CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 août 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; M. Alain Zumsteg et M. Pierre-André Marmier, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________, 1., à 2., représentée par Me Stephen GINTZBURGER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Juge instructeur (PL), du recours au fond,
Autorité concernée
Service de protection de la jeunesse, BAP, à Lausanne,
Objet
effet suspensif
Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (PL) du 25 janvier 2007 (GE.2006.0224)
Vu les faits suivants
A. Le 30 septembre 1992, le Service de protection de la jeunesse (ci-après: le SPJ) a délivré à A.________, en qualité de directrice, l'autorisation d'exploiter un jardin d'enfants, à 2.********, dont le nom actuel est "1.*******
B. Le 14 janvier 1998, le SPJ a délivré à A.________ une nouvelle autorisation d'exploiter (no ********), valable jusqu'au 31 décembre 2008, remplaçant et annulant celle du 30 septembre 1992. L'autorisation indiquait que l'institution pouvait désormais accueillir 40 enfants au maximum, âgés de 24 mois à 6 ans, dont 7 au maximum de 24 mois.
C. Le 2 mai 2005, le SPJ a adressé aux "directions des lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance à temps d'ouverture restreint" du canton de Vaud la lettre suivante:
"Comme vous le savez, une nouvelle loi sur l'accueil de jour est en préparation. Afin d'assurer la reconnaissance automatique des diplômes des personnes déjà engagées dans vos structures, il est nécessaire que chaque directrice, éducatrice et personne exerçant une fonction éducative soient au bénéfice d'une classification personnelle de son parcours de formation professionnelle.
Pour ce faire, je vous demande de remplir le formulaire ci-joint, direction comprise, en l'état au 1er janvier 2005, avec les lettres de classification si elle a déjà été établie, ou une copie des diplômes professionnels.
[…]
Je procéderai ainsi à la classification de chaque diplôme, et les personnes colloquées en classe 1 ou 2 auront une reconnaissance automatique de leur formation répondant aux exigences de la nouvelle loi.
Pour les autres personnes, l'inscription à la dernière formation complémentaire est ouverte jusqu'au 30 juin 2005, auprès du Cefoc. Une demande d'habilitation au SPJ est aussi possible pour les personnes n'ayant pas accès à la formation complémentaire.
[…]"
Le 12 juin 2005, A.________ a transmis au SPJ une demande de classification personnelle de son parcours de formation professionnelle. Par lettre du 27 juin 2005, le SPJ a informé l'intéressée que son dossier était considéré, pour le calcul des subventions, "en classe 3-recyclage pour le travail éducatif en nursery, garderie et unité d'accueil pour écolier, dans le canton de Vaud". Il a ajouté que les personnes ayant la classification 3-recyclage étaient amenées à suivre une formation complémentaire et a invité pour ce faire A.________ à s'adresser au Centre d'étude et de formation continue pour travailleurs sociaux (ci-après: Cefoc).
Après avoir contesté dans un premier temps sa classification, A.________ a fait savoir au SPJ, par lettre du 11 août 2005, qu'elle ne pourrait pas suivre la formation du Cefoc et qu'elle demandait en conséquence son habilitation.
Par décision du 21 septembre 2005, le SPJ a accepté la demande d'habilitation de A.________ pour exercer une fonction éducative dans son jardin d'enfants "pour autant [qu'elle] limit[e] [son] autorisation d'exploiter à 20 enfants". L'intéressée n'a pas contesté cette décision.
D. Le 30 novembre 2005, A.________ a retourné au SPJ le formulaire "Renouvellement de l'autorisation d'exploiter d'un jardin d'enfants et/ou d'une halte-jeux". Elle a indiqué "40" à la rubrique "nombre de places autorisées".
Après avoir procédé à une visite du jardin d'enfants de A.________ et constaté que les données relatives au personnel d'encadrement n'étaient plus à jour, le SPJ a invité l'intéressée à compléter sa demande de renouvellement et fournir divers documents. Il l'a également informée de la teneur des nouvelles directives pour l'accueil de jour des enfants.
Le 20 octobre 2006, A.________ a remis au SPJ un nouveau formulaire de demande, ainsi que les documents requis. Elle a indiqué qu'elle prévoyait d'accueillir vingt enfants au total par matinée et quinze au total par après-midi. Elle a relevé également qu'elle disposait d'une éducatrice française à 60%, d'une auxiliaire anglaise à 80% et de deux auxiliaires à 80%.
Le 7 décembre 2006, le SPJ a délivré à A.________ une nouvelle autorisation d'exploiter (no ********), valable jusqu'au 30 juin 2010, remplaçant et annulant celle du 14 janvier 1998. L'autorisation indique que le nombre de places maximal est de 20 pour des enfants de 24 mois jusqu'à l'âge de fréquenter le cycle initial. (Cette décision du 7 décembre 2006 remplace en outre une décision identique du 28 novembre 2006, qui comportait des indications incomplètes au verso).
E. A.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 21 décembre 2006 auprès du Tribunal administratif contre cette décision, dont elle demande la réforme en ce sens que le nombre maximal d'enfants que son institution peut accueillir est fixé principalement à 40 et subsidiairement à 30. Elle fait valoir en bref que rien ne justifie qu'elle ne puisse pas accueillir dans son jardin d'enfants un nombre maximal de 40 enfants, comme cela a été le cas, sans problème aucun, durant près de neuf ans. Elle requiert par ailleurs l'effet suspensif afin qu'elle puisse continuer d'exploiter son jardin d'enfants aux conditions énoncées dans l'autorisation d'exploiter du 14 janvier 1998, à savoir avec un nombre maximum de 40 enfants.
Dans ses déterminations du 16 janvier 2007, le SPJ s'est opposé à l'octroi de l'effet suspensif.
Par décision incidente du 25 janvier 2007, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif. Il a considéré ce qui suit:
"que le SPJ s'oppose à la requête d'effet suspensif en faisant valoir pour l'essentiel que depuis le 1er décembre 2006, les autorisations d'exploiter les structures d'accueil collectif de jour préscolaires - telles que les jardins d'enfants - sont délivrées conformément à la nouvelle loi vaudoise du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), à son règlement d'application (RSV 211.22.1) et aux Directives du 1er décembre 2006 pour l'accueil de jour des enfants (Cadre de référence et référentiels de compétences pour l'accueil collectif de jour préscolaire),
que la recourante ne saurait être protégée dans sa situation acquise face à une modification législative,
que la recourante invoque certes le chiffre 5 des Directives précitées, prévoyant que les autorisations délivrées à une directrice avant le 1er décembre 2006 demeurent valables jusqu’à l’échéance figurant sur l’autorisation mais au plus tard jusqu’au 30 juin 2010 (al. 1),
que l’alinéa 2 précise toutefois que toute modification d’une autorisation délivrée sous l’ancien régime est en principe soumise à la présente directive, le SPJ pouvant (« Kann-Vorschrift ») accorder des dérogations ponctuelles jusqu’au 30 juin 2010,
que la réduction du nombre de places autorisés de 40 à 20 constitue une modification au sens de l’alinéa 2, si bien que la recourante ne peut se prévaloir de l’alinéa 1er,
que, par décision du 21 septembre 2005 – fondée sur la directive « Habilitation pour l’accueil collectif de jour de l’enfance (0 – 12 ans) » applicable déjà depuis avril 2004 selon ses dispositions transitoires – le SPJ a donné à la recourante l’habilitation à condition que son autorisation d’exploitation soit limitée au nombre de 20 enfants,
que l'intérêt public à l'exécution immédiate de la décision attaquée l'emporte largement sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir exploiter un jardin d'enfants avec 40 enfants,
qu’au surplus, la recourante – qui n’a du reste pas recouru contre cette décision du 21 septembre 2005 et qui a présenté le 20 octobre 2006 une demande d’autorisation d’exploiter un jardin d’enfants pour 20 enfants au maximum – n’allègue pas qu’elle subirait un préjudice important en raison du refus de l'effet suspensif à son recours,
que de surcroît, les chances de succès du recours au fond ne s'imposent pas d'emblée"
F. Le 8 février 2007, A.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre la décision du magistrat instructeur auprès de la section des recours du Tribunal administratif, en concluant à ce que l'effet suspensif demandé soit accordé.
Le juge intimé a renoncé à déposer une réponse. Dans ses déterminations du 9 mars 2007, le SPJ a conclu au rejet du recours.
Les moyens des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
La section des recours a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de dix jours prescrit par l'art. 50 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Selon l'art. 45 LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (v. Tribunal administratif, arrêts RE.2005.0003 du 24 mars 2005; RE.2004.0020 du 14 juillet 2004; RE.2002.0011 du 12 mars 2002; RE.2001.0026 du 28 septembre 2001); il rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond. C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêts RE.1993.0043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321; RE.1998.0030 du 20 octobre 1998); sa décision sur ce point doit résulter d'une balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu.
Il résulte de la jurisprudence constante de la section des recours que le pouvoir d'examen de cette dernière est limité à la légalité (art. 36 lit a et c LJPA; cette dernière lettre a contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. La section des recours s'abstient de tenir compte de l'issue probable de la procédure, sauf si elle est manifeste; au surplus, elle examine pour l'essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa décision que s'il a omis de tenir compte d'éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (v. arrêts RE.2005.0003 et RE.2004.0020 précité; RE.1999.0014 du 14 juillet 1999, RE.2001.0005 du 29 mars 2001; v. dans le même sens, Tribunal fédéral, arrêt non publié du 11 novembre 1998, 2A.452/1998).
En l'espèce, la recourante demande à pouvoir continuer d'exploiter son jardin d'enfants aux conditions énoncées dans l'autorisation du 14 janvier 1998, à savoir avec un nombre maximum de 40 enfants.
a) Par décision du 21 septembre 2005, fondée sur la directive "Habilitation pour l'accueil collectif de jour de l'enfance (0 - 12 ans)", le SPJ a accordé à la recourante l'habilitation d'exercer une fonction éducative dans son jardin d'enfant, pour autant que l'autorisation d'exploitation soit limitée au nombre de 20 enfants au maximum. Ce nombre de 20 définit ce que le SPJ appelle (dans sa réponse du 26 janvier 2007 dans la procédure au fond) "le périmètre d'accueil". Comme l'expose encore l'intimé, l'autorisation d'exploiter litigieuse limite l'exploitation au périmètre d'accueil, qui figure à titre de condition dans la décision d'habilitation du 21 septembre 2005. Or, cette dernière décision – non contestée – est entrée en force. On ne saurait cependant en conclure qu'elle impose, avant même l'échéance de l'autorisation d'exploiter, de renouveler celle-ci en s'en tenant au "périmètre d'accueil" arrêté dans la procédure d'habilitation (ce qui revient à révoquer partiellement ladite autorisation pour la durée qui lui reste à courir).
b) En effet, la procédure d’habilitation est un dispositif transitoire qui doit permettre à une personne qui n’a pas une formation reconnue par le SPJ, mais bénéficie néanmoins "d’une formation en lien avec le secteur de l’éducation" ou "d’une expérience de vie donnant des compétences dans ce secteur d’activité pour l’accueil collectif de jour", de continuer d’exercer une fonction éducative dans le lieu d’accueil collectif de jour où elle travaille. En ce qui concerne la recourante, cette habilitation a été subordonnée à la condition que l’autorisation d’exploiter soit limitée à 20 enfants. Cela ne signifiait toutefois pas que l’autorisation d’exploiter en cours de validité était automatiquement et immédiatement modifiée. La décision d'habilitation a d’ailleurs été rendue avant l’entrée en vigueur de la loi du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), laquelle n’a pas non plus rendu caduques les autorisations en cours. L’art. 58 al. 2 LAJE dispose en effet : "les personnes pratiquant l’accueil familial de jour au bénéfice d’une autorisation selon les usages antérieurs à l’entrée en vigueur de la présente loi sont mises au bénéfice d’une autorisation sans procédure d’enquête supplémentaire par l’autorité compétente, sous réserve de la présentation d’un extrait du casier judiciaire de toutes les personnes vivant dans le même foyer".
Disposition d’application de cette règle, le 1er alinéa du chiffre 5 de la directive du SPJ du 10 novembre 2006 intitulée "Cadre de référence pour l’accueil collectif de jour préscolaire, y compris l’accueil d’urgence" est encore plus précis : *"les autorisations délivrées à un exploitant et à une directrice avant l’entrée en vigueur de la présente directive demeurent valables jusqu’à l’échéance figurant sur l’autorisation, mais au plus tard jusqu’au 30 juin 2010".*Il faut en conclure que l’habilitation limitée dont dispose la recourante ne devait logiquement déployer d’effets qu’au moment du renouvellement de son autorisation d’exploiter, c’est-à-dire à partir du 1er janvier 2009.
C’est en vain que le SPJ et le juge intimé cherchent à justifier l’application de la nouvelle loi dès le 1er décembre 2006 en invoquant le 2ème alinéa du chiffre 5 de la directive précitée ("Toute modification d’une autorisation délivrée sous l’ancien régime est en principe soumise à la présente directive").Cette règle vise les cas où une autorisation antérieure à l’entrée en vigueur de la LAJE doit être modifiée sous l’empire de la nouvelle réglementation (par exemple, parce que les conditions d’encadrement ont changé, que l’on veut augmenter le nombre d’enfants accueillis ou que l’aménagement des lieux est modifié). Il est alors normal de juger de l’admissibilité de la modification en fonction des règles en vigueur. Cela ne signifie en revanche pas que le SPJ peut, du seul fait de l’entrée en vigueur de la LAJE, révoquer en tout ou partie les autorisations en cours pour les adapter à la nouvelle réglementation ; cela irait à l’encontre de l’art. 58 al. 2 LAJE. En l'occurrence, on ne voit pas que le SPJ ait eu un motif de modifier - en d'autres termes de révoquer partiellement - l’autorisation d’exploiter de la recourante avant son échéance.
En revanche, la prétention de la recourante à ce que la validité de l'autorisation d'exploiter soit prolongée, aux mêmes conditions, jusqu’au 31 décembre 2010, est dépourvue de tout fondement. Cette date est le terme ultime que la directive fixe au régime transitoire de l’art. 58 al. 2 LAJE. Il est évident que si l’ancienne autorisation vient à échéance avant cette date, son titulaire ne peut plus s’en prévaloir, et le renouvellement interviendra aux conditions du nouveau droit.
Les considérants qui précèdent conduisent à une admission partielle du recours. Vu l'issue du litige, les frais seront laissés à la charge de l'Etat. Obtenant pour l'essentiel gain de cause avec l'assistance d'un mandataire, la recourante a droit à des dépens (légèrement réduits) à la charge du Service de protection de la jeunesse.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours incident est partiellement admis.
II. La décision du 25 janvier 2007 rendue par le juge instructeur du Tribunal administratif dans la cause au fond GE.2006.0224 (PL) est réformée, en ce sens que l'autorisation (no ********) délivrée le 14 janvier 1998 demeure en vigueur, aux mêmes conditions, jusqu'à droit connu sur le sort du recours au fond, mais au plus tard jusqu'à son échéance du 31 décembre 2008.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. L'Etat, par l'intermédiaire du Service de protection de la jeunesse, versera une indemnité de 500 (cinq cents) francs à la recourante, à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.