CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
M. Eric Brandt, président; Vincent Pelet et Robert Zimmermann, juges.
Recourante
Municipalité de Nyon, à Nyon, représentée par Minh Son NGUYEN, Avocat, à Vevey,
Autorité intimée
le Juge instructeur (AZ) du recours au fond,
Tiers intéressés
FONCIA TRAVAUX SA, à Lausanne, représentée par Marc-Olivier BUFFAT, Avocat, à Lausanne,
FONCIA GECO LA CÔTE, à Nyon, représentée par Marc-Olivier BUFFAT, Avocat, à Lausanne
Objet
Mesures provisionnelles autorisant la transformation d'un établissement public en locaux d'une agence immobilière
Recours Municipalité de Nyon c/ décision du Juge Instructeur du 3 octobre 2007 (dossier AC.2007.0224)
Vu les faits suivants
A. Par décision du 22 août 2007, la Municipalité de Nyon (la municipalité) a refusé à la Société Foncia Travaux SA le permis de transformer les rez-de-chaussée supérieur et inférieur de l'immeuble situé à la place de la Gare 11 (parcelle 245) en vue de l'exploitation de l'agence immobilière "Foncia Geco La Côte". L'autorité communale a considéré en substance que la nouvelle destination des locaux n'était pas conforme à la réglementation de la zone, affectant la surface des rez-de-chaussée aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil (conciergerie, etc.) et d'intérêt public (voir art. 13 du Règlement du plan de quartier "Gare / St-Martin").
B. Les sociétés Foncia Travaux SA et Foncia Geco La Côte ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 4 septembre 2007 en concluant à l'admission du recours, à ce que la décision municipale du 22 août 2007 refusant le permis de construire soit annulée et le permis de construire délivré.
C. Par décision sur mesures provisionnelles du 3 octobre 2007, le juge instruisant la cause au fond (AC.2007.0224) a admis la requête de mesures provisionnelles dans les termes suivants : "La Municipalité de Nyon est invitée à délivrer le permis de construire pour les travaux de transformation du rez-de-chaussée inférieur et supérieur du bâtiment ECA 290, selon les plans déposés à l'enquête publique du 19 juin au 19 juillet 2007, sous réserve que les conditions auxquelles ils sont soumis, autres que leur conformité à l’art. 13 al. 1 du plan de quartier, soient remplies."
D. La Commune de Nyon a déposé un recours incident auprès de la section des recours du tribunal le 15 octobre 2007 contre cette décision en concluant à son annulation et que l'ordre soit donné aux sociétés Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA de stopper immédiatement les travaux de transformation entrepris au rez-de-chaussée du bâtiment sis à la place de la Gare 11 à Nyon. Le magistrat instruisant la cause au fond (AC.2007.0224) ainsi que les sociétés constructrices se sont déterminés sur le recours incident les 25 et 29 octobre 2007 en concluant à son rejet.
Considérant en droit
Il convient de distinguer les mesures provisionnelles de l'effet suspensif; les principes applicables à l'octroi de l'effet suspensif sont en effet différents de ceux concernant les mesures provisionnelles.
a) L'ordonnance d'effet suspensif a pour objet une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il n'est pas possible en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une telle mesure reviendrait à considérer que la décision négative ne déploie pas d'effet et que la demande serait encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune utilité pratique pour le recourant. Mais lorsque la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles (art. 46 LJPA) et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923 et arrêt RE.1999.0007 du 26 février 1999). Enfin, lorsque la décision en cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond, mais uniquement de maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient (arrêt RE.1998.0045 du 21 janvier 1999).
b) Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE.1992.0019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE.1999.0005 du 16 avril 1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF, 1976 p. 223). En revanche, l'octroi de mesures provisionnelles anticipant sur le jugement au fond reste exceptionnel. Selon l'art. 46 LJPA, la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence, tenant compte de l'ensemble des circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure provisionnelle serait de nature à compromettre les droits de la partie et provoquer ainsi un préjudice irréparable (arrêt RE.2001.0031 du 28 décembre 2001).
c) La décision attaquée au fond refuse le permis de transformer les locaux d'un ancien établissement public en agence immobilière; ainsi, seules des mesures provisionnelles peuvent intervenir pour autoriser les travaux avant que le tribunal ne statue au fond. Selon la jurisprudence, il convient donc de déterminer si des motifs impérieux imposent d'anticiper sur le jugement au fond et d'autoriser les travaux de transformation avant que la section du tribunal chargée de statuer ne se prononce sur la question de la conformité de l'affectation à la réglementation du plan de quartier. A cet effet, le pouvoir d'examen de la section des recours est limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée (art. 36 let. a LJPA); elle ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et doit seulement vérifier si ce dernier a tenu compte de tous les intérêts importants à prendre en considération (voir arrêt RE.2003.0023 du 2 septembre 2003 et arrêt RE.2000.0037 du 18 janvier 2001).
a) Le magistrat instructeur au fond a estimé que l'intérêt des recourantes à éviter une perte d'exploitation était prépondérant à l'intérêt de la municipalité visant à empêcher la création d'une situation de fait qui pourrait être contraire à la réglementation applicable dans le secteur. Il a relevé aussi que les constructrices pouvaient aller librement de l'avant dans les travaux de transformation à leurs risques et périls. Mais dans le cadre de mesures provisionnelles, la seule possibilité de rétablir une situation conforme au droit ne suffit pas à anticiper sur le jugement au fond. Il faut encore que des motifs particulièrement qualifiés justifient objectivement la réalisation anticipée des travaux interdits par l'autorité municipale avant que le tribunal ne statue sur le fond du recours (voir arrêt RE.2003.0023 du 2 septembre 2003). A cet égard, le seul préjudice financier ne suffit en principe pas à justifier la mesure provisionnelle.
b) La mesure provisionnelle peut aussi être admise lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement bien fondé; mais cette conclusion doit s'imposer sur la base d'un état de fait clairement établi et doit résulter de l'application de règles de droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer sur le fond du recours; la solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente (arrêts TA RE.1991.0009 du 11 octobre 1991, RE.1992.0034 du 6 octobre 1992, consid. 2 et RE.1992.0040 du 9 novembre 1992). Ainsi, l'octroi de la mesure provisionnelle est possible lorsqu'une règle claire ou une jurisprudence constante impose l'admission du recours sur la base d'un état de fait complet et non contesté; tel est notamment le cas si le recourant ne soulève que des questions de droit, où l'appréciation ne joue pas de rôle (arrêts RE.1991.0009 et RE.1992.0040 précités).
c) En l'espèce, la question de savoir si l'exploitation d'une agence immobilière est compatible avec la réglementation du plan de quartier, qui limite les affectations aux activités commerciales au rez-de-chaussée, relève de l'appréciation de la section chargée de statuer sur le recours au fond. La section des recours ne peut substituer son appréciation à celle de la section chargée de statuer au fond et déterminer l'interprétation qui devrait être donnée à la notion d'activités commerciales; ce d'autant plus que des circonstances locales doivent être prises en considération, ce que confirme la séance sur place avec inspection des lieux déjà organisée par le juge instruisant l'affaire au fond.
Aussi, la section des recours doit-elle tenir compte du fait que l'audience est déjà fixée le 16 janvier 2008 et qu'au terme de celle-ci, les constructrices pourront à nouveau renouveler leur demande de mesure provisionnelle ; par exemple si la visite des lieux fait apparaître des éléments nouveaux, notamment dans l'examen de la pratique communale sur la manière d'interpréter la notion d'activités commerciales, en observant les types de commerces situés au rez-de-chaussée des bâtiments de la place de la Gare et autorisés par la municipalité. En définitive, en prenant en compte l'ensemble de ces éléments, la section des recours arrive à la conclusion qu'il n'existe pas de circonstances particulières ou exceptionnelles justifiant l'octroi de la mesure provisionnelle.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Pour que la situation juridique soit claire jusqu'à l'audience du 16 janvier prochain, ordre sera donné aux constructrices de faire cesser immédiatement tous travaux de transformation du bâtiment sis place de la Gare 11 à Nyon. Compte tenu de ce résultat, les frais de justice, fixés à 500 fr., sont mis à la charge des recourantes (art. 55 al. 1 LJPA); la commune, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis arrêtés à 800 fr. (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision du magistrat instructeur du 3 octobre 2007 est annulée.
III. Ordre est donné aux constructrices Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA de faire cesser immédiatement les travaux de transformation du bâtiment sis place de la Gare 11 à Nyon.
IV. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des sociétés constructrices Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA, solidairement entre elles.
V. Les sociétés constructrices Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA sont solidairement débitrices de la Commune de Nyon d'une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.