TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 février 2022
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne,
Intimé
Juge instructeur du recours au fond GE.2021.0176.
Objet
Effet suspensif
Recours A.________ c/ décision du 2 décembre 2021 du juge instructeur du recours au fond levant l'effet suspensif du recours dans la cause GE.2021.0176 (recours contre diverses mesures de signalisation routière pendant la fermeture du Grand-Pont).
Vu les faits suivants:
A. A.________ exploite l'hôtel A.________ ainsi que plusieurs services annexes (cafés, restaurants, spas) à la rue du ******** à Lausanne.
B. La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a fait publier dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 août 2021, à la rubrique "Prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier", plusieurs décisions prises dans sa séance du 12 août 2021 modifiant le régime de stationnement ainsi que la signalisation sur certaines voies publiques, notamment en lien avec les travaux de réfection du Grand-Pont qui nécessitent la fermeture complète des voies de circulation sur cet ouvrage du 17 janvier au 30 novembre 2022.
Les mesures suivantes figurent notamment parmi cette liste:
"- Avenue de Tivoli, Avenue Louis-Ruchonnet, Pont-Chauderon, rue du Grand-Chêne: suppression de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Ouverture aux macarons B + L de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Mesure de chantier en vigueur durant la réfection du Grand-Pont: ajout du signal OSR.4.23 "Interdiction d'obliquer à gauche" [depuis le Pont-Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin]
C. Par acte du 23 septembre 2021, A.________ a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité du 12 août 2021 concernant les mesures d'accompagnement fermeture du Grand-Pont, aménagements cyclables 2021 – étape 4 (cause GE.2021.0176). Elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée.
Certaines des décisions précitées de la municipalité ont fait l'objet de deux autres recours (causes GE.2021.0174 et GE.2021.0175).
Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a également requis à titre de mesures d'extrême urgence et à titre provisionnel la levée de l'effet suspensif au recours.
Le 20 octobre 2021, le juge instructeur a levé à titre superprovisionnel l'effet suspensif. Suite à cette décision, la municipalité a mis en œuvre certaines des mesures contestées.
Le 3 novembre 2021, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) s'en est remise à justice s'agissant de l'effet suspensif.
Dans ses déterminations du 19 novembre 2021, A.________ a conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif.
Par décision du 2 décembre 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours.
D. Par acte du 13 décembre 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours auprès de la CDAP contre la décision sur effet suspensif du 26 novembre 2021 et a conclu à sa réforme en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu dans la cause au fond GE.2021.0176 (cause RE.2021.0007). Les décisions levant l'effet suspensif du juge instructeur dans les deux autres causes au fond ont également fait l'objet de recours incidents sur lesquels il a été statué séparément (arrêts RE.2021.0005 du 14 janvier 2022; RE.2021.0006 du 16 février 2022). La recourante a requis la production dans la présente procédure du rapport du bureau Team+ sur les mesures d'accompagnement à la fermeture du Grand-Pont établi sur requête de la recourante de la cause RE.2021.0005.
Le juge instructeur de la cause GE.2021.0176 a renoncé à se déterminer.
Dans ses observations du 21 janvier 2022, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a notamment produit un rapport du bureau Transitec sur les mesures proposées par le bureau Team+.
Le 28 janvier 2022, la DGMR s'est référée à ses déterminations du 3 novembre 2021.
La recourante a déposé des déterminations le 3 février 2022 selon lesquelles elle maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
Selon l'art. 94 al. 2 2ème phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions du magistrat instructeur relatives à l'effet suspensif peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour dans un délai de 10 jours dès la notification de la décision (dit recours incident). Déposé dans le délai légal et répondant aux exigences de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière.
La décision attaquée lève l'effet suspensif au recours.
Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
Selon la jurisprudence (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.
La Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées).
La présente procédure a un caractère incident par rapport à la cause au fond. L'effet suspensif ne peut dès lors porter que sur l'une des mesures contestées par la recourante dans le cadre de son recours au fond.
A cet égard, la municipalité soutient en substance que le recours serait irrecevable faute d'intérêt de la recourante à contester les mesures de circulation litigieuses. Comme l'observe la recourante, cette question relève principalement de la cause au fond. Au stade de l'effet suspensif, il convient néanmoins d'examiner quelles sont les mesures de circulation que la recourante peut sous l'angle de la vraisemblance avoir un intérêt suffisant à contester.
Il résulte de la procédure au fond que la recourante a désigné comme décision attaquée les mesures décidées par la municipalité de Lausanne le 12 août 2021 sous le titre "Mesures d'aménagement fermeture du Grand-Pont – aménagements cyclables 2021 – étape 4". Ces mesures comprennent principalement des suppressions de places de stationnement, en particulier à l'avenue Jules-Gonin et à la rue du Grand-Chêne, ainsi qu'une interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, lesquelles ont fait l’objet d'une publication dans la FAO du 24 août 2021 (cf. ci-dessus let. B).
En revanche, l'interdiction d'obliquer à gauche depuis l'avenue Jean-Jacques-Mercier sur l'avenue Jules-Gonin, bien qu'adoptée par la municipalité le 12 août 2021, n'a pas fait l'objet d'une publication dans la FAO du 24 août 2021. Or, cette publication est en principe indispensable pour qu'une mesure de signalisation routière puisse être contestée (cf. art. 1 et 2 du règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière [RVSR; BLV 741.01.2]). Certes, selon le procès-verbal de la séance de la municipalité du 12 août 2021 (pièce 104 du bordereau de la municipalité du dossier GE.2021.0175), la municipalité a d'ores et déjà autorisé cette mesure "si, cela s'avère nécessaire après monitoring de la situation". Quoi qu'il en soit sur le fond, cette mesure de signalisation n'est pas concernée par la décision incidente attaquée puisqu'elle n'est pas susceptible d'être immédiatement mise en oeuvre. Contrairement à ce que paraît soutenir la municipalité, il n'y a en particulier pas lieu de se prononcer sur une sorte de levée d'effet suspensif "hypothétique" permettant à cette mesure d'entrer en vigueur pour le cas où elle s'avérerait nécessaire. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les critiques formulées par la recourante en lien avec cette mesure.
Enfin, quoi qu'en dise l'autorité intimée, le fait que les mesures aient déjà été mises en œuvre ne fait pas perdre tout intérêt au recours incident, l'autorité intimée pouvant en cas d'admission de celui-ci être contrainte de rétablir la situation initiale.
Pour le surplus, la question de savoir si la recourante a qualité pour recourir sur le fond contre les mesures contestées peut rester indécise, le recours incident devant de toute manière être rejeté pour les motifs qui suivent.
Il convient d'examiner si le juge instructeur a, s'agissant des mesures faisant l'objet de la procédure au fond, effectué correctement la balance des intérêts en présence en considérant que l'intérêt public à son application immédiate pendant la procédure de recours l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante à en obtenir la suspension.
La décision attaquée considère en résumé que les mesures incriminées s'inscrivent dans un plan d'ensemble des mesures d'accompagnement de la fermeture du Grand-Pont, si bien que leur suppression provisoire risque d'avoir des répercussions sur l'ensemble des autres mesures de circulation en lien avec cet objet. L'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement l'ensemble des mesures d'accompagnement l'emporterait sur l'intérêt privé de la recourante, laquelle ne serait vraisemblablement que peu impactée par ces mesures.
a) La recourante reprend les motifs déjà invoqués dans ses déterminations du 19 novembre 2021 s'opposant à la levée de l'effet suspensif et fait grief au juge instructeur de la cause au fond d'en avoir insuffisamment tenu compte. En résumé, elle conteste l'existence d'un intérêt public prépondérant à l'exécution immédiate des mesures contestées. Tout en ne remettant pas en cause la nécessité de procéder immédiatement aux travaux de réfection du Grand-Pont, elle considère que les mesures contestées ne sont pas liées à la fermeture de cet ouvrage si bien qu'il n'y aurait pas d'urgence à les mettre en œuvre. Tant l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin que la suppression des places de stationnement sur cette dernière voie ne seraient en outre pas aptes à atteindre l'objectif visé, soit de limiter les inconvénients de la fermeture du Grand-Pont. L'étude effectuée par Team+ démontrerait notamment que l'interdiction d'obliquer à gauche sur le Pont Chauderon entraînerait des inconvénients supplémentaires. Les clients de la recourante seraient contraints d'utiliser l'itinéraire passant par l'avenue Louis-Ruchonnet et l'avenue de Savoie qui sont notoirement surchargées. Sous l'angle de son intérêt privé, la recourante fait valoir qu'une exécution immédiate des mesures contestées serait de nature à rendre plus difficile l'accès à son établissement pour ses clients et à entraîner une diminution de son chiffre d'affaires.
b) S'agissant de l'intérêt public à mettre en oeuvre une interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin pendant la fermeture du Grand-Pont, on se réfère à l'arrêt RE.2021.0005 précité (consid. 4), concernant le parking situé en face de l'établissement de la recourante, dans lequel la CDAP a retenu ce qui suit:
"Selon les chiffres retenus par le bureau Transitec, sur lesquels s'est fondée la municipalité (pièce 132 du dossier GE.2021.0175, spéc. p. 26), cette mesure aurait pour effet de limiter l'accroissement de circulation sur l'avenue Jules-Gonin dans le sens ouest-est à 5% au lieu de 25%.[…]
Selon le rapport Team+ sur lequel se fonde la recourante, les usagers du parking et de la station-service venant depuis le Pont Chauderon verront leur temps de parcours s'allonger d'environ 3 minutes en faisant une boucle devant l'entrée de la clinique Cecil autour d'un petit îlot (triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet"). Cette boucle, qui serait empruntée par tous les véhicules désirant se rendre depuis le pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, aurait en outre divers inconvénients, soit le conflit avec les bus TL quittant l'arrêt TL "Cecil" (p. 6 du rapport Team+), la traversée piétonne devant la clinique Cecil (p. 7 du rapport Team+) et la file d'attente aux feux du carrefour "Tivoli – Vigie – Ruchonnet" qui ne permettrait pas aux véhicules utilisant la boucle de s'insérer facilement dans le trafic et risquerait de saturer les présélections situées entre les deux correfours à feux (p. 7-9 du rapport Team+). Le rapport Team+ propose de remédier aux difficultés sur cette boucle alternative en créant une voie cyclable sur le trottoir sur le haut de l'avenue Ruchonnet (à la hauteur de la clinique Cecil) et en retenant davantage le trafic sur l'avenue Tivoli pour permettre aux automobilistes d'obliquer à droite sur le carrefour Chauderon-Sud.
Selon le rapport Transitec, les usagers qui accédaient au parking Saint-François par le pont Chauderon ainsi que les autres utilisateurs qui souhaitent emprunter l'avenue Jules-Gonin vers la place Saint-François en provenance du nord-ouest de la ville, se rabattront sur d'autres itinéraires alternatifs, notamment en cherchant à rejoindre le bas de l'avenue Tivoli depuis le nord-ouest de la ville, en passant par le quartier de Sévelin, plutôt que d'effectuer le tour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet".
Pour le surplus, les critiques émises par le rapport Team+ ne permettent pas d'établir au stade de la vraisemblance que cette interdiction d'obliquer à gauche créera des inconvénients majeurs au carrefour Chauderon-Sud. Il est en effet vraisemblable que la majorité des véhicules – qu'ils soient ou non utilisateurs des installations de la recourante – qui souhaiteraient emprunter l'avenue Jules-Gonin en provenance du nord-ouest de la ville chercheront des itinéraires alternatifs plutôt que d'effectuer la boucle autour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet". Au surplus, le rapport Team+ n'arrive pas à la conclusion que le trajet autour de cette boucle est impossible mais suggère simplement des aménagements pour remédier aux inconvénients qu'elle présente. Or, il n'y a pas lieu d'examiner dans le cadre de la présente procédure l'opportunité de ces mesures, la seule mesure litigieuse étant l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon."
En conclusion, il y a lieu de considérer que l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, qui n'est prévue que pendant la durée du chantier du Grand-Pont, répond à un intérêt public important soit celui de limiter le report de trafic sur l'avenue Jules-Gonin, la rue du Grand-Chêne et la place Saint-François.
c) La suppression des places de stationnement, en particulier sur l'avenue Jules-Gonin, vise à améliorer le trafic cycliste et à permettre la création d'aménagements cyclables identifiés comme manquants dans le réseau actuel afin d'obtenir des itinéraires sûrs et continus (cf. décision de la municipalité du 12 août 2021, pièce 104 du dossier GE.2021.0174). Cela étant, contrairement à ce que prétend la recourante, on ne saurait pour autant soutenir qu'il s'agit d'une mesure sans lien avec la fermeture du Grand-Pont. La fermeture du Grand-Pont contraint également les cyclistes à changer de trajet et à passer par l'itinéraire Grand-Chêne – Jules-Gonin si bien que, compte tenu notamment de l'augmentation du trafic cycliste, l'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement cette mesure est bien également lié à la réalisation des travaux sur le Grand-Pont.
d) Quant à l'intérêt privé de la recourante à obtenir l'effet suspensif à son recours, il doit être qualifié de peu important.
S'agissant d'abord de l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon, la recourante ne rend pas vraisemblable qu'elle concernerait une partie importante de sa clientèle. S'agissant du parking situé en face de l'établissement de la recourante, la CDAP a retenu dans l'arrêt RE.2021.0005 (consid. 4c) ce qui suit:
"D'abord, la recourante ne remet pas en cause l'affirmation du rapport Transitec selon lequel seule une petite partie de ses usagers accède actuellement à ses installations en utilisant le pont Chauderon. Il y a en effet tout lieu de penser que parmi les 58% des utilisateurs des installations de la recourante qui proviennent du côté est (selon le rapport Team+, p. 4), la majorité provient déjà de l'avenue Tivoli, voire également de l'avenue Cecil et de l'avenue Jean-Jacques-Mercier et non du pont Chauderon. La part retenue par Transitec (10 à 15% des usagers) paraît dès lors vraisemblable. En outre, ces personnes, qui viennent la plupart du temps du dehors de la ville, choisiront vraisemblablement un itinéraire alternatif pour rejoindre l'avenue Tivoli, comme le retient le rapport Transitec (p. 3 ss), plutôt que d'effectuer la boucle autour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet" devant la clinique Cecil. Quoi qu'il en soit, même si certains automobilistes effectuent cette manœuvre, le rapport Team+ retient qu'il s'agit d'un temps supplémentaire de 3 minutes (p. 5), ce qui ne paraît pas rédhibitoire."
La recourante n'expose pas en quoi sa situation serait différente. Les clients qui proviennent du nord-ouest de la ville et utilisaient le pont Chauderon peuvent se reporter sur d'autres itinéraires (notamment l'avenue Tivoli). Contrairement à ce qu'expose la recourante, le trafic ne se reportera pas du fait de l'interdiction d'obliquer à gauche sur le Pont Chauderon sur les avenues de Ruchonnet et de Savoie qui permettent un accès depuis la gare CFF ou le sud de la ville. Les mesures contestées ne modifient pas la situation de ces usagers. S'agissant de l'accessiblité à son établissement, la recourante pourrait en revanche bénéficier de l'accroissement de trafic sur l'avenue Jules-Gonin engendré par la fermeture du Grand-Pont. L'exécution immédiate n'aura donc vraisemblablement que peu d'effet sur la situation de la recourante.
Quant à la suppression des places de stationnement en surface, la recourante dispose notoirement d'un parking souterrain réservé à sa clientèle et deux autres parkings souterrains (Saint-François et Montbenon) se situent à proximité immédiate de l'établisssement. Il n'est ainsi aucunement établi, et la recourante ne le prétend d'ailleurs pas, que sa clientèle serait empêchée d'accéder facilement à l'hôtel en voiture. Au demeurant, des places de stationnement pour cycles et deux-roues seront aussi créées et pourraient bénéficier à la clientèle des restaurants et autres installations de la recourante. Là également, les intérêts de la recourante ne seront vraisemblablement que peu atteints par l'exécution immédiate de la mesure.
e) Le juge instructeur n'a donc pas excédé le large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en considérant que l'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement les mesures contestées l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD). L'intimée ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur effet suspensif du juge instructeur du 2 décembre 2021 est confirmée.
III. Les frais judiciaires, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 février 2022
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.