CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 12 octobre 2001
sur le recours formé par Helvetia Nostra , représentée par l'avocat Rudolf Schaller, Bd Georges-Favon 13, à 1204 Genève,
contre
la décision rendue le 14 août 2001 par le juge instructeur, refusant d'accorder l'effet suspensif au recours qu'elle a déposé contre la décision du Centre de conservation de la faune et de la nature du 2 juillet 2001 autorisant Benoît Delbeauve à exploiter une volerie de rapaces et un centre de fauconnerie à Ste-Croix.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Eric Brandt et M. Vincent Pelet, juges.
Vu les faits suivants:
A. Benoît Delbeauve a participé, au cours du mois de novembre 1998, à un concours organisé par le Télévision suisse romande ("Le rêve de leurs 20 ans"), dont le but était de permettre, notamment par une aide financière, la réalisation d'un projet original; son projet, un centre de découverte des rapaces et de la fauconnerie, a obtenu le premier prix.
Ils s'agissait en substance d'aménager une volière permettant d'accueillir des rapaces, de les dresser et de les présenter au public; les oiseaux voleraient tous les jours en liberté dans la région du col des Etroits, au-dessus de Ste-Croix. Ce projet serait accompagné d'un volet pédagogique et didactique, relatif à la présentation de diverses connaissances sur les rapaces.
Soutenu par l'Association pour le développement du nord vaudois, ainsi que par la commune de Ste-Croix et une association de soutien, ce projet a bénéficié de diverses autorisations provisoires, émanant du conservateur de la faune, du vétérinaire cantonal, du Service de l'aménagement du territoire et enfin de la municipalité. Benoît Delbeauve a ainsi pu présenter des rapaces au public durant l'année 2000.
Des critiques ayant été émises par des organisations de protection des animaux, les autorités précitées ont recueilli des compléments d'information auprès d'experts (v. à ce sujet rapport du 3 octobre 2000 de Pierre Basset au Service vétérinaire cantonal, relatif aux conditions de détention des rapaces; rapport du 5 octobre 2000 de Biol Conseils SA, relatif à l'impact de la volerie projetée sur la faune locale). Les conclusions de ces rapports sont positives, pour autant que certaines conditions soient respectées.
B. C'est à la suite des interventions précitées que Benoît Delbeauve a présenté un projet définitif, au cours du printemps 2001 comportant une séparation des espaces de détention des oiseaux de l'espace accessible au public, dans lequel prendraient place les aires de démonstrations. Il s'agirait ainsi d'éviter que les rapaces, retenus par un système d'attache à la patte, soient mis à ce moment-là en présence du public; une telle situation est de nature à les stresser, voire, s'ils cherchent à fuir, à les blesser en raison même de ces entraves.
Par décisions du 2 juillet 2001, la Conservation de la faune a délivré une autorisation relative au projet précité de volerie de rapaces et de centre de fauconnerie, d'une part, et une autorisation de pratiquer la chasse au vol (fauconnerie), d'autre part, cela moyennant le respect de diverses conditions.
On relève par ailleurs que, dans le terrain, les installations nécessaires à la séparation entre les espaces fauconnerie et volerie ont été réalisées (v. les photographies versées au dossier).
C. Ces décisions ont été contestées par un recours du WWF Suisse, de même que par Helvetia Nostra. Le pourvoi du 20 juillet 2001 formé par cette dernière n'est toutefois pas extrêmement clair quant à son objet, puisqu'il est dirigé "contre la décision du Centre de la conservation de la faune du 2 juillet 2001 qui autorise M. Delbeauve à exploiter la volerie de Ste-Croix" (on pourrait ainsi se demander si elle vise également l'autorisation de chasse au vol, mais tel semble être le cas au vu des moyens invoqués).
D. Par décision du 14 août 2001, le magistrat chargé de l'instruction de ce recours (AC001/0146) a rejeté la requête d'effet suspensif jointe au recours du WWF et refusé d'interdire l'exploitation et l'accès du public à l'installation litigieuse. C'est cette décision qu'Helvetia Nostra a entreprise auprès de la Section des recours par un acte du 27 août 2001, déposé en temps utile par l'intermédiaire de l'avocat Rudolf Schaller; elle conclut avec dépens à l'octroi de l'effet suspensif au recours qu'elle a formé sur le fond.
On notera que tant Benoît Delbeauve que la Conservation de la faune ou le vétérinaire cantonal et le juge intimé proposent le rejet du recours.
On relèvera encore que, dans le cadre des autorisations provisoires qu'il avait obtenues précédemment, Benoît Delbeauve a acquis un certain nombre de rapaces, qui lui permettent d'exercer son activité de présentation au public; il s'agit d'un aigle royal, d'une buse royale, d'une buse à queue rousse et d'un hibou grand-duc.
E. Par lettre du 11 octobre 2001, la recourante a produit un exemplaire du Journal Franz Weber, contenant un article relatif à la fauconnerie litigieuse intitulé "Un esclavage moderne", de la plume de Samuel Debrot, président de la SVPA.
Considérant en droit:
L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (arrêt RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2); la même solution doit valoir à plus forte raison s'agissant d'un pourvoi irrecevable. Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider (arrêts RE 91/009 du 11 octobre 1991 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). La même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours (arrêts RE 91/009 et RE 92/040 précités; v. également arrêt du 22 novembre 1999, RE 99/0033).
b) Selon la jurisprudence, la section des recours dispose du même pouvoir d'examen que le Tribunal administratif lui-même; ainsi, en application de l'art. 36 let. c LJPA, elle est limitée au contrôle de la légalité, sauf disposition contraire de la loi. Ainsi, elle se borne à examiner si le juge intimé a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et elle n'annule sa décision que si ce dernier a omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée (v. dans ce sens ATF M. du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).
a) En substance, dans la mesure où le projet litigieux n'est pas soumis à une obligation d'étude d'impact de l'environnement (art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement), seule entre en considération l'application de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après: LPN: RS 451). Cette disposition ouvre la voie du recours aux organisations d'importance nationale qui se vouent à la défense d'intérêts de ce type; l'objet du recours doit apparaître comme l'exécution d'une tâche fédérale et les moyens soulevés doivent entrer dans le spectre des objectifs poursuivis par une telle organisation. Ainsi, une organisation d'importance nationale peut-elle contester une autorisation de construire hors des zones à bâtir (art. 24 LAT) pour autant qu'elle cherche par ce biais à défendre les intérêts - notamment - de la protection de la nature (v. par exemple ATF 118 Ib 296 et 301; RDAF 1997 I 148).
b) Selon la jurisprudence, la législation sur la protection des animaux (la loi sur cet objet est abrégée ci-après LPA; RS 455) constitue un domaine distinct de celui visé par la LPN; le législateur fédéral a d'ailleurs écarté l'idée d'introduire la qualité pour recourir d'organisations vouées à la protection des animaux dans ce texte légal (v. à ce sujet ATF 119 Ib 305; v. également TA, arrêt du 28 novembre 2000, AC000/0127). On peut dès lors se demander si un recours, certes formé par une organisation bénéficiant de la qualité pour agir dans le cadre de l'art. 12 LPN, mais faisant valoir exclusivement des moyens relevant de la protection des animaux est ou non recevable; cette question peut toutefois demeurer ouverte, au vu des considérations qui suivent.
a) S'agissant tout d'abord des conditions de vie des animaux, le Service vétérinaire cantonal, qui s'appuie d'ailleurs sur un document récent de son vétérinaire délégué du 17 août 2001, conteste les craintes émises par la recourante. L'avis de l'autorité intimée, qui peut ici être assimilé à celui d'un expert, ne saurait être écarté en l'absence d'éléments probants en sens contraire. Ne peut en particulier pas être considéré comme tel l'article de Samuel Debrot, paru dans le Journal Franz Weber, lequel a pour principal objet de rendre publiques les allégations déjà émises en procédure.
b) On pourrait craindre également des atteintes à la faune locale dues aux rapaces détenus. Le recours au fond contient cette hypothèse, notamment en cas de fuite des rapaces. Cependant, le rapport de Biol Conseils parvient à la conclusion que, moyennant certaines précautions, la volerie en question n'aura que peu d'incidence sur la faune locale. Là encore, la section des recours ne voit guère de motif de s'écarter, au stade provisionnel, de cette appréciation.
c) Par ailleurs, l'exploitant de la volerie peut faire valoir un intérêt important à la poursuite de son activité, exercée à titre professionnel. On relève d'ailleurs que l'intéressé a débuté dans ses activités, notamment en acquérant des animaux, sur la foi d'autorisations provisoires.
Dans de telles hypothèses, il convient d'être restrictif sur les conditions qui permettent de mettre fin, dans un cadre provisionnel, soit dans l'attente du jugement de la cause au fond, à une activité relevant de la liberté économique.
d) La municipalité, voire l'association de soutien à la volerie font valoir des intérêts liés au développement touristique de la région; cet aspect ne paraît toutefois pas nécessairement déterminant au stade de l'effet suspensif.
e) Aux termes de cette pesée des différents intérêts en présence, déjà effectuée précédemment par le magistrat instructeur, la section des recours constate que ce dernier a pris en compte l'ensemble des éléments déterminants et qu'il les a appréciés correctement. C'est au surplus à tort que la recourante fait valoir qu'il serait interdit au juge saisi d'une requête d'effet suspensif de procéder à une balance des intérêts en présence (v. consid. 1a ci-dessus) ou que - contrairement au texte même de l'art. 45 LJPA - l'effet suspensif interviendrait de droit. Il ne faut pas non plus perdre de vue le fait que l'activité de l'intéressé a été autorisée précédemment, à titre provisoire il est vrai; le refus de l'effet suspensif va ainsi dans le sens du maintien du statu quo, qui constitue l'un des buts expressément visé par l'art. 46 LJPA.
Cela conduit au rejet du recours.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours incident est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue par le magistrat instructeur le 14 août 2001, rejetant la demande d'effet suspensif au pourvoi, est ainsi confirmée.
III. Un émolument, fixé à 500 (cinq cents) francs est mis à la charge d'Helvetia Nostra.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 12 octobre 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation