CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 26 mai 2004
sur le recours incident interjeté par X.________ , domicilié chez Y.________, à 1********, dont le conseil est l'avocate Monique Gisel, au Mont-sur-Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 17 mars 2004 refusant d'ordonner des mesures provisionnelles dans le cadre du recours dirigé contre une décision du Centre social régional de Z.________ du 31 octobre 2003 (refus aide sociale vaudoise, dossier PS 2003/0223 MA).
Composition de la section: Madame Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Claude de Haller et Mme Aleksandra Favrod, juges.
Vu les faits suivants:
A. Né le ********, X., originaire d'ex-Yougoslavie, marié et père de famille, a séjourné et travaillé en Suisse de 1987 à 1992 comme maçon. Le 9 mars 1995, il a présenté une demande de prestations AI auprès de l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud, alléguant être atteint dans sa santé suite à un accident survenu en juillet 1992. De 1995 jusqu'au 30 septembre 1997, date de son retour dans son pays d'origine, l'intéressé a bénéficié des prestations de l'aide sociale vaudoise, à titre d'avances sur des prestations d'assurance indemnités journalières, d'un montant total de 42'208 fr. 90. Ces avances ont été remboursées par la Concordia Assurance en décembre 1997, étant précisé que le Service de prévoyance et d'aide sociales avait accordé à l'intéressé une remise de 28'139 fr. 25 pour favoriser son retour dans son pays d'origine et lui permettre d'y ouvrir un petit commerce. Par décision du 16 février 2004, l'Office AI pour les étrangers résidant à l'étranger a reconnu en faveur du recourant, à partir du 1er mars 1994, le droit à une rente ordinaire simple d'invalidité (430 fr. par mois), ainsi qu'à une rente ordinaire complémentaire pour son épouse. Le paiement du montant rétroactif dû en faveur de l'intéressé du 1er mars 1994 au 29 février 2004, par 63'744 fr., a été placé dans un compte d'attente en prévision d'une éventuelle surassurance avec le Centre social régional de Z. (ci-après : CSR). Depuis le 1er mars 2004, X.________ reçoit en revanche une rente AI de 430 fr. par mois, le montant de la rente complémentaire en faveur de son épouse s'élevant à 129 fr.
B. Le 29 août 2002, Y., parent du recourant, s'est engagé par écrit à accueillir ce dernier chez lui pendant deux semaines au moins et à prendre à sa charge les frais de son traitement médical à concurrence de 500 fr. X. est arrivé en Suisse le 22 décembre 2002. Par décision du 3 juin 2003, le Service de la population du Département des institutions et des relations extérieures a refusé de lui délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, et lui a imparti un délai au 21 juin 2003 pour quitter le territoire vaudois. L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 juin 2003. Par décision incidente du 11 juillet 2003, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et autorisé le recourant à poursuivre son séjour dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée (dossier PE 2003/0226 MA). Le recours précité est toujours pendant devant le Tribunal de céans.
C. Estimant, à fin juillet 2003, qu'il avait épuisé la capacité d'accueil gratuit de sa parenté en Suisse, d'une part, et qu'il obtiendrait selon toute vraisemblance une rente d'invalidité, d'autre part, X.________ a sollicité l'allocation de prestations d'aide sociale vaudoise.
Par décision du 1er septembre 2003, le CSR a refusé de lui accorder l'aide sociale requise, au motif qu'il ne bénéficiait pas d'un permis de séjour valable. Le 31 octobre 2003, le CSR a rendu une nouvelle décision, valable dès le 1er août 2003, confirmant le refus de lui accorder l'aide sociale. Cette décision était motivée comme suit: "autre motif: ne répond pas aux conditions d'octroi de l'Aide sociale vaudoise".
D. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 novembre 2003 en concluant à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi de l'aide sociale vaudoise dès le 1er août 2003. A titre préliminaire, l'intéressé a conclu à l'octroi de l'assistance judiciaire, subsidiairement à l'octroi d'une assistance judiciaire partielle le dispensant de l'avance de frais. Enfin, il a conclu, à titre provisionnel, à ce que le CSR soit invité à lui verser des prestations d'aide sociale sans délai supplémentaire.
E. Par décision incidente du 17 mars 2004, le juge instructeur a refusé d'ordonner des mesures provisionnelles ordonnant au CSR de verser immédiatement des prestations d'aide sociale en faveur de X.________.
F. Ce dernier a recouru contre cette décision incidente le 29 mars 2004, concluant, préliminairement, à ce que la section des recours du Tribunal administratif constate qu'il bénéficie de l'assistance judiciaire et qu'il est donc dispensé de toute avance de frais également pour le recours incident et, principalement, à l'annulation de la décision incriminée et à ce qu'il soit mis au bénéfice de l'aide sociale à titre provisionnel.
Par avis du 1er avril 2004, le juge intimé s'en est remis aux considérants de la décision entreprise et a conclu au rejet du recours. L'Agence communale d'assurances sociales de la commune de 1******** et le Service de prévoyance et d'aide sociales ont, en date du 8 avril 2004, conclu au rejet du recours. Le CSR ne s'est pas déterminé dans le délai imparti.
Considérant en droit:
Les mesures provisionnelles doivent être nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA) et ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection des droits ne peut être réalisée autrement (cf. notamment arrêt TA RE 1991/0020 du 28 février 1992 et RE 2003/0013 du 5 mars 2003). Les prévisions sur le sort du recours au fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib 116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (cf. Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und in Verwaltungsprozessrecht, RDS 1997 II p. 252 ss, spéc. chiffre 92, p. 324).
a) Le juge instructeur motive son refus d'accorder les mesures provisionnelles requises en se référant à de la doctrine (J.-L. Duc, Les Assurances sociales en Suisse, Lausanne 1995, no 1350 (sic; recte no 1340), p. 832) et à de la jurisprudence rendue par le Tribunal de céans (arrêts TA RE 1999/0035 du 12 mai 1999 et RE 2003/0022 du 6 août 2003), selon lesquelles, à moins que le recours n'apparaisse manifestement bien fondé, l'intérêt de l'organisme social à ne pas verser les prestations requises l'emporterait nettement sur celui de l'intéressé à les toucher immédiatement, étant donné qu'en cas de rejet du recours, ce dernier aurait probablement beaucoup de difficultés à les rembourser en raison de sa situation financière délicate.
b) Ce raisonnement ne saurait être suivi. Une telle appréciation va en effet à l'encontre de l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst), lequel prévoit, sous la note marginale "droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit aux conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562 et les renvois; arrêt TA PS 2002/0171 du 27 mai 2003). Comme le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser dans l'arrêt précité, cette règle "pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà."
Dans le Canton de Vaud, l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS) prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 al. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. Selon l'art. 3 al. 2 LPAS, les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales), et à celles des assurances sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément. L'art. 21 LPAS précise encore que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le département, selon les dispositions d'application" (…). La nouvelle constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003 (Cst-vd), consacre également, à son art. 33, le principe du droit de chaque personne dans le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
Le Service de prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin par une réduction maximum de 15 % du forfait 1.
Les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS) ont tenté de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité, applicable en matière de réduction en cas de manquements du bénéficiaire (sous let. A.8.3). Elles indiquent que des réductions sont possibles, de façon graduée et en les combinant, allant jusqu'à une réduction du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, si des motifs particuliers de réduction sont constatés (par ex. manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive). Au surplus, toujours selon ces normes, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence (cf. arrêt TA PS 2002/0171 déjà cité).
