition de realimenter le fonds destiné à ces investissements. Cela est tout particulière- ment indispensable afin de permettre aux cantons, aux re- gions et aux communes d'établir une planification à long terme, dont l'importance est primordiale dans le domaine des infrastructures précisément. L'arrêté concernant la realimentation du fonds d'investissements devrait donc être adopte aussi rapidement que possible.

Des calculs détaillés ( cf. tableau ci-après) tiennent compte des nombreux facteurs qui influent sur les régions en plus des programmes d'investissement proprement dits - ces facteurs ont été mis en évidence par l'analyse des affaires deja traitées - et il en résulte que le fonds devrait être progressivement realimente par 300 millions de francs au total jusqu'en 1994. Un premier versement serait nécessaire en 1986.

Sans moyens financiers supplémentaires, il faudrait, en effet, réduire de façon draconienne les prêts à accorder dans la seconde moitié des années 80, parce qu'il faudrait alors se resigner à operer dans les limites du rembourse- ment des prêts déjà accordes. Les remboursements attein- draient alors la somme de 25 à 30 millions de francs. La réalisation normale des infrastructures serait remise en question. Un tel ralentissement toucherait plus particuliè- rement les cantons dont les regions n'ont elabore que tar- divement leurs programmes de développement .

L'importance accrue des impulsions qui se font sentir sur le marché du travail a beaucoup contribué à la question de savoir s'il ne conviendrait pas de prendre également, au

546

Evolution passée et future de l'aide en matière d'investissements (1975 - 1994)

Fonds en mio. de fr.

Versements en mio. de fr.

Année

par année Total

par année Total

par année

Total

par année

Total

par année

Total

1975 à 1981

838

231

346

7

353

91

262

1982

326

1'164

94

325

56

402

5

12

414

61

152

262

1983

335

1'499

95

420

56

458

9

21

479

88

240

239

1984

355

1'854

100

520

22

480

12

33

513

85

325

188

1985

350

2'204

98

618

20

500

16

49

549

94

419

130

1986

340

2'544

95

713

20

520

21

70

590

97

516

74

1987

330

2'874

92

805

20

540

26

96

636

97

613

23

1988

320

3'194

90

895

41

581

31

127

708

95

708

0

1989

305

3'499

85

980

57

638

35

162

800

92

800

0

1990

290

3'789

80

1 '060

49

687

40

202

889

89

889

0

1991

270

4'059

75

1'135

41

728

44

246

974

85

974

0

1 992

250

4'309

70

1'205

31

759

49

295

1 '054

80

1'054

0

1993

250

4'559

70

1 '2 75

22

781

53

348

1 '129

75

1'129

0

1994

250

4'809

70

1 '345

16

797

56

404

1 '201

72

1 '201

0

) Quotes annuelles elevees en raison de l'entrée des derniers programmes régionaux dans leur phase de realisation.

2. Alimentation du fonds nécessaire pour les années 1986 à 1994.

547

Nombre des projets

Aides accordées en mio. de fr.

par le budget

par intérêt et remboursements

Total

Solde du fonds à la fin de l'année en mio. de fr.

1

1 )

titre de la LIM, des mesures directes pour encourager les petites et moyennes entreprises. Les experiences réjouis- santes qui ont été faites dans le cadre de la collaboration avec la Cooperative suisse de cautionnement des arts et me- tiers ainsi que la necessite de sauvegarder un examen inde- pendant des demandes sous l'angle des lois de l'économie d'entreprise nous ont pourtant amené à penser qu'il conve- nait d'ancrer aussi dans la loi encourageant l'octroi de cautionnements notre projet d'extension de l'aide indivi- duelle aux entreprises.

En revanche, pour ce qui est de la loi sur l'aide en matiè re d'investissements, il y a lieu de promouvoir en sus la mise à disposition de terrains industriels et artisanaux.

Selon le droit actuel, il est possible d'avoir recours à la LIM pour assurer le financement residuel de l'équipement des terrains destinés à l'industrie et aux arts et metiers, mais non point pour acquérir ces biens-fonds. En tant que . moyen d'appoint visant à renforcer l'encouragement des petites et moyennes entreprises, il est indique de favori- ser, par l'inclusion des acquisitions de terrains dans le champ d'application de la LIM, les possibilités d'implanta- tion de nouvelles entreprises ou d'extension d'entreprises déjà installées. Le fait que les plans d'aménagement de nombreuses communes prévoient des zones réservées à l'indus- trie et à l'artisanat ne doit pas nous faire oublier que ces terrains ne sont souvent pas disponibles, parce qu'ils sont en mains privées. Dès lors, des communes qui désirent pratiquer une politique active en matière d'implantations industrielles, en ce sens qu'elles voudraient acquérir des terrains pour l'industrie et les arts et métiers, les équi- per puis les vendre à des conditions appropriées aux entre- prises désireuses de s'implanter ou de s'agrandir, ou bien

548

accorder des droits de superficie à ces entreprises, de- vraient alors pouvoir bénéficier de l'aide en matière d'investissements.

Une extension encore plus prononcée du champ d'application de la LIM à raison de la matière, afin de satisfaire aux divers souhaits et suggestions exprimés à l'occasion de la procedure de consultation, ne se révèle pas praticable. En effet, toutes ces propositions sont extérieures au domaine de l'infrastructure et leur prise en compte aboutirait à des problèmes de délimitation ou à des chevauchements avec le champ d'application d'autres lois fédérales, notamment dans le domaine de la politique agricole et de l'encourage- ment à la construction de logements.

La revendication visant à soutenir également au titre de la LIM des projets d'entreprises individuelles permettant de créer directement des emplois dans les régions ne peut être satisfaite sans réviser profondément ladite loi. En lieu et place, il est propose de renforcer l'encouragement des peti- tes et moyennes entreprises par une extension de la loi en- courageant l'octroi de cautionnements (cf. ch. 315.3).

Il conviendrait de poursuivre et d'accroître l'aide finan- cière aux secretariats régionaux.

Une meilleure formation et un perfectionnement suivi des secrétaires régionaux ainsi qu'une dotation financière et en personnel des secrétariats, qui soit appropriée à leurs tâches, permettraient de mieux les utiliser dans des buts d'animation, d'information et d'assistance et de les mettre plus encore au service de l'économie.

Dans le cadre de cette extension, il convient de respecter les structures institutionnelles dans lesquellles se meu-

549

I

vent les secrétariats régionaux. Jusqu'à présent, les re- gions ont choisi la forme d'organisation de leurs secreta- riats après être tombées d'accord avec le canton et la Con- federation; cette pratique a donne entière satisfaction.

Aujourd'hui, les secretariats régionaux beneficient d'une aide en vertu de l'article 14, 2e alinea, LIM. Cette dispo- sition n'a pas besoin d'être modifiée.

315.3 Loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

La répartition des tâches entre la Cooperative de caution- nement et l'office federal competent mérite d'être mainte- nue. En revanche, il appartiendrait à l'office federal de statuer sur les contributions au service de l'intérêt. Dans sa prise de decision, l'office federal se fonderait aussi bien sur des critères propres à la politique régionale et à celle concernant le marché du travail que sur l'examen des demandes auquel la Cooperative de cautionnement procède sous l'angle des questions personnelles et de la gestion d'entreprise.

Les contributions au service de l'intérêt seraient versées par la Cooperative de cautionnement sur mandat de la Confe- dération; la coopérative contrôlerait également que leur affectation soit bien conforme au but vise. Cette procedure est judicieuse à un double point de vue: le requerant n'au- rait qu'un seul interlocuteur pour le cautionnement, d'une part, et la contribution au service de l'intérêt, d'autre part. En outre, l'experience parle en faveur de cette solu- tion, car le contact serait étroit entre la cooperative, le requérant et sa banque.

Les frais occasionnés par les contributions au service de

550

l'intérêt seraient entièrement à la charge de la Confedera- tion. L'octroi de ces contributions ne dependrait pas d'une prestation cantonale correspondante. En effet, lier obliga- toirement l'octroi de l'aide fédérale à une prestation cor- respondante du canton porterait préjudice à plusieurs can- tons, souvent économiquement faibles, qui ne disposent pas de base legale pour fournir des prestations de ce genre. Dès lors, ce nouvel instrument ne servirait à rien dans ces cantons et ne profiterait qu'à qui disposent déjà de nom- breux moyens d'action au service du développement économi- que.

Les régions de montagne au sens de l'article 2 LIM consti- tuent le champ d'application à raison du lieu de la loi federale encourageant l'octroi de cautionnements. Ces re- gions de montagne englobent aussi la majeure partie du champ d'application géographique de l'arrêté federal insti- . tuant une aide financière en faveur des regions dont l'éco- nomie est menacée. De son cote, la garantie contre les ris- ques à l'innovation serait valable pour l'ensemble de la Suisse, sans restriction de lieu. Malgré ces recoupements d'ordre territorial, l'application de la loi encourageant l'octroi de cautionnements ne devrait guère poser des pro- blèmes de delimitation par rapport aux deux autres mesures. En effet, d'une part, cette loi sur les cautionnements s'adresse aux petites et moyennes entreprises qui ont des besoins d'investissement limités et bien définis. Par exemple, il peut s'agir d'étendre l'activité commerciale dans un domaine voisin ou de passer à des procédés de fabrication nouveaux, mais éprouves. D'autre part, l'arti- cle 3, 2e alinéa, de cette loi exclut tout cumul avec d'autres prestations de la Confédération. Cela implique qu'en cas de doute, on commence par examiner et décider s'il convient de traiter une demande de cautionnement dans le cadre de la loi encourageant les cautionnements ou bien

551

au titre de l'arrêté federal instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée ou encore en vertu de la garantie contre les risques à l'innovation.

Dans la forme proposée, les contributions au service de l'intérêt sont limitées dans leur montant ainsi que dans le temps, puisqu'il s'agit d'encourager des entreprises con- siderees individuellement. Alliées aux engagements de cau- tionnement, ces contributions devraient donner des impul- sions non négligeables et contribuer à surmonter les dif- ficultés de départ que connaissent les entreprises. En re- vanche, il est exclu qu'il puisse s'agir d'une aide durable. Compte tenu des objectifs de la LIM ainsi que des besoins propres aux petites et moyennes entreprises dans les re- gions de montagne, la solution proposée ne devrait pas avoir de repercussions intolérables sur notre système poli- tico-économique.

32 Partie speciale: commentaire des diverses proposi- tions de révision

321 Loi federale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

321.1 Réalimentation du fonds d'aide en matière d'investis- sements

L'article 29, ler alinéa, de la loi fédérale du 28 juin 1974 sur l'aide en matière d'investissements dans les re- gions de montagne (RS 901.1) dispose que la Confédération crée pendant les neuf premières années depuis l'entrée en vigueur de la loi un fonds de 500 millions de francs.

Le 3e alinea de ce même article precise que d'autres ver- sements peuvent être decides par simple arrêté federal .

552

..

.

321.2 Acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et metiers

Les articles 1 et 3 sont completes par l'adjonction "acqui- sition de terrains industriels" et subissent des modifica- tions d'ordre rédactionnel.

L'article 4 mentionne les communes, les collectivités de droit public ainsi que les particuliers comme bénéficiaires potentiels de l'aide en matière d'investissements.

Dans les cas de l'acquisition de terrains destinés à l'in- dustrie et aux arts et métiers, deux raisons font qu'il est judicieux d'exclure les particuliers du cercle des bénéfi- ciaires: d'une part, il convient d'éviter que des entrepri- ses puissent bénéficier de l'aide en matière d'investisse- ment pour leurs propres acquisitions de terrains, faute de quoi on instaurerait, par ce biais, la possibilité d'octro- yer une aide directe aux entreprises; d'autre part, il faut prévenir le danger consistant à recourir à l'aide en matiè- re d'investissements pour des achats de terrains à but spéculatif.

322 Loi federale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

322.1 Titre, articles 1 à 6

Le titre, l'article ler, 2e alinéa, l'article 3, ler ali- nea, et l'article 4 seraient completes par le nouvel ins- trument des contributions au service de l'intérêt.

A l'article 4, les bénéficiaires des prestations de la Con- fédération seraient mentionnés, ce qui permettrait de bif- fer l'article 5.

553

L'article 6 (nouvel art. 5), ier alinéa, serait rédigé de façon plus générale afin d'englober également les frais d'administration que la Cooperative suisse de cautionnement devrait supporter en raison des contributions au service de l'intérêt.

Puisque l'ancien article 5 serait biffe, les anciens arti- cles 6 et 7 deviendraient les articles 5 et 6. Cela permet- trait d'intercaler un nouvel article 7, disposition concer- nant les contributions au service de l'intérêt.

322.2 Contributions au service de l'intérêt (art. 7)

Des contributions au service de l'intérêt sont prévues pour des projets visant à renforcer la structure du marché du travail regional. Pour répondre à la question de savoir si un projet déterminé remplit ou non ces conditions, il y a lieu d'adopter des critères quantitatifs et qualitatifs. Le fait que des emplois soient crees ne constituerait pas un motif suffisant dans tous les cas. En effet, il faut également tenir compte de la continuité, c'est-à-dire d'une demande continue de prestations des entreprises requerantes au sein et en dehors de la région. Ainsi, on exclurait des entreprises dont les projets reposent sur un gonflement à court terme de cette demande (p.ex. boom dans la construc- tion) . D'autre part, on pourrait aider également de la sor- te aussi bien les entreprises dites d'exportation (ce sont des entreprises qui fournissent l'essentiel de leurs pres- tations hors de la region) que celles dont les prestations dans la région même pourraient répondre à un besoin durable. Il importera aussi de savoir si les emplois à créer corres- pondent à l'offre regionale de main-d'oeuvre ou s'il fau- drait surtout recourir à de la main-d'oeuvre extra-regio-

554

nale, voire étrangère. De même, la question de savoir si le projet complète l'éventail des branches et accroît les po- tentiels régionaux, jouera un rôle non négligeable. A ce sujet, les investissements à caractère novateur dans des entreprises existantes ne créent pas nécessairement de nou- veaux emplois, mais permettent à ces entreprises de s'adap- ter aux impératifs de la technique et du marché. En encou- rageant des entreprises qui travaillent principalement pour le marche local et regional, il faut cependant éviter que les entreprises existantes se livrent à une concurrence excessive.

En revanche, le refinancement, les reprises d'entreprises et les assainissements sont exclus de l'aide sous forme de contributions au service de l'intérêt.

Le ler alinéa prévoit d'allouer ces contributions en liai- son avec un cautionnement. Le deuxième alinéa supprime ce lien pour tenir ainsi compte des cas dans lesquels il est judicieux de donner une impulsion par le biais de contri- butions au service de l'intérêt, mais sans qu'il soit pour autant nécessaire de couvrir un risque. Les contributions au service de l'intérêt peuvent être octroyées pour des crédits d'un demi-million de francs au plus. Ce plafond correspond à la limite de cautionnement au sens de l'arti- cle 6 (ancien art. 7) , ler alinéa, et le Conseil fédéral peut aussi l'adapter.

Les contributions au service de l'intérêt seraient limitées dans leur importance (2/5) et leur durée (6 ans) . Toute- fois, la formulation choisie permet d'aller au-delà des deux cinquièmes durant les premières années lorsqu'il y a intérêt à donner une impulsion plus forte. En pareil cas, les contributions seraient réduites en proportion durant les années suivantes .

555

.

322.3 Devoir de diligence (art. 8)

En incluant les contributions au service de l'intérêt, il serait nécessaire de définir de façon plus generale le devoir de diligence incombant à la Cooperative de cautionnement.

322.4 Examen préalable (art. 9)

L'examen préalable des demandes d'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt suivra le cours adopte jusqu'à présent. La Cooperative suisse de cautionne- ment reçoit les demandes et les examine sous l'angle des aspects personnels et sous celui de la gestion d'entreprise. Ensuite, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et me- tiers et du travail se prononce sur la conformité des de- mandes au programme regional de développement, ce tant à raison de la matière que du lieu. Lorsqu'il s'agit de re- quête en vue de versement de contributions au service de l'intérêt, l'office federal doit également examiner si les autres conditions sont remplies.

L'office federal entend l'autorité cantonale competente. Cela lui permet de prendre en considération les objectifs cantonaux de développement et, au besoin, d'harmoniser les mesures à prendre au titre de la presente loi avec d'autres mesures cantonales.

322.5 Décision (art. 10)

Comme jusqu'à présent, la Cooperative suisse de caution-

556

nement statuera définitivement sur les demandes de caution- nement conformes au programme regional de développement.

La décision sur l'octroi de contributions au service de l'intérêt sera prise par l'office federal. Par le versement et le contrôle des contributions au service de l'intérêt, la Coopérative suisse de cautionnement exerce uniquement des fonctions de nature technique; elle n'est donc pas touchée par les dispositions sur la protection juridique.

33 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel

331 Conséquences financières

331.1 Loi federale sur l'aide en matière d'investissements dans les regions de montagne

La realimentation du fonds d'investissement s'étend, telle qu'elle est proposée, de l'année 1986 à l'année 1994 et s'élèverait à 300 millions de francs au total. Le chapitre 315. 2 expose les modalités d'alimentation durant ce laps de temps .

'L'inclusion de l'acquisition de terrains destinés à l'in- dustrie et aux arts et métiers dans le champ d'application de la LIM à raison de la matière n'a pas de répercussion sur le budget ni sur les comptes de la Confederation, parce que cette aide aux divers projets d'infrastructure provien- drait du fonds d'investissement.

Pour ce qui est du soutien des secretariats régionaux, au- cun montant supplémentaire ne serait necessaire par rapport au budget 1983 et au plan financier 1984, parce que les

557

I

subventions federales allouées sont versées avec une année de retard (décompte) et qu'il faudrait, de surcroît, un certain temps pour adapter l'organisation des secretariats régionaux. Dès 1985, il s'ensuivrait environ un demi-mil- lion de francs de subventions à verser annuellement en plus des montants actuels.

331.2 Loi federale encourageant l'octroi de cautionnements

Si l'on part d'un prêt cautionne de 500'000 francs ( limite de cautionnement) avec une durée d'amortissement de 20 ans ( durée maximale) et que l'on admette un taux d'intérêt de 5, 5 pour cent, les contributions de la Confederation au ser- vice de l'intérêt peuvent atteindre au maximum la somme de 58'000 francs environ pour ce prêt, si l'on s'en tient à la teneur de l'article 7 qui est propose.

En 1982, la Cooperative suisse de cautionnement a cautionne des prêts pour environ 11 millions de francs. Si l'on ap- plique le calcul précisé ci-avant à ce volume, les engage- ments de la Confédération au titre des contributions au service de l'intérêt s'élèveraient à quelque 1, 2 million de francs.

Deux remarques s'imposent à ce sujet : d'une part, il n'y aurait des contributions au service de l'intérêt à verser que pour une part seulement des prêts. De plus, la durée moyenne de ceux-ci est sensiblement inférieure au maximum (20 ans) . Ces deux facteurs reduiraient les dépenses pour ces contributions. D'autre part, il faut pourtant s'atten- dre à ce que le volume des cautionnements s'accroisse sen- siblement avec l'instauration des contributions au service de l'intérêt. Cette évolution probable entraînerait alors une dépense plus élevée pour ces contributions.

558

1

Il est cependant difficile de quantifier la dépense. Une première estimation aboutit à une dépense annuelle de 2 à 3 millions de francs. Le cadre de 25 à 30 millions de francs pour dix ans devrait suffire.

Les frais occasionnés par le traitement des demandes par la Coopérative suisse de cautionnement ne seraient pas sensi- blement accrus en raison de l'instauration des contribu- tions au service de l'intérêt. En revanche, ils augmente- raient par suite du nombre plus élevé des demandes.

Il n'est pas possible de faire des prévisions sur l'évolu- tion des pertes sur cautionnements.

332 Effets sur l'état du personnel

Les mesures proposées nécessitent, pour leur exécution, deux unités supplémentaires qui seraient attribuées à l'of- fice federal de l'industrie, des arts et métiers et du tra- vail par déplacement au sein de l'administration générale de la Confédération.

333 Répercussions sur l'exécution par les cantons

La realimentation du fonds est destinée à poursuivre l'aide en matière d'investissements. Les prestations à fournir par les cantons resteraient dans leur cadre actuel.

L'encouragement accru aux secrétariats régionaux ainsi que l'instauration des contributions au service de l'intérêt n'obligeraient pas les cantons à fournir des prestations supplémentaires.

559

Les cantons concernés disposent de services qui sont respon- sables de l'exécution des mesures de politique régionale. Les modifications proposées ne devraient guère avoir de / repercussions sur l'état du personnel dans les cantons.

34 Constitutionnalité

La loi fédérale du 28 juin 1974 sur l'aide en matière d'in- vestissements dans les régions de montagne (RS 901.1) et la loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l'octroi de cau- tionnements dans les regions de montagne (RS 901.2) reposent sur les articles 22quater et 31bis, 3º alinéa, lettre c, de la constitution. Les modifications proposées sont également couvertes par ces articles.

4 Coordination de la politique régionale au sein de la Confédération

41 Nécessité d'une meilleure coordination

La politique regionale est une tâche commune à la Confede- ration et aux cantons dont l'accomplissement exige une coordination à plusieurs niveaux. Cette coordination re- quiert une étroite collaboration non seulement des benefi- ciaires ou des personnes concernées par les mesures, mais encore des activités des pouvoirs publics ayant des effets indirects sur la politique regionale. L'absence d'une telle coordination ne ferait qu'étayer l'avis selon lequel les mesures de politique régionale courent en permanence le danger d'être affaiblies, voire neutralisées par les dépen- ses de consommation et d'investissement que fait la Confe- dération dans d'autres domaines.

560

Dans le cadre du programme national de recherche "Problèmes régionaux", le projet FIRI ( instruments de politique finan- cière et incidences regionales) constitue une première ten- tative de porter un jugement sur les répercussions regio- nales de certaines dépenses de la Confédération. Un autre projet qui contient également des éléments qualitatifs de la politique fédérale est en cours. Pourtant, l'analyse et le bilan des activités de la Confédération ne sauraient être épuisés par des efforts de recherche ponctuelle. Il s'agit plutôt de les concevoir comme une tâche permanente à accomplir dans le cadre fixé par les buts de la politique régionale.

Sur une autre plan tout aussi important, à savoir celui de la coordination du développement économique des cantons, la Conférence des chefs des départements cantonaux de l'écono- mie publique vient d'entreprendre des efforts accrus d'ame- lioration. Cette volonté s'est concrétisée dans des recom- mandations visant à coordonner et à harmoniser les politi- ques économiques cantonales.

42 Efforts de coordination entrepris jusqu'à ce jour

Jusqu'à présent, la coordination de la politique régionale s'est exclusivement déroulée dans le cadre de la loi fédé- rale sur l'aide en matière d'investissements dans les re- gions de montagne. En vertu de l'article 27, ler alinéa, LIM, la Centrale pour le développement économique regional a la charge de coordonner l'aide en matière d'investisse- ments dans les régions de montagne avec les autres mesures en faveur de ces regions, qui sont fondées sur d'autres lois fédérales ou autres bases légales. C'est à cette fin que nous avons applique notre ordonnance du 9 juin 1975 sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de

37 Feuille federale. 135e année. Vol. III

541

montagne (R$ 901.11 ) en instituant une Commission de coor- dination au sein de laquelle siègent les représentants des offices fédéraux concernés. Jusqu'à présent, la tâche de la Commission de coordination a consisté, pour l'essentiel, à donner son préavis sur les programmes de développement éla- bores par les régions ainsi qu'à prendre position sur cer- tains projets particuliers.

Une autre fonction de coordination a été confiée à la Com- mission consultative permanente pour le développement éco- nomique régional que nous avons instituée le 10 juillet 1972; l'une de ses principales tâches consiste à donner son avis sur les mesures generales ayant des répercussions sur la politique régionale.

Tant la Commission consultative que la Centrale et sa Com- mission de coordination ont accompli un travail important dans la phase d'élaboration, de mise en oeuvre et de con- solidation de l'aide en matière d'investissements dans les regions de montagne. Leur action a largement contribue au succès de cet instrument. Pourtant, par manque de transpa- rence et en raison surtout du fait que les projets d'inves- tissement ne parviennent pas ou seulement tardivement à la connaissance de ces trois organes lorsqu'ils ne sont pas liés à un financement résiduel au sens de la LIM, la coor- dination de la politique. regionale avec les autres activi- tés de la Confédération est restée embryonnaire jusqu'à présent. Un certain progrès a été toutefois réalisé puis- qu'à la suite d'une motion, nous avons donne, le 25 février 1981, des instructions concernant la prise en considération des cantons lors de la création ou du transfert de postes d'agents de la Confederation (FF 1981 I 742). Ces instruc- tions ordonnent notamment que l'on établisse et tienne à jour un état de la répartition géographique des emplois.

562

43

Eléments d'une meilleure coordination

Pour répondre à un souhait maintes fois exprimé et en rai- son du résultat d'analyses scientifiques, il s'avère indis- pensable de mieux harmoniser les mesures de politique re- gionale et les activités de la Confédération qui ont des effets en matière d'investissements, de finances et de personnel dans les régions. C'est pourquoi nous proposons d'élargir le rôle de la Commission de coordination de la LIM en lui confiant les tâches suivantes:

• Analyse continue des nouveaux investissements ou des transferts d'investissements de la Confédération sur la base des données recueillies pour établir le plan finan- cier, les grandes lignes de la politique gouvernementale et d'autres documents s'y rapportant.

• Etablissement d'un bilan périodique de la répartition géographique des investissements de la Confédération, analogue au bilan qui existe déjà au sujet de la reparti- tion géographique des emplois fédéraux.

Ces mesures contribueraient à discerner suffisamment tôt d'éventuels obstacles à la réalisation des objectifs de la Confédération en matière de politique régionale ainsi qu'à chercher, dans le cadre d'un accomplissement normal des tâches imparties, des solutions compatibles avec ladite politique.

Elles permettraient non seulement à la Commission consulta- tive pour le développement économique regional de mieux remplir ses fonctions d'expertise mais, grâce à elles, la Centrale de l'OFIAMT pour le développement économique re- gional serait en mesure de renseigner, en tout temps et de façon approfondie, le Département fédéral de l'économie publique et nous-mêmes sur l'état des efforts de politique régionale entrepris dans le cadre général des activités de la Confédération.

563

Projet

Arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831), arrête:

I

L'arrêté fédéral du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée est modifié comme il suit:

Art. 3, 2º al. (nouveau)

2 La Confédération peut allouer des subventions pour les dépenses des or- ganes cantonaux et régionaux de consultance en matière d'innovation.

Art. 4 Modes

L'aide financière subsidiaire est allouée sous la forme de:

a. Cautionnements pour garantir des crédits d'investissements;

b. Contributions au service de l'intérêt des crédits accordés par les banques;

c. Subventions aux organes de consultance en matière d'innovation.

Art. 5, al. 1bis (nouveau)

ibis Pour les projets qui revêtent une importance particulière pour une ré- gion sous l'angle du marché du travail et de la technologie et dont le financement est difficile, la Confédération peut accorder des cautionne- ments couvrant jusqu'à la moitié du coût total du projet. Le canton ne répond pas de la part des cautionnements qui dépasse le tiers du coût total.

Art. 6 Contributions au service de l'intérêt

La Confédération peut contribuer au service de l'intérêt des crédits d'in- vestissement jusqu'à un tiers du coût total du projet, à condition que

a. Le capital propre investi couvre une part raisonnable du coût total du projet;

1. FF 1983 III 497

2. R$ 951.93

564

Aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

b. Une banque régie par la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne1) accorde, aux conditions usuelles du marché, les crédits nécessaires au financement du projet, après avoir examiné celui-ci selon les principes commerciaux;

c. La banque accorde de son côté sur les crédits qui font l'objet de la contribution au service de l'intérêt, une réduction du taux d'intérêt correspondant, pour le moins, à un quart du taux commercial usuel, et

d. Le canton dans lequel le projet est réalisé alloue des contributions au service de l'intérêt au moins égales à celles de la Confédération.

2 Les contributions au service de l'intérêt se montent au plus à un quart de l'intérêt commercial usuel.

3 Pour les projets au sens de l'article 5, alinéa 1bis, la Confédération peut allouer des contributions au service de l'intérêt sur la totalité du crédit cau- tionné.

4 Les contributions au service de l'intérêt sont allouées pour dix ans au plus lorsqu'il s'agit de projets au sens de l'article 5, alinéa 1bis, et pour six ans au maximum dans les autres cas.

Art. 6a (nouveau) Subventions aux organes de consultance en matière d'innovation

1 La Confédération peut allouer des subventions aux organes cantonaux et régionaux de consultance en matière d'innovation, à condition que le can- ton alloue une subvention au moins égale.

2 La subvention de la Confédération s'élève au plus à un tiers des frais non couverts, occasionnés par des prestations d'information, de mise à disposi- tion et de consultance en faveur d'entreprises des régions dont l'économie est menacée.

Titre

Chapitre 4: Compétence et procédure en matière de cautionnements, de contri- butions au service de l'intérêt et d'allégements fiscaux

Art. 9, 1er al.

' Le requérant présente, par l'intermédiaire de la banque prêteuse, sa demande de cautionnement, de contribution au service de l'intérêt et d'allé- gement fiscaux au canton intéressé.

1. RS 952.0

565

1 I

Aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

Art. 11, al. Ibis (nouveau)

ibis Les requêtes au sens de l'article 5, alinéa 1bis, sont soumises pour exa- men à des experts indépendants qui font rapport au département.

Chapitre 4a (nouveau)

Chapitre 4a: Compétence et procédure concernant les subventions aux organes de consultance en matière d'innovation

Art. Ila Requêtes

' Les organes de consultance en matière d'innovation doivent présenter leur demande au canton intéressé au début de chaque exercice.

2 Tous les documents nécessaires sont à joindre à la demande, notamment le budget et le rapport de gestion de l'exercice précédent.

Art. 11b Compétence selon le droit cantonal

1 Le canton examine les requêtes et statue sur sa contribution.

2 Il transmet les demandes avec ses décisions et propositions à l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (ci-après l'office fédéral).

Art. 11c Compétence selon le droit fédéral

L'office fédéral examine les demandes et statue sur les contributions et subventions de la Confédération.

Art. 12, 1er al.

1 Les dispositions générales de la jurisprudence administrative de la Confé- dération sont applicables aux décisions du département et de l'office fédéral.

II

Le présent arrêté, qui est de portée générale, est soumis au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

28500

566

Projet

Arrêté fédéral octroyant des fonds supplémentaires pour l'aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 1983º), arrête:

Article premier Engagements de cautionnement .

Un engagement additionnel pour un montant de 50 millions de francs au plus est autorisé pour les engagements de cautionnement selon l'article 5 de l'arrêté fédéral du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée.

Art. 2 Contributions au service de l'intérêt et subventions à la consul- tance technique

Il est ouvert, de surcroît, un crédit de 20 millions de francs au plus pour les contributions de la Confédération au service de l'intérêt et les subventions aux organismes de consultance en matière d'innovation ainsi qu'aux man- dats d'expertise selon les articles 6, 6a et 11, alinéa 1bis, de l'arrêté fédéral du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée.

Art. 3 Disposition finale

Le présent arrêté fédéral n'a pas de portée générale et n'est pas soumis au référendum.

28500

D) FF 1983 III 497

2. RS 951.93; RO . . .

567

Projet

Arrêté fédéral concernant d'autres versements au fonds d'aide en matière d'investissements

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 29, 3º alinéa, de la loi fédérale du 28 juin 19741) sur l'aide en matière d'investissement dans les régions de montagne;

vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19832),

arrête:

Article premier

1 300 millions de francs supplémentaires seront versés au fonds d'aide en matière d'investissements d'ici 1994.

2 Ces ressources seront versées en tranches annuelles dès 1986. Il sera tenu compte des besoins financiers et des possibilités financières de la Confédé- ration pour calculer les tranches annuelles.

Art. 2

Le présent arrêté n'a pas de portée générale; il n'est pas soumis au réfé- rendum.

28500

1. RS 901.1 2) FF 1983 III 497

568

Projet

Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831), arrête:

I

La loi fédérale du 28 juin 19742) sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne est modifiée comme il suit:

Art. 1er

La présente loi vise à améliorer les conditions d'existence dans les régions de montagne par l'octroi d'une aide sélective destinée à faciliter les investisse- ments en faveur de projets d'équipement et d'acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et métiers.

Art. 3 Champ d'application à raison de la matière

L'aide en matière d'investissements au sens de la presente loi peut être accordée pour:

a. Des projets servant à développer l'équipement collectif, surtout l'aména- gement des voies de communication, l'approvisionnement, l'évacuation et l'épuration des eaux usées, l'élimination des déchets et des détritus, la formation scolaire et professionnelle, le repos et les loisirs, l'hygiène publique, la culture et les sports;

b. L'acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et métiers.

Art. 4 Bénéficiaires

I L'aide est consentie, sur la proposition et par l'entremise des cantons, aux communes, aux collectivités de droit public ainsi qu'aux particuliers dont l'activité sert les buts de la présente loi.

2 L'aide pour l'acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et métiers est accordée exclusivement aux communes et aux collectivités de droit public.

D FF 1983 III 497

2. RS 901.1

569

Aide en matière d'investissements dans les régions de montagne

II

! La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

28500

r

570

Projet

Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne

Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831), arrête:

I

La loi fédérale du 25 juin 19762) encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne est modifiée comme il suit:

Titre

Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt en faveur des petits et moyens établissements situés dans les régions de montagne

Art. 1er, 2e al.

2 La Confédération encourage à cet effet l'octroi de cautionnements en accordant des subventions à la Coopérative suisse de cautionnement pour les arts et métiers (ci-après Coopérative suisse de cautionnement) et en allouant des contributions au service de l'intérêt.

Art. 3, 1er al.

' La loi s'applique aux cautionnements et aux contributions au service de l'intérêt en faveur de petits et moyens établissements rentables ou suscep- tibles de se développer, existants ou à créer, dont l'activité est conforme à un programme de développement établi au sens de la loi fédérale du 28 juin 19743) sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne.

Art. 4 Principe

Les prestations de la Confédération servent à couvrir une partie des frais

1. FF 1983 III 497

2. RS 901.2

3. RS 901.1; RO ...

571

Octroi de cautionnements dans les régions de montagne

d'administration et des pertes sur cautionnement de la Coopérative suisse de cautionnement et consistent également en des contributions au service de l'intérêt en faveur des établissements.

Art. 5 Abrogé

Art. 6

L'ancien article 6 devient l'article 5.

Art. 5, 1er al.

' La Confédération prend à sa charge les frais d'administration de la Coopé- rative suisse de cautionnement dans la mesure où ils découlent des activités qu'elle exerce en vertu de la présente loi.

Art. 7

L'ancien article 7 devient l'article 6.

Art. 7 (nouveau) Contributions au service de l'intérêt

1 La Confédération peut allouer des contributions au service de l'intérêt pour les crédits cautionnés concernant des projets qui contribuent à renfor- cer la structure régionale du marché de l'emploi.

2 Des contributions au service de l'intérêt peuvent aussi être allouées pour des crédits non cautionnés de 500 000 francs au plus. Le Conseil fédéral peut adapter cette limite au renchérissement et à l'évolution de l'économie.

3 Les contributions au service de l'intérêt peuvent s'élever à deux cin- quièmes au plus de l'intérêt commercial usuel durant six ans au maximum.

Art. 8 Devoir de diligence

La Confédération ne verse ses prestations à la Coopérative suisse de cau- tionnement que si celle-ci accomplit, avec toute la diligence requise, les tâches que lui confère la presente loi.

Art. 9 Examen préalable

1 Les demandes de cautionnement ou de contribution au service de l'intérêt sont à présenter à la Coopérative suisse de cautionnement.

2 Celle-ci examine les demandes sous l'angle personnel et sous celui de la gestion d'entreprise, puis les soumet à l'office fédéral.

3 L'office fédéral examine si une demande est conforme, à raison de la

572

Octroi de cautionnements dans les régions de montagne

matière et du lieu, au programme régional de développement. A cet effet, il entend l'autorité cantonale compétente.

4 Pour les demandes de contribution au service de l'intérêt, l'office fédéral examine, de surcroît, si les conditions relatives au marché de l'emploi et à la politique régionale sont remplies.

Art. 10 Décisions

' La Coopérative suisse de cautionnement statue définitivement sur les demandes de cautionnement qui sont conformes au programme régional de développement. Elle conclut les contrats de cautionnement avec les requé- rants.

2 L'office fédéral statue sur les demandes de contribution au service de l'in- térêt.

3 La Coopérative suisse de cautionnement paie pour le compte de la Confé- dération les contributions au service de l'intérêt dont le versement a fait l'objet d'une décision de l'office fédéral, et veille à ce qu'elles soient utili- sées conformément au but visé.

4 Les demandes qui ne sont pas conformes au programme régional de déve- loppement peuvent être traitées selon les dispositions de l'arrêté fédéral du 22 juin 19491) tendant à encourager les coopératives de cautionnement des arts et métiers.

II

' La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

28500

1. R$ 951.24

573

Partie B

Garantie contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises

1

Partie générale

11 Situation initiale

111 Croissance économique et évolution de l'emploi durant la décennie écoulée

• Entre 1973 et 1982, le produit intérieur brut calculé en fonc- tion de prix constants a augmenté en Suisse de 2 pour cent au total. Avec une croissance économique globale annuelle de 0, 2 . pour cent, la Suisse n'a dépassé que de peu le niveau de la croissance zéro.

Bien que le nombre d'emplois ait augmenté pendant certaines années, il a diminué d'environ 170'000 unités durant l'ensem- ble des dix ans précités. Durant toute cette décennie, le taux de chômage donné par la statistique est demeure fortement infé- rieur en Suisse à celui des autres pays industrialisés. On ne saurait guère expliquer ce fait en invoquant, comme on le fait souvent, la diminution du nombre des salariés étrangers. Cette diminution s'est en effet concentrée sur les années 1974 à 1977. Depuis lors, on a a vrai dire enregistre une augmenta- tion certes lente, mais continue de la population active étran- gère.

Lorsque des Suisses et des étrangers possèdent un permis d'éta- blissement ou un permis de séjour à l'année perdent leur em- ploi, cela n'influe pas toujours sur le taux de chômage. La diminution des possibilités d'emploi a contribué dans une me- sure limitée au recul du taux d'activité dans certains groupes d'âges. Cette évolution ne saurait être prise à la légère, car, dès le début du siècle prochain, les classes d'âge nom- breuses atteindront le moment de la retraite. Cela aura obliga-

574

1

toirement pour conséquence de mettre rudement à l'épreuve les finances publiques et les assurances sociales s'il est impos- sible entre-temps, de dépasser le niveau de la croissance zéro.

Une régression presque constante de l'emploi se constate dans le secteur secondaire, qui subit le plus fortement l'influence de l'évolution technologique. Cette évolution a longtemps été favorable à toute une serie de branches du secteur des ser- vices. Il est donc probable que les effets d'un fléchissement de la compétitivité technologique ne se limiteront guère au secondaire, mais s'étendront aux branches du tertiaire les plus fortement influencees par l'évolution technique. Les pro- cessus d'adaptation et d'innovation technologique sont des fac- teurs qui façonnent de manière soutenue le développement de l'économie dans son ensemble.

Nul ne nie que l'économie suisse - employeurs et salariés - a déjà fourni de grands efforts et consenti de gros sacrifices pour survivre dans le processus d'adaptation structurelle. S'il est question par la suite de lacunes et de goulots d'étranglement, il ne s'agit en aucune manière de remettre en question les prestations fournies et les résultats acquis. Bien au contraire, ceux-ci sont considérés comme connus et, partant, ne font pas l'objet d'une mention expresse. Ce serait cependant se bercer d'illusions fallacieuses que d'en oublier les points faibles qui subsistent.

112 Compétitivité technologique de l'économie suisse

Pour déterminer les branches d'activité ou les groupes d'indu- stries à haut degré de technicité, un certain nombre d'études effectuées aux Etats-unis et par l'OCDE retiennent comme cri-

575

tère la part des frais de recherche et de développement dans le chiffre d'affaires.

Toutefois, la plupart des études concernant les échanges inter- nationaux de produits de haute technologie, notamment celles de l'OCDE, font uniquement référence à la part du chiffre d'affaires consacrée à la recherche et au développement aux Etats Unis. Du point de vue suisse, cela n'est pas entièrement satisfaisant. Dans notre pays, certaines branches doivent être attribuées à cette catégorie de produits alors même qu'elles en sont exclues d'après des critères appliques aux Etats-unis. Il s'agit notamment de la construction de machines-outils et de machines textiles. Ces lacunes n'influent cependant pas de manière déterminante sur l'évolution décrite ci-après.

.

:

.

576

Part des exportations suisses dans les importations de produits hautement technologiques des pays de L'OCDE (en %)

Tableau 1

Groupes de produits 1)

Part moyenne du marché

1963-1971 1971-1981

Aéronefs et composants.

0,2

0,2

Machines du bureau, ordinateurs

et machines comptables.

2,3

1,3

Machines et installations industriel-

5,6

5,2

Appareils de télécommunications et

1,7

1,3

Instruments et outils scientifi-

19,8

12,1

Produits pharmaceutiques

16,9

14,1

Matériaux plastiques et synthétiques,

1,9

1,5

Moteurs et turbines

4,0

2,3

Agrochimie

4,0

4,1

Produits chimiques industriels

anorganiques

0,8

0,7

Emetteurs et récepteurs de radio et de télévision

1,0

0,8

Source : OCDE, International trade in High Technology products: an empirical approach, DSTI/SPR/83.13 Part 2, first draft, Paris March 1983.

1. Selon les normes de la classification standard pour le commerce international (SITC).

Lors de l'interprétation de ce tableau, il convient néanmoins de garder en mémoire qu'à la suite de l'arrivée des nouveaux pays industrialisés, on assiste à une perte générale de parts du marché pour les pays traditionnellement industrialisés.

38 Feuille federale. 135e année. Vol. III

577

I

les, sans moteurs et turbines.

composants électroniques.

ques, y compris l'horlogerie

ainsi que leurs sous-produits

Les échanges internationaux de biens hautement technologiques se sont, depuis dix à vingt ans, développés plus favorablement que le volume global des echanges commerciaux mondiaux. Aujourd'hui encore, la Suisse demeure, parmi les pays membres de l'OCDE, celui qui est plus fortement spécialisé dans la pro- duction de bien de haute technicité. Elle n'est cependant que fort modestement représentée dans certains domaines de la pro- duction dont l'importance ne cesse de s'accroître. Il s'agit de branches telles la construction de véhicules aériens et spa- tiaux, la fabrication d'ordinateurs et de composantes de machi- nes de bureau, ainsi que celle des appareils électroniques de divertissement.

Par rapport au développement industriel mondial, les bases tech- nologiques de la Suisse se sont rétrécies. La Suisse n'occupe également plus guère qu'une position modeste en tant que fournis- seur de ces branches économiques. En revanche, la part de notre pays dans les importations de produits hautement techno- logiques a augmenté. La densité des relations réciproques décou- lant des échanges interieurs entre sous-traitants et entrepri- ses à technologie de pointe s'est, elle aussi, nettement affaiblie.

578

Exportations et importations de la Suisse de produits hautement technologiques

Développement du volume (indice 1975 = 100) et du rapport entre exportations, importations (selon le volume et la valeur )

Tableau 2

1967

1975 1979

1982

Aéronefs

volume d'exportations

46

100

102

75

volume d'importations

53

100

77

95

rapport volume1)

0,87

1,00

1,33

0,79

rapport valeur2)

0,19

0,10

0,27

0,31

Machines de bureau

volume d'exportations.

90

100

116

96

volume d'importations

50

100

170

223

rapport volume

1,8

1,00

0,68

0,43

rapport valeur

0,55

0,45

0,54

Machines industrielles

volume d'exportations

53

100

144

159

volume d'importations

64

100

155

170

rapport volume

0,83

1,00

0,93

0,94

rapport valeur.

1,85

1,87

1,90

Appareils optiques, micromé- canique, montres

volume d'exportations

105

100

113

90

volume d'importations

57

100

154

150

rapport volume

1,84

1,00

0,73

0,60

rapport valeur

7,23

4,76

3,84

3,58

Source: Administration fédérale des douanes, Direction générale des douanes

1. Un rapport volume en diminution au cours du temps signifie une évo- lution plus marquee des importations par rapport aux exportations. Il est un indice signalant une penetration plus forte des impor- tations sur le marché suisse.

2. Un rapport valeur plus grand que 1 signifie qu'en valeur, la Suisse exporte plus qu'elle importe. Si le rapport valeur augmente dans le temps, cela signifie que la valeur des exportations s'accroît plus rapidement que celle des importations et vice-versa. Ce rapport indique le degré de spécialisation.

579

1967 1975 1979

1982

Produits pharmaceutiques

volume d'exportations

60

100

125

164

volume d'importations

60

100

124

170

rapport volume

1,00

1,00

1,00

0,96

rapport valeur

4,32

4,31

4,81

3,94

Caoutchouc synth., fils art. et synth; panneaux, feuilles, tiges et tubes en matière synthétique,

sous-produits de matériaux synth.

volume d'exportations

100

197

214

volume d'importations

100

198

190

rapport volume

1,00

1,00

1,23

rapport valeur

0,60

0,57

0,65

Moteurs et turbines, sans les générateurs

volume d'exportations

76

100

108

128

volume d'importations

65

100

126

167

rapport volume

1,17

1,00

0,86

0,77

rapport valeur

3,64

3,33

2,84

Engrais chimiques; protection des vé- gétaux, pesticides et insecticides

volume d'exportations

100

104

105

-volume d'importations

100

161

150

rapport volume

1,00

0,65

0,70

rapport valeur

4,20

2,62

3,32

Produits inorganiques

volume d'exportations

62

100

190

160

volume d'importations

83

100

131

122

rapport volume

0,75

1,00

1,45

1,31

rapport valeur

0,38

0,51

0,50

Appareils radio, grammophones, magnétophones et téléviseurs

volume d'exportations

48

100

85

65

volume d'importations

42

100

143

148

rapport volume

1,14

1,00

0,59

0,44

rapport valeur

0,29

0,31

0,28

Total des produits hautement techn.

volume d'exportations

100

134

143

volume d'importations

100

151

165

rapport volume

1,00

0,89

0,87

rapport valeur

1,94

1,84

1,75

.

580

Depuis longtemps déjà, des entreprises à spécialisation haute- ment technologique ne peuvent, à cause des dimensions réduites du marché intérieur suisse, trouver de débouchés commerciaux suffisants sur ce marché. Leur dépendance des exportations croît avec leur degré de spécialisation. L'érosion constante du secteur secondaire accroît ce désavantage initial. Il de- vient de plus en plus difficile de trouver dans le pays, même pour des séries-pilote, de premiers utilisateurs indigènes pou- vant tester la maturité et la fiabilité d'un produit à haute teneur technologique. Cela entrave tant la création de nouvel- les entreprises que le déroulement des processus de transforma- tion technologique et structurelle. De tels effets négatifs ont notamment affecte les sous-traitants de l'industrie horlo- gère. Nombre d'entre eux ne sont pas parvenus à créer les rela- tions de sous-traitance qui, dans le domaine microtechnique, leur auraient assuré en Suisse une nouvelle base de départ, propre à leur permettre d'accéder plus rapidement et plus fa- cilement aux marchés étrangers.

113 Développement et importance des conditions-cadres

Un rôle important a été attribué aux conditions-cadres dans les discussions qui ont eu lieu au sujet de l'évolution de l'économie et de l'emploi dans la plupart des pays tradition- nellement industrialisés. Ces conditions sont souvent mesurées selon l'importance du secteur public. La part des dépenses et recettes publiques dans le produit national brut (part de l'Etat) s'est accrue sensiblement en Suisse des les années soixante jusqu'au début des années soixante-dix. L'évolution démographique et l'amélioration des prestations sociales y com- pris les prestations aux caisses de pension ont, en l'occur- rence, joué un rôle considérable. Les recettes des assurances sociales (assurance professionnelle facultative incluse) dépas- sent actuellement (si l'on exclut les transferts en faveur de ,

581

ces assurances) l'ensemble des recettes de tous les budgets publics.

Pour éviter que ces charges ne s'accroissent encore, nous n'avons pas exclu les assurances sociales de nos efforts en matière d'économies. Nous avons en outre voulu, comme ligne directrice, faire preuve de retenue en prenant des engagements dont les effets ne seraient ressentis qu'à long terme. Il s'agit en effet de prévenir une crise de financement des assu- rances sociales lors de nouvelles modifications des structures d'âge.

Depuis 1976, la part de l'Etat (à l'exclusion des assurances sociales), a plutôt eu tendance à régresser. En prix con- stants, le budget fédéral a marqué une certaine contraction depuis quelque temps.

On inclut régulièrement dans la discussion sur l'amélioration des conditions-cadres des aspects d'ordre fiscal. Dans ce do- maine, c'est principalement la suppression, ou pour le moins la réduction de la double imposition économique de la société anonyme et de l'actionnaire ainsi que de la taxe occulte qui figure au premier plan. La question de la double imposition fiscale doit être examinée lors des délibérations sur le projet de loi sur l'harmonisation fiscale. Les propositions concernant la suppression de la taxe occulte font actuellement l'objet d'une procedure de consultation.

Une exigence souvent posee touche les amortissements. L'augmen- tation des taux d'amortissements admis par le fisc, décidée en 1978, et la prolongation de la période de report des pertes ont en premier lieu allégé la charge des personnes morales. Le fait que la part celles-ci dans le produit de l'impôt fédéral direct s'est abaissée à peu près d'un tiers à un quart pour- rait aussi être attribuée à ces mesures fiscales. Ainsi,

582

l'accroissement des contributions aux assurances sociales a été partiellement compensé.

En comparaison internationale, l'imposition des personnes mo- rales est relativement modérée en Suisse bien que nullement négligeable. La pression sur le rendement, dont se plaint en particulier le secteur secondaire n'est due qu'en partie à l'accroissement des taxes publiques. L'insuffisance du rende- ment est sans doute également imputable à certains comporte- ments des entreprises. La tendance de nombreux entrepreneurs à maintenir ou même à élargir leur part du marche dans des sec- teurs d'activité traditionnels à surcapacité sur le plan inter- national, tout en faisant preuve d'une grande retenue dans l'adaptation de nouvelles activités et technologies, a sans doute fait baisser, dans de nombreux cas, la rentabilité.

Dans le domaine des conditions-cadres de caractère non fiscal, l'économie suisse a connu des conditions favorables au cours de ces dernières années. L'inflation s'est en général mainte- nue à un niveau inférieur au taux moyen des pays industriali- sés. En raison de la part de revenu économisée par l'ensemble de l'économie (taux d'épargne), les taux d'intérêt sont demeu- res avantageux dans le contexte international. Une politique de taux d'intérêt extrêmement bas n'aurait guère servi l'économie suisse, mais au contraire renforcé encore l'exode des capitaux.

Bien que les processus d'adaptation de l'économie aient pesé sur les relations entre partenaires sociaux, les différends ont, en règle générale, pu être réglés raisonnablement. La dé- centralisation des négociations a, en outre, permis de résou- dre les conflits de manière réaliste, cela dans une mesure ra- rement atteinte dans les pays voisins.

En Suisse comme ailleurs, la densité des réglementations dans le domaine économique s'est fortement accrue au cours de ces . dernières années et décennies. Cela concerne en particulier

583

les constructions, la protection de l'environnement, les ban- ques, ainsi que les mesures de sécurité s'appliquant aux instal- lations nucléaires et aux installations à courant fort. Au cours de la révision de la loi sur les banques, certains points névralgiques sont également examinés sous l'angle des conditions-cadres.

.

Les processus de renouvellement technologique et structurel plus particulièrement vises par le présent message n'ont guère été influencés par ces réglementations. Le cas le plus net est celui des prescriptions de sécurité touchant les équipements et appareils électrotechniques. Nous avons déjà demandé le re- examen des normes et prescriptions de contrôle correspondan- tes.

Pour résumer ce qui précède, il y a lieu de dire que l'évolu- tion des conditions-cadres a rendu plus difficile que precedem- ment ce qu'il convient d'appeler le développement économique et industriel. Un phénomène analogue se constate à l'étranger. Durant la décennie écoulée, les conditions-cadres ont dans l'ensemble été plus favorable en Suisse que dans les pays con- currents.

114 Influence de la recherche et du développement sur la compétitivité technologique

Plus encore que par le passe, l'évolution technologique et scien- tifique influe fortement sur le développement économique. Cela peut avoir des effets négatifs sur de nombreuses entreprises . Le savoir-faire sur lequel elles se fondaient depuis longtemps peut perdre de sa valeur sur le place économique en raison des nouvelles connaissances ou alors être revalorise par l'apport que procurent de telles connaissances. Dans toute une série de secteurs d'activités industrielles, mais aussi tertiaires, la

584

durée de vie des générations de produits et des procédés tech- niques a été abrégée. Dans bon nombre de domaines de l'activité, la part des frais indépendants du prix des maté- riaux a diminué. D'autre part, la proportion des frais de con- ception et de développement de "systèmes" va augmentant. Le coût de leur conduite, réglage, surveillance et entretien a tendance à croître. De tels développements se constatent égale- ment en Suisse. Un des exemples les plus frappants en est four- ni par l'industrie des télécommunications.

En comparaison internationale, les dépenses que l'on consacre en Suisse par habitant à la recherche et au développement sont encore parmi les plus élevées au monde. Une part extraordinaire- ment élevée de ces dépenses est assumée par l'économie privée. Toutefois, les dépenses pour la recherche se concentrent sur quelques rares grandes entreprises de l'industrie chimique ou des machines, ainsi que de celle des télécommunications. Il est par ailleurs important de retenir que l'augmentation des effectifs de ces entreprises, pour peu qu'augmentation il y ait, a lieu avant tout à l'étranger ou par le biais de pre- neurs de licences.

Les moyens importants engagés dans la recherche et le déve- loppement ne sauraient donc permettre de conclure qu'ils suf- fisent à assurer la réalisation des processus d'adaptation économique et technologique et à garantir un taux d'emploi suffisant ainsi qu'une certaine croissance économique. Au contraire, il faut, pour atteindre ces objectifs,. qu'un nombre accru de petites et moyennes entreprises se lancent dans de nouveaux secteurs de connaissance, de fabrication et de marché en s'appuyant davantage sur l'originalité technologique du développement des produits et procédés que sur la demande et les besoins des grandes entreprises. Leur attitude à l'égard de l'innovation acquiert pour l'ensemble de l'économie une valeur dont l'importance dépasse celle qu'elle avait par le passé. Leur capacité de s'adapter et de se rendre indépendantes peut -

585

être renforcée par une mise à contribution plus large et intense des bases de savoir-faire et de connaissances créées dans les hautes écoles, les écoles techniques supérieures et d'autres établissements.

Ce sont là les buts que poursuit la Confederation en encoura- geant la recherche et le developpement axes sur la pratique. Les moyens financiers ont été augmentés depuis la dernière ré- cession tant dans le cadre des programmes visant à procurer du travail de 1975-1976 et 1983 que dans celui des deux program- mes d'impulsions (FF 1976 I 1096, 1978 II 1843, 1982 III 156, 1983 I 1190). Il est évident qu'en raison de la petitesse de notre pays, celui-ci est loin d'atteindre dans ces efforts les dimensions obtenues par exemple aux USA, au Japon, en RFA ou en France 1).

115 Main-d'oeuvre de formation hautement technologique

Notre message sur le Programme d'impulsions II (FF 1982 I 1278) insistait déjà sur l'importance de cadres disposant de connaissance dans les sciences exactes ou naturelles ou dans celles de l'ingénieur. Le rapport sur le Japon présenté par une délégation de l'Académie suisse des sciences techniques a renforcé cette opinion. Il contient des comparaisons signifi- catives sur la proportion en Suisse et au Japon, de collabora- teurs ayant une formation d'ingénieurs au sens large du terme. Cette proportion de cadres à formation technique, nettement supérieure au Japon, permet d'affecter un plus grand nombre de

1. Il convient de relever qu'on a inclus, dans ces comparaisons, les dépenses de recherche et de développement dans l'armement, qui peuvent atteindre des sommes considérables, notamment dans les do- maines de l'électronique, de la recherche de nouveaux materiaux et dans le développement d'ordinateurs.

586

collaborateurs de cette categorie tant à la conception de nou- veaux produits et procédés qu'à leur realisation et, en outre, de réduire le temps d'exécution. Cela s'exprime aussi dans la politique économique et technologique japonaise, qui met l'accent principal sur l'encouragement de nouveaux secteurs d'activité industrielle. Le maintien des structures existantes absorbe moins de moyens.

Par rapport au Japon, l'encouragement de nouveaux secteurs d'activité industrielle est nettement moins marque en Suisse. Il existe certes des ébauches d'efforts nouveaux dans ce do- maine, comme la création de la Fondation suisse de recherche en microtechnique et la réorientation des activités des établis- sements de recherche privés et publics collaborant avec cette fondation, mais il est indispensable d'intensiver les efforts dans cette direction.

L'offre plus abondante de main-d'oeuvre ayant une formation hautement technologique au Japon a également influé sur les processus decisionnels des entreprises. Il semble que l'on y tienne mieux compte que dans de nombreuses entreprises euro- péennes et suisses des tendances les plus récentes de l'évolution technologique. Dans ce contexte, tant aux Etats- Unis qu'au Japon, les créations de nouvelles entreprises ont eu une importance considérable. En Suisse, dans les secteurs fortement influences par le développement de nouvelles techno- logies, on n'a connu que de rares créations de cette nature depuis plus d'une décennie sur le plan de la production. Plus fréquents ont été les agrandissements et les créations d'entreprises de services techniques. Bien souvent, le per- sonnel spécialisé engagé dans ce domaine disposerait des con- naissances nécessaires à l'exercice d'une activité dans le do- maine de la production. Une partie de ce personnel n'est d'ailleurs engagé dans le secteur des services qu'après avoir exercé une activité dans le domaine de la production. Cela in-

587

.

dique qu'une partie de l'industrie suisse éprouve de la peine à diversifier son offre de produits et de technologies.

116 Fosse entre savoir faire et capital-risque

Les connaissances scientifiques et technologiques ne sauraient à elles seules assurer la réalisation des processus d'adapta- tion économiques rendus possibles par ces connaissances. En- core faut-il que les entrepreneurs et/ou détenteurs de capi- taux soient en mesure d'évaluer les risques et les chances éco- nomiques et techniques. Le nombre d'entrepreneurs disposant à la fois des connaissances et des capitaux propres nécessaires à la réalisation d'innovations a probablement diminué.

Un fossé s'est creusé depuis quelques années entre les person- nes connaissant les nouvelles technologies et celles qui décident des investissements et des dispositions financières. Ce fosse a entravé les processus d'adaptation de l'industrie, y compris la fondation de nouvelles petites et moyennes entreprises à haute technologie. Le développement de nouveaux secteurs d'activité dans les régions dont l'économie est menacée a été freiné. Il est en outre à craindre que d'autres régions ou l'évolution de l'emploi dépend largement de grandes entreprises de caractère traditionnel se trouvent également menacées. Dans ces régions-là, les efforts de développement et d'élargissement de la base de connaissance et d'activités industrielles sont aussi encore à l'etat embryonnaire. Faci- liter la création des nouvelles entreprises satisfaisant à l'évolution nouvelle et encourager la transformation de peti- tes et moyennes entreprises dans le sens d'une plus grande intensité technologique constituent une tâche dont il vaut mieux ne pas repousser l'exécution jusqu'à ce que le nombre des régions économiquement menacées s'accroisse encore plus.

Même si l'on tient compte du fait que la Suisse souffre d'un certain manque de cadres aux connaissances technologiques

588

1

élevées, cela ne suffit pas à expliquer l'extrême lenteur de nombreux processus d'adaptation. Dans nombre de domaines importants pour ces processus, la Suisse occupe une place favorable sur le plan international en ce qui concerne la recherche universitaire. C'est notamment vrai pour la biologie moléculaire, le développement de langages d'ordinateurs ou encore pour la microtechnique. L'élargissement de la base de connaissances a été facilité en particulier par les bourses du Fonds national pour des séjours d'études à l'étranger. On sait . par ailleurs qu'à l'etranger, et surtout aux Etats-unis, nombre de Suisses travaillant dans la recherche et le déve- loppement seraient disposés à revenir au pays si on leur Y offrait la possibilité de mettre en valeur les connaissances acquises. Il est donc manifeste qu'outre l'aspect des con- naissances, celui du capital a joué un rôle important dans le retard subi sur le plan des processus d'adaptation.

Depuis le renversement de la tendance économique au cours des années soixante-dix, il est devenu particulièrement difficile de trouver des bailleurs de fonds disposés à prendre des risques d'investissement dans des secteurs d'activité forte- ment influences par le développement de nouvelles technolo- gies. La tendance au fléchissement des rendements dans de nom- breux domaines du secteur secondaire engage déjà de nombreux entrepreneurs à hésiter avant d'investir dans ce secteur de l'économie. L'expérience montre que les entreprises à endette- ment élevé concentrent leurs efforts sur le maintien des posi- tions acquises. Elles n'osent que rarement s'aventurer en ter- rain inconnu en procédant à des investissements d'innovation. Force est d'autre part de comprendre l'attitude des détenteurs de capitaux qui font preuve de retenue dans l'octroi de cré- dits supplémentaires destinés à financer des innovations en provenance de petites et moyennes entreprises déjà fortement endettées.

589

On a fréquemment proposé que des banques se substituent aux investisseurs privés pour l'acquisition de participations à de petites et moyennes entreprises à capacité d'innovation éle- vée. Ces propositions ne tiennent pas assez compte du fait qu'il est aussi difficile pour les banques, de reunir capital et connaissances techniques. D'autre part, le coût de surveil- . lance des investissements pour innovations peuvent dépasser le rapport net des intérêts des crédits accordés, qui ne sont alors pas rentables pour les banques. Il n'a pas été possible en Suisse de développer des banques d'investissements spécia- lisées.

Le fait assez frequent que directions et investisseurs ignorent les vraies possibilités qu'offrent les nouvelles technologies sont certainement une des raisons expliquant qu'en Suisse, le nombre des créations de nouvelles entreprises incitées par les propriétaires du capital à innover dans de nouveaux domaines soit si faible. Une autre observation est cependant encore plus significative à cet égard. Depuis plu- sieurs années, on constate en Suisse un accroissement du nombre d'entreprises de services et conseils techniques. Bon nombre des partenaires et collaborateurs de ces entreprises ont travaille auparavant dans des entreprises de production. Ils ont en grande partie opté pour une activité de conseil parce qu'ils avaient le sentiment que leurs capacités d'innovation n'étaient pas suffisamment mises en valeur.

La procédure de consultation a d'ailleurs mis en évidence les différences qui existent, dans l'évaluation de l'exploitation du potentiel d'innovation suisse, entre les cadres techniques (y compris les conseillers) et les personnes disposant des moyens de financer des projets d'innovation à caractère haute- ment technologique et par conséquent lourds de risques du point de vue financier. Ainsi les avis exprimés par les

590

groupements d'entrepreneurs ont fait état d'un scepticisme mar- que, alors que les associations où predominent les techniciens estiment pour la plupart que le potentiel d'innovation de la Suisse est insuffisamment exploité et qu'il serait donc utile de tenter de faciliter le financement de projets de haute va- leur technologique.

Ces constatations amènent à la conclusion qu'il existe un fos- sé de plus en plus large entre une partie des détenteurs des connaissances techniques et ceux qui disposent des moyens né- cessaires au financement de projets d'innovations technologi- ques de pointe, qui en raison de leur nature, comportent des risques élevés. La mise sur pied d'une garantie contre les ris- ques à l'innovation permet de disposer d'un instrument confor- me aux objectifs vises et aux besoins du marché et de créer un climat plus favorable à l'innovation en resserrant de nouveau les liens entre connaissances et capital. Les discussions dé- clenchées ou ravivées à ce sujet par la procédure de consulta- tion ont stimule les efforts déjà entrepris dans ce sens. Nous avons été confortés dans notre conviction qu'il est possible, en intensifiant les efforts visant à rapprocher connaissances technologiques et capital, de produire des effets synergiques importants pour les processus d'adaptation nécessaires.

117 Impasses et lacunes dans le financement de l'innovation

Il a été fait état plus haut de l'importance de la base de con- naissances qu'ont les personnes et organisations appelées à dé- cider de l'éventuel engagement de capital-risque. Il faut toute- fois se demander en premier lieu si la quantité de capital- risque mise à disposition est suffisante ou non. Depuis quel- ques années, en effet, la formation de l'épargne a subi dans notre economie de profondes modifications qui ne sont sans dou-

591

!

te pas demeurees sans repercussions sur la capacité d'innova- tion des entreprises.

La part du produit national brut affectée à l'épargne n'a cessé de diminuer entre 1970 et 1977. Depuis 1978, elle tend à se stabiliser à un niveau nettement inférieur.

Taux d'épargne en Suisse

Part de l'épargne brute dans le produit national brut en pour cent

Tableau 3

Année En %

Année

En %

Année

En %

1970

32,0

1974

31,0

1978

26,3

1971

32,3

1975

27,3

1979

25,7

1972

32,0

1976

26,0

1980

25,9

1973

31,5

1977

25,7

1981

27,4

Source: Comptabilité nationale de la Suisse, la Vie économique, diverses éditions

Le taux d'épargne a subi des évolutions frappantes au cours de ces dernières années. La part de l'épargne réalisée par les assurances sociales s'est accrue et ceci de manière quasi constante. Depuis 1975, celle des ménages privés a en revanche diminué. Cela est dû en partie à la baisse des bénéfices des personnes indépendantes, mais aussi à une plus faible propen- sion des salariés à épargner. Il n'est cependant pas possible

592

d'établir une statistique distincte de la formation de la for- tune selon ces deux composantes de l'épargne privée. Force est donc de se contenter de la constatation que la fortune nouvel- lement formée dont les ménages disposent pour des placement financiers ainsi que mobiliers et le financement de risques a diminué en proportion depuis la dernière récession.

La part des revenus non distribués des sociétés de capital pri- vées est très nettement influencée par l'évolution conjoncturel- le. Cette part a fortement regresse durant l'année de reces- sion 1975. Une certaine reprise a cependant été enregistrée par la suite. On sait que l'autofinancement des sociétés de capital privées constitue la principale source traditionnelle de financement des investissements pour innovations dans les entreprises.

.

39 Feuille federale. 135e année. Vol. III

593

594

Structure de la formation de capital en Suisse 1970 - 1981

Tableau 4

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

en millions de francs, au prix courants

Epargne

. des ménages privés

5 185

7 760

7 530

8 425

8 880

7 040

5 145

3 725

4 580

3 875

3 660

5 130

de l'Etat

3 860

3 385

4 070

4 660

4 315

4 215

4 735

4 235

4 310

3 635

4 165

5 855

. des assurances sociales1.

4 085

4 880

5 990

6 445

7 520

7 210

7 185

7 300

8 070

8 810

10 135

11 620

Revenu d'entreprise non réparti

. des sociétés de capital privées

5 125

5 200

5 720

6 300

6 770

4 865

5 600

6 525

6 290

7 220

7 925

8 535

· des entreprises publiques2)

550

385

630

705

1 045

445

440

885

1 285

1 885

1 600

2 475

Epargne nette

18 805

21 610

23 940

26 535

28 530

23 775

23 105

22 670

24 535

25 425

27 565

63 615

Parts en % de l'epargne nette

Epargne nette

· des ménages privés

27,6

35,9

31,5

31,8 17,6

31,1 15,1 26,4

29,6 17,7 30,3

22,3 20,5

16,4 18,7 32,2

32,8

34,8

36,0

34,6

. des sociétés de capital privées

27,3

24,1

23,9

23,7

23,7

20,5

24,2

28,8

25,6

28,4

28,8

25,4

1. AHV, AI, RM, assurances cantonales vieillesse, invalidite et survivants, ONA, assurance-maladie, assurance chômage, caisses de pensions et dépôts d'épargne, assurances de groupes et fonds de prévoyance du personnel des administrations et entreprises publiques ainsi que des entreprises privées; assurances contre la maladie et les accidents.

2. Y compris la Banque nationale suisse

Source: Comptabilité nationale de la Suisse, la Vie économique diverses années

15,2

13,2

15,3 17,4

. de l'Etat

20,5

15,7

17,0

. des assurances sociales

21,7

22,6

25,0

24,3

31,1

18,6 17,5

14,2

13,9

Les données statistiques disponibles ne permettent pas de re- partir les fonds propres des entreprises nouvellement consti- tuées par classes de grandeur ou branches économiques. De nom- breux rapports de gestion permettent de conclure que, si le taux d'épargne s'est de nouveau accru dans le secteur des entre- prises, cette augmentation serait plutôt due à l'amélioration des bénéfices des banques et des assurances qu'à ceux d'entre- prises de branches économiques à haut niveau technologique.

Toutes les entreprises ne peuvent pas simplement procéder à l'émission d'actions pour accroître leur capital propre. En effet, les petites et moyennes entreprises n'ont pas la pos- sibilité de recourir à la bourse pour compléter leurs fonds propres. Les operations sur actions de petites entreprises se- lon le modèle de l'"over-the-counter market" américain n'ont pas réussi jusqu'ici à s'implanter sur le marché suisse en rai- son de son exiguité. Ce "marché de comptoir", fort usuel dans les pays anglo-saxons, permet de négocier toutes les valeurs qui n'ont pas accès aux marchés boursiers ordinaires. Il joue un rôle important pour le financement de nouvelles entreprises et dans l'entremise de participations en tous genres. Le man- que d'un marché de cette nature a contribué à freiner la pro- pension des entreprises, notamment des petites et des moyen- nes, à innover et investir des capitaux à cet effet. Si les données touchant les émissions d'actions à la bourse ne consti- tuent pas un indicateur économique sur pour l'activité s'exer- çant sur le marché des investissements à l'intérieur du pays, c'est parce que les fonds y relatifs vont surtout à de grandes entreprises qui les utilisent, en partie du moins, pour finan- cer leurs investissements directs à l'étranger. Le degré d'auto- financement a fléchi dans de nombreuses petites et moyennes entreprises. Le capital propre constitue de moins en moins la principale source de financement des entreprises. Cette évo- lution rend plus difficile le financement d'innovations à ca- ractère hautement technologique et d'investissements dans le

595

domaine de la technologie de pointe, qui sont non seulement prometteurs, mais comportent aussi de grands risques.

r

Outre la bourse, le reste du système du crédit joue un rôle tout aussi grand pour la mise a disposition de capitaux expo- sés à des risques élevés. Dans ce secteur, c'est surtout l'impor- tance croissante des marchés monétaires et des capitaux qui exerce des effets inhibiteurs. Sur ces marchés, on peut en ef- fet souvent obtenir en valeur nominale - à vrai dire en s'expo- sant à des risques monétaires de taille - des rendements supé- rieurs à ceux que produisent des participations à de petites et moyennes entreprises travaillant surtout en Suisse. Les place- ments à terme et la souscription d'obligations de débiteurs étrangers constituent actuellement une concurrence precedem- ment inconnue dans d'aussi grandes proportions à la vente de titres de participation à des entreprises du pays. Les fortes exportations suisses de capitaux sous forme de valeurs nomina- les sont un indice montrant qu'en dépit de l'accroissement du taux d'épargne d'institutions de prévoyance, les économies des ménages privés représentent encore une importante source de financement. En raison des nombreuses possibilités de place- ment à l'étranger considérées comme relativement sûres, qui offrent désormais des solutions de rechange, seule une très faible partie des économies des particuliers viennent alimen- ter les sources de financement de capital-risque destiné à de petites et moyennes entreprises exerçant des activités techno- logiques de pointe.

Outre les compagnies d'assurance, les banques font aussi va- loir qu'elles doivent éviter d'utiliser des économies qui leur sont confiées pour financer des innovations comportant des ris- ques élevés si elles veulent s'acquitter fidèlement de leur fonction de fiduciaires. Dans son rapport annuel pour 1982, la Commission fédérale des banques a également rappelé la possi- bilité de conflits d'intérêt en disant en substance :

596

Tant les conflits d'intérêts que la négligence dans la gestion de la banque peuvent entraîner des actions en responsabilité contre cette dernière. C'est pourquoi La Commission des banques considère comme dangereuse la participation d'une banque à la fondation et la gestion d'entreprises à hauts risques!).

Les capitaux concentrés entre les mains des compagnies d'assurance sur la vie et des institutions de prévoyance ne sont engagés que dans des limites très étroites pour le finan- cement d'innovations et d'investissements comportant des risques élevés. Cela est en partie du aux prescriptions lega- les régissant la matière. En outre, les statuts de ces insti- tuts et institutions accordent une nette préférence aux "placements surs" tels que titres a intérêt fixe, immeubles et hypothèques. Le cas échéant, ces statuts permettent l'acquisition d'actions cotées en bourse, qui peuvent être négociées en tout temps .

Il est vrai qu'on a pas constaté jusqu'ici en Suisse, dans la même mesure qu'à l'étranger, de processus ayant pour effet d'évincer la demande privée de crédit et de capitaux au profit des collectivités publiques. En revanche, le développement de la prévoyance sociale a causé un très sensible déplacement des flux d'épargne. La fortune administrée par les institutions professionnelles de prévoyance-vieillesse et par l'AVS atteig- nent aujourd'hui deja un montant total de l'ordre des 100 mil- liards de francs. Il semble que ce sont surtout certaines pres- criptions officielles qui seraient, dans le cas des caisses de pension, la cause que les fonds économises par les ménages pri- vés ne contribuent plus, par cette nouvelle voie, à financer dans la même mesure qu'auparavant les investissements et les projets d'innovation à risques élevés. C'est pourquoi nous

1. Commission fédérale des banques, Rapport annuel 1982, Berne, 1983, p. 23.

597

avons constitue une commission d'experts chargée d'élaborer des propositions en vue de formuler d'une nouvelle manière les prescriptions touchant les investissements d'institutions profes- sionnelles de prévoyance. Ce sont toutefois les organes de ces institutions qui determineront dans quelle mesure et dans quel sens ils feront usage des possibilités que procureront les nou- velles prescriptions.

Comme nous l'avons montré, l'offre de capital destiné au fi- nancement d'innovations fléchit. D'autre part, les besoins de financement d'innovations s'accroissent de manière supérieure à la moyenne à cause du besoin toujours plus élevé d'innover. La nécessité d'adapter les structures à de nouvelles techno- logies s'impose de façon plus pressante que jamais si l'on veut faire face à la concurrence des pays à bas salaires. Les nouvelles technologies exigent parfois des fonds très impor- tants. Il faut non seulement faire de plus amples investisse- ments par poste de travail, mais il est aussi souvent indispen- sable d'investir des capitaux dans une nouvelle génération de moyens de production avant qu'il soit possible d'amortir com- plètement les machines existantes. Les besoins de financement s'accroissent aussi par le fait que le coût de' l'énergie et les prescriptions sur la protection de l'environnement exigent des investissements supplémentaires destinés à la mise en place d'installations nouvelles economisant l'énergie et ména- geant mieux l'environnement. Le pouvoir d'autofinancement des entreprises ne suffit plus à couvrir tous les besoins de capi- taux. Les risques sur le plan du financement se sont beaucoup accrus non seulement pour des raisons d'ordre technologique, mais aussi pour des causes de caractère structurel et extra- économique.

Ce sont surtout de petites et moyennes entreprises fortement axées sur l'innovation ou des entreprises désireuses de s'implanter dans de nouveaux domaines de la technologie qui, pour les raisons precitées, tombent aussi dans des impasses

598

d'ordre financier. Des problèmes de financement se posent aussi à des inventeurs et à des personnes désireuses de créer de nouveaux établissements qui ont l'intention d'entreprendre de manière indépendante de nouvelles productions. Comme nous l'avons remarqué dans le chapitre précédent, ces personnes en quête de crédits ont beaucoup plus de peine à avoir accès à l'offre de capitaux étant donné que le volume de capital- risque disponible est fortement réduit.

Le groupe d'experts "capital-risque" a essayé d'estimer les besoins non couverts de financement de capital-risque en Suisse. En se fondant sur les réponses à un questionnaire, il a pu établir que, dans une trentaine à une cinquantaine de cas par an, des innovations considérées comme dignes d'être réalisées n'ont pu l'être faute des possibilités de finan- cement nécessaires. Pour sa part, l'Association suisse des banquiers a donné, lors d'une conférence de presse un chiffre un peu plus élevé, à savoir à peu près une centaine de cas par an.

Les analyses des besoins ont également montré que les besoins de capitaux des grandes entreprises peuvent être satisfaits à l'aide du marché des capitaux et des banques. En outre, ainsi que les recherches du professeur Nydegger 1) l'ont mis en évidence, d'anciennes maisons, qui ne sont pas fortement axées sur l'innovation technologique, n'ont en general que relative- ment peu de problèmes de financement. Dans le domaine des investissements normaux pour renouvellement d'installations, les difficultés qui pourraient se produire peuvent être large- ment surmontées à l'aide des crédits accordés par les coopératives artisanales de cautionnement existantes.

1. Nydegger, Oberhansli, Harringer: "Investitionen in kleineren Industriebetrieben" ( Investissements dans de petites entreprises industrielles), Saint-Gall, décembre 1982. Les 70 entreprises questionnées existent en moyenne depuis 40 ans et ne se distin- guaient pas par des activités spécialement axées sur l'innovation.

599

A notre avis, l'institution de la garantie contre les risques à l'innovation constitue une contribution aux efforts visant à surmonter les difficultés constatées en matière de finance- ment. Elle est de nature à permettre de mobiliser plus facile- ment pour le financement d'innovations, davantage de crédits bancaires et de moyens financiers provenant d'institutions de prévoyance, d'une part, et d'autre part davantage de capitaux privés.

12 Interventions touchant le financement des innovations

Les évolutions décrites dans les chapitres précédents ont dé- clenche toute une série d'interventions politiques. Citons par exemple la motion Deneys, du 8 mars 1979, qui exigeait la crea- tion d'une banque federale d'investissement par le Conseil fé- deral. Le conseiller national Biderbost a déposé le 5 octobre 1979 une motion qui exigeait la mise à disposition de capital- risque au moyen de fonds de l'assurance-chômage. Quant au po- stulat Deneys, du 27 janvier 1982, il propose d'instituer une garantie contre les risques à l'innovation. Pour sa part, le postulat Gassmann, du 17 mars 1982, demandait au Conseil fé- déral de créer un centre de promotion des innovations qui off- rirait une aide tant financière que technique, administrative et juridique pour les innovations. La motion Jelmini, du 14 décembre 1982, qui visait le même but, invitait le Conseil fe- deral à prêter aide à de petites et moyennes entreprises de- sireuses de se restructurer ou de procéder à des innovations techniques. Lors de l'examen du programme d'implusion I (FF

600

1978 II 1441), une minorité de la commission du Conseil natio- nal chargée de traiter le projet a proposé, le 5 décembre 1978, de faciliter la constitution d'un capital-risque, en par- ticulier pour de petites et moyennes entreprises.

Certains milieux de l'économie ont eux-mêmes annoncé des be- soins de capital-risque. De nombreuses entreprises, dans des lettres adressées au Département fédéral de l'économie publi- que, ont exposés les difficultés qu'elles éprouvent à se pro- curer un capital-risque. L'Association suisse des inventeurs et des détenteurs de brevets a adressé au chef du département une requête dans laquelle elle insiste sur les difficultés de plus en plus grandes auxquelles se heurtent les inventeurs sur le plan du financement de leurs travaux et de la mise en va- leur des résultats de ceux-ci. Des entreprises industrielles soutenues par la Commission pour l'encouragement des recher- ches scientifiques ont, à nombre de reprises, regretté que l'encouragement ait cessé de leur être accordé dès l'achève- ment de la phase des recherches. On a insisté sur le fait que c'est précisément au cours de la phase de construction du pro- totype et du lot-pilote que l'on ressent les plus graves diffi- cultés financières. Depuis . l'ouverture de la procédure de consul- tation sur le projet de loi instituant une garantie contre les risques à l'innovation, plus de 50 maisons suisses disposant de projets concrets d'innovation se sont adressées au Départe- ment fédéral de l'économie publique et ont annoncé "à titre préalable" leurs projets en vue d'obtenir éventuellement une garantie. Deux grandes associations économiques, le Vorort de l'Union suisse du commerce et de l'industrie ainsi que l'Associa- tion suisse des banquiers se sont aussi occupées de la que- stion de l'approvisionnement de l'économie suisse en capital- risque.

Toutes ces interventions parlementaires, activites d'associa- tions professionnelles et suggestions de milieux de l'économie ont engage le chef d'alors du Département federal de l'écono-

601

mie publique à mettre sur pied un groupe d'experts charge d'ana- lyser la situation dans le domaine du financement de l'innova- tion et d'exprimer un avis concret sur les diverses possibili- tes de solution. Parmi ces dernières, il y avait également . l'examen du postulat Deneys qui preconisait la création d'une . garantie contre les risques à l'innovation.

13 Travaux préparatoires

131 Rapport de l'Union suisse du commerce et de l'industrie 1)

Le Directoire de l'USCI (Vorort) s'est occupé au premier plan de questions ayant trait au cadre économique général, avec une priorité donnée aux aspects de politique fiscale. Des exigen- ces furent fixées en vue d'atténuer la double imposition de la société anonyme et de l'actionnaire ainsi que d'autres facili- tés d'impôt pour les petite et moyennes entreprises.

Pour ce qui est du recours à des capitaux de tiers, on a constaté que les difficultés sont d'autant plus fréquentes que la part du capital propre dans le capital total est plus faible. Il était donc naturel d'examiner par la suite comment il serait possible de combler les insuffisances de capitaux qui existent en partie (surtout pour le capital-risque) .

En 1979, le Vorort a demandé à un expert d'établir un avis sur ce point. L'auteur de ce rapport part du fait que ces der- nières années, la situation de nombre de petites et moyennes entreprises est devenue précaire sur le plan des fonds

1. Directoire (Vorort) de l'Union suisse du commerce et de l'industri "Zur Finanzierung mittlerer und kleinerer Unternehmungen ( PME) " ( Pour le financement de petites et moyennes entreprises), août 1980.

602

propres. Ces entreprises souffrent d'une insuffisance de moyens financiers propres par rapport à leur endettement. En raison des possiblités réduites d'autofinancement, il s'imposerait dans de nombreux cas d'accroître le capital au moyen de fonds extérieurs. Lorsqu'un tel apport de sang nouveau n'est pas assure par des fonds propres, il faut s'attendre à un gonflement fort indésirable de l'endettement, qui peut contribuer à accélérer le processus de concentration. Les auteurs du rapport se refusent à trouver le reméde à cette situation dans des participations des banques. Il leur semble peu opportun de tendre a un cumul du financement par les banques du capital-risque et de crédits bancaires. La solution bancaire devrait surtout être recherchée dans la création d'institutions du genre des fonds d'investissements.

Le fonds d'investissements prévu par les auteurs du rapport se bornerait à prendre des participations de caractère patrimo- nial sous forme d'actions et à acquérir des bons de participa- tions prioritaires dans les petites et moyennes entreprises. Les représentants du fonds d'investissement ne devraient pas, en principe, accepter de mandats au sein des conseils d'admini- stration afin d'éviter que la responsabilité de l'entrepreneur soit atténuee. Le fonds ne devrait pas, non plus, s'occuper d'opérations ordinaires de credit ni d'autres affaires bancai- res. A des fins de compensation, il serait toutefois generale- ment indiqué de placer une partie de la fortune du fonds en obligations courantes ou en actions cotées en bourse. Aucune participation ne devrait dépasser 5 pour cent de la fortune du fonds. Dans le cas d'un fonds disposant d'une fortune de 100 millions de francs, les participations se situeraient entre 1 et 5 millions de francs. Des banques, des assurances, des so- ciétés fiduciaires et d'autres entreprises entreraient en con- sideration pour constituer le cercle des actionnaires du fonds. A long terme, il serait souhaitable que les institu- tions procédant à des investissements souscrivent des cer- tificats du. fonds.

.

603

132

Rapport de la Société suisse des banquiers 1)

Aprés avoir exposé la situation dans le domaine du financement de capital-risque, le rapport met en évidence les possibilités s'offrant aux banques de procurer et d'accorder des fonds à titre de capital-risque ainsi que les limites imparties à une telle activité. En ce qui concerne le financement de projet à risques élevés, le rapport précise que de tels financements ne relèvent pas du tout du champ d'activité habituel des banques. Ils conduisent, en règle générale, à prendre des participa- tions dans des entreprises n'appartenant pas au secteur bancai- re, ce qui n'est guère désirable. En outre, la prise en charge des risques qui y sont liés dépasse les limites des activités normales des banques .

Pour le cas où l'on envisagerait sérieusement, dans notre pays, de créer une société de financement de projets à risques élevés, le rapport établit un modèle de société de financement de ce genre. Selon ce modèle, c'est un cercle limité d'actionnai- res qui constituerait la meilleure solution. Les actionnaires proviendraient, dans des proportions égales, des milieux de l'industrie, de la banque et des assurances. Le financement de cette société devrait être assuré par des fonds propres et, s'il le fallait, par des prêts des actionnaires. Pour bien re- partir les risques, il faudrait viser a disposer d'un porte- feuille de participations suffisamment diversifié.

A titre de solution de rechange, on a également envisagé la création d'un organisme avec participation de l'Etat. En l'occur-

1. Association suisse des banquiers, "Mise à disposition de capital-risque pour l'économie suisse", janvier 1980.

604

rence, la Confédération pourrait accorder sa garantie à un fonds juridiquement sans autonomie et géré par elle. A l'in- star de la garantie contre les risques à l'exportation, ce fonds serait alimente en premier lieu par des primes versées par les entreprises demandant une garantie. La promesse de ga- rantie ne serait à vrai dire exécutée que lorsque 50 pour cent, par exemple, des capitaux investis seraient perdus. Si la voie du financement par des sociétés privées devait appa- raître impossible, la seconde solution incluant la participa- tion de la Confédération pourrait être envisagée.

133 Groupe d'experts "capital-risque"

Le groupe d'experts a été créé à la fin de 1980. Pour deter- miner les besoins de capital-risque, il a procédé à des audi- tions, defini la situation actuelle sur le plan de l'approvi- sionnement en capital destiné au financement d'innovations et ébauche une solution sous forme d'une garantie contre les ris- ques à l'innovation. Le groupe d'experts a consigné le resul- tat de ses travaux dans le rapport final qu'il a publié à la fin de 1982 1).

Le groupe d'experts a constaté qu'à elles seules des facilités de caractère fiscal ne suffisent pas à stimuler les activités s'exerçant en matière d'innovation au sein d'une économie nationale. Des taux d'imposition favorables constituent un élément des conditions générales d'ordre économique, mais ne sauraient être un moyen permettant d'encourage directement les innovations.

1. Rapport final du Groupe d'experts "Capital-risque", étude no 7 de l'Office fédéral des questions conjoncturelles, Berne 1982.

605

Le but visé par le régime de garantie contre les risques à l'innovation proposé par le groupe d'experts est d'encourager la création de petites entreprises de haut niveau technologi- que ou de faciliter l'application de nouvelles techniques dans des entreprises existantes. L'expérience prouve que de telles entreprises créent de nouveaux emplois compétitifs et orientés vers l'avenir. Deux considérations sont à la base de la concep- tion de cette garantie: En Suisse, il y a suffisamment de ban- ques disposées à accorder des crédits de financement dans des conditions suffisamment sûres. En second lieu, il existe dans presque toutes les régions du pays des entreprises conseil et des bureaux d'études qui peuvent assumer une activité de con- sultation en matière d'innovation. A une très forte majorité, les experts ont vu dans l'institution d'une garantie contre les risques à l'innovation, axée sur des projets, le moyen per- mettant le mieux d'engager les institutions de financement et les entreprises conseil à développer leur activité tendant à soutenir les innovations. La garantie contre les risques à l'in- novation donnera au bailleur de fonds la possibilité de s'assu- rer partiellement auprès d'un garant contre le risque de perte qu'il court. La combinaison entre la garantie de l'Etat, la source de financement, l'accompagnateur et l'entrepreneur crée le lien souhaité entre le savoir-faire, le capital et l'entreprise. La tâche de l'accompagnateur consiste d'une part à contribuer à la réalisation de l'innovation, d'autre part à renseigner la commission ad hoc et les autorités administrati- ves sur le déroulement du projet d'innovation.

Pour couvrir les pertes resultant de la garantie, on per- cevrait une prime de risque. En cas de succès, le crédit d'innovation devrait être remboursé au bailleur de fonds et une prime de risque versée au garant. Le crédit d'innovation porterait intérêt aux conditions normales du marché, compte

606

tenu de la garantie contre les risques. Si la réalisation d'un projet échouait, l'obligation de rembourser en tout ou partie le crédit que le bénéficiaire a vis-à-vis du bailleur de fonds tomberait (le garant remplaçant le bénéficiaire du crédit) . Ce serait également le cas pour le versement d'une prime de risque.

Ni la proposition du Vorort (cf. ch. 131) ni la solution éla- borée par l'Association suisse des banquiers n'a pu être rea- lisée. De même d'autres ébauches de solution provenant de l'éco- nomie privée, n'ont permis de combler que dans une faible me- sure les lacunes dans le financement de projets d'innovation. C'est pourquoi nous avons élaboré de manière plus concrète la proposition du groupe d'experts pour la soumettre sous forme de projet de loi à la procédure de consultation.

14 Garantie contre les risques à l'innovation et autres mesures

141 Encouragement par la Confédération de la recherche à motivation économique . L

Les constatations qu'a permis de faire l'encouragement de la recherche axée sur la pratique en Suisse présentent surtout sur deux points un intérêt sur le plan de la garantie contre les risques à l'innovation.

Pour ce qui est du rôle de la commission consultative et de l'accompagnateur, il est possible de tirer les conclusions suivantes de la comparaison avec l'activité de la Commission pour l'encouragement des recherches scientifiques. On laisse à une ou à plusieurs entreprises ainsi qu'à des instituts de recherche dont l'activité n'est pas axée sur le gain le soin de prendre l'initiative d'établir des projets. Ceux-ci sont

607

examinés par une commission consultative "de milice", formée de membres exerçant cette activité à titre accessoire, qui sont désignés par le Département federal de l'économie publique. L'activité de la commission ne se limite pas à l'examen des projets car elle peut faire dépendre sa recomman- dation positive de modifications du projet qu'elle estime opportunes. La commission elabore aussi les contrats a . conclure pour l'exécution et le financement des divers projets jusqu'au stade de la décision. En outre elle suit la progression des travaux d'exécution des divers projets en exi- geant la présentation de rapports intermédiaires et en exerçant souvent la fonction d'organe d'appui soit directement soit par l'intermédiaire de tiers. Dans la mesure où elle · l'estime nécessaire, elle peut suggérer des modifications au cours de l'exécution d'un projet et essayer de réaliser sur ce point un accord avec les divers interesses.

Bien que l'encouragement de la recherche axée sur la pratique ne se limite pas en soi a certains domaines, des points forts se sont très nettement constitués au cours des dix dernières années. Il s'agit de domaines tels que la construction de machines-outils, y compris la technique des commandes, la microtechnique y compris l'électronique, ainsi que la construction de robots industriels, la recherche sur les matériaux, le développement de l'informatique et des logiciels, la technique laser et l'opto-électronique, la technologie des denrées alimentaires et la biotechnologie. Dans des domaines critiques du développement technico-scientifique, l'encouragement de la recherche axe sur les projets s'est révélé susceptible de contribuer à élargir la base techno- logique de connaissances de l'économie suisse. Les répercus- sions des activités de recherche sur la formation et l'apprentissage, y compris le travail execute dans des groupes de travail multidisciplinaires, y ont également contribué.

608

L'encouragement de la recherche économiquement motivée, n'est pas limite aux petites et moyennes entreprises. Une limitation de cette nature ne serait pas conforme à l'intention visée, à savoir pousser la valorisation économique de la recherche fon- damentale dans le plus de directions possibles. En revanche, il est d'autant plus justifie de restreindre la garantie contre les risques à l'innovation aux petites et moyennes entre- prises, particulièrement défavorisées en ce qui concerne les possibilités de se procurer du capital-risque.

142 Encouragement des économies régionales par la Confédération

Il existe de nettes différences par rapport aux mesures de développement économique régional, y compris l'aide aux regions dont l'économie est menacée. Tous les moyens d'intervention relatifs à ces domaines impliquent pour le moins des projets de production ainsi que des projets d'innovation, de diversification et d'implantation d'indu- stries prêts à être exécutés, de telle sorte que les investis- sements destinés à des équipements et à des constructions peu- vent être opérés dans de brefs délais.

La Confédération met à disposition des moyens d'action pouvant être utilisés de manière échelonnée, en règle générale de façon subsidiaire et en étroite collaboration avec l'économie et les banques intéressées. C'est ainsi que, dans les régions dont l'économie est menacée, la Confédération peut accorder des cautionnements allant, dans le cas normal, jusqu'au deux tiers du coût total d'un projet et, conjointement avec la banque de l'entreprise bénéficiaire et le canton, accorder des contributions au service de l'intérêt représentant au total les 3/4 du taux commercial. Le canton doit, en l'occurrence,

40 Feuille federalc. 135e année. Vol. III

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s'engager à prendre à sa charge la moitié des pertes sur cautionnements.

Dans les régions de montagne, la possibilité existe, en vertu de la loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne (RS 901.2), d'accor- der des cautionnements à de petites et moyennes entreprises ʻ pour accroître le potentiel économique de ces régions, dont l'économie est en règle générale faible. Dans la partie A du présent message, il est proposé de modifier et de compléter ces mesures.

En raison du caractère dynamique d'un processus d'innovation, il est possible qu'il y ait des points de tangence entre les diverses mesures de promotion au cours des diverses phases de ce processus. C'est pourquoi il n'est pas exclu d'emblée que, dans l'aire de recoupement entre garantie contre les risques à l'innovation et l'aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée (RS 951.93), une entreprise procédant à une innovation, à qui la garantie contre les risques à l'innova- tion a été accordée, fasse appel à des mesures cantonales de promotion au cours d'une phase ultérieure de l'exécution d'un projet d'innovation. En l'occurrence, dans un tel cas l'accom- pagnement du projet par un organe d'appui, prévu par la garan- tie contre les risques à l'innovation, doit continuer d'être assuré.

143 Mesures cantonales d'encouragement

Les difficultés croissantes auxquelles se heurtent notamment la recherche de capitaux et la direction de l'entreprise ont renforcé les organisations cantonales intéressées (en par- ticulier les chambres de commerce, les banques cantonales) dans leur conviction qu'il est nécessaire de développer diver-

610

.

ses solutions propres à faciliter aux petites et moyennes entreprises l'accès au capital-risque. C'est ainsi qu'ont été créées, principalement en Suisse romande, sur l'initiative des banques cantonales, des sociétés de financement de capital- risque. Si l'on excepte Genève, ou des résultats encourageants ont été obtenus, les constatations faites jusqu'ici sont trop rares pour qu'il soit possible d'établir un bilan.

Un rapport de complémentarité existe manifestement entre ces efforts et la propositions de créer une garantie contre les risques à l'innovation, complémentarité que les milieux can- tonaux intéressés se plaisent à souligner. Il va de soi que les institutions cantonales conserveront leur place dans le. cadre de l'application des dispositions réglant la garantie contre les risques à l'innovation.

La création en plus grand nombre d'institutions cantonales de financement de l'innovation semi-publiques ou privées, qui prennent en charge également le suivi du projet, est désirable. Toutefois, en raison de leur champ d'action limite geographiq- uement, elles ne sauraient se substituer à une initiative qui s'étend à toute l'économie nationale. Le soutien accordé par la garantie contre les risques à l'innovation permet cependant aux sociétés de financement de capital-risque existantes et aux instituts bancaires cantonaux de s'engager encore plus fortement en faveur de projets d'innovation dans leur rayon d'activité. Dans la mesure où la fonction d'organe d'appui est assurée de manière satisfaisante par les institutions can- tonales précitées, la Confédération pourrait à la longue se limiter à jouer le rôle d'assureur de second rang ou de réassureur. Le projet d'arrêté fédéral ne limite en rien la liberté d'action des instituts existants ni ne les concur- rence. Les espaces économiques cantonaux sont pour le reste trop exigus pour permettre de repartir judicieusement les ris- ques. Les milieux cantonaux intéressés sont aussi conscients des limites étroites imparties à leur champ d'action; en con-

611

séquence, une mesure d'aide conçue sur le plan suisse répond à l'attente de la plus grande partie des institutions de carac- tère cantonal.

15 Encouragement de l'innovation à l'étranger

Depuis la fin des années soixante, on a pu constater dans tous les pays industrialisés un déplacement des interventions de politique économique: des mesures destinées à soutenir à bref terme la demande, on a passé à des mesures d'encouragement prises à moyen terme sur le plan de l'offre. De plus en plus les mesures d'encouragement adoptées le sont surtout en faveur de branches économiques d'avenir, d'entreprises à forte capa- cité d'innovation et de nouvelles technologies. La grande "importance des petites et moyennes entreprises sur le plan de la création de nouveaux emplois et de l'introduction de nouvelles technologies a été généralement reconnue et les moyens d'intervention fréquemment axes sur ces entreprises. Dans la liste des moyens d'action de politique économique mis en oeuvre par la plupart des Etats industriels, on trouve notamment des mesures telles que primes d'innovation, subven- tions à la recherche, prêts à des taux d'intérêt favorables, renforcement des bases d'existence, programmmes spéciaux pour l'application de nouvelles technologies, allocations pour le personnel de recherche, contributions à la construction de pro- totypes, garanties pour le capital destiné à des innovations, sociétés d'Etat pour le financement de capital-risque, etc. A ces mesures viennent s'ajouter de nombreux moyens d'interven- tion indirecte tels que transfert de technologie entre hautes écoles et entreprises industrielles, conditions d'amortisse ment favorables, services de consultation en matière d'innova- tion, recherche de l'Etat en matière de développement et re- cherche sous contrat.

612

La liste des moyens d'intervention dont dispose l'Etat pour sa politique d'innovation pourrait encore être allongée. En Repu- blique fédérale d'Allemagne, plus de 100 mesures différentes ont par exemple été prises aux fins d'encourager les activités d'innovation de petites et moyennes entreprises. Exprimé en chiffres, le soutien a l'innovation accorde par le Gouverne- ment fédéral s'est élevé en 1982 à environ un milliard de DM. Les efforts entrepris en Grande-Bretagne et en France sont aussi nombreux et se situent également à ce niveau. A cela s'ajoutent les mesures d'interventions des Communautés euro- péennes, en plein développement, qui sont complétées par une banque d'investissement.

En ce qui concerne les mesures qui visent à faciliter l'obten- tion de capital-risque pour l'innovation, il convient de distin- guer entre deux catégories: d'une part, la prise en charge in- directe de garanties et, de l'autre, un financement direct des mesures par l'Etat grâce à des sociétés de financement créées à cet effet.

La prise en charge par l'Etat de garanties pour le financement d'innovation est surtout courante au Japon. De nombreuses so- ciétés de garantie se réassurent elles-mêmes auprès d'un orga- nisme d'Etat, la "Small Business Credit Insurance Corpora- tion" (Société d'assurance-crédit pour petites entreprises) . Des crédits pour l'innovation, garantis par l'Etat, peuvent être mis à contribution par les entrepreneurs en France, aux Pays-Bas, en RFA et en Grande-Bretagne. En règle générale, il s'agit de crédits à long terme d'une durée allant jusqu'à 20 ans. Le montant garanti atteint en moyenne 80 pour cent du cre- dit nécessaire. Aux Etats-unis, une organisation spéciale (Small Business Administration) a été créée; elle offre une aide financière aux petites et moyennes entreprises. Dans tous ces cas, on essaie de mettre à disposition du capital-risque là où il n'existe pas suffisamment de garanties pour que les .

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entreprises puissent recourir aux formes de financement classi- ques. Le degré d'intervention est maintenu à un niveau très bas, l'Etat se bornant a assumer la fonction de garant.

Les sociétés proprement dites de financement représentent un degré d'intervention plus élevé. En l'occurrence l'Etat s'engage non seulement sur le plan du financement, mais aussi dans les domaines de l'appréciation, du conseil en innovation, et de la mise en valeur d'innovations. Quant aux sociétés de participation, elles franchissent un pas de plus étant donné qu'elles participent directement à l'entreprise. Ces deux for- mes de sociétés sont très répandues en France, en Grande- Bretagne, en République federale d'Allemagne et en Autriche. Ces sociétés de financement d'Etat ont pour tâche de financer l'exécution de projets de technologie de pointe et, de la sorte, donner en matière d'innovation des impulsions dont bene- ficie toute l'économie. Dans le cas de la participation à l'entre- prise, la société de financement s'occupe de résoudre tous ses problèmes. Alors, ces sociétés d'Etat assument dans une mesure limitée le rôle de l'employeur .

Dans les Etats précités, on motive notamment l'intervention de l'Etat dans le domaine de l'innovation en faisant valoir des arguments relevant de la politique de l'emploi. Il est cepen- dant difficile de déterminer de manière concrète les effets de telles mesures sur le degré de l'emploi. Si l'on se fonde sur les données officielles relatives au succès des programmes d'encouragement, il faut admettre que les mesures de promotion de l'innovation ont permis d'obtenir de remarquables résultats en ce qui concerne la création de nouveaux postes de travail et l'amélioration de la compétitivité.

16 Conformité à notre ordre économique

Au cours de la procédure de consultation et dans le cadre de

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la discussion publique relative à la garantie contre les risques à l'innovation, on s'est en particulier demandé si ce moyen d'intervention est bien conforme à l'économie de marché. Dans les réponses ayant donné un avis négatif, on a fait valoir des griefs mettant en doute l'existence de cette con- formité. En premier lieu, on a objecté que, dans le cas d'une politique de l'Etat axée sur l'économie de marché, il aurait tout d'abord fallu déterminer s'il n'aurait pas été possible d'améliorer par des modifications apportées au cadre de l'or- dre économique fixé par l'Etat les mécanismes d'incitation à innover de telle manière que la mesure proposée soit devenue superflue. En second lieu, on craint qu'en dechargeant l'entre- preneur d'une partie du risque qu'il doit supporter à la fa- veur d'une assurance d'Etat, on ne le dépouille de sa tâche essentielle. Cela doit immanquablement conduire -précise-t-on - à une confusion entre le domaine de responsabilité de l'Etat et celui de l'économie. Or - ajoute-t-on -la nette distinction qu'il convient de faire en l'occurrence compte au nombre des principes fondamentaux de l'économie de marché.

Il importe de ne pas prendre à la légère ces objections. Nous sommes pleinement acquis à un ordre économique axé sur l'écono- mie de marché. Cet ordre de choses représente non seulement un système économique efficace et équilibré, mais permet aussi de satisfaire les mutiples besoins légitimes de l'homme beaucoup mieux que tout autre systeme economique. Dans les temps diffi- ciles que connaît l'économie mondiale, il est précisément de la plus grande importance de maintenir et même de renforcer notre politique axée sur l'économie de marché. Cependant, en raison des exigences que pose l'époque actuelle, tout particuliè- rement sur le plan technologique, ainsi que de l'instabilité des conditions économiques mondiales, la politique économique ne saurait uniquement consister a s'en remettre aux seules for- ces d'autorégulation du marché. Il lui incombe au contraire de soutenir et de promouvoir subsidiairement et à titre d'appoint les efforts de l'économie. Dans ce sens, de bons ou de meil-

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leurs - comme on le reclame aussi - conditions-cadres et méca- nismes d'incitation ne suffisent pas à améliorer de manière sensible et dans un délai raisonnable la propension à innover. Pour atteindre cet objectif, il faut prendre des mesures ayant un caractère plus spécifique.

A l'instar d'exemples étrangers, la garantie contre les ris- ques a l'innovation qui est prévue doit, a long terme, devenir financièrement autonome. C'est dire que l'on n'envisage nulle- ment de recourir à un quelconque subventionnement de l'écono- mie. Des dispositions tendant à réaliser des conditions satis- faisant au principe de l'autonomie financière ne s'opposent donc en rien à l'économie de marché et aux exigences de la con- currence.

De même, la limitation de l'octroi de la garantie contre les risques à l'innovation à des entreprises occupant moins de 500 personnes ne devrait pas avoir d'effets de distorsion sur la concurrence. En effet, ce sont les petites et moyennes entre- prises qui ont le plus de peine a se procurer le capital- risque qui leur est nécessaire. A cet égard, elles sont defavo- risees sur le plan de la concurrence. La limitation prévue con- tribue à réduire l'importance de ces désavantages. Il faut ajouter a ce propos que la plupart des mesures d'encouragement sont assorties de limitations sur le plan matériel et quant aux personnes. C'est dire que de tels critères de limitation ne constituent nullement un caractère exclusif de la garantie contre les risques à l'innovation.

Quant à la crainte mentionnée au début, selon laquelle la garantie contre les risques à l'innovation tendrait à effacer la limite entre le pouvoir de décision et la responsabilité en matière de décision, il convient de remarquer que la garantie est accordée sur proposition et qu'elle ne couvre qu'une par- tie des coûts du projet finance par des capitaux étrangers. L'entreprise, le bailleur de fonds et l'accompagnateur assu-

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I

ment entièrement le risque pour les autres coûts du projet. Le risque n'est donc que partiellement supporte par la Confedera- tion. Cela, d'ailleurs, uniquement dans les cas où l'entre- prise n'est pas en mesure de reunir elle-même les fonds neces- saires à la réalisation d'une innovation, innovation qui ne pourrait donc voir le jour sans assurance-risque.

La charge imposée à l'entrepreneur exigeant qu'il fasse appel à un accompagnateur a été critiquée lors de la procédure de .consultation comme mesure interventionniste. Lorsqu'un tiers assume une part importante des risques sans qu'il existe des sécurités bancaires, il est usuel que ce tiers se réserve un certain droit de participation. Selon notre proposition, la Confédération n'exerce elle-même pas de fonction d'accompagne- ment du projet. Elle se réserve d'exiger que l'exécution du projet soit suivie par un accompagnateur. On ne saurait donc parler en l'occurrence d'un élargissement de l'influence de l'Etat sur les décisions de l'entreprise. Ie soin de choisir l'accompagnateur comme au reste le bailleur de fonds est laisse à l'entrepreneur .

17 Procédure de consultation

171 Généralités

Le 21 février 1983, le Département fédéral de l'économie publique a soumis aux gouvernements des cantons, aux partis politiques et aux organisations économiques intéressées un projet de loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises. L'intérêt .qu'a suscité ce texte a été très vif; en effet plusieurs orga- nisations qui n'avaient pas été consultées ont cependant exprimé leur avis.

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Tout d'abord il y a lieu de constater que, dans la très grande majorité des avis exprimés, on a reconnu que le manque de capital-risque pose un grave problème. La constatation selon laquelle la capacité d'innover des petites et moyennes entreprises a une importance particulière pour l'économie publique d'un Etat fortement industrialisé, dont l'organisa- tion est décentralisée, a également rencontré une très large approbation. Ainsi on ne conteste guère l'objectif qui est de fournir a l'économie une assistance pour lui permettre de s'adap- ter plus rapidement à de nouvelles technologies, cela en vue de maintenir sa compétitivité et de ménager le plein emploi . Numériquement, les avis positifs constituent la majorité, bien que l'on ait souvent exprime le désir qu'on apporte des modifi- cations. au projet. En revanche, les auteurs d'un certain nom- bre de réponses considèrent que la garantie contre les risques à l'innovation ne constitue pas le moyen adequat d'atteindre le but visé.

Les cantons se sont en majorité exprimés de façon positive bien que plusieurs d'entre eux aient formule certaines réser- ves ou des propositions de modification. Quelques cantons de- mandent de limiter dans le temps l'application de la garantie contre les risques a l'innovation et d'appliquer tout d'abord ces mesures dans des régions de montagne.

Les avis exprimés par les partis divergent fortement, l'éven- tail des opinions allant de l'approbation sans réserve au rejet pur et simple. En sus de consideration touchant la con- formité à notre ordre politique et économique, des réserves ont été faites touchant la praticabilite des mesures propo- sées.

Les organisations de l'économie ont également émis des avis fort différents. Les groupements de salariés approuvent presque sans reserve le projet de loi. Quant aux associations

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de faîte des organisations d'employeurs, elles s'y opposent avec plus ou moins de vehemence. Elles font valoir qu'il ne serait pas admissible, pour des raisons inhérentes à notre régime politique et économique de séparer le pouvoir de déci- sion de la responsabilité de la décision. En outre, chaque intervention de l'Etat dans le domaine de l'innovation consti- tuerait aussi, estime-t-on, une intervention dans le libre jeu des forces du marché qui serait de nature à causer des distorsions des structures et de la concurrence. A titre de solution de rechange devant permettre de régler le problème du financement du capital-risque, on a propose une amélioration des conditions générales dans lesquelles s'exerce l'activité économique par une réduction des charges fiscales, une inten- sification de la formation et du perfectionnement des con- naissances à tous les niveaux, un accès facilité des entre- prises à la recherche, un assouplissement des prescriptions réglant le placement des fonds de prévoyance et la création par l'économie privée d'une société de financement du capital- risque. Toutefois, il existe dans le camp des organisations d'employeurs d'importantes associations qui ne s'opposent pas d'emblée au projet de loi. Ces groupements voient le cas échéant dans un texte de dispositions modifie une voie prati- cable pour arriver à combler les lacunes existant dans le fi- nancement du capital-risque. Il faut en outre mentionner le fait que les associations patronales des diverses branches expriment des avis nettement plus positifs que les groupements de faîte. Il semble que les associations à caractère plus tech- nique ressentent plus durement le manque de capital-risque et le danger de laisser échapper des chances en matière d'innova- tion que les groupements de faite. Les autres avis exprimés sont en grande majorité favorables au projet.

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172

Principales propositions de modification

Ce sont principalement les propositions de modification suivantes qui ont été présentées lors de la procédure de con- sultation.

Forme juridique

.

.

La réserve la plus importante concerne la forme juridique du texte à adopter. Partant du fait que l'on foule un terrain jusqu'ici inexplore en legiferant sur l'assurance capital- risque, le Parti démocrate-chrétien, l'Association des ban- quiers, divers cantons et deux organisations spécialisées pro- posent de renoncer à la forme d'une loi federale pour adopter celle d'un arrêté federal de dix ans. Ainsi, le texte exprime- rait non seulement le caractère expérimental de la mesure, mais aussi le fait qu'il s'agit bien d'une intervention devant permettre de surmonter des difficultés temporaires à une épo- que d'évolution des structures et non d'une institution dura- ble.

Situation de l'accompagnateur

L'obligation de recourir à un accompagnateur a suscité des réserves dans de nombreux avis. C'est ainsi que plusieurs asso- ciations patronales s'opposent notamment à l'institution d'un conseil en innovation imposé d'office, qui exercerait une sor- te de cogestion et de l'appréciation duquel le sort réservé à un projet d'innnovation pourrait, le cas échéant, dépendre dans une très large mesure. On demande pour le moins qu'on tien- ne compte de manière équitable, lors de la conclusion des con- trats avec les conseils en innovation, des conditions fort dif- férentes selon les cas.

Etendue de la garantie

La limite maximale prévue en pour-cent dans le projet de loi

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.

est considérée comme trop élevée par les auteurs de divers avis exprimés. Le taux choisi limiterait la responsabilité de l'entrepreneur dans une trop forte mesure et favoriserait le dépôt de demandes à caractère spéculatif.

Autonomie financière de la garantie

Dans de nombreux avis, on met l'accent sur l'importance du prin- cipe de l'autonomie financière de la garantie contre les ris- ques à l'innovation. On estime que l'obligation de respecter ce principe serait de nature à neutraliser les arguments oppo- sés se référant à notre ordre politique et économique invoqués contre le projet.

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2

Partie spéciale

21 Conception de la garantie contre les risques à l'innovation

A titre de mesure permettant de résoudre dans les conditions actuelles le problème du financement du capital-risque, nous proposons la création d'une garantie contre les risques à l'innovation. Celle-ci doit assurer aux entreprises en quête de crédits une partie des capitaux étrangers dont elles ont besoin pour réaliser des projets d'innovation de caractère hautement technologique. En contrepartie de cette assurance, l'entreprise qui innove doit, en cas de succès, verser une prime de risque.

Lors de l'élaboration du projet de garantie contre les risques à l'innovation, nous nous sommes laisses guider par le prin- cipe voulant qu'on recoure dans toute la mesure du possible aux institutions existantes qui ont fait leurs preuves et disposent d'une expérience dans ce domaine. Le but était de trouver une solution qui s'intègre aussi harmonieusement que possible dans notre système axé sur l'économie de marché et corresponde à la taille de nos entreprises ou predominent les petites et moyennes exploitations. La garantie contre les ris- ques à l'innovation qui est proposée se fonde comme la garan- tie contre les risques à l'exportation sur le principe de l'as- surance et vise à l'autonomie financière du fonds de garantie.

Un caractère essentiel de la proposition que nous vous presen- tons est de ne permettre de garantir un credit d'innovation que si la collaboration d'un organe d'appui (accompagnateur ) est assurée durant toute l'exécution du projet. C'est intention- nellement que l'on a laissé au bailleur de fonds la possibi- lité d'exercer la fonction d'accompagnateur s'il dispose des

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connaissances spéciales indispensables. Concurremment avec la charge exigeant que le credit d'innovation ne soit garanti que jusqu'à un montant maximum fixe en pour-cent des coûts de rea- lisation du projet - dans ce cas également à l'instar de la garantie contre les risques à l'exportation - l'obligation de recourir à un accompagnateur constitue un élément de sécurité permettant d'empêcher que la Confédération n'ait à supporter des risques qui vont causer des pertes prévisibles. Quant à l'organe chargé de décider sur l'octroi de la garantie, il sera assisté d'une commission consultative.

Certains milieux d'employeurs ont exprime la crainte que l'accom- pagnateur dont le concours est exige ne porte trop fortement atteinte à la nature de la fonction d'employeur. On peut re- pondre à cette critique en précisant que le choix de l'accompagna- teur est en premier lieu l'affaire de l'entrepreneur. Il in- combe à celui-ci de choisir un accompagnateur dont les con- naissances et les capacités complètent aussi largement que possible son savoir-faire. La commission consultative prévue ne procède pas elle-même au choix de l'accompagnateur, mais peut refuser ce choix si la personne désignée ne paraît pas avoir les capacités requises.

Lorsque l'exécution du projet d'innovation financée à l'aide d'un crédit garanti aboutit à un succès, il y a lieu de verser au bailleur de fonds et au garant, à savoir la Confédération, une prime de risque calculée sur le produit retiré de l'inno- vation. En lieu et place du remboursement du crédit, le bail- leur de fonds et le bénéficiaire du crédit peuvent convenir d'une transformation du crédit en la forme d'une participation à l'entreprise. En cas d'insuccès, la Confédération assume au contraire le remboursement du crédit jusqu'à concurrence du montant garanti. Le bailleur de fonds, l'entrepreneur et, le cas échéant, l'accompagnateur se partagent le reste de la perte.

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22 Remaniement du projet compte tenu des résultats de la procédure de consultation

Les résultats donnés par la procédure de consultation justi- fient l'intention d'en rester en principe à la conception de la garantie contre les risques à l'innovation. Le projet rema- nie se distingue sur les points suivants de celui qui avait été soumis à la procédure de consultation:

• La forme juridique d'un arrêté fédéral de portée générale - limité à dix ans - a été choisie au lieu de celle de la loi. Ce mode de procéder a pour conséquence qu'il faudra, à l'échéance des dix ans, décider s'il y a lieu de proroger ces dispositions. Une telle décision pourra alors être prise en pleine connaissance des constatations faites et d'après la situation économique.

• Compte a été pleinement tenu du désir de voir définir de manière plus précise la tâche de l'accompagnateur .

• Les suggestions tendant à ne garantir en règle générale que jusqu'à concurrence de 50 pour cent les coûts de réalisation des projets finances par des capitaux étrangers et au maxi- mum que jusqu'à 80 pour cent et non plus 85 pour cent de ces coûts ont également été reprises dans le projet d'arrêt. En outre, on s'en est aussi tenu à la proposition tendant à aménager la garantie dans le temps et quant à son importance.

• Pour donner suite à une suggestion faite au cours de la procedure de consultation, nous avons introduit dans le pro- jet un nouvel article qui doit permettre d'éviter qu'on abuse de la commission à titre d'organe gratuit d'examen de projets.

..

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• Dans l'article 9, 4e alinéa, on a prescrit à titre de précaution supplémentaire, qu'en cas de renonciation prema- turée à la garantie, l'obligation de verser la part requise de la prime subsiste.

• L'adoption de la forme de l'arrêté federal de portée générale ayant une validité limitée à dix ans exige qu'on renonce à la solution de la création d'un fonds, cette forme-ci ne pouvant s'harmoniser qu'avec une loi dont la validité n'est pas limitée. A titre de remplacement, une disposition réglant le financement des mesures prévues a été insérée à l'article 13.

• Les nombreux desiderata touchant une représentation aux sein de la commission n'ont pas pu être pris en considération. Nous sommes de l'avis qu'il doit s'agir d'une commission d'experts au sein de laquelle il n'appartient pas en premier lieu à des représentants de groupements économiques et d'inté- rêts de siéger.

En apportant ces modifications, nous avons tenu compte des principales objections faites au cours de la procédure de consultation. Ainsi, nous avons pris en considération les remarques des auteurs d'avis qui, tout en approuvant en prin- cipe le projet, subordonnaient leur approbation à l'exigence d'un remaniement du texte sur certains points. La condition posee par un parti gouvernemental ainsi que par plusieurs can- tons et groupements qui demandaient de limiter dans le temps la validité du texte à adopter, est remplie. Pour le reste, le texte du projet a été rédigé de manière plus concise, ce qui doit en faciliter la compréhension.

41 Feuille federale. 135e année. Vol. III

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23

Commentaire des divers articles de l'arrêté fédéral

Article premier

Les petites et moyennes entreprises ont un grand potentiel d'innovation. Or ce sont précisément elles qui connaissent les difficultés de financement les plus marquées. Elles sont défavorisées tant sur le plan de l'accès à la bourse qu'en ce qui concerne les modes de financement non classiques. C'est pourquoi la garantie doit profiter à des entreprises de cette taille. La limitation prévue doit aussi mettre en évidence le fait que la garantie contre les risques à l'innovation ne doit pas être utilisée pour la réalisation de projets de macrotech- nologie. Outre de nouveaux produits et procédés, on comprend également dans l'encouragement les prestations de services. Cela s'explique surtout en raison du développement rapide de l'informatique. Il en résulte que les prestations d'ingénierie de toutes sortes sont souvent celles qui exigent le plus d'innovations. Or celles-ci ne sont qu'exceptionnellement reconnues comme sûretés au sens bancaire du terme ..

L'innovation est définie dans cet article comme création ou amélioration de produits, procédés ou services. Elle ne doit pas se limiter à l'amélioration du fonctionnement interne de l'entreprise, mais, bien au contraire, elle doit conduire à des nouveaux produits ou services commercialisables. Le but visé par la garantie est de conserver des postes de travail existants et d'en créer de nouveaux, de manière à assurer le maintien de la croissance, l'amélioration des structures et le renforcement de la compétitivité de notre économie.

Article 2

Le ier alinéa définit le champ d'application de la garantie

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contre les risques à l'innovation. La lettre a en restreint l'application à de nouveaux domaines de la technologie. On pré- cise ainsi que ce nouveau moyen d'intervention ne doit pas ser- vir à maintenir des structures. Le développement technologique étant en constante évolution, le champ d'application de l'arre- té est limité aux technologies de pointe. La lettre b définit la notion de petite et moyennes entreprises en précisant le nombre des salariés occupes. La lettre c prescrit que les entre- prises doivent être inscrites au Registre du commerce. L'inscrip- tion à ce registre doit exclure la possibilité que des entre- prises qui ne sont pas obligées de tenir une comptabilité au sens de la loi puissent obtenir la garantie.

Dans le cas de sociétés filiales, on se fonde sur le total des personnes occupées dans le groupe d'entreprises (2e al.). La limite numérique prévue permet de prendre en considération des entreprises qui disposent d'une équipe de collaborateurs specia- lisés dans la recherche et le développement et qui disposent simultanément d'une expérience dans les domaines de la produc- tion et du marketing pour des offres complexes de prestations. L'expérience montre que les maisons de cet ordre de grandeur se prêtent mieux que des grandes entreprises à mener avec le concours d'inventeurs ou de petites entreprises de develop- pement - par exemple des bureaux d'ingénieurs -l'exécution d'in- novations jusqu'au stade où les résultats peuvent être mis sur le marché. Les filiales d'entreprises étrangères en Suisse sont mises sur le même pied que les entreprises suisses.

Le 3e alinéa permet de faire des exceptions lorsqu'une innova- tion ne peut, pour des raisons ressortissant à la technique ou à l'économie d'entreprise, être réalisée que par un établis- sement occupant plus de 500 personnes ou uniquement avec sa coopération. S'en tenir à une limite trop stricte pourrait avoir pour conséquence qu'un inventeur ne pourrait réaliser une innovation qu'en s'adressant à une entreprise domiciliée à l'étranger .

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1

Article 3

En raison de la modicité des moyens financiers à disposition, il faut poser des exigences sévères quant au niveau atteint par les projets sur le plan de l'invention. La lettre b vise à améliorer les chances de succès et à réduire l'importance des risques. Il n'est pas possible de fixer de manière générale l'intensité que doit avoir l'activité de l'accompagnateur . Ce- degré d'intensité doit plutôt être determine dans chaque cas selon le degré de maturité d'une innovation et selon les con- naissances ou l'expérience de la maison ou de la personne qui innove. Pour assurer des rapports aussi favorables que possi- ble entre l'entreprise et l'accompagnateur, il importe d'ac- corder à la première le plus de liberté possible dans le choix de l'accompagnateur ou de la maison assumant les fonctions d'accom. pagnement. La Confédération doit toutefois avoir la possibi- lité de refuser d'accepter le choix d'accompagnateurs qui lui paraîtraient incompétents. Il n'est pas prévu que des organes de la Confédération accompagnent l'exécution de projets.

La lettre c doit permettre d'obtenir qu'en cas de succès, des effets positifs s'exercent sur le marché du travail suisse. On ne devrait encourager que des innovations dont on peut atten- dre qu'une partie au moins de la production qui en résulte soit exécutée en Suisse. La plupart des industries suisses de- pendant des livraisons de sous-traitants domiciliés à l'étran- ger, il ne serait pas réaliste d'exiger que la production soit entièrement assurée en Suisse. C'est la raison pour laquelle il ne faudrait pas exclure les ventes de licences, cela d'au- tant qu'elles améliorent le rendement de notre économie. Pré- cisément pour les petites et moyennes entreprises, il peut être souvent opportun d'essayer de pénétrer des marchés éloig- nés ou peu connus à l'aide de bénéficiaires de licences. Cela permet d'assurer aux entreprises ayant innové d'être présentes sur certains marches sans avoir a supporter, après avoir surmon-

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té les risques que comporte le développement technique, les charges qu'imposeraient une politique d'expansion ne corres- pondant pas aux fonds propres dont elles disposent.

La lettre d établit le principe de la subsidiarité de la garantie contre les risques à l'innovation. L'octroi de celle- ci doit se limiter à des projets dont l'exécution ne peut être assurée dans le cadre de modes de financement classiques. Le critère de délimitation utilisé est avant tout la nécessité de s'assurer le concours d'un accompagnateur dont le champ d'activité dépasse le champ de la surveillance qui s'exerce d'ordinaire sur l'utilisation des crédits accordés. Des représentants des banques ont déclaré à plusieurs reprises que celles-ci ne seraient pas en mesure d'exercer la fonction d'un accompagnateur dont l'activité s'étendrait par exemple à des questions touchant l'organisation de la production, des procédés industriels ou la technique de fabrication.

La lettre e doit permettre d'obliger ceux qui demandent à être mis au bénéfice de la garantie de motiver la demande de crédit à garantir par rapport au projet et à delimiter autant que possible l'utilisation du crédit. En effet, il importe de préciser que le crédit est accordé par rapport au projet et non à raison de l'entreprise. Inversement, l'entrepreneur ne doit pas accorder de droits de contrôle sur l'ensemble de son entreprise.

Le 2e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence et le man- dat de définir les pièces qui doivent être jointes à toute demande de garantie. La commission consultative ne devra pas entrer en matière sur des projets qui ne sont pas accompagnés d'une documentation suffisante.

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Article 4

Les charges doivent être fixées dans chaque cas de la manière qui convient. Les dispositions que contient le présent article fournissent la base juridique nécessaire. Même des idées d'inno- vation fort valables en soi peuvent aboutir à un insuccès fau- te des conditions propres à assurer leur réalisation. Des con- statations faites tant en Suisse qu'à l'étranger ont montré que seule la conjonction de deux catégories de précautions est de nature à permettre de compter en quelque sorte sur la pos- sibilité d'arriver à une autonomie financière. D'une part, il s'agit de procéder à des recherches préliminaires soigneuse- ment exécutées et, de l'autre, de disposer du concours speci- fique prête tout au long de l'exécution du projet par un accom- pagnateur, du moins dans la mesure ou le processus d'innova- tion bénéficie de la garantie. Cela est d'autant plus néces- saire que l'exécution du projet dure plus longtemps. Selon le degré des difficultés, en partie imprévisibles, qui se presen- teraient, les accompagnateurs peuvent être appelés en cas de nécessité à assumer aussi des fonctions de cogestion. Alors que les recherches préliminaires doivent être exécutées avant que la décision sur l'octroi de la garantie soit prise, l'activi- té des accompagnateurs s'exerce principalement au cours de la phase ultérieure a l'octroi de la garantie. Le concours neces- saire doit donc être assure par la fixation de charges correspon- dantes. Il s'agit en particulier de la charge exigeant qu'un contrat soit conclu avec l'accompagnateur (let. a). Il ne faut pas exclure d'emblée un changement d'accompagnateur. En pareil cas, l'entreprise qui innove doit toutefois être tenue de con- clure, au moment de la résolution du contrat, un contrat avec un nouvel accompagnateur devant également être agréé par la Confédération.

La lettre b définit l'utilisation des crédits garantis. Il importe d'exprimer clairement que les fonds ne doivent être

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utilisés que pour exécuter les travaux d'exécution décrits et pour atteindre le but vise, et non pour assurer d'autres acti- vités de l'entreprise. S'il apparaît que le but recherché ne peut être atteint qu'au prix d'importantes modifications du projet, il est nécessaire de requerir l'assentiment de la Confédération. Pour sa part, celle-ci doit aussi avoir la possibilité de mettre à nouveau en regard les chances de succès et les risques (let. c) .

Dans le cas de projets d'innovation, il n'est guère possible de prévoir tous les risques qui peuvent se présenter. Il est possible qu'à mesure que les travaux progressent, un produit concurrent puisse être mis plus tôt sur le marché. Si, au cours du déroulement des travaux, on constate qu'il n'est plus possible de tenir le programme des travaux convenu et que le but initialement fixé ne peut être atteint ou, dans le cas extrême, qu'il est impossible de réaliser le projet, on ne saurait en principe, exiger de l'entreprise qu'elle renonce complètement à l'exécution du projet. Il est aussi concevable que seuls l'accompagnateur et la commission estiment irréalis- able le projet mais que l'entreprise continue de croire à la possibilité de mener son exécution à bien. Dans ce cas, on ne saurait contraindre l'entreprise à suspendre ses travaux; mais celle-ci doit, en pareil cas, renoncer à la participation de la Confédération et poursuivre à ses propres risques l'exécution du projet ( let. d). L'article 9, 30 alinéa, prévoit qu'il y a lieu de verser à la Confédération, sur les produits éventuels de réalisation du projet, une prime de risque proportionnelle à la part du crédit garanti qui a déjà été utilisée. Dans la pratique, il s'est révélé opportun de prévoir certains points touchant l'examen de l'état de "santé" de la réalisation du projet à des stades ou à des périodes auxquels tous les participants doivent se prononcer sur la poursuite de l'exécution.

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Article 5

Pour tenir compte des résultats de la procédure de consulta- tion, il apparaît nécessaire de préciser déjà dans l'arrêté fédéral les exigences posées à l'accompagnateur, ainsi que ses obligations. Le ler alinea prescrit que l'accompagnateur doit être indépendant de l'entreprise, tant sur le plan juridique qu'économique. Cette indépendance doit être assurée aux fins d'empêcher que l'entreprise et l'accompagnateur ne présentent ou n'exécutent en commun des projets inadéquats au détriment des intérêts de la Confédération. Il va de soi que l'accompagna- teur doit avoir les connaissances spéciales voulues. Il n'est pas seulement le mandataire de la Confédération, mais il lui incombe en premier lieu la tâche de contribuer à réaliser avec succès le projet bénéficiant de la garantie. Le 2e alinéa règle les responsabilités de l'accompagnateur envers la Con- fédération. Ces dispositions visent aussi à ce que n'importe qui ne puisse s'improviser accompagnateur.

Le présent article n'exclut pas la possibilité que la fonction d'accompagnateur puisse être également assumée par le bailleur de fonds, à condition qu'il ait les connaissances spéciales nécessaires.

Article 6

• Pour assurer une répartition adéquate des risques, le Conseil fédéral doit avoir la compétence de fixer le montant maximum général d'octroi de la garantie par la voie de l'ordonnance. La faculté d'accroître ultérieurement ce montant en cas de mo- dification judicieuse d'un projet doit éviter qu'il faille aban- donner l'exécution d'un projet particulièrement prometteur pour la simple raison qu'on depasse le montant maximum fixe pour la garantie. Pareille faculté d'étendre la garantie est

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également dans l'intérêt de la Confédération (1º- al. ). Cela ne devrait cependant être que l'exception.

L'engagement financier de la Confédération qui est prévu est limité à 100 millions de francs en tout. Pour repartir les risques aussi largement que possible entre l'entreprise, la Confédération et le bailleur de fonds, il sera normalement indiqué d'accorder une garantie couvrant jusqu'à 50 pour cent des coûts de la réalisation du projet finances par des capi- taux étrangers. Il est cependant exclu que la Confédération cautionne l'ensemble de ces coûts qui comprennent notamment les frais d'analyse du marché, les études de faisabilité et les coûts du développement de prototypes.

1

1

Plus la part de capital propre s'accroît, plus il convient, en règle générale de fixer une prime de risque d'un taux plus élevé. Dans certains cas exceptionnels, il faut cependant pouvoir s'écarter de cette règle. On pense par exemple aux premières phases de l'exécution d'un projet ou à des dépasse- ment de coûts ultérieurs. Mettre sur le même pied les risques de pertes que pourrait courir l'accompagnateur et ceux que court l'entrepreneur sur son capital propre peut également exercer sur le bailleur de fonds une incitation positive pour l'octroi de crédit. Lorsqu'il y a plusieurs bailleurs de fonds, la garantie devra se repartir entre eux proportion- nellement à leurs mises de fonds. Le 2e alinéa demande en outre de porter en compte, en fixant le taux de la garantie, les contributions federales versées en vertu d'autres disposi- tions.

Le 3e alinéa prévoit notamment que les intérêts peuvent être inclus dans la garantie en sus du montant du crédit. Cela peut en particulier être nécessaire lorsque les bénéficiaires de la garantie ne disposent que d'une faible base financière propre. Mais il ne faudrait pas faire automatiquement usage de cette possibilité dans chaque cas. Il est également dans l'intérêt du bénéficiaire de la garantie d'utiliser à fond ses propres

1

1

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possibilités de financement. Plus ses propres prestations sont faibles, plus la prime de risque exigée par la Confédération et la participation au produit des droits de licence sont élevées.

La pratique consistant à exécuter par étapes un projet ainsi que la nécessité de procéder périodiquement à des contrôles exigent que les garanties soient aménagées dans le temps et quant à leur étendue (4e al. ) .

Article 7

Pour accroître la propension à innover, la part garantie d'un crédit destiné à favoriser l'exécution d'un projet ne doit être remboursée que lorsque l'innovation permet de réaliser un chiffre d'affaires, des produits de licences ou d'autres recet- tes tirées de l'exécution du projet. Cette réglementation vise à empêcher que d'autres activités de l'entreprise soient mises en péril par la réalisation avortee d'un projet. Il est relative- ment facile de vérifier si une entreprise réalise des gains sans droit de regard s'étendant à toutes les activités de l'entre- prise. La satisfaction des besoins du marché ou le dépôt d'un brevet par une entreprise concurrente constituent des exemples de motifs non imputables à l'entreprise et qui conduisent à l'exécution de la promesse de garantie.

La prescription que contient le 2e alinéa doit empêcher que le benficiaire de la garantie puisse retirer profit de la viola- tion de charges qu'il est tenu d'assumer. Citons à titre d'exem- `ple le fait de destiner le crédit à un autre usage que celui . dont il est convenu.

Selon le 3e alinéa, les créances pour lesquelles la Confedera- tion a opéré des paiements au titre de la garantie sont transfé- rées en son nom. Cela vaut aussi pour les droits accessoires tels que droits sur un brevet qui pourraient exister. La Confe- dération peut en user à ses propres fins, par exemple dans ses

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établissements en régie, ou charger des tiers d'exercer ces droits.

Article 8

Le requérant ne doit pas supporter les frais que cause l'examen de la demande par la commission. En revanche, les frais résultant de l'établissement d'avis par des experts extérieurs sont mis à sa charge. Selon le 3e alinéa, ces frais sont reconnus comme élément des coûts de réalisation du projet.

La disposition que contient le 2e alinéa doit empêcher que l'on abuse de la commission en obtenant qu'elle examine gra- tuitement la qualité de projets d'innovation. En vertu du ler alinéa, lettre b, la Confédération prend à sa charge les frais d'expertise causés par l'examen de projets refusés, cela pour éviter que des propositions favorablement appréciées ne soient grevées de coûts par le biais de la fixation de la prime de risque ne se rapportant pas à leur propre projet.

Article 9

Le ler alinéa vise à procurer à la Confédération, sur les pro- duits d'innovations réalisées avec succès, des recettes per- mettant de compenser les pertes subies. Des primes calculées sur le chiffre d'affaires realise, comme le prévoit la lettre a, sont usuellement perçues dans le cas du financement privé d'innovations. La participation au chiffre d'affaires est due aussi longtemps que la prime de risque n'a pas été réglée. Cette prime est fixée en pour cent du chiffre d'affaires obtenu et limitée à un montant maximal.

La limitation prévue ne doit pas, toutefois, s'appliquer à la participation de la Confédération au produit des droits de licence (let. b). La participation à ces recettes doit être

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assurée aussi longtemps que les droits de licence fournissent un produit. Lors de la vente de licences, l'effet qui en résulte sur le degré de l'emploi dans les entreprises qui innovent est général minime. A titre de compensation pour le moindre effet exerce sur le marché du travail, la Confedera- tion doit pour le moins participer au produit des affaires :- réalisées sur les droits de licence.

Des exemples intéressant la Suisse ou l'étranger montrent au demeurant qu'à défaut d'une participation provenant du produit des droits de licence, qui n'est pas limitée dans le temps ni plafonnée quant au montant, la prime de risque devrait être fixée à un niveau nettement supérieur. Selon les circonstan- ces, elle devrait même atteindre un niveau qui empêcherait presque, dans nombre de cas, la formation d'un capital propre.

Les cas dans lesquels un projet entraîne directement un volume d'affaires et ou des marchés non prospectes par l'entreprise sont gagnés grâce à des cessions de licences sont sans aucun doute la règle. Fréquemment, on vend toutefois aussi des par- ties de projets ou même des projets tout entiers. Ce genre de ventes ne saurait cependant être assimilé à un volume d'affaires réalisé par la commercialisation de sorte qu'en pareil cas, il faut prévoir un autre taux pour les primes de risque (let. c) .

Les critères s'appliquant à la fixation des primes sont énumérés au 2e alinéa. Pour tenir compte des craintes exprimées quant à la fixation de taux exagérément élevés, il est prévu que la Confédération prenne à sa charge les frais d'examen des demandes rejetées. A long terme, le but con- sistant à viser à l'autonomie financière devra permettre de couvrir les garanties accordées avec le produit des primes de risques. La lettre a n'exclut pas qu'une entreprise paie la prime de risque dès le début de l'exécution d'un projet. Il convient d'en tenir compte pour la fixation du taux de la

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prime. Plus l'entrepreneur ou le bailleur de fonds assument eux-mêmes de risques, plus bas doit être le taux de la prime. Cela sera également le cas lorsque l'entrepreneur ou le bailleur de fonds sont disposés, par exemple, à assumer une part croissante des risques au cours des dernières phases de la réalisation d'un projet. Le 3e alinéa règle le cas dans lequel le crédit garanti n'est pas complètement mis à contri- bution.

Un projet d'innovation peut toutefois aussi en arriver à un stade d'exécution auquel l'employeur peut avoir davantage d'intérêt à se libérer du crédit garanti et à assurer le financement au moyen de fonds propres ou en recourant à : d'autres possibilités. Il importe d'être assure qu'une renon- ciation prématurée à la garantie ou le remboursement du crédit ne libère pas le bénéficiaire de la garantie de payer la prime de risque ou la partie restant à verser. Le 4e alinéa vise précisément à assurer la protection nécessaire en l'occurrence.

Article 10

Il ne suffit pas que la Confédération reçoive uniquement les informations indispensables à l'examen du projet. Il faut aussi qu'elle soit périodiquement renseignée tout au long de l'exécution de celui-ci afin qu'elle puisse sauvegarder ses intérêts. La lettre b exige qu'on fasse rapport non seulement sur le chiffre d'affaires et le produit des droits de licence, mais également sur les recettes provenant d'autres formes de mise en valeur des résultats obtenus. Cette obligation de faire rapport doit exister jusqu'à ce que toutes les obliga- tions envers la Confédération aient été remplies.

Article 11

Les affaires relatives à la garantie contre les risques à l'innovation doivent, à l'instar de la garantie contre les

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risques à l'exportation et de la commission pour l'encoura- gement des recherches scientifiques, être assumees par une com- mission consultative fonctionnant selon le système dit "de mi- lice", composée de spécialistes provenant des milieux de l'éco- nomie, de la science et de l'administration et dotée d'un secré- tariat (ler et 2e al.) Dans le domaine financier, cette com- mission ne doit pas cependant avoir la faculté d'engager elle- même la Confédération. Il importe que cette attribution soit réservée à l'unité administrative compétente (3e al. ) . Une tel- le délimitation des attributions existe déjà dans le cas de la garantie contre les risques à l'exportation et de l'encoura- gement des recherches scientifiques à motivation économique. Il n'en est pas résulte de retards appréciables dans le cours de l'exécution des projets car les milieux qui s'en occupent dans le cadre du système "de milice" ont deja traite les pro- jet's jusqu'au moment ou une décision peut être prise sur leur exécution et ont déjà élucidé toutes les questions de détail à régler en l'occurrence.

L'obligation de respecter le secret professionnel envers des tiers qu'a l'accompagnateur du projet est réglée dans le contrat qui le lie à l'entreprise selon les dispositions du code des obligations. Quant aux fonctionnaires, il sont tenus au secret en vertu de l'article 27 de la loi fédérale sur le statut des fonctionnaires (RS 172.221.10).

Article 12

Cette disposition se limite à prescrire l'essentiel. Le Con- seil fédéral réglera les modalités d'application. Il pourra en l'occurrence choisir entre la solution de la décision ou la voie du contrat (ler al . ).

Nous avons renonce a insérer dans cet article des dispositions spéciales régissant la protection juridique. A vrai dire, on a envisagé la création d'une commission spéciale de recours

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qui pourrait statuer sur les différends résultant non seule- ment des rapports en matière de garantie, mais aussi des rela- tions entre accompagnateur et entrepreneur ainsi qu'entre entrepreneur et bailleur de fonds. Une telle institution aurait toutefois constitue une trop forte atteinte aux prin- cipes sur lesquels se fonde la protection juridique. C'est pourquoi le 2e alinéa se borne a mentionner la protection juridique en rapport avec la garantie. Cette protection doit être réglée par les dispositions générales de la procédure administrative fédérale que contiennent la loi fédérale d'organisation judiciaire (R$ 173.110) et la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021). Les différends résultant des autres conditions juridiques mentionnées sont soumis à la juridiction des tribunaux civils.

