CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 8 décembre 2005
Composition
Recourante
Municipalité de X., à X. 1, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey 1,
Autorité intimée
Juge instructeur (EB) du Tribunal administratif, représenté par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Recours Municipalité de X.________ c/ décision du Juge instructeur (EB) du 1er novembre 2005 (effet suspensif dans la cause GE.2005.0111)
Vu les faits suivants
A. Y., né le ********, a été engagé le 21 août 1979 en qualité de boursier communal et chef du Service de bourse et de comptabilité de la Commune de X. (ci-après : la commune). Par décision du 10 novembre 1980, il a été nommé à titre définitif. L’intéressé a occupé la fonction de chef de service classe F selon décision du 23 octobre 1981, puis il est passé en classe E, dès le 1er janvier 1982, en classe C dès le 1er janvier 1989, en classe 18 dès le 1er janvier 1992, et enfin en classe 19 dès le 1er janvier 2001.
B. Le 2 mars 1999, une enquête disciplinaire a été ouverte à l’encontre de Y.. Il lui était reproché d’avoir tardé à présenter des propositions à la Municipalité de X. (ci-après : la municipalité) pour renouveler les emprunts venant à échéance le 14 février 1999, d’avoir donné des informations inexactes ou incomplètes à la municipalité relatives aux modalités du renouvellement des emprunts, et de n’avoir pas respecté une décision municipale, ce qui aurait conduit à un dommage financier pour la commune. La procédure disciplinaire a en définitive été close le 24 mars 1999 sans prise de sanction à l’égard de Y.________.
En 2003, ce dernier a fait de nouveau l’objet d’une enquête disciplinaire, laquelle a conduit au prononcé d’un blâme accompagné d’un avertissement.
Y.________ n’a pas exercé son droit d’être entendu, ni recouru contre cette décision.
C. Le 5 décembre 2002, la Commission des finances a formulé des observations sur le budget 2003 et elle a fait état *"d’un besoin de remise à plat du budget et de contrôles à améliorer",*en raison de nombreux problèmes : retards, erreurs, imprécisions, omissions, incohérences, imputations internes pas systématiques, logique de centralisation pas aboutie, manque de lisibilité, ou encore manque de contrôles. Le 4 décembre 2003, plusieurs défauts du même type ont été constatés par la Commission des finances dans ses observations sur le budget 2004 (erreurs, imprécisions, imputations internes compliquant la lecture du budget, ou encore manque de lisibilité).
Dans son rapport relatif au budget 2005, ladite commission a proposé l'adoption de ce budget, tout en manifestant son insatisfaction du fait qu'il ne tenait pas compte des remarques de ses anciens rapports, restait d’une lecture difficile et ne permettait pas une vision globale, sans qu’on y investisse une importante somme de temps.
D. Le 7 décembre 2004, la municipalité a confié à la fiduciaire BDO Visura, à Lausanne, le mandat de procéder à une analyse de la situation du Service des finances. Le rapport a été rendu le 15 février 2005. Il met notamment en évidence le manque de formation de M. Y.________ en matière financière et de controlling, et propose, soit de compléter la formation de M. Y., soit d'engager un responsable du département des finances ayant les qualifications requises (niveau brevet fédéral de comptable) et de réorienter M. Y..
En parallèle au mandat confié à la fiduciaire BDO Visura, la municipalité a attribué un autre mandat portant sur l’analyse du système de paiement des factures à ********, qui a établi son rapport le 10 décembre 2004.
E. Le 4 avril 2005, la municipalité a décidé de réorganiser le Service des finances en recrutant un nouveau boursier et chef de service. Une rencontre a eu lieu le 19 avril 2005 entre M. Y., son avocat, et une délégation de la municipalité. Compte tenu de la durée de la relation de travail entre l’intéressé et la commune, il a été clairement spécifié que le licenciement n’était pas envisagé. La municipalité a au contraire souhaité offrir à Y. la possibilité de continuer sa relation de travail, dans un poste correspondant à ses compétences. Il a été précisé que la séance n’avait pas lieu dans un cadre disciplinaire, mais qu’elle avait pour but de connaître la réponse de l’intéressé à la proposition qui lui avait été faite, et d’entendre, de sa part, des éventuelles propositions de négociation. Aucune solution n’a pu être trouvée, car Y.________ a, par l’intermédiaire de son avocat, contesté l’ensemble des faits qui lui étaient reprochés.
Le 26 avril 2005, la municipalité a imparti un délai à l’intéressé pour se déterminer au sujet de l’engagement d’*"un nouveau chef de service des finances tout en conservant à Monsieur Y.________ une fonction de comptable sans modification de salaire".*Y.________ s’est déterminé le 17 mai 2005 en s’opposant à sa "rétrogradation" à un poste de comptable et à la nomination d’un nouveau chef de service.
Des discussions se sont néanmoins poursuivies, mais en vain.
F. Par lettre du 6 juillet 2005, la municipalité a fait savoir à l'avocat de Y.________ qu'elle avait décidé:
" - De rejeter [sa] proposition transactionnelle.
a. D’engager un nouveau directeur financier et chef de service des finances, au plus tard pour le 1er janvier 2006.
b. Dans l’intervalle et afin d’assurer le bon fonctionnement du service, de mandater une fiduciaire pour accompagner Monsieur Y.________ jusqu’à l’arrivée du nouveau Chef de service.
c. Dès l’arrivée du nouveau Chef de service, d’affecter [son] mandant à sa nouvelle fonction telle que décrite dans le courrier qui [lui] a été adressé le 16 juin 2005.
d. De garantir à M. Y.________ le même traitement".
Pour accompagner Y.________ dans sa tâche jusqu’à l’arrivée du nouveau chef de service, la municipalité a pris la décision de mandater la société ******** SA, à ********.
G. a) Y.________ a recouru le 21 juillet 2005 auprès du Tribunal administratif en concluant à l’annulation de la décision de la municipalité du 6 juillet 2005 d’engager un nouveau directeur financier et chef du Service des finances, et de l’affecter, lui, à une nouvelle fonction. Il ne conteste pas la nécessité de prendre des mesures de restructuration du service, mais considère que sa destitution n'est pas justifiée par l’intérêt public à un bon fonctionnement de l’administration. Le déplacement dont il est l’objet constituerait une sanction déguisée et arbitraire. Il suffirait de mettre à sa disposition les moyens nécessaires à l’accomplissement de sa tâche, tant en matière de ressources que de compétences. Y.________ a en outre requis que l’effet suspensif soit accordé à son recours.
b) La municipalité a déposé sa réponse le 16 août 2005 en concluant au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif. Elle fait notamment valoir que, si le déplacement non disciplinaire de Y.________ constitue assurément une décision sujette à recours, il n'en va pas de même s'agissant de la volonté manifestée d'engager un nouveau chef du Service des finances, ce point de la lettre du 6 juillet 2005 ayant le caractère d'une information dépourvue d'effets juridiques.
c) Le 29 septembre 2005, Y.________ a déposé une requête de mesures provisionnelles "d’extrême urgence" tendant à ce qu'il soit interdit à la municipalité de faire paraître dans la presse l’annonce de la mise au concours du poste de chef du Service des finances et de l’informatique de la Ville de X.________. La municipalité s’est déterminée sur cette requête le 30 septembre 2005 en concluant à son rejet. Le juge instructeur a rejeté la requête le 30 septembre 2005, au motif que la seule mise au concours du nouveau poste ne portait pas un préjudice irréparable à l’intéressé.
d) Le 1er novembre 2005, le juge instructeur a accordé partiellement l’effet suspensif au recours "dans la mesure où il concerne uniquement la décision d’engager un nouveau directeur financier chef du Service des finances pour le 1er janvier 2006".
H. La municipalité a déposé le 14 novembre 2005 un recours incident contre cette décision, concluant à son annulation. Elle a également requis de la section des recours la suspension de ladite décision, par voie de mesure provisionnelle.
Y.________ s'est déterminée sur la requête de suspension de la décision incidente le 28 novembre 2005, concluant à son rejet. Le délai supplémentaire qu'il a sollicité pour déposer des observations sur le recours incident ne lui a pas été accordé. Une semblable prolongation de délai a également été refusée au juge intimé, qui ne s'est ainsi pas déterminé sur le recours incident.
Considérant en droit
La décision attaquée repose sur une pesée des intérêts en présence, à savoir d'un côté l'intérêt de la collectivité publique au bon fonctionnement du Service des finances et, de l'autre, l'intérêt du recourant à conserver ses fonctions de chef dudit service. Le juge intimé a considéré que "le bon fonctionnement du service[était] *assuré par le mandat donné à une fiduciaire qui accompagne le recourant jusqu'à l'arrivée du nouveau chef de service"*et "que dans ces conditions, l'effet suspensif peut être limité uniquement à la décision de nomination d'un nouveau directeur financier et chef du Service des finances". Manifestement le juge intimé est parti de l'idée que le passage de la lettre du 6 juillet 2005 dans lequel la municipalité informe l'avocat du recourant qu'elle a décidé "d'engager un nouveau directeur financier chef de Service des finances, au plus tard pour le 1er janvier 2006", constituait une décision dont il convenait de suspendre les effets. La municipalité conteste ce point de vue. Pour elle, la volonté annoncée d'engager un nouveau chef du service ne constituerait pas une décision et ne ferait par conséquent pas l'objet du litige.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet: (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou obligations de personne, renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques par exemple (v. ATF 108 Id 544; 105 V 1995, 100 Ib 130; RDAF 1986, p. 315; 1984, p. 499).
En l'occurrence la lettre de la municipalité du 6 juillet 2005 ne fait que manifester l'intention de prendre une décision, à savoir de nommer un nouveau directeur financier et chef du Service des finances; elle ne crée dans l'immédiat ni droits ni obligations à l'égard de quiconque. Il n'est cependant pas exclu qu'une telle déclaration d'intention puisse faire l'objet d'un recours immédiat, sans que l'administré doive attendre que la décision annoncée soit effectivement rendue (v. ATF 114 Ib 190, consid. 1a p. 191). Cette question peut toutefois demeurer indécise. On peut en effet déduire de la décision attaquée qu'elle fait provisoirement interdiction à la Municipalité de X.________ d'engager un successeur à l'actuel chef de service jusqu'à droit connu sur le sort de son recours et qu'elle constitue ainsi, plus que la suspension d'une décision annoncée, mais non encore prise, une mesure provisionnelle fondée sur l'art. 46 LJPA empêchant la prise de cette décision. C'est d'ailleurs bien dans ce sens que la municipalité a compris la décision incidente du juge instructeur et la conteste.
Les mesures provisionnelles doivent être nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA). Elles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection des droits ne peut être réalisée autrement (arrêt RE.2004.0026 du 6 août 2004; RE.2004.0010 du 26 mai 2004; RE.1991.0020 du 28 février 1990). C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui la requiert et à lui causer ainsi un préjudice irréparable (arrêt RE.2005.0032 du 24 octobre 2005; RE.2001.0031 du 28 décembre 2001). Le sort de la requête dépendra avant tout de la vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité (dans ce sens, Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).
En l'occurrence le juge intimé paraît avoir admis que l'engagement d'un nouveau chef du Service des finances serait de nature à compromettre irrémédiablement la réintégration du titulaire actuel si la décision de le déplacer devait être annulée. Or cette crainte n'apparaît pas fondée. On peut en effet présumer que la municipalité n'engagera pas de manière définitive et irrévocable un nouveau chef du Service financier avant que le déplacement de l'actuel dans une nouvelle fonction n'ait été confirmé. Au demeurant, si le jugement au fond devait admettre la conclusion du recourant tendant à ce que son déplacement soit annulé, il équivaudrait à ordonner, corollairement, la réintégration de l'intéressé dans ses fonctions. Dans cette hypothèse, le seul fait d'avoir engagé une nouvelle personne ne dispenserait pas la municipalité d'exécuter ledit jugement. Dès lors, si la Municipalité procédait à un tel engagement de manière définitive et irrévocable, elle prendrait un risque qu'il lui appartiendrait d'assumer. L'engagement d'un nouveau chef de service, que ce soit sur la base d'un contrat de travail de droit privé résiliable conformément aux art. 335 ss du Code des obligations ou d'une nomination provisoire selon le statut du personnel de la Ville de X.________, ne risque ainsi pas de créer une situation irréversible.
A l'appui de sa requête d'effet suspensif, le recourant fait essentiellement valoir que son déplacement, même temporaire, d'un poste de chef de service à celui de comptable entraînerait pour lui "un risque manifeste de déconsidération sociale". Sans minimiser cet intérêt privé du recourant à conserver sa position hiérarchique dans l'administration communale, force est d'admettre qu'il est de peu de poids face à l'intérêt de la commune à assurer le bon fonctionnement de son administration. Au stade des mesures provisionnelles, la municipalité a en effet établi avec suffisamment de vraisemblance que le recourant n'était pas en mesure d'assumer d'une manière satisfaisante la totalité des charges liées à sa fonction, notamment en matière de planification financière et de procédure budgétaire. Pour ce motif, la municipalité a fait appel à une fiduciaire, chargée d'épauler le recourant dans les domaines financiers et budgétaires, mesure dont l'entrée en vigueur immédiate n'a pas été contestée. Dans son recours incident, la municipalité rend vraisemblable que ce renfort extérieur, s'il contribue à éviter quelques erreurs, ne permet pas de pallier entièrement certaines lacunes dans le travail du recourant, telle l'absence d'analyse des effets de la nouvelle péréquation intercommunale. Elle a établi également avec suffisamment de vraisemblance le coût important qu'engendre cette mesure transitoire. Dans ces conditions, on doit admettre, l'existence d'un intérêt prépondérant pour la commune de X.________ à engager sans tarder un nouveau chef pour son Service des finances.
Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui obtient gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision du juge instructeur du 1er novembre 2005 est réformée en ce sens que la requête d'effet suspensif accompagnant le recours est rejetée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint