CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 février 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Danièle Revey et M. Pierre-André Berthoud , juges; M. Nader Ghosn, greffier.
Recourante
Association pour la protection du Veyron, à Chevilly, représentée par Christophe PIGUET, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Juge instructeur (RZ) du recours au fond, par porteur,
Autorités concernées
Département de l'économie Section juridique, représenté par Service de l'agriculture, à Lausanne Adm cant,
Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Commission foncière rurale Section I,
Municipalité de Dizy, représentée par Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Exploitant
Donat BROCARD, à Dizy,
Tiers intéressés
Mathieu BARBEY, à Lissay-Lochy, représenté par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Vincent BARBEY, à Lissay-Lochy, représenté par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Objet
Recours Association pour la protection du Veyron c/ décision incidente du 19 juillet 2006 du juge instructeur saisi dans la cause FO.2006.0005 (RZ) - effet suspensif, mesure provisionnelle et suspension
Vu les faits suivants
A. La parcelle no 149 du cadastre de la commune de Dizy, d’une surface de 4'349 m2, est comprise dans le périmètre no 3 du plan d’affectation cantonal no 284 de protection de la Venoge (vallées de la Venoge et du Veyron). Elle fait en outre l'objet d'un plan partiel d'affectation "Orge Pré" (adopté par le Conseil général de la commune de Dizy le 22 juin 1998 et approuvé par le Département des infrastructures le 15 juillet 1999) créant une zone para-agricole destinée à l'exploitation d'une porcherie (ci-après: le PPA).
B. Par acte notarié du 10 décembre 2003, la commune de Dizy a cédé la propriété de la parcelle no 149 à Mathieu et Vincent Barbey. Par acte notarié du 2 septembre 2005, ceux-ci l'ont à leur tour cédée à l’Association pour la sauvegarde du Veyron et la préservation du patrimoine de Chevilly (devenue à la suite d’une modification statutaire l'Association pour la protection du Veyron, ci-après: l'association). Le premier transfert n'a pas fait l'objet d'une autorisation au sens des art. 61 ss de la loi fédérale sur le droit foncier rural, du 4 octobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11). L'acte du 2 septembre 2005 stipule (ch. 1) que le bien-fonds est régi par le PPA et que sa vente n'est pas soumise à la LDFR.
C. Par décision du 3 février et du 25 avril 2006, la Commission foncière rurale Section 1 (ci -après : la Commission) a déclaré la parcelle no 149 soumise à la LDFR et, partant, subordonné son transfert à l’octroi d’une autorisation selon l’art. 61 LDFR (lettre a du dispositif) ; elle a invité l’association à lui présenter une requête d'autorisation dans les trente jours sous peine de la constatation de la nullité du transfert, ordre étant alors donné au Conservateur du registre foncier de rectifier ses registres en y réinscrivant Mathieu et Vincent Barbey en qualité de propriétaires (lettre b du dispositif).
Pour prévenir une rectification portée au registre foncier, l’association a présenté le 10 mai 2006 une requête d’autorisation au sens de l’art. 61 LDFR à la Commission (exception au principe de l’exploitation à titre personnel, art. 64 al. 1 lett. d et e LDFR). Puis, le 9 juin 2006, l’association a déféré la décision des 3 février et 25 avril 2006 au Tribunal administratif. La recourante conclut à l'annulation du prononcé attaqué, subsidiairement à sa réforme, en ce sens qu’il soit constaté que la vente n’était pas soumise à autorisation. L’association a requis l’effet suspensif et la suspension de la procédure jusqu’à ce que la Commission ait statué sur la requête d’autorisation formée le 10 mai 2006.
La commune de Dizy a recouru le 9 juin 2006 et a conclu principalement à ce que les deux actes de vente des 10 décembre 2003 et 2 septembre 2005, ainsi que les réquisitions d'inscriptions correspondantes, soient déclarés nuls, ordre étant donné au Conservateur du registre foncier de la réinscrire en qualité de propriétaire, et subsidiairement à ce que la décision de la Commission soit annulée. La commune s’est par ailleurs opposée aux demandes d’effet suspensif et de suspension formulée par l'association, en requérant à titre provisionnel l'annotation d'une restriction d'aliéner au sens de l'art. 960 CC sur la parcelle no 149. De son côté, le 5 juillet 2006, la Commission s'en est remise à justice, tant sur les requêtes de l'association que sur celle de la commune.
D. Par décision du 19 juillet 2006, le juge instructeur a admis la requête d’effet suspensif en ce sens que la Commission ne statuera pas sur la demande d’autorisation du 10 mai 2006 jusqu’à droit connu sur le recours pendant au Tribunal administratif (I) et a rejeté, en tant qu'elle a conservé son objet, la demande de suspension de cette dernière procédure (II). Il a par ailleurs rejeté la demande d'annotation (III); ce point du dispositif n'est plus litigieux.
E. Agissant en temps utile le 28 juillet 2006, l’association a recouru contre la décision du juge instructeur du 19 juillet précédant, en concluant à la réforme des chiffres I et II de son dispositif. Le recours tend à ce que la procédure ouverte devant le tribunal administratif soit suspendue jusqu'à droit connu sur la demande de dérogation du 10 mai 2006. Du point de vue de la recourante, il est préférable de suspendre la procédure ouverte en seconde instance plutôt que celle qui l'est devant la Commission, d’abord parce qu’une décision favorable de la Commission sur la demande de dérogation permettrait le classement de la cause pendante devant le tribunal, ensuite parce que la procédure de première instance est plus légère, plus rapide et moins coûteuse que la procédure de recours et, enfin, parce qu’une autorité, fût-elle de recours, ne serait pas compétente pour ordonner la suspension d’une procédure relevant d’une autre autorité. La recourante précise que l’effet suspensif qu’elle avait requis dans son recours du 9 juin 2006 avait uniquement pour but d’empêcher une rectification du registre foncier, compte tenu de la lettre b du dispositif de la décision querellée.
Le juge instructeur s’est déterminé le 16 août 2006, et propose le rejet du recours incident.
La Commission s’est déterminée le 23 août 2006. S’en remettant à justice, elle relève, suivant en cela les considérations du premier juge, qu'il conviendrait que le tribunal examine prioritairement les moyens qui lui sont présentés, car l’issue de la procédure pourrait trancher le sort de l’autorisation requise le 10 mai 2006, alors que l’inverse n’est pas vrai.
La Municipalité de Dizy s’est déterminée le 1er septembre 2006 et a conclu à l’irrecevabilité du recours en tant qu’il porte sur le chiffre II du dispositif et à son rejet pour le surplus.
Le 1er septembre 2006, Mathieu et Vincent Barbey s’en sont remis à justice ; par lettre du même jour, le Service de l’aménagement du territoire a fait de même.
F. Le 25 octobre 2006, Mathieu et Vincent Barbey ont suggéré au juge instructeur de modifier sa décision du 19 juillet 2006 pour inviter la Commission à statuer sur la demande du 10 mai 2006, la procédure devant le Tribunal administratif n’étant reprise que si le recours n'est pas devenu sans objet ensuite de l’autorisation d'acquérir que délivrerait la Commission à la recourante; en cas de refus de l’autorisation, l’instruction de la cause serait reprise et le Tribunal administratif pourrait également trancher les éventuels recours dirigés contre la nouvelle décision de la Commission. Le 27 octobre 2006, la recourante s’est ralliée à cette proposition qu'elle juge conforme à ses propres conclusions.
G. La section des recours a statué à huis clos.
Les moyens des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) L’effet suspensif n’est pas automatique et il faut qu’il soit prononcé, d’office ou sur requête, par le magistrat instructeur; cf. art. 45 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives, du 18 décembre 1889 (LJPA; RSV 173.36). En matière d’octroi de l’effet suspensif, le juge doit déterminer si les motifs justifiant une mise en œuvre immédiate de la décision pèsent plus lourd que ceux qui justifient une suspension de l’exécution ; pour cette pesée des intérêts, il jouit d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 117 V 185, consid. 2b). Dans son appréciation, les prévisions sur le sort du procès au fond n’entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib 115, consid. 2a ; RE.2006.0001 du 9 février 2006; RE.2004.0009 du 19 mai 2004). Lorsqu’un ordre d’exécution fixe un délai proche, dont l’échéance exclut pratiquement que le contrôle judiciaire puisse intervenir en temps utile, l’effet suspensif doit être ordonné (cf. RE.1992.0008 du 6 mars 1992).
b) Il résulte par ailleurs de la jurisprudence constante de la section des recours que le pouvoir de cette dernière est limité à la légalité (cf. art. 36 lett. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. RE.2005.0003 du 24 mars 2005); elle ne statue pas en opportunité, faute de disposition spéciale le prévoyant (cf. RE.1999.0028 du 27 septembre 1999).
Les décisions du magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de recours à l’exception notamment du refus ou de l’octroi de l’effet suspensif (cf. art. 50 al. 1 lett. a LJPA). En l'espèce, le premier juge a considéré que le Tribunal administratif avait à statuer sur le caractère agricole ou non du bien-fonds en cause, avant que la Commission ne se prononce sur la demande d’autorisation exceptionnelle. En admettant l'effet suspensif du recours, en ce sens que la procédure ouverte devant la Commission est elle-même suspendue, le juge intimé a rendu une décision à caractère provisoire: cette décision précise la portée de l'effet suspensif. Le recours sur ce premier objet est dès lors recevable. En revanche, en refusant de suspendre l'instance pendante devant le tribunal administratif, le juge intimé a statué sur un incident de la procédure. La suspension se justifie en particulier lorsque le sort du procès peut dépendre de l’issue d’une autre procédure, civile, pénale ou administrative, sans qu’il y ait pour autant litispendance, afin d’éviter des jugements même indirects contradictoires (Poudret/Haldy/Tappy, Commentaire de la procédure civile vaudoise, 3ème éd., Lausanne 2002, note 1 ad art. 123, qui cite Reymond, L’exception de litispendance, étude de droit fédéral et de procédure civile vaudoise, thèse Lausanne 1991, p. 201 ss). Le prononcé qui statue sur cet incident n'entre pas dans l'une des catégories de décisions sujettes à recours. Ainsi, en tant qu'il porte sur le chiffre II du dispositif du prononcé querellé, le recours est irrecevable.
a) Les questions dont sont saisis respectivement le tribunal administratif et la Commission sont dans un rapport étroit évident; elles sont fonctionnellement liées et se conditionnent. Toutefois, la saisine de la Commission d’une conclusion tendant à l’octroi d’une dérogation au principe de l’exploitation à titre personnel (au sens de l’art. 64 al. 1 let. d et e LDFR) présuppose (cf. art. 61 LDFR) que le bien-fonds soit agricole (au sens de l’art. 6 LDFR), question qui est précisément encore litigieuse devant le Tribunal administratif. Comme le relèvent le juge intimé et, à sa suite, la Municipalité de Dizy, si la Commission était appelée à statuer la première, une décision négative de sa part, refusant la dérogation requise, serait vide de tout sens si le Tribunal administratif niait ensuite l’application de la LDFR et la nécessité d’une autorisation préalable aux transferts de propriété litigieux. Ainsi, l’intérêt lié à l’économie de la procédure commande l'ordre d’examen des questions : il convient effectivement que le Tribunal administratif statue préjudiciellement sur la question principale qui lui est soumise. Il s’ensuit logiquement que la procédure ouverte devant la Commission doit être suspendue.
b) La recourante a exprimé des craintes quant à une exécution prématurée de la lettre b du dispositif de la décision des 3 février et 25 avril 2006 de la Commission. Pour prévenir de telles craintes, le juge intimé aurait pu ordonner un effet suspensif étendu à l’exécution de la décision attaquée. Or, il faut constater qu’une requête de la recourante sur ce point aurait déjà perdu tout objet: le dépôt de la demande du 10 mai 2006 exclut – jusqu’à droit connu sur son sort – que la Commission constate la nullité de la vente conclue le 2 septembre 2005.
c) Enfin, la recourante paraît douter que le juge instructeur du Tribunal administratif (ou toute autorité de recours) puisse ordonner la suspension d’une instance distincte, relevant d’une autre autorité, seul maître de la procédure qui se déroule devant elle. Cette suspension (comme cela a été rappelé plus haut) constitue une mesure provisoire : l’ordonnance querellée octroie l’effet suspensif au recours, en précisant que cet effet s’étend à la procédure ouverte par le dépôt de la demande du 10 mai 2006. Or, s’il ne fait pas de doute que le juge intimé est en droit d’accorder l’effet suspensif au recours, aux fins de « paralyser » l’exécution de la décision attaquée, on doit nécessairement lui reconnaître la compétence de suspendre également la procédure ouverte en exécution de cette décision.
d) En définitive, la recourante ne démontre pas en quoi le premier juge n’aurait pas tenu compte de tous les faits pertinents, ou de quelle manière la décision attaquée ne suffirait pas à sauvegarder entièrement, jusqu’au jugement au fond, les droits litigieux. Dans ces conditions, la section des recours ne trouve rien à redire à l’appréciation du juge instructeur, laquelle ne relève en aucun cas de l’abus ou de l’excès du pouvoir d’appréciation.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours sera rejeté, dans la mesure où il est recevable. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice. La Municipalité de Dizy, qui voit toutes ses conclusions admises, peut prétendre à l'allocation de dépens à la charge encore de la recourante. Dans leurs déterminations du 1er septembre 2006, Mathieu et de Vincent Barbey s'en sont remis à justice. Aussi n'y a-t-il pas lieu de mettre à leur charge une partie des frais de la procédure incidente, alors même qu'ils ont par la suite "suggéré" au juge intimé de reconsidérer sa décision dans le sens des conclusions de la recourante. Pour les mêmes motifs, il ne leur sera pas alloué de dépens. Bien qu'assisté en procédure par un mandataire, le Service de l'aménagement du territoire ne peut, lui non plus, obtenir de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de l’association recourante.
III. L’Association pour la protection du Veyron est la débitrice de la commune de Dizy d’une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Ztk/Lausanne, le 14 février 2007
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.