Article 13

Le ler alinéa constitue la base juridique sur laquelle doit se fonder l'arrêté ouvrant un crédit (arrêté fédéral réglant le financement de la garantie contre les risques à l'innovation), qui limitera les possibilités qu'aura la Confédération de s'engager financièrement. Les pertes maximales que pourra assumer la Confédération seront limitées à 100 millions de francs pour toute la durée de validité de l'arrêté federal. Les premières garanties accordées seront déjà éteintes après la durée de dix ans. De nouvelles garanties pourront être accordées jusqu'à concurrence des montants libérés (20 al. ) .

Comme c'est le cas pour les autres garanties de la Confedera- tion, les effets financiers à long terme de ces mesures doi- vent ressortir du compte d'Etat. C'est la raison pour laquelle le 3e alinéa prévoit que les paiements de prime et les autres recettes provenant de la garantie seront versées à une provi- sion. Les obligations résultant de l'exécution de promesses de garantie devront être assumées en premier lieu par des prélève-

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I

ments sur cette provision. En outre, les dépenses prévues à l'article 8, ier alinéa, doivent également être couvertes par la provision. Dans le cas où les prélèvements nécessaires se- raient plus élevés que les provisions disponibles, la couver- ture de la perte serait assurée par les ressources générales de la Confédération. Au moins durant la période initiale pen- dant laquelle il faut s'attendre à des pertes, les excédents de paiements devront également être reportés à nouveau à titre de dépenses à amortir dans la mesure où l'on peut partir de l'idée qu'il sera possible de couvrir ces dépenses au moyen des recettes spécifiques .

3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel

31 Conséquences financières pour la Confédération

L'institution de la garantie contre les risques à l'innovation accroîtra de 100 millions de francs les obligations financiè- res de la Confédération. La plus grande partie de ce montant sera utilisée aux fins de faire face à d'éventuelles obliga- tions. Les dépenses annuelles qui resulteront d'obligations devant être assumées au titre de la garantie ainsi que des frais causés par l'examen des demandes ne sauraient être deter- minées de manière quelque peu exacte. Certaines recettes prove- nant des primes devraient compenser du moins en partie ces de- penses; sur ce point encore, il n'est pas possible d'indiquer des montants précis aux fins de compléter la planification fi- nancière établie pour les années 1984 à 1986.

Comme il s'agit toutefois d'une mesure visant à aider l'économie à surmonter des difficultés temporaires et à faci- liter l'exécution de processus d'adaptation, il conviendrait de mettre à disposition des moyens financiers en dehors des dépenses prévues dans le cadre de la planification financière.

640

32

Conséquences financières pour les cantons et les communes

Les cantons et les communes n'auront pas à supporter des charges financières au titre de la garantie.

33 Effets sur l'état du personnel

Les effets sur l'état du personnel seront maintenus dans des limites étroites. Toutefois, les travaux de secrétariat de la commission et l'application de la garantie entraîneront des charges supplémentaires pour l'Office fédéral des questions conjoncturelles. Selon la proposition du Groupe d'experts "Capital-risque", le secrétariat de la commission devra aussi assumer la fonction d'un service de "clearing", c'est-à-dire assurer l'échange d'informations entre bailleurs de fonds, accompagnateurs du projet, ingénieurs-conseils, conseillers en matière de brevet et entreprises. En ce qui concerne l'estima- tion des services supplémentaires indispensables, on peut se fonder sur les constatations faites en ce qui concerne la Com- mission pour l'encouragement de la recherche scientifique. Il faut cependant admettre que les dépenses administratives cau- sées par la perception des primes de risque seront plutôt supe- rieures à celles qui résultent de formes d'encouragement repo- sant sur des prestations à fonds perdu. En outre, il n'est guère possible de déterminer d'emblée les besoins de person- nel, d'autant moins que le nombre des projets présentés ira probablement en s'accroissant. Pour maîtriser le surplus de charges auquel il faudra faire face, on devrait au début dis- poser de deux places et demie supplémentaires qu'on attribue- rait à l'Office fédéral des questions conjoncturelles en pro- cédant à des transferts au sein de l'administration générale.

42 Feuille fédérale. 135e année. Vol. II

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4

Grandes lignes de la politique gouvernementale

Le projet n'est pas expressément compris dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale. Nous avons cependant mis en évidence dans notre rapport intermédiaire du 5 octobre 1981 (FF 1981 III 635, 2e Partie, ch. 323) l'importance de la faculté de l'économie suisse de s'adapter à l'évolution des conditions. Les mesures proposées dans le present message con- cordent donc avec les objectifs exposés dans les Grandes lig- nes en ce qui concerne la politique à suivre sur le plan des structures économiques .

5 Constitutionnalité

Le projet d'arrêté fédéral se fonde sur les articles 31bis, 2e alinéa, et 31quinquies, jer alinéa, de la constitution.

En vertu de l'article 31bis, 2e alinéa, la Confédération peut prendre des mesures en faveur de certaines branches economi- ques ou professions. La garantie contre les risques à l'inno- vation est un moyen d'encouragement. Celui-ci ne doit être uti- lisé que dans des domaines à technologie de pointe. Ainsi le champ d'application est strictement delimite. Appliquer l'encou- ragement à l'ensemble des entreprises de toutes les branches économiques ne serait pas compatible avec la disposition consti- tutionnelle. Celle-ci exige que l'encouragement se limite à certaines branches ou professions. les domaines à technologie de pointe ne constituent pas à vrai dire une branche economi- que au sens classique du terme. Mais le recours à cette nouvel- le catégorie est devenu usuel depuis quelques années sur le plan international. En s'y referant, on satisfait dans une me- sure suffisante à la limitation exigee par la disposition preci-

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tée. On peut établir une parallèle avec l'économie d'exporta- tion, qui doit également être comprise comme une seule branche économique (message concernant la loi sur la garantie contre les risques à l'exportation; FF 1958 I 1021) . L'économie d'expor- tation comprend toute entreprise qui exporte à quelque branche économique au sens étroit du terme qu'elle appartienne (indu- strie des machines, industrie horlogère, industrie textile, etc. ) . Le trait commun est alors l'activité d'exportation. Dans le cas qui nous occupe, c'est le recours à une technolo- gie de pointe.

En vertu de l'article 31quinquies, jer alinéa, de la constitu- tion, la Confédération prend des mesures tendant à assurer l'équi- libre de l'évolution conjoncturelle, en particulier à prévenir et à combattre le chômage et le renchérissement. La garantie contre les risques à l'innovation vise à créer et à maintenir des emplois d'avenir. Si, à vrai dire, les mesures proposées ne s'inscrivent pas dans la série des moyens d'intervention classiques de la politique conjoncturelle, le projet se situe dans le champ de transition entre la politique conjoncturelle et la politique de croissance. L'article sur la conjoncture permet - en tout cas en liaison avec l'article 31bis, 2e ali- néa, qui couvre les aspects relevant de la politique de croissance - d'adopter des mesures ayant surtout un caractère préventif. Des dispositions tendant à combattre les crises et à procurer du travail doivent pouvoir être prises avant qu'il n'y ait un grave chômage et que nombre d'entreprises n'aient fait faillite. Cette façon de concrétiser l'article sur la conjoncture n'a rien de nouveaux. C'est par exemple sur cette base que repose déjà la loi fédérale édictée en 1954 sur les mesures préparatoires en vue de combattre les crises et de procurer du travail (R$ 823.31).

En vertu des articles 31bis, 2e alinéa, et 31quinquies de la constitution, la Confédération ne peut édicter que des disposi- tions sauvegardant la liberté du commerce et de l'industrie.

643

Le projet d'arrêté respecte cette restriction. la garantie contre les risques à l'innovation est un moyen de promouvoir les activités économiques, qui est aménagé de telle manière qu'il n'en résulte pas de distorsions notables de la concur- rence. Dans ces conditions, le projet est comptable avec la liberté du commerce et de l'industrie 1). La garantie contre les risques à l'innovation peut pratiquement se comparer à la garantie contre les risques à l'exportation, qui ne déroge pas non plus au principe de la liberté du commerce et de l'indu- strie.

L'octroi de la garantie contre les risques à l'innovation doit se limiter à de petites et moyennes entreprises. Pour que cette restriction soit compatible avec l'exigence de l'égalité de traitement (art. 4 cst. ), il faut pouvoir avancer une raison pertinente (cf. ATF 106 1b 189). Une telle raison existe en l'occurrence: les entreprises précitées ont plus de peine à se procurer le capital-risque nécessaire que de grandes entrepri- ses, qui ont accès au marché des capitaux et peuvent, au reste, éponger plus aisément les pertes causées par la reali- sation d'un projet d'innovation en faisant appel aux rendements tirés d'autres domaines de leur activité. De même, les bases constitutionnelles sur lesquelles se fonde le projet d'arrêté n'exigent pas, enfin, que les mesures telles qu'elles sont prévues doivent profiter a toutes les entreprises sans aucune différence.

L'article 64bis de la constitution est invoqué en ce qui con- cerne les dispositions pénales. En vertu de cet article, la Confédération peut légiférer dans le domaine du droit pénal .

1. Cf. Fritz Gygi, "Wirtschaftsverfassungsrecht" ( Droit constitu- tionnel économique) Berne, 1981, p. 68; Hans Marti, "Die Wirtschaf freiheit der schweizerischen Bundesverfassung" (Les libertés éco- nomiques dans la constitution fédérale suisse), Bale/Stuttgart 197 p. 144 s. et 154 s .; Paul Richli, "Zur Leitung der Wirtschaftspoli tik durch Verfassungsgrundsatze und zum Verhältnis zwischen Wirt- schaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit" (De l'orientation de la politique économique par des normes constitutionnelles et du rapport entre la politique économique et la liberté du commerce et de l'industrie), Berne, 1983, p. 97.

644

Projet

Arrêté fédéral instituant une garantie contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu les articles 31bis, 2e alinéa, 31quinquies, 1er alinéa, et 64bis de la constitu- tion; vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831), arrête:

Article premier Principe

' La Confédération institue une garantie contre les risques à l'innovation (garantie).

2 La garantie tend à permettre aux petites et moyennes entreprises exis- tantes ou à créer de se procurer plus facilement les crédits nécessaires à l'évaluation et au développement de produits, procédés ou services, techno- logiquement nouveaux ou améliorés, ainsi qu'à leur introduction sur le marché, de manière à créer et à maintenir des emplois.

Art. 2 Champ d'application

' La garantie peut être accordée à des entreprises qui:

a. Exercent en Suisse une activité dans des domaines à technologie de pointe;

b. N'occupent pas plus de 500 personnes;

c. Sont inscrites au Registre du commerce.

2 Dans le cas d'entreprises affiliées, la limite prévue quant à l'effectif des personnes occupées s'applique à l'ensemble du groupe d'entreprises.

3 Dans certains cas dûment motivés, la garantie peut également être accor- dée à des entreprises dont l'effectif dépasse 500 personnes.

Art. 3 Conditions dont dépend l'octroi de la garantie

1 La garantie ne peut être accordée que si:

a. Le projet vise une innovation ou une amélioration, et s'il existe des chances de commercialisation;

b. L'entreprise a conclu avec un accompagnateur qualifié un contrat sur l'accompagnement de l'exécution du projet;

1. FF 1983 III 497

645

Garantie contre les risques à l'innovation

c. L'on peut attendre que les prestations découlant de l'exécution du pro- jet seront autant que possible réalisées en Suisse;

d. Le crédit à garantir ne peut être assuré sous forme de crédits bancaires classiques, et si

e. Le crédit à garantir est motivé par l'exécution du projet et exclusive- ment destiné à celle-ci.

2 Le Conseil fédéral fixe les conditions auxquelles la demande doit satis- faire.

Art. 4 Charges

La garantie est liée aux charges imposées.

L'entreprise doit notamment:

a. Maintenir, pour toute la durée de la garantie, le contrat passé avec l'accompagnateur ou, en cas de résolution, conclure un contrat corres- pondant avec un nouvel accompagnateur;

b. N'utiliser les crédits garantis que pour exécuter les travaux décrits et pour atteindre le but fixé;

c. Requérir l'accord de l'unité administrative compétente lorsqu'il s'agit d'apporter des modifications essentielles au projet, en particulier sur le plan de la réalisation technique, du programme d'exécution ou des activités commerciales;

d. Renoncer à la garantie ou au projet lorsque celui-ci ne peut être rea- lisé, que des retards importants affectent le cours de son exécution et qu'il n'y a aucune chance d'arriver en temps voulu à la phase de ren- dement.

Art. 5 Accompagnateur

' L'accompagnateur doit être une personne physique ou morale qui est juri- diquement et économiquement indépendante de l'entreprise et qui peut prouver qu'il a les compétences nécessaires pour accompagner l'exécution du projet.

2 L'accompagnateur est responsable vis-à-vis de la Confédération d'un exer- cice diligent de son activité, notamment en ce qui concerne le respect des normes reconnues dans sa spécialité.

Art. 6 Etendue de la garantie

1 Le Conseil fédéral fixe le montant maximum de la garantie. Dans des cas particuliers, ce montant peut être dépassé lorsqu'il faut apporter ultérieure- ment des modifications au projet.

2 La garantie couvre en règle générale jusqu'à 50 pour cent et au plus 80 pour cent des coûts de réalisation du projet financés par des capitaux extérieurs. Le taux de la garantie se détermine généralement d'après l'im-

646

Garantie contre les risques à l'innovation

portance de la mise de fonds propres et de la participation aux pertes que pourrait assumer l'accompagnateur dans le cadre de son indemnisation contractuelle. Pour le taux maximum, il y a lieu de prendre en compte des contributions fédérales accordées en vertu d'autres dispositions.

3 Il est possible d'inclure dans la garantie les intérêts en sus du montant du crédit.

4 La garantie est accordée graduellement selon les phases d'exécution du projet et l'importance des engagements nécessaires. Si les charges ne sont plus respectées, l'entreprise ne peut plus prétendre la garantie pour les phases ultérieures d'exécution.

Art. 7 Exécution de la promesse de garantie

' La Confédération exécute sa promesse de garantie lorsque l'entreprise et l'accompagnateur font valoir de manière crédible dans un rapport que, pour des raisons non imputables à l'entreprise, le projet ne peut plus être réalisé ou que le remboursement du crédit garanti ne peut être assuré par le produit des opérations commerciales ou d'autres recettes tirées de l'exécu- tion du projet. Si le crédit n'a été utilisé que partiellement ou s'il a déjà été remboursé en partie, la promesse de garantie n'est exécutée que dans une proportion correspondante.

2 Lorsque l'entreprise ne s'acquitte pas des principales charges, la Confédé- ration refuse d'exécuter sa promesse aussi longtemps que l'entreprise est en mesure de rembourser le crédit ainsi que les intérêts.

3 Lorsque la Confédération exécute sa promesse de garantie, la créance et les droits accessoires sont transférés à son nom, proportionnellement à sa prestation. La Confédération peut user des droits ou charger des tiers de les exercer.

Art. 8 Frais causés par le traitement de la demande

1 La Confédération prend à sa charge:

a. Les frais causés par l'examen des demandes de garantie par la commis- sion;

b. En cas de rejet de la demande, les frais d'examen par des experts ex- ternes.

2 Lorsqu'une demande acceptée est retirée, son auteur doit supporter les frais d'examen par les experts externes. En outre, il est possible de mettre à sa charge un émolument équitable au titre du traitement de sa demande.

3 Au cas où une demande est acceptée, les frais d'examen par des experts externes comptent comme coûts du projet.

647

Garantie contre les risques à l'innovation

Art. 9 £ Prime de risque

1 En accordant la garantie, l'unité administrative compétente fixe une prime de risque. Cette prime, perçue sur tous les produits de la réalisation du pro- jet, se compose:

a. D'une part, calculée en pour cent, du chiffre d'affaires réalisé sur les ventes, cette part est soumise à un plafond;

b. D'une part, calculée en pour cent, du produit des droits de licence;

c. D'une part du produit de la vente, lorsque le projet ou des droits qui y sont attachés sont vendus en tout ou partie.

2 En fixant la prime il y a lieu de tenir compte de la nécessité d'assurer l'autonomie financière de la garantie. En outre, l'unité administrative com- pétente prendra notamment en considération:

a. Le moment à partir duquel la prime de risque est versée;

b. Le plan de remboursement du crédit garanti;

c. L'importance du risque;

d. La part garantie du risque;

e. Le montant du crédit à garantir et la durée de la garantie.

3 Lorsque le crédit garanti n'est utilisé qu'en partie, la prime de risque est réduite d'autant. .

4 Une renonciation prématurée à la garantie ne libère pas de l'obligation de verser la prime de risque.

Art. 10 Obligation de renseigner et de faire rapport

L'entreprise et l'accompagnateur sont tenus:

a. De fournir à l'unité administrative compétente tous les renseignements nécessaires à l'examen d'une demande de garantie;

b. De lui faire rapport, selon les obligations qui subsistent à l'égard de la Confédération, sur le déroulement de l'exécution du projet, sur le chif- fre d'affaires réalisé et sur d'autres revenus provenant des droits de licences et de mise en valeur.

Art. 11 Commission consultative

! Le Conseil fédéral institue une commission d'experts issus des milieux de l'économie, de la science ainsi que de l'administration.

2 Il nomme le président. Pour le reste, la commission s'organise elle-même.

3 La commission examine les demandes de garantie et de modifications du projet, recommande l'acceptation ou le rejet à l'unité administrative com- pétente et prépare les décisions. Elle peut faire appel à des experts et requé- rir des avis.

4 Les membres de la commission et les experts auxquels elle fait appel sont tenus au secret de fonction.

648

...

.

Garantie contre les risques à l'innovation

Art. 12 Forme juridique de la garantie et protection juridique

1 La garantie est accordée par décision ou par contrat de droit public.

2 La protection juridique est régie par les dispositions de la procédure admi- nistrative fédérale.

Art. 13 Financement

' L'Assemblée fédérale détermine par arrêté fédéral simple le montant maximum jusqu'à concurrence duquel la Confédération peut accorder des garanties et prendre à sa charge les frais d'examen des demandes.

2 Lorsque la garantie s'éteint, sans que la Confédération ait eu à exécuter sa promesse, le montant correspondant peut être engagé pour l'octroi d'une nouvelle garantie.

3 Les dépenses causées par l'exécution de promesses de garantie et le coût de l'examen des demandes seront en premier lieu couverts par les primes de risque perçues, par les montants versés en remboursement et par les autres recettes en rapport avec la garantie.

Art. 14 Dispositions pénales

' Celui qui intentionnellement ou par négligence, aura fourni, dans une procédure visant à l'octroi garantie, des renseignements faux ou propres à induire en erreur, sera puni de l'amende, s'il ne tombe pas sous le coup des articles 14 à 17 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif1).

2 La procédure pénale est déterminée par la loi fédérale sur le droit pénal administratif"). La poursuite pénale et le jugement incombent au Départe- ment fédéral de l'économie publique ou à l'unité administrative qu'il désigne.

Art. 15 Exécution

Le Conseil fédéral exécute le présent arrêté. Il édicte les dispositions d'exé- cution.

Art. 16 Référendum, entrée en vigueur et durée de validité

' Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet à référendum facul- tatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

3 Le présent arrêté a effet jusqu'au 31 décembre 1993.

28500

1. RS 313.0

649

Projet

Arrêté fédéral réglant le financement de la garantie contre les risques à l'innovation

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu l'article 13, 1er alinéa, de l'arrêté fédéral du ... 1) instituant une garantie contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises; vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19832)

arrête:

Article premier

Un montant maximum de 100 millions de francs est accordé pour le finan- cement des obligations assumées au titre de la garantie contre les risque à l'innovation et la couverture des frais d'examen des demandes encourus à ce titre.

Art. 2 .

Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet à réfé- rendum.

28500

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D) RO ... 2) FF 1983 III 497

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Message relatif à des mesures visant au renforcement de la capacité d'adaptation de l'économie suisse à moyen et long termes du 6 juillet 1983

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1983

Année

Anno

Band

3

Volume

Volume

Heft

36

Cahier

Numero

Geschäftsnummer

83.048

Numéro d'affaire

Numero dell'oggetto

Datum 13.09.1983

Date

Data

Seite

497-650

Page

Pagina

Ref. No

10 103 800

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