TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 février 2022
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me David ABIKZER, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne,
Intimé
Juge instructeur du recours au fond GE.2021.0174.
Objet
Effet suspensif
Recours A.________ c/ décision du 26 novembre 2021 du juge instructeur du recours au fond levant l'effet suspensif du recours dans la cause GE.2021.0174 (recours contre diverses mesures de signalisation routière pendant la fermeture du Grand-Pont).
Vu les faits suivants:
A. A.________ a selon ses statuts pour but de défendre les intérêts du quartier qui comprend la place Saint-François, la rue Saint-François, la rue de Bourg et les rues adjacentes.
B. La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a fait publier dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 août 2021, à la rubrique "Prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier", plusieurs décisions modifiant le régime de stationnement ainsi que la signalisation sur certaines voies publiques, notamment en lien avec les travaux de réfection du Grand-Pont qui nécessitent la fermeture complète des voies de circulation sur cet ouvrage du 17 janvier au 30 novembre 2022.
Les mesures suivantes figurent notamment parmi cette liste:
"- Avenue de Tivoli, Avenue Louis-Ruchonnet, Pont-Chauderon, rue du Grand-Chêne: suppression de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Ouverture aux macarons B + L de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Mesure de chantier en vigueur durant la réfection du Grand-Pont: ajout du signal OSR.4.23 "Interdiction d'obliquer à gauche" [depuis le Pont-Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin]
Avenue Jules-Gonin: suppression de 46 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Création de 61 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" cycles, cyclomoteurs et motocycles.
Place Centrale, Rue du Grand-Pont, Rue Saint-Martin, place de l'Europe, Rue du Grand-Pont: durant le chantier de réfection du Grand-Pont: suppression des signaux OSR 2.50 "Interdiction de parquer". Suppression de 67 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" deux-roues, de 40 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement", de 2 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" handicapés et de 4 cases de livraisons. Création de 12 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" cycles, cyclomoteurs et motocycles. Création de 2 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" handicapés. Ajout des signaux OSR 2.50 "Interdiction de parquer" station taxis; 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" chantier excepté, 2.61 "Chemin pour piétons".
C. Par acte du 23 septembre 2021, A.________ a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les mesures précitées en concluant à leur annulation. Elle a également requis que l'effet suspensif soit octroyé à son recours (cause GE.2021.0174).
Certaines des décisions de signalisation routière précitées de la municipalité ont fait l'objet de deux autres recours (causes GE.2021.0175 et GE.2021.0176).
Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a également requis à titre de mesure d'extrême urgence et à titre provisionnel la levée de l'effet suspensif au recours.
Le 19 octobre 2021, A.________ s'est opposée à la levée de l'effet suspensif à titre superprovisionnel.
Le 20 octobre 2021, le juge instructeur a levé à titre superprovisionnel l'effet suspensif. Suite à cette décision, la municipalité a mis en œuvre certaines des mesures contestées.
Le 3 novembre 2021, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) s'en est remise à justice s'agissant de l'effet suspensif.
Dans ses déterminations du 19 novembre 2021, A.________ a conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif. Elle a produit un rapport du bureau Team+ sur les mesures d'accompagnement à la fermeture du Grand-Pont (pièce 200; ci-après: rapport Team+).
Par décision du 26 novembre 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours.
D. Par acte du 9 décembre 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la CDAP contre la décision sur effet suspensif du 26 novembre 2021 et a conclu à sa réforme en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu dans la cause au fond GE.2021.0174 (cause RE.2021.0006). Les décisions levant l'effet suspensif du juge instructeur dans les deux autres causes au fond ont également fait l'objet de recours incidents sur lesquels il a été statué séparément (arrêts RE.2021.0005 du 14 janvier 2022; RE.2021.0007 du 16 février 2022).
Dans ses observations du 17 janvier 2022, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le 28 janvier 2022, la DGMR s'est référée à ses observations du 3 novembre 2021. Le même jour, la recourante a déposé une écriture complémentaire et a maintenu ses conclusions.
Considérant en droit:
Selon l'art. 94 al. 2 2ème phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions du magistrat instructeur relatives à l'effet suspensif peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour dans un délai de 10 jours dès la notification de la décision (dit recours incident). Déposé dans le délai légal et répondant aux exigences de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière.
La décision attaquée lève l'effet suspensif au recours.
Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
Selon la jurisprudence (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.
La Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées).
La recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendu au motif que les déterminations de la DGMR du 3 novembre 2021 ne lui ont été transmises qu'après la notification de la décision attaquée.
a) Selon l'art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant. Cette disposition concrétise la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.). S'agissant de l'application de la garantie du droit d'être entendu aux mesures provisoires, la jurisprudence a précisé que, même s'il trouvait en principe application également dans le cadre d'une telle procédure, l'art. 29 al. 2 Cst. n'avait pas la même portée que s'agissant de la procédure au fond, notamment parce que les décisions judiciaires concernant l'effet suspensif doivent par nature être rendues rapidement et sans de longues explications complémentaires. L'autorité qui statue peut donc, sauf circonstances spécifiques, se dispenser d'entendre de manière détaillée les intéressés ou de procéder à un second échange d'écritures (ATF 139 I 189 consid. 3 et réf. citées).
b) En l'espèce, la municipalité a requis la levée de l'effet suspensif au recours avec le dépôt de sa réponse au fond le 18 octobre 2021 qu'elle a spontanément transmise à la recourante. Par une écriture du 19 octobre 2021, transmise au tribunal par courrier électronique, la recourante s'est spontanément déterminée sur la question de l'effet suspensif, ce qui suffisait déjà à garantir son droit d'être entendu au sens de la jurisprudence précitée. Le 5 novembre 2021, la DGMR s'est déterminée sur le fond et s'en est remise à justice s'agissant de la question de l'effet suspensif tout en relevant que la "réfection du Grand-Pont était nécessaire pour des questions de sécurité à court terme". Cette écriture ne concernait donc que très partiellement la question de l'effet suspensif. Quoi qu'il en soit, en vertu de la jurisprudence précitée relative à la portée du droit d'être entendu dans le cadre des mesures provisoires, la recourante ne bénéficiait pas d'un droit inconditionnel à ce que cette écriture lui soit transmise. Enfin, même si la cour qui statue sur le recours incident s'impose une certaine retenue, elle dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit si bien qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu peut quoi qu'il en soit être considérée comme étant guérie.
c) Dans la mesure où la recourante se prévaut d'une violation du droit d'être entendu en lien avec l'insuffisance de la motivation de la décision attaquée, son argumentation doit également être rejetée. Non seulement le droit d'être entendu n'implique pas que l'autorité doive se prononcer sur tous les griefs invoqués par les parties mais, pour les motifs déjà exposés plus haut, la motivation de l'autorité peut être d'autant plus succincte au stade de l'effet suspensif. En outre, la décision attaquée a quoi qu'il en soit exposé de manière détaillée les motifs pour lesquels l'effet suspensif devait être levé.
Ce grief doit être rejeté.
La présente procédure a un caractère incident par rapport à la cause au fond. L'effet suspensif ne peut dès lors porter que sur l'une des mesures contestées par la recourante dans le cadre de son recours au fond.
A cet égard, la municipalité soutient en substance que le recours serait irrecevable faute d'intérêt de la recourante à contester les mesures de circulation litigieuses. Comme l'observe la recourante, cette question relève principalement de la cause au fond. Au stade de l'effet suspensif, il convient néanmoins d'examiner quelles sont les mesures de circulation que la recourante peut sous l'angle de la vraisemblance avoir un intérêt suffisant à contester.
Sur le fond, la recourante critique la suppression de places de stationnement ainsi que l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin. Dans un arrêt GE.2020.0226 du 30 mars 2021, la CDAP a dénié la qualité pour recourir à la recourante contre une décision supprimant plusieurs places de stationnement en lien avec la création de bandes cylclabes. En substance, la CDAP a estimé, outre que les conditions du recours égoïste n'étaient pas remplies, que les intérêts des membres de la recourante n'étaient pas directement atteints par la suppression de places de stationnement situés à proximité des commerces du centre-ville. Compte tenu de cette jurisprudence, il est à tout le moins douteux que la recourante puisse faire valoir un intérêt digne de protection à contester les suppressions de places de stationnement sur le fond et donc à en contester l'exécution immédiate. Il en va de même de l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, cette mesure n'affectant à première vue pas directement les intérêts de la recourante ni de ses membres.
Vu le sort du recours incident, cette question peut toutefois rester indécise au stade de l'effet suspensif.
On relèvera encore que, dans son argumentation, la recourante évoque une interdiction d'obliquer à gauche depuis l'avenue Jean-Jacques-Mercier sur l'avenue Jules-Gonin qui ne figure pas parmi les mesures publiées dans la FAO du 24 août 2021. Or, cette publication est en principe indispensable pour qu'une mesure de signalisation routière puisse être contestée (cf. art. 1 et 2 du règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière [RVSR; BLV 741.01.2]). Certes, il résulte du dossier (procès-verbal de la séance de la municipalité du 12 août 2021, pièce 104 du bordereau de la municipalité du dossier GE.2021.0175), que la municipalité a d'ores et déjà autorisé cette mesure "si, cela s'avère nécessaire après monitoring de la situation". Quoi qu'il en soit sur le fond, cette mesure de signalisation n'est pas concernée par la décision incidente attaquée puisqu'elle n'est pas susceptible d'être immédiatement mise en œuvre. Contrairement à ce que paraît soutenir la municipalité, il n'y a en particulier pas lieu de se prononcer sur une sorte de retrait d'effet suspensif "hypothétique" permettant à cette mesure d'entrer en vigueur pour le cas où elle s'avérerait nécessaire. Il n'en sera dès lors pas tenu compte dans le cadre de la pesée des intérêts à effectuer.
Il convient d'examiner si le juge instructeur a effectué correctement la balance des intérêts en présence en considérant que l'intérêt public à l'application immédiate des mesures pendant la procédure de recours l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante à en obtenir la suspension.
a) La décision attaquée considère en résumé que les mesures contestées sur le fond s'inscrivent dans un plan d'ensemble des mesures d'accompagnement de la fermeture du Grand-Pont, si bien que leur suppression provisoire risque d'avoir des répercussions sur l'ensemble des autres mesures de circulation en lien avec cet objet. L'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement l'ensemble des mesures d'accompagnement l'emporterait sur l'intérêt privé de la recourante, laquelle ne serait vraisemblablement que peu impactée par ces mesures.
b) La recourante conteste l'urgence à mettre en œuvre les mesures contestées. Ces mesures ne seraient en réalité pas liées à la fermeture provisoire du Grand-Pont mais serviraient des objectifs distincts de la municipalité. La recourante fait également grief à la décision attaquée de ne pas tenir compte du fait qu'il n'y avait pas eu d'étude préalable aux modifications de la circulation routière contestées sur le fond. Elle soutient également que c'est à tort que le juge instructeur n'aurait pas pris en considération les mesures alternatives proposées par le bureau Team+ ni les accords intervenus entre la recourante et la municipalité en 2014 au sujet de la création de la rampe Vigie-Gonin en lien avec la réalisation de nouvelles lignes de tramway (Renens – Lausanne) et de bus à haut niveau de service (Confrérie – St-François). Enfin, la décision attaquée n'exposerait pas en quoi les mesures contestées seraient indispensables pour éviter les inconvénients liés à la fermeture provisoire du Grand-Pont. A suivre la recourante, les mesures contestées contribueraient au contraire à accentuer les problèmes de circulation liés à la fermeture provisoire de cet axe routier.
c) Dans la majeure partie de son argumentation, la recourante perd de vue qu'hormis la suppression de places de stationnement sur l'avenue Jules-Gonin, les mesures incriminées ont un caractère provisoire et ne sont prévues que pendant la durée des travaux de rénovation du Grand-Pont.
Comme le relève la municipalité dans sa réponse, certaines suppressions de places de stationnement, notamment sur la place Centrale, sont même indispensables à la réalisation des travaux pour y permettre l'accueil des installations de chantier (cf. pièce 105 du dossier GE.2021.0174). Accorder l'effet suspensif au recours alors même que les travaux ont débuté le 17 janvier 2022 causerait des inconvénients majeurs puisqu'il serait vraisemblablement très compliqué de rétablir la situation ordinaire. L'intérêt public à l'exécution immédiate de ces mesures est manifeste.
D'une manière générale, s'agissant de mesures prises pour une durée limitée soit jusqu'au 30 novembre 2022, l'effet suspensif risque de les priver d'une bonne partie de leur utilité. Compte tenu de la nature provisoire de ces mesures, on ne saurait donc exiger qu'elles fassent l'objet d'une étude approfondie avant leur mise en œuvre. Quoi qu'il en soit, comme l'expose la municipalité, celle-ci s'est fondée sur le résultat notamment d'une expertise du bureau Transitec pour adopter l'ensemble des mesures d'accompagnement prévues à la fermeture du Grand-Pont.
Les autres suppressions de places de stationnement – notamment à l'avenue Jules-Gonin – visent effectivement à améliorer le trafic cycliste et à permettre la création d'aménagements cyclables identifiés comme manquants dans le réseau actuel afin d'obtenir des itinéraires sûrs et continus (cf. décision de la municipalité du 12 août 2021, pièce 104 du dossier GE.2021.0174). Cela étant, contrairement à ce que prétend la recourante, on ne saurait pour autant soutenir qu'il s'agit d'une mesure à caractère politique sans lien avec la fermeture du Grand-Pont. La fermeture du Grand-Pont contraint également les cyclistes à changer de trajet et à passer par l'itinéraire Grand-Chêne – Jules-Gonin si bien que, compte tenu notamment de l'augmentation du trafic cycliste, l'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement cette mesure est bien également lié à la réalisation des travaux sur le Grand-Pont.
C'est également manifestement à tort que la recourante se prévaut de la convention conclue en 2014 qui concerne les travaux en lien avec la réalisation d'une ligne de tramway et de bus à haut niveau de service. Les mesures contestées n'ont en effet pas été prises en lien avec les projets précités mais avec la fermeture provisoire du Grand-Pont.
C'est donc à tort que la recourante critique la décision attaquée quant à l'intérêt public à exécuter immédiatement les mesures contestées.
d) Quant à son intérêt au maintien de l'effet suspensif, la recourante invoque en substance la nécessité de maintenir un nombre suffisant de places de stationnement au centre-ville. Ni le plan directeur communal ni le futur plan directeur ne prévoiraient une diminution des places de stationnement au centre-ville. Elle se plaint en particulier des restrictions d'accès au parking Saint-François, dont la société exploitante est membre de la recourante, et qui serait particulièrement impacté par les mesures contestées. La décision attaquée favoriserait enfin les commerces de l'hypercentre au détriment des commerces de quartier.
La recourante n'expose pas en quoi elle-même ni une majorité de ses membres subiraient un grave préjudice en raison de la mise en œuvre immédiate des mesures contestées. En particulier, ces mesures – pas plus que la fermeture provisoire du Grand-Pont d'ailleurs – n'empêcheront pas l'accès aux commerces situés dans le secteur dont la recourante défend les intérêts. La recourante ne prétend d'ailleurs pas que ce serait le cas ni que l'accès aux commerces serait rendu plus compliqué. Elle s'en prend principalement à la suppression de places de stationnement. Or, comme la CDAP l'a déjà constaté (GE.2020.0226 précité consid. 1e et réf. citées), la simple suppression de places de stationnement dans les rues adjacentes ne rend pas plus difficile l'accès des clients aux commerces d'un quartier lorsque les conditions d'accès ne sont pas modifiées et qu'il reste des possibilités de stationner aux mêmes conditions. En l'espèce, la recourante ne prétend pas que les mesures contestées compliqueront l'accès aux commerces du quartier. Comme l'expose la municipalité, les possibilités de stationnement restent nombreuses au centre-ville notamment dans les parkings souterrains. On ne voit pas en quoi les commerces situés dans le quartier de Saint-François seraient désavantagés par rapport à d'autres secteurs, notamment celui de l'hypercentre où les possibilités de stationner dans des cases en surface sont notoirement moins nombreuses.
S'agissant de la situation du parking Saint-François en lien avec l'interdiction provisoire d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, dont se prévaut la recourante, on peut renvoyer à l'arrêt RE.2021.0005 précité rejetant le recours incident formé par la société exploitante de ce parking contre la décision du juge instructeur levant l'effet suspensif au recours. Au surplus, l'argumentation de la recourante est en partie au moins contradictoire puisque la suppression de places de stationnement en surface, que la recourante conteste, est de nature à favoriser les intérêts de la société exploitante d'un parking souterrain.
c) En conclusion, le juge instructeur n'a pas excédé le large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en considérant que l'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement les mesures de signalisation contestées l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante au maintien de l'effet suspensif.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD). La municipalité ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la Commune de Lausanne a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur effet suspensif du juge instructeur du 26 novembre 2021 est confirmée.
III. Les frais judiciaires, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 février 2022
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.