CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 24 mars 2005
Composition
M. François Kart, président; MM. Jacques Giroud et Alain Zumsteg, juges
recourants
Municipalité de Carrouge et crts, représentés par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
ASTAG – Vaud et crts, à Paudex, représentés par Me Yves HOFSTETTER, avocat, à Lausanne,
Municipalité d'Ormont-Dessus et crt, représentés par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Association Forestière Vaudoise et du Bas-Valais et crts, à Echandens, représentés par Me Charles-Henri DE LUZE, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Juge instructeur du recours au fond (PJ),
autorités concernées
Département des infrastructures, représentée par le Service des routes, à Lausanne,
Municipalité de Lutry,
Municipalité de Moudon,
Municipalité de Corcelles-près-Payerne,
Municipalité de Payerne.
Recours Municipalité de Carrouge et consorts, ASTAG et consorts, Municipalité d'Ormont-Dessus et consorts c/ décision du juge instructeur (PJ) du 29 décembre 2004 levant l’effet suspensif provisoirement accordé dans les causes GE.2004.0185 ; GE.2004.0186 ; GE.2004.0187 et GE.2004.0194 (limitation de poids sur divers tronçons routiers).
Vu les faits suivants
A. Depuis le 1er janvier 2005, la circulation des poids lourds jusqu'à 40 tonnes est autorisée sur le territoire suisse (entrée en vigueur de l'art. 67 al. 1 lit. a de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur la circulation routière). En vue de l'entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation, le Service des routes a mandaté des bureaux d'ingénieurs privés afin de vérifier si un certain nombre d'ouvrages d'art étaient en mesure de supporter le passage de véhicules de 40 tonnes. Les rapports des différents bureaux d'ingénieurs mandatés ont été transmis au Service des routes durant l'été et l'automne 2004.
B. Par décisions publiées dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 2004, le Département des infrastructures a décidé d’interdire la circulation des véhicules de plus de 28 tonnes, respectivement 18 tonnes, sur les tronçons suivants :
a) 28 tonnes
· Pont suspendu de Roche. RC 780a. Commune de Roche ;
· Pont suspendu de Grandchamp. RC 780a. Commune de Villeneuve ;
· Pont des Vernettes. RC 601a. Commune de Montpreveyres ;
· Pont de Corges. RC 601a. Commune de Payerne ;
· Pont suspendu de la Crottaz. RC 780a. Commune de Corseaux ;
b) 18 tonnes
· Estacade de Rossinière. RC 702a. Commune de Rossinière ;
· Estacades No 7 de la Vy Neuve, No 2 des Farettes, No 2 et 3 de Larvoinau Vétard, No 2 pl. Cobal ; sous les Caudreys, No 3 du Pissot, No 5 du Pissot, No 2 du Pissot, No 2 du Vuargny. RC 705a. Communes d’Aigle et d’Ormont-Dessous.
· Estacades du Trésil, des Grands-Crêts et de Pré Camuz. RC 251a. Communes des Clées.
· Pont sur le Grenêt. RC 632d. Communes de Vuibroye et Châtillens.
Par décision du 12 novembre 2004, le Département des infrastructures, Service des routes, a approuvé la décision de la Municipalité de Rougemont de limiter à 30 tonnes le poids maximum des véhicules autorisés à circuler sur certains tronçons des routes communales. Cette approbation a également été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 novembre 2004 en même temps que les limitations à 18 tonnes et 28 tonnes mentionnées ci-dessus.
B. Les restrictions de tonnages publiées dans la FAO du 30 novembre 2004 ont fait l’objet d’une vingtaine de recours auprès du Tribunal administratif, formés par des communes des régions concernées par les limitations, des entreprises et des associations liées directement ou indirectement aux transports routiers. Dans les accusés de réception des différents recours, datés des 16, 17, 20 et 21 décembre 2004, le magistrat instructeur a provisoirement accordé l’effet suspensif aux recours. Dans un courrier du 22 décembre 2004, le Service des routes a indiqué qu’il s’opposait à l’octroi de l'effet suspensif en invoquant notamment le fait que les restrictions contestées découlaient toutes d’expertises de bureaux d’ingénieurs reconnus, ces expertises pouvant être consultées au Service des routes. Dans un fax du même jour adressé à ce service, le magistrat instructeur a relevé qu’une décision sur effet suspensif ne pouvait pas être prise sur la base d’expertises que le Service des routes prétendait garder par devers lui et il invitait par conséquent ce dernier à transmettre sans délai son dossier original et complet au tribunal.
En date du 23 décembre 2004, le Service des routes a transmis au tribunal un certain nombre d’expertises concernant les ouvrages sis sur les RC 601a, 702a et 705a. Constatant que manquaient encore au dossier les expertises relatives aux autres ouvrages, le magistrat instructeur a invité le Service des routes à les transmettre sans délai. Le 24 décembre 2004, le Service a transmis au tribunal le rapport concernant le pont suspendu CFF de la Crottaz sur la RC 780a.
C. Dans une décision du 24 décembre 2004, le Service des routes a porté à 32 tonnes le poids maximal autorisé sur l'estacade de Rossinière (RC 702a).
D. Dans une décision incidente du 29 décembre 2004, le juge instructeur a levé l’effet suspensif et chargé le Service des routes de l’exécution des décisions attaquées publiées dans la FAO du 30 novembre 2004 ou modifiée en date du 24 décembre 2004 pour ce qui concerne la RC 702a.
a) Plusieurs des recourants au fond se sont pourvus contre cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif, soit:
par acte du 6 janvier 2005, l’Association pour le développement du Pays d’Enhaut; celle-ci conclut au maintien de la limite à 28 tonnes sur la route du col des Mosses (RC 705a) ;
par acte commun du 7 janvier 2005, les municipalités des Communes de Carrouge, Savigny, Mézières, Vucherens, Ropraz, Forel, Servion, Essertes et Corcelles-le-Jorat; celles-ci concluent à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est accordé en ce qui concerne les restrictions limitant le Pont des Vernettes (RC 601a) à la circulation des véhicules ne dépassant pas un poids maximal de 28 tonnes et le Pont sur le Grenêt (RC 632d) à la circulation des véhicules ne dépassant pas un poids maximal de 18 tonnes.
par acte commun du 7 janvier 2005, l'Astag, Heinz Addor Transports, Waldvereinigung Saanenland, Gewerbeverein, Frischbeton Oey AG, Landwirtschaftlicher Genossenschaft, Gstaad-Saanenland-Simmental AG BSS. Landwirtschaflicher Vereinigung Saanenland, Bauwerk AG, Bettler Fritz, Bonaria AG, Gehret M. AG, Gobeli Bau, Moratti Mettlen AG, Moratti & Sohne AG, Thonen AG, Sorsag AG, Hefti Holz GmbH, Hefti-Ryter AG, Samuel Gfeller, Christian Hauswirth, Jungen AG, Peter Matti, Arthur Reichenbach, Rieben AG, Schopfer AG, Steffen AG, Daniel Wyssen, Rolli, Bruno Buchs, Adrian Lanz Transporte; ces recourants concluent à l'annulation de la décision incidente du 29 décembre 2004 et à ce que l'effet suspensif soit accordé aux recours interjetés contre les décisions du Service des routes du 30 novembre 2004 pour toutes les décisions concernées par le recours, étant précisé que sur la route 705A, à titre provisionnel, un poids maximal de 34 tonnes devrait être imposé.
par acte commun du 10 janvier 2005, les communes d’Ormont-Dessous, Ormont-Dessus, Leysin, Aigle, Château-d’Oex, Rossinière, Rougemont, Saanen, Gsteig, Lauenen et la Bergregion Obersimmental / Saanenland ; celles-ci concluent principalement à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est accordé en ce qui concerne les restrictions visant à limiter la circulation aux véhicules d'un poids maximal de 18 tonnes sur la RC 705a, subsidiairement à ce que la décision entreprise soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est partiellement accordé s'agissant des restrictions de tonnages sur la RC 705a, le poids maximal autorisé étant fixé à 28 tonnes, plus subsidiairement à ce qu’elle soit réformée dans le sens où l'effet suspensif est partiellement accordé s'agissant des restrictions de tonnages sur la RC 705a, le poids maximal autorisé étant fixé à 28 tonnes avec des mesures de modération du trafic déterminées à dire d'experts;
par acte commun du 10 janvier 2005, l’Association forestière vaudoise et du Bas-Valais, Emile Piguet, François Germain et Rémy Fischer; ces derniers concluent principalement à ce que la décision sur effet suspensif soit annulée, la cause étant retournée au juge instructeur pour nouvelle décision et nouvelle instruction, subsidiairement à ce que la décision sur effet suspensif soit annulée dans la mesure où elle a trait aux tronçons RC 251a, RC 632a, Routes communales, RC 780a PS La Roche, RC 780a PS Grandchamp et Rc 601a Pont de Corges et retournée dans cette mesure au juge instructeur pour nouvelle décision et nouvelle instruction et à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l'effet suspensif concernant les tronçons RC 780a PS de la Crottaz, RC 702a, RC 601a Pont de Vernettes et RC 705a requis par les recourants à l'encontre de la décision du 30 novembre 2004 soit accordé et plus subsidiairement à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l'effet suspensif requis par les recourants à l'encontre de la décision du 30 novembre 2004 soit accordé.
par acte du 6 janvier 2005, Jacques-Aimé Henchoz; celui-ci conclut à ce que le tonnage sur la route 705a soit maintenu à 28 tonnes, voire porté à 32 tonnes.
Le 27 janvier 2005, le juge chargé de l’instruction du recours incident a déclaré irrecevable le recours déposé par l’Association pour le développement du Pays-d’Enhaut dès lors que l’avance de frais requise n’avait pas été effectuée et a rayé la cause du rôle en ce qui concerne le recours incident déposé par Jacques-Aimé Henchoz en raison de la décision d’irrecevabilité rendue par le juge instructeur au fond le 21 janvier 2005. Le Service des routes a déposé sa réponse le 28 janvier 2005 en concluant au rejet des recours incidents.
Chaque partie a pu ensuite déposer des observations complémentaires et finales.
E. Dans un courrier adressé le 3 janvier 2005 à la Municipalité de Corcelles-près-Payerne, le Service des routes a informé cette dernière que, suite à un contrôle complémentaire, il avait été constaté que le Pont de Corges était en mesure de supporter le passage des 40 tonnes.
F. En date du 12 janvier 2005, le Service des routes a transmis au tribunal les expertises relatives aux différents ponts ou estacades qui n’étaient pas encore en mains de ce dernier.
Considérant en droit
La section des recours a été amenée à examiner fréquemment la question de l’effet suspensif dans le cadre de litiges en matière de construction. Elle a généralement confirmé que l’effet suspensif devait être accordé dans cette hypothèse tout en relevant que celui-ci pouvait être refusé lorsqu’un intérêt public ou privé commande l’exécution immédiate de la décision, notamment lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé et la sécurité, ou pour des motifs relevant de la protection de l’environnement (v. notamment arrêts TA RE.1998/0007 du 9 avril 1998, RE.1997/0028 du 5 septembre 1997, RE.1997/0025 du 5 septembre 1997, RE.1996/0062 du 6 février 1997).
Il résulte de la jurisprudence constante de la section des recours que le pouvoir d’examen de cette dernière est limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a contrario), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation. La section des recours s’abstient de tenir compte de l’issue probable de la procédure, sauf si elle manifeste ; au surplus, elle examine pour l’essentiel si le juge instructeur a commis un excès ou un abus de son pouvoir d’appréciation et n’annule sa décision que s'il a omis de tenir compte d’éléments importants ou les a appréciés de manière erronée (Tribunal administratif, section des recours, RE.2004/0020 précité, RE.1999/0014 du 14 juillet 1999, RE.2001/0005 du 29 mars 2001 ; v. dans le même sens ATF L, du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).
En tranchant la question de l’effet suspensif de cette manière, le juge instructeur s’est conformé à la jurisprudence mentionnée ci-dessus selon laquelle, en principe, il y a lieu de refuser l’effet suspensif lorsque la mise en œuvre immédiate de la décision attaquée est nécessaire pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé ou la sécurité publique. Vu l’intérêt public en jeu, on ne saurait reprocher au juge instructeur d’avoir levé l’effet suspensif pour tous les tronçons concernés sur la base de l’évaluation du Service des routes selon laquelle, sur la base des expertises en sa possession, la sécurité des usagers était sérieusement compromise, ceci quand bien même le juge intimé n’avait pas pu prendre connaissance de tous les rapports d’expertise. On notera à cet égard que, de manière générale, le juge doit s'imposer une certaine retenue dans l'examen des questions de nature technique, notamment à l'égard des préavis des services cantonaux spécialisés (v. arrêt TA AC 96/0031 du 2 décembre 1996 et références citées). Il ne doit ainsi s'écarter de ces derniers que s'il a des raisons suffisantes de douter de leur bien-fondé. Dans le cas d'espèce, le juge instructeur n'avait pas a priori de raisons de mettre en cause les conclusions du service cantonal spécialisé (soit le Service cantonal des routes) en ce qui concerne la dangerosité des ouvrages litigieux. Au surplus, il lui appartenait de se prononcer à très bref délai sur la requête de levée de l'effet suspensif, soit avant la fin de l'année 2004, dès lors que l'ouverture du réseau routier au trafic 40 tonnes entrait en vigueur le 1er janvier 2005. Dans ces conditions, faute de disposer d'autres avis d'experts susceptibles de remettre en cause les conclusions du Service des routes, on voit mal comment le juge instructeur aurait pu, vu le type d'intérêt public en jeu, ne pas entrer en matière sur la requête formulée par ce service tendant à la levée de l'effet suspensif. On ne saurait en tous les cas considérer qu’à cette occasion le juge instructeur a excédé son pouvoir d’appréciation ou abusé de celui-ci.
Certes, comme les recourants l’ont fait valoir dans leurs écritures, il apparaît que des convois de plus de 40 tonnes ont utilisé tout ou partie des ouvrages d’art litigieux par le passé, notamment sur la base d’autorisations délivrées par le Service des routes et le Service des automobiles et de la navigation, ceci sans problèmes particuliers. On peut également s’étonner avec les recourants de ce que le Service des routes n’ait apparemment pas réagi immédiatement lorsqu’il a pris connaissance des expertises sur lesquelles il se fonde aujourd’hui. Ces différents éléments, quand bien même ils sont susceptibles de mettre en doute le caractère d’urgence des limitations ordonnées, ne sont cependant pas suffisants pour remettre en cause le bien-fondé de la décision prise par le juge intimé qui, dans le doute, a privilégié la sécurité publique. La section des recours ne saurait dès lors annuler ou réformer la décision prise par ce dernier, ce d’autant moins qu’elle est aujourd’hui en possession de la totalité des rapports d’expertises sur lesquels le Service des routes s’est fondé pour ordonner les restrictions litigieuses. Or, ces rapports confirment que, en l’état, les ouvrages d’art concernés ne sont pas en mesure de supporter le passage de camions de 40 tonnes, à tout le moins jusqu'à ce que certains travaux de renforcement soient effectués. Dans la plupart des cas, les expertises confirment précisément les tonnages imposés par l'autorité intimée. Dans d'autres cas (Estacades du Trésil et des Grands-Crêts sur la RC 251a), elles constatent que l'ouvrage d'art ne supportera pas le passage des 40 tonnes, sans indiquer le tonnage maximal admissible. Pour ces ouvrages également, l'autorité de céans ne dispose pas d'éléments justifiant de s'écarter, au stade provisionnel, des limitations décidées par le service cantonal spécialisé sur la base des rapports qui lui ont été remis.
Contrairement à la requête formulée dans ce sens par certains recourants, il n’appartient au surplus pas à la section des recours, dans le cadre d'une procédure de nature incidente, de se livrer à un examen de la situation de chacun des ouvrages d’art litigieux et de procéder dans ce cadre à des mesures d’instruction telles que vision locale, audition de témoins ou expertises. Il n’appartient notamment pas à la section des recours de mettre en œuvre, dans ce cadre, des expertises afin d’examiner si les griefs formulés par les recourants à l’encontre des rapports des bureaux d'ingénieurs mis en oeuvre par le Service des routes sont fondés. Ce type de mesures d’instruction devra cas échéant être décidé par le magistrat instructeur chargé de la cause au fond.
a) Dans leur pourvoi du 10 janvier 2005, les recourants Communes d’Ormont-Dessous et consorts ont conclu, à titre subsidiaire, à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l’effet suspensif soit partiellement accordé s’agissant des restrictions de tonnage sur la RC 705a, le poids maximal étant fixé à 28 tonnes. Plus subsidiairement encore, ces recourants ont conclu à ce que la décision sur effet suspensif soit réformée en ce sens que l’effet suspensif soit partiellement accordé s’agissant des restrictions de tonnage sur la RC 705a, le poids maximal étant fixé à 28 tonnes avec des mesures de modération du trafic fixées à dires d’expert.
La section des recours ne saurait entrer en matière sur ces conclusions subsidiaires dès lors qu’il résulte des rapports relatifs à la RC 705a produits par le service des routes que les ouvrages concernés ne supportent pas, en l'état, un tonnage supérieur à 18 tonnes. Seules des expertises complémentaires pourraient, cas échéant, permettre de vérifier si les propositions des recourants sont admissibles sur le plan de la sécurité publique. Or, pour les raisons évoquées ci-dessus, on ne saurait ordonner ce type de mesures dans le cadre d'une procédure incidente.
b) Pour les mêmes raisons que celles qui viennent d’être évoquées, il n’y a pas lieu de faire droit à la conclusion prise par les recourants ASTAG et consorts dans le recours incident du 7 janvier 2005 tendant à ce que, à titre provisionnel, un poids maximal de 34 tonnes soit autorisé sur la RC 705a.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours incidents sont rejetés.
II. La décision du juge instructeur du 29 décembre 2004 dans les causes GE.2004.0185, GE.2004.0186, GE.2004.0187 et GE.2004.0194 est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Municipalité de Carrouge et consorts.
IV. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants ASTAG et consorts.
V. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Association forestière vaudoise et du Bas-Valais et consorts.
VI. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Commune d’Ormont-Dessus et consorts.
Lausanne, le 24 mars 2005/gz
Pour le président :
Alain Zumsteg, juge administratif
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.