c) Dans un arrêt incident du 6 août 2003 (RE 2003/0022), la section des recours du Tribunal administratif, se référant à l'arrêt mentionné ci-dessus, a confirmé qu'une aide sociale correspondant au forfait I réduit de 15% ne portait pas atteinte au "noyau intangible" du droit garanti par l'art. 12 Cst et assurait ainsi au recourant des moyens d'existence minimaux, "l'intérêt de ce dernier à recevoir intégralement l'aide sociale pendant la durée de la procédure[pouvant], dans ces conditions, céder le pas[devant] l'intérêt de la collectivité publique à ne pas verser des prestations qui, suivant le sort du recours au fond, pourraient s'avérer en tout ou partie indues et pratiquement irrécouvrables, vu la situation du recourant" (arrêt TA RE 2003/0022 précité). Contrairement à l'interprétation que semble en avoir fait le juge intimé, les considérants précités ne signifient nullement que toute aide sociale doit impérativement être refusée pendant le déroulement de la procédure; seule la part dépassant le montant du "noyau intangible" est visée par la nécessité de respecter l'intérêt public susmentionné, prépondérant dans ce contexte bien précis par rapport à celui du recourant.
d) On relèvera enfin qu'en tant que droit de la personne humaine, le droit à l'aide dans des situations de détresse appartient à toute personne physique, indépendamment de sa nationalité ou de son statut de résidence en Suisse au regard de la police des étrangers (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., p. 688, no 1508; J.-F. Aubert, P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, p. 122; ATF 121 I 367, JT 1997 I p. 284, plus réf. cit.; Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 22). Les normes fédérales et cantonales en matière d'assistance peuvent toutefois limiter le cercle des personnes qui peuvent y prétendre (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., loc. cit.). Dans le canton de Vaud, l'art. 16 LPAS stipule que l'aide sociale s'étend aux personnes séjournant sur le territoire vaudois.
Cela étant, dans la mesure où la rente AI touchée par le recourant ne couvre manifestement pas le minimum vital, la balance des intérêts en présence tels que définis ci-dessus (cons. 2 b) justifie de lui accorder l'aide sociale vaudoise, qui devra venir compléter ladite rente (l'aide sociale étant subsidiaire aux prestations des autres assurances sociales, cf. art. 3 al. 2 LPAS), de telle manière que l'intéressé touche en définitive un montant global correspondant seulement au forfait 1 réduit de 15 %.
En conclusion, c'est à tort que le juge instructeur a refusé d'accorder au recourant, à titre de mesures provisionnelles, des moyens d'existence minimaux pendant le déroulement de la procédure. Le recours doit donc être admis partiellement sur ce point, en ce sens que l'intéressé a droit au versement d'un montant correspondant au forfait 1 réduit de 15%, d'une part, et du montant de sa rente AI, d'autre part.
X.________ conclut enfin à ce que la section des recours constate qu'il est au bénéfice de l'assistance judiciaire. Or, dans sa décision du 17 mars 2004, le juge instructeur n'a pas statué sur les conclusions contenues dans le recours au fond relatives à l'octroi de l'assistance judiciaire. La section des recours n'est dès lors pas en mesure d'examiner cette question et le dossier doit être retourné au juge intimé pour qu'une décision soit rendue à cet égard.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis, soit uniquement en ce qui concerne l'octroi partiel de l'aide sociale pendant le déroulement de la procédure; il doit être rejeté pour le surplus.
La présent arrêt sera rendu sans frais. Obtenant partiellement gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours incident est partiellement admis.
II. La décision du juge instructeur du 17 mars 2004 est annulée.
III. Le Centre social régional de Z.________ versera en faveur de X.________, à titre de mesures provisionnelles, une aide sociale vaudoise correspondant au montant du forfait 1 défini par les normes CSIAS, diminué de 15%, d'une part, et de la rente AI versée au recourant, d'autre part.
IV. Le dossier est retourné au juge instructeur pour qu'il statue sur la requête d'assistance judiciaire présentée par X.________ dans son recours du 28 novembre 2003.
V. La présente décision est rendue sans frais.
VI. Le Centre social régional de Z.________ versera à X.________ un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
La présidente:
mp/Lausanne, le 26 mai 2004
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint