TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 décembre 2010
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Robert Zimmermann et Vincent Pelet, Juges.
Recourants
Philippe CABROL, à Cronay,
Dora CABROL, à Lutry,
Florence CABROL, à Etoy,
Caroline EGGENBERGER CABROL, à Lutry, tous représentés par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Le Juge instructeur (PL) du recours au fond, par porteur
Tiers intéressé
Municipalité de Gryon, à Gryon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Objet
Effet suspensif
Recours Philippe CABROL et consorts c/ décision du Juge instructeur du recours au fond du 9 décembre 2010 admettant la levée de l'effet suspensif dans la cause AC.2010.0342
Vu les faits suivants
A. Dora Cabrol, Florence Cabrol, Philippe Cabrol et Caroline Eggenberger Cabrol ont acquis par voie de succession en 1996 les parcelles 564 et 931 du cadastre de la Commune de Gryon. La parcelle 564, située au lieu-dit "les Frasses" présente une surface totale de 2562 m2 dont 2384 m2 en nature de jardin et 142 m2 en nature de forêt. La parcelle voisine 931, d'une surface totale de 2595 m2 comporte une habitation (chalet) d’une surface de 46 m2 au sol ainsi que 930 m2 en nature de forêt et 1619 m2 en nature de jardin. Ces deux biens-fonds ont été classés dans la zone de chalet A par le plan d'extension communal approuvé le 8 mai 1983. Ils sont situés entre la piste de ski légalisée et la station de départ de la télécabine "Barboleuse - Les Chaux".
B. Par décision du 28 octobre 2010, la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité) a ordonné aux propriétaires des parcelles 564 et 931 d'enlever de manière temporaire les clôtures qui empêchent les skieurs d'utiliser les pistes de retour à la station de télécabine. La décision est formulée dans les termes suivants:
"A la suite de notre correspondance du 23 août 2010, nous sommes restés sans nouvelle de votre part. Nous constatons par ailleurs que vous avez érigé récemment des clôtures sur votre terrain, de nature à empêcher le passage des skieurs qui rejoignent la station de départ de la télécabine par la piste pratiquée depuis l'existence de celle-ci.
Cette situation ne peut être tolérée, les skieurs devant pouvoir continuer à rejoindre la station de la télécabine. Dès lors que vous ne manifestez jusqu'à ce jour aucune volonté de nature à trouver consensuellement une solution acceptable pour chacun, nous sommes contraints de faire application de l'art. 44 du Code rural et foncier dont la teneur est la suivante:
""Clôtures et pistes de ski
Lorsque des clôtures s'opposent à l'établissement d'une piste de ski d'un intérêt régional, la municipalité peut en ordonner l'enlèvement temporaire si un dommage important n'est pas à craindre pour les cultures. Il n'y a pas de féries.
Les travaux d'enlèvement et de remise en état sont à la charge de la commune. Une fois les clôtures rétablies. La municipalité procède ou fait procéder à une inspection locale. Le cas échéant, elle indemnise le propriétaire des dommages subis, selon la procédure prévue à l'article 106 du présent code.
La Municipalité peut, pour le même motif et sous la même réserve, s'opposer à l'établissement de nouveaux murs, clôtures ou autres obstacles analogues, que ce soit ou non en bordure d'une voie publique. Le cas échéant, elle indemnise le propriétaire du préjudice que lui cause cette mesure. Celui qui estime insuffisante l'indemnité fixée peut actionner la commune devant le juge civil, selon la procédure de l'article 106 du présent code.""
Aussi, en application de cette disposition, la Municipalité ordonne l'enlèvement temporaire des clôtures empêchant les skieurs d'utiliser la piste de retour à la station de la télécabine, dès lors qu'il n'y a pas de dommages importants à craindre pour les cultures. Conformément à l'art. 44 al. 2 du Code rural et foncier, la Municipalité prendra à sa charge les frais d'enlèvement et de remise en état des clôtures. Une inspection locale aura lieu après rétablissement de la clôture, à la fin de la saison.
Compte tenu de la nécessité pour les skieurs de pouvoir disposer de cette piste dès le début de saison, un recours éventuel contre la présente décision n'aura pas d'effet suspensif, en application de l'art. 80 al 2 LPA."
Par lettre adressée le 15 novembre 2010 à la municipalité, les propriétaires des parcelles 564 et 931 ont manifesté leur désaccord avec la décision communale; ils contestaient en particulier la possibilité d'appliquer la procédure prévue par l'art. 44 du code rural et foncier. La municipalité a répondu le 23 novembre 2010 que sa décision avait été rendue en pleine connaissance de cause afin de préserver la situation antérieure permettant le passage des skieurs depuis la piste légalisée pour rejoindre le départ de la télécabine. La municipalité précisait encore qu'elle avait plusieurs fois proposé dans un esprit constructif d'engager une discussion concernant le passage des skieurs sur leur terrain et qu'elle restait à disposition pour les recevoir.
C. Dora Cabrol, Florence Cabrol, Philippe Cabrol et Caroline Eggenberger-Cabrol ont contesté la décision municipale par le dépôt d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 29 novembre 2010 (dossier AC.2010.0342). Ils concluent à l'annulation de la décision du 28 octobre 2010, respectivement à sa réforme en ce sens que les clôtures érigées sur les parcelles 564 et 931 peuvent être maintenues. Ils demandent la restitution de l'effet suspensif et, le cas échéant, à ce qu'il soit ordonné par la voie de mesures provisionnelles à la municipalité de cesser toute démarche concernant l'enlèvement des clôtures posées sur les parcelles 564 et 931.
Par décision du 1er décembre 2010, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours à titre de mesures pré-provisionnelles et il a fixé à la municipalité un délai au 8 décembre 2010 pour déposer, le cas échéant, une requête motivée de levée de l'effet suspensif.
La municipalité a déposé le 7 décembre 2010 une requête de levée de l'effet suspensif en expliquant que le tracé utilisé par les skieurs pour rejoindre la station de départ de la télécabine était utilisée depuis plus de cinquante ans et que cette piste présentait un intérêt important dès lors qu'elle permettait aux skieurs de retourner directement à la station de départ du télécabine sans devoir effectuer un long trajet à pied et qu'il s'agissait d'un tracé particulièrement apprécié.
Les recourants Dora Cabrol, Florence Cabrol, Philippe Cabrol et Caroline Eggenberger-Cabrol se sont déterminés sur la requête de levée d'effet suspensif le 8 décembre 2010 en concluant à son rejet.
Par décision sur effet suspensif du 9 décembre 2010, le juge instructeur a admis la requête de levée de l'effet suspensif en précisant que la décision attaquée était immédiatement exécutoire.
D. Les recourants Dora Cabrol, Florence Cabrol, Philippe Cabrol et Caroline Eggenberger-Cabrol ont contesté la décision sur effet suspensif par le dépôt d'un recours incident auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 20 décembre 2010.
Ils concluent à l'admission du recours incident et à ce que l'effet suspensif soit accordé au recours AC.2010.0342, la municipalité étant invitée à remettre la parcelle des recourants en l'état antérieur en reposant les barrières.
La municipalité s'est déterminée sur le recours incident le 23 décembre 2010 en concluant à son rejet.
Considérant en droit
Les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours incident au tribunal dans les dix jours dès leur notification (v. art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD; RSV 173.36). Ce recours relève de la IIIème Cour de droit administratif et public, statuant à trois juges (art. 30 al. 1 et 33 al. 1 let. a du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007, ROTC; RSV 173.31.1).
En l’espèce, la décision incidente a été notifiée le 9 décembre 2010 et le délai de recours de 10 jours arrive à échéance le 20 décembre 2010. Déposé en temps utile, le recours est recevable en la forme.
a) Sous l'empire de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le dépôt du recours ne suspendait pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). En matière de construction, le Tribunal administratif, puis la Cour de droit administratif et public qui lui a succédé le 1er janvier 2008, avaient toutefois pour pratique d'accorder de manière générale l'effet suspensif au recours (arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1a). L'effet suspensif pouvait cependant être refusé ou levé pour les motifs que rappelle la décision attaquée, soit si l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant l'exigeait, ou si le recours apparaissait d'emblée irrecevable ou mal fondé (arrêt susmentionné, consid. 1b et 1c, et les arrêts cités).
b) L'art. 80 LPA-VD, applicable depuis le 1er janvier 2009 au recours de droit administratif par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, est formulé de la manière suivante:
"1 Le recours administratif a effet suspensif.
2 L'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande."
Dans un arrêt du 14 juillet 2009, la Cour constitutionnelle a écarté la requête formée par trois associations actives dans le domaine de la construction, qui tendait à ce que soient annulés les termes "si un intérêt public prépondérant le commande" qui figurent aux art. 69 al. 2 et 80 al. 2 LPA-VD. En bref, la Cour constitutionnelle a jugé qu'il n'était nullement dépourvu de sens ni de but d'exiger qu'en principe une décision ne déploie pas d'effet avant que sa légalité, voire son opportunité, aient été contrôlées par l'autorité de recours, et qu'il en allait de même de la limitation de l'exception à ce principe au seul cas où l'intérêt public l'exige (arrêt CCST.2008.0013 consid. 2d). L'arrêt de la Cour constitutionnelle relève en particulier que une décision qui refuserait arbitrairement de lever l'effet suspensif serait susceptible de faire l'objet d'un recours incident. Si la notion d'intérêt public prépondérant n'était pas interprétée de manière conforme aux droits fondamentaux en cause, il appartenait alors au juge devant statuer sur le recours incident de veiller à assurer une interprétation de cette disposition de manière conforme à la constitution (voir arrêt CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009 consid. 2d).
c) La garantie de la propriété fait partie des droits fondamentaux qui doivent être pris en compte dans la procédure relative à l'effet suspensif, lorsqu’elle met en cause un propriétaire. L’art. 35 al. 1 Cst. prévoit en effet que les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique, ce qui inclut la procédure incidente en matière d’effet suspensif et de mesures provisionnelles prévues par les art. 80, 86 et 94 LPA-VD. Dans cette procédure, le propriétaire peut donc se prévaloir de la protection accordée par la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst). Ainsi, les intérêts défendus par la garantie de la propriété, de niveau constitutionnel, doivent être pris en compte dans la pesée d’intérêts à effectuer pour statuer sur l'octroi, le retrait ou la restitution de l'effet suspensif. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le juge intimé a relevé à juste titre dans la décision attaquée qu'il convient de tenir compte dans la pesée des intérêts en présence tant des intérêts privés du recourant à la suspension d'une décision contestée que de l'intérêt public et une exécution immédiate de celle-ci (voir aussi arrêt GE.2009.0006 du 26 juin 2009, consid. 5b et les références citées).
a) Selon la jurisprudence du tribunal, l'effet suspensif peut être refusé lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision attaquée; tel est notamment le cas lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé, la sécurité ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (arrêt TA RE.1998.0007 du 9 avril 1998). L'effet suspensif peut aussi être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé. Mais cette conclusion doit s'imposer sur la base d'un état de faits clairement établi et résulter de l'application de règles de droit qui ne laisserait pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours. La solution juridique au recours doit alors s'imposer d'elle-même de manière évidente (voir arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1c). L'effet suspensif peut encore être refusé pour une partie des travaux autorisés par le permis de construire et qui fait l'objet du recours, mais qui ne sont pas critiqués en eux-mêmes par le recours au fond et dont la réalisation ne compromet pas les intérêts défendus par le recourant (arrêt RE.1999.0005 du 16 avril 1999).
b) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (voir arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008). Mais le pouvoir d'examen de la section du tribunal qui doit statuer sur le recours incident est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 al. 1 let. a LPA-VD). La section du tribunal qui statue sur le recours incident ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou n'en n’aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les aurait apprécié de façon erronée (arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1; voir aussi arrêt RE.2005.0030 du 8 septembre 2005 consid. 1c).
c) En l'espèce, le juge intimé a procédé à une pesée consciencieuse de tous les intérêts en présence. En particulier, il a examiné de manière approfondie l'intérêt des recourants à pouvoir empêcher le passage des skieurs permettant de rejoindre le départ de la télécabine depuis la piste légalisée. Il a notamment constaté que les recourants n'expliquaient pas en quoi la situation se serait modifiée par rapport aux années précédentes et en quoi elle serait devenue subitement intolérable. Le juge a notamment relevé que les recourants n'exposaient pas pour quelles raisons impérieuses le régime ne pourrait pas être maintenu jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Il est relevé en revanche l'importance économique de la pratique du ski pour toute la région et l'intérêt public à ce que les skieurs puissent continuer à utiliser le tracé passant sur les terrains propriété des recourants en constatant que cet intérêt public l'emportait sur l'intérêt privé des recourants visant à maintenir les clôtures durant la saison d'hiver.
aa) Il est vrai que dans leur recours incident, les recourants estiment que la municipalité ne pourrait se prévaloir d'un passage régulier discontinu sur leur terrain pour rejoindre la station de départ de la télécabine. Ils reprochent aussi à la municipalité de ne jamais s'être approchée des propriétaires pour établir avec eux une convention ou fixer des modalités d'utilisation ou même proposer une indemnisation. Enfin, ils minimisent l'importance économique du tracé dès lors que le domaine skiable de Gryon pouvait être utilisé sans passage sur les parcelles des recourants et de répondait ainsi déjà aux contraintes économiques de la région.
bb) Les recourants ont toutefois acquis les deux bien-fonds par voie de succession en 1996. Il est d'ailleurs probable qu'ils connaissaient et utilisaient le chalet familial bien avant cette date. En tous les cas, ils ont la maîtrise effective des parcelles 564 et 931 depuis plus de quatorze ans et ils ne pouvaient ignorer que le passage naturel pour rejoindre le départ de la télécabine depuis la piste de ski impliquait une utilisation de leur parcelle. La municipalité explique de manière convaincante que ce passage est utilisé depuis plus de 50 ans pour rejoindre la station de départ de la télécabine. Si l’utilisation de ce passage provoquait ou avait provoqué une gêne quelconque dans l’utilisation des deux biens-fonds, en particulier du chalet construit sur la parcelle 931, il est certain que les recourants n’auraient pas manqué de se manifester depuis longtemps auprès de la municipalité et on comprend mal la gêne soudaine dont ils font état. Par ailleurs, bien que cet aspect ne soit pas déterminant pour l'issue du recours, il semble que la municipalité ait engagé des pourparlers avec les propriétaires concernés depuis plusieurs années (voir pièce 5 produite par les recourants).
cc) En définitive, les recourants ne font pas valoir un préjudice direct concret lié au retrait de l'effet suspensif qui imposerait des mesures urgentes visant à empêcher le passage des skieurs sur leur terrain pour rejoindre le départ de la télécabine pendant la durée de la procédure. En revanche, il n'est pas contesté que l'ensemble des remontées mécaniques du secteur de la Barboleuse présente une importance régionale en ce qui concerne le développement touristique, et il apparaît clairement que la possibilité de rejoindre la station de départ de la télécabine depuis la piste représente un atout majeur qui renforce l'attractivité du domaine skiable, d'importance régionale.
d) Les recourants contestent aussi les conditions d’application de l’art. 44 du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41). Bien que cette question relève du fond, le tribunal constate que l’application de cette disposition n’apparaît pas d’emblée insoutenable. Au contraire, l’art. 44 CRF s’applique précisément aux autres fonds que les pâturages ou les boisés (Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, n° 2011, p. 816) et elle peut donc aussi être invoquée pour des terrains classés en zone à bâtir, en particulier en zone de chalet. En outre, l’art. 44 CRF doit être interprété en ce sens qu’il comporte aussi l’obligation de tolérer le passage des skieurs sur la piste aménagée (Denis Piotet; op. cit. n° 2011 p. 817). Enfin, il n’est pas insoutenable de prétendre que la possibilité de rejoindre la station de départ de la télécabine depuis la piste légalisée est un élément important de la piste dont l’importance régionale n’est pas contestée. L’art. 44 CRF n’impose pas expressément que le passage prévu pour les skieur bénéficie d’un statut réservé à cet effet par un plan d’affectation (Denis Piotet, op. cit.; n° 2009 p. 815).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours incident doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants. Par ailleurs, la Commune de Gryon, qui obtient gain de cause avec l’aide d’un avocat, a droit aux dépens qu’elle a requis, lesquels sont fixés à 500 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. Un émolument de justice 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
III. Les recourants sont solidairement débiteurs de la Commune de Gryon d’une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 décembre 2010
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.