TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2025
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Guy Dutoit et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; M. Leo Tiberghien, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS, à Yverdon-Les-Bains.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 19 mars 2025 (remboursement de prestations indûment perçues + sanction).
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissante suisse née le ******** 1991, a perçu le revenu d’insertion (ci-après: RI) de manière discontinue entre le 1er avril 2016 et le 31 juillet 2023.
B. A.________ est la mère d’un enfant, B., né le ******** 2016. Elle vit séparée du père de l’enfant, C..
C. C.________ a été incarcéré durant 17 mois et il est sorti de prison le 13 septembre 2019. C.________ est le père d’un second enfant, D.________, né d’une précédente union.
D. Du mois de septembre 2019 au mois de janvier 2020 inclus, A.________ a perçu des prestations du RI calculée selon la composition du ménage suivant: ménage de deux personnes; une personne majeure (A.) et un enfant de moins de 16 ans (B.). Le forfait d’entretien et intégration sociale s’élevait à 1'700 fr. et le forfait loyer à 1'600 francs.
E. En décembre 2020, le Centre social régional Jura-Nord Vaudois (CSR) a eu connaissance de déclarations formulées par C.________ lors d’une audition, le 19 février 2020, devant la Justice de paix du District de la Broye-Vully ainsi que d’un rapport de la Fondation vaudoise de probation (FVP) du 16 septembre 2020, alors versés au dossier RI de C.. Lors de son audition devant la Justice de paix, C. avait déclaré: "Je suis sorti de prison le 13 septembre 2019 après 17 mois d’emprisonnement. J’habite avec ma compagne et notre fils de 4 ans à********où nous avons accueilli D.________ deux fois depuis ma libération". Quant au rapport de la FVP, il rapportait ce qui suit:
"Au début du suivi et jusqu’au mois de février 2020, c.________ a rejoint le domicile de sa compagne A., et de leur fils D., à ********. Il a décrit cet emménagement comme une « phase de test » afin d’expérimenter la vie en concubinage alors que la relation avec A.________ était encore fragile.
Il ne s'est donc pas domicilié à cette adresse et a conservé son inscription légale au domicile de sa sœur, à ********.
Suite à des conflits dans le couple, qui seront décrits ci-après, c.________ a quitté le logement au mois de février 2020 ".
F. Par courrier du 22 janvier 2021, le CSR a informé A.________ qu’elle avait manqué à son devoir de collaboration, faute d’avoir annoncé qu’elle avait vécu avec C.________ du 13 septembre 2019 au mois de février 2020. Le CSR a imparti à A.________ un délai de dix jours pour s’expliquer à ce sujet.
Par courriel du 5 février 2021, A.________ a répondu au CSR en ces termes:
"C.________ a effectivement vécu en grande partie avec nous (notre fils et moi) en sortant de prison. Mais cela était très important pour moi qu'il ne soit pas domicilié chez moi, officiellement mais aussi en commun un accord entre lui et moi. Il faut savoir que C.________ a été très violent avec moi, c'est une des raisons pour lequels il est allé en prison, j'avais espoir que la prison et ses suivis psychologiques l'aie fait changer, mais je n'étais pas prête à lui faire confiance. C'est pourquoi cette période, où il a vécu la major partie du temps chez nous, était une période de test, où il était établi que si je lui demandais de partir il devait le faire rapidement. Durant cette période, C.________ avait une petite partie de ses affaires à la maison mais la majorité de ses affaires se trouvait chez sa sœur et chez sa mère. Finalement l'expérience ne s'est pas bien passée et commençait à mal tourné, c'est pourquoi il a quitté les lieux. C.________ ne m'a jamais donné aucun argent pour le loyer. Il achetait parfois des courses mais pas plus que moi, voir moins. Ma situation financière n'a pas été plus facile lorsqu'il était présent, j'ai plutôt eu l'impression de le soutenir financièrement car il payait peu de chose disant qu'il devait payer ses factures des poursuites pénales et se plaignant souvent qu'il n'avait déjà pas assez d'argent pour cela".
G. Par décision du 9 juin 2021, le CSR a ordonné le remboursement de 2'666 fr. 75 à titre de RI indûment perçu et prononcé une réduction de forfait de 15% durant deux mois à titre de sanction. Le CSR a retenu que, entre le mois de septembre 2019 et le mois de janvier 2020, A.________ et C.________ avaient vécu en colocation. Or, A.________ n'avait pas annoncé au CSR le changement dans la composition de son ménage.
H. Le 24 juin 2021 (date du sceau postal), A.________ a recouru contre la décision précitée du CSR devant la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS), faisant valoir que C.________ ne se serait jamais installé à son domicile et ne l’aurait jamais soutenue financièrement. Elle a précisé que C.________ avait été officiellement domicilié chez sa sœur et que ses affaires avaient été entreposées aux domiciles de sa mère et de sa sœur. Selon A., le maintien de cette distance s'était imposé notamment au vu des violences que C. lui avait infligées et qui avaient en partie justifié son incarcération. Elle a ajouté qu'il ne lui avait jamais donné d'argent pendant cette période vu ses dettes, et que c'était elle qui payait tout.
Le 29 juillet 2021, le CSR s'est déterminé, concluant au maintien de la décision attaquée.
Le 5 janvier 2022, la DGCS a informé A.________ qu’elle envisageait de modifier la décision attaquée à son détriment, indiquant que le ménage formé par la recourante et C.________ pouvait être qualifié de "communauté économique de type familial" et non pas de colocation ainsi que l’avait retenu le CSR. La DGCS a imparti à A.________ un délai pour se déterminer ou retirer son recours.
Par courrier du 20 janvier 2022, A.________ a annoncé maintenir son recours. Elle a affirmé ne jamais avoir vécu avec C.________, ajoutant que ce dernier ne lui avait fourni aucun soutien financier.
I. Le 19 mars 2025, la DGCS a rejeté le recours et réformé la décision attaquée en ce sens que le montant de l’indu que A.________ est tenue de rembourser se monte à 4'266 fr. 75. La DGCS a estimé que le ménage formé par A.________ et C.________ devait être qualifié de communauté économique de type familial.
J. Par acte du 4 avril 2025 (date du sceau postal), A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après CDAP) contre la décision sur recours précitée, concluant à son annulation. Elle soutient ne pas avoir eu conscience qu'elle était tenue d'annoncer au CSR la présence fréquente de C.________ à son domicile et n'avoir jamais perçu de soutien financier de la part de celui-ci. Par ailleurs, elle a produit une déclaration émise et signée par C.. Ce dernier y affirme n'avoir jamais vécu chez A.; ses déclarations devant la Justice de paix et la FVP visaient plutôt à rassurer lesdites institutions quant à la stabilité de sa situation à sa sortie de prison.
Par courrier du 24 avril 2025, le CSR a renoncé à se déterminer.
Dans sa réponse du 7 mai 2025, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 27 mai 2025, A.________ s'est déterminée spontanément sur la réponse en maintenant ses conclusions. Elle indique ne pas avoir eu connaissance des déclarations de C.________ devant la Justice de paix et la FVP, qu'elle qualifie de fausses. Elle précise également que C.________ n'aurait jamais vécu chez elle, et qu'il n'aurait jamais contribué financièrement au ménage. En outre, elle a produit une convention d'entretien du 15 septembre 2022, laquelle mentionne que C.________ ne parvient pas à couvrir son minimum vital et ne peut dès lors pas contribuer à l'entretien de son fils B.________.
Considérant en droit:
Les décisions sur recours de l'autorité intimée peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours au Tribunal cantonal doit être déposé dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD).
En l’espèce, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent, et respectant les autres conditions de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours est recevable en la forme de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Selon l’art. 1er de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), la LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).
a) Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; BLV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).
Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).
Par notion de communauté de type familial, on entend les personnes qui vivent ensemble sans pour autant constituer formellement un couple ou une famille et qui assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.). Il est en effet établi qu'en partageant un appartement avec une tierce personne, les frais de logement ainsi que les frais d'entretien sont réduits. Le besoin d'aide sociale est dès lors réduit en conséquence. Ainsi, comme le précise l'art. 28 RLASV, il se justifie de tenir compte de la situation du requérant d'aide sociale qui vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire ou d'un parent, et du fait qu'ils partagent ensemble les frais. Il faut donc effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (cf. PS.2020.0016 du 22 septembre 2020 consid. 3b; PS.2011.0063 du 18 avril 2012 consid. 1c; PS.2008.0074 du 30 juin 2009 consid. 1c). Cette répartition présume une participation financière des tiers, non requérants de l'aide sociale, aux frais du ménage; les requérants n'ont d'ailleurs pas la faculté de renverser cette présomption (à moins que ces tiers émargent eux aussi au régime de l'aide sociale, voire à un autre régime social: PS.2023.0019 du 7 juin 2024 consid. 3d; PS.2011.0045 du 22 novembre 2011 consid. 3a; PS.2002.0036 du 20 novembre 2002 consid. 1c/aa). Les personnes non bénéficiaires de l'aide sociale vivant dans une communauté de type familial ont en effet à supporter elles-mêmes les coûts qu'elles engendrent (PS.2024.0073 du 19 février 2025 consid. 2a; PS.2011.0010 du 30 mai 2011 consid. 3 et les références citées).
L'art. 38 LASV pose l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Cette disposition est complétée par l’art. 29 al. 1 RLASV à teneur duquel chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression. L’al. 2 de cette dernière disposition précise que constituent des faits nouveaux au sens de cette disposition, notamment, le début d'une activité lucrative ou l'augmentation de la rémunération d'une telle activité (let. a), les changements d'état civil (let. b), la modification des charges de famille ou de la composition du ménage (let. c), les variations concernant le revenu des personnes vivant dans le ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne vivant de fait une vie de couple avec le requérant, enfants à charge) (let. f), le versement d'un capital ou indemnité de quelque nature que ce soit (let. h) et encore toute aide économique, financière ou en nature, concédée par un tiers au ménage aidé (let. k). Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d’office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD); il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître que quiconque.
b) Aux termes de l’art. 41 let. a LASV, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile. Cette disposition fixe ainsi deux conditions cumulatives auxquelles il peut, dans un tel cas, être renoncé au remboursement: le bénéficiaire doit avoir perçu de bonne foi les prestations en cause, d’une part; le remboursement doit l'exposer à une situation difficile, d'autre part (cf. PS.2020.0009 du 17 septembre 2020 consid. 3b; PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2d; PS.2014.0043 du 5 mars 2015 consid. 4a; PS.2013.0058 consid. 3d).
L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV). La décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de l'art. 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (al. 2). L'autorité compétente peut compenser les montants indûment perçus avec les prestations futures en prélevant chaque mois un montant équivalent à 15 % de la prestation financière allouée lorsque le montant indu est inférieur ou égal à 20'000 fr. et à 25 % lorsque le montant indu est supérieur à 20'000 francs; dans tous les cas, le prélèvement ne peut porter atteinte au minimum vital absolu destiné à couvrir les besoins essentiels et vitaux (art. 43a LASV; cf. aussi art. 31a al. 1, 1ère phrase RLASV). Ce prélèvement ne touche pas la part affectée aux enfants mineurs à charge (art. 31a al. 1, 2ème phrase RLASV).
Dans le cas présent, la recourante conteste d'abord que le ménage formé avec C.________ puisse être qualifié de communauté économique de type familial au sens de l'art. 28 RLASV.
L’autorité intimée a estimé que la qualification de communauté de type familial s’imposait car il était bien établi que C.________ avait emménagé chez la recourante et qu’ils entretenaient une relation sentimentale. L’autorité intimée fonde cette conclusion sur les déclarations de C.________ faites devant la Justice de paix et consignées dans le rapport de la FVP lesquelles concorderaient avec les propos tenus par la recourante dans son courriel du 5 février 2021 ainsi que dans son recours du 25 juin 2021.
Il apparaît à la lecture du dossier que la qualification retenue par l’autorité intimée n’outrepasse pas son pouvoir d'appréciation. Sont décisives à cet égard les affirmations de la recourante selon lesquelles le séjour de C.________ au sein de son ménage consistait dans une période d’essai en vue de d’une éventuelle reprise d'une vie commune. La recourante a également reconnu que C.________ passait alors la majeure partie du temps à son domicile. En outre, il est établi que C.________ a reçu son premier enfant, issu d’une précédente union, à deux reprises au domicile de la recourante. Dès lors que la recourante a partagé son domicile avec C.________ non seulement afin de lui rendre service, mais dans l’optique d’une éventuelle reprise de la vie commune, la cohabitation qui en découle peut s’apparenter à une communauté économique de type familial, étant précisé que cette communauté n'a en définitive duré que quelques mois.
La recourante conteste ensuite avoir indûment perçu des prestations du RI dans la mesure où C.________ n’aurait jamais contribué financièrement aux charges du ménage.
Comme indiqué ci-dessus, la jurisprudence retient que la répartition des frais par tête au sein d'une communauté économique de type familial présume une participation financière des tiers. Cette présomption est en principe irréfragable, à l’exception de la situation où ces tiers émargent eux aussi au régime de l’aide sociale, voire à un autre régime social. L'application de l’art. 28 RLASV suppose que la ou les personnes qui composent l'unité économique de type familial soient effectivement aptes à apporter une contribution financière (PS.2011.0010 précité consid. 4b).
Il n’est dès lors pas possible de faire abstraction de la situation financière précaire dans laquelle se trouvait C., lequel sortait de prison et ne bénéficiait d'aucun revenu au moment où le CSR a décidé de réduire le RI versé à la recourante. Il ressort du dossier que C. semblait endetté à ce moment-là. Il a également déposé une demande RI au cours ou peu après cette période litigieuse. Aussi longtemps qu'il n’était pas établi que C.________ bénéficiait réellement d’un revenu, le CSR ne pouvait réduire les prestations financières accordées à la recourante en application de l'art. 28 RLASV (cf. PS.2011.0010 précité consid. 4b). La situation financière de C.________ ne laissait en effet pas présager que celui-ci était effectivement apte à contribuer aux frais de fonctionnement de la communauté économique de type familial qu’il formait avec la recourante.
Bien plutôt, la recourante a, de façon constante, soutenu que C.________ ne lui apportait aucun soutien financier. Dès le premier courriel du 5 février 2021 et jusqu’à sa dernière écriture, la recourante s’est prévalue de ce que C.________ n’avait aucunement contribué aux charges du ménage. La recourante a par ailleurs indiqué que la présence de C.________ n’avait pas eu d’impact significatif ni sur ses revenus ni sur les charges qu’elle supportait. Elle a proposé, au titre de moyen de preuve, les extraits de compte bancaire en main du CSR. Figurant au dossier, lesdits extraits de compte bancaire suggèrent en effet une absence de fluctuation des charges et revenus durant et hors de la période en cause. L’autorité intimée n’a jamais remis en question les allégations de la recourante à propos de l'absence de contribution effective aux frais du ménage. Elle n’a pas cherché à instruire davantage la cause sur ce point alors même qu'elle disposait du dossier de C.________ dont elle était en mesure d'évaluer la situation financière précaire. Le Tribunal n’a dès lors aucune raison de mettre en doute la véracité des affirmations de la recourante.
Au vu de ce qui précède et tout bien pesé, il convient de retenir que la recourante a démontré, avec une vraisemblance prépondérante, l’absence de contribution financière effective de la part de C.________ au ménage de la recourante pendant les quelques mois où il a cohabité au domicile de cette dernière. Il n’y avait ainsi pas lieu de réduire la prestation financière du RI, conformément à l’art. 28 al. 1 RLASV. Faute pour la recourante d’avoir touché indûment des prestations du RI, la décision de restitution et la sanction qui s’y rattache doivent dès lors être annulées.
Il suit de ce qui précède que le recours est admis et la décision attaquée, annulée. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument de justice s'agissant d'une cause en matière de prestations sociales (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 19 mars 2025 et celle du Centre social et régional Jura-Nord vaudois du 9 juin 2021 sont annulées.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 13 août 2025
